摘要:鄉(xiāng)規(guī)民約是農(nóng)村自治的重要規(guī)范形式，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。在東中西部45個(gè)行政村實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用集中表現(xiàn)在保障基層民主、管理公共事務(wù)、分配保護(hù)資產(chǎn)等十一個(gè)方面。鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用產(chǎn)生原因主要有國(guó)家法律的確認(rèn)、社會(huì)環(huán)境的支持、自治傳統(tǒng)的發(fā)揚(yáng)、集體認(rèn)同心理的支撐、治村強(qiáng)人的推動(dòng)以及村規(guī)民約的變革調(diào)適。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、行政權(quán)的過(guò)度指導(dǎo)以及村規(guī)民約自身制定實(shí)施方面的不足直接影響制約著鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮。應(yīng)從主客觀兩個(gè)層面構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮機(jī)制：主觀層面應(yīng)該統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，客觀層面應(yīng)該提供制度保障，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面合理構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮機(jī)制。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)規(guī)民約；鄉(xiāng)村治理；積極作用

一、問(wèn)題的提出

在2017年10月18日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)開(kāi)幕會(huì)上，中共中央總書(shū)記習(xí)近平代表第十八屆中央委員會(huì)作報(bào)告時(shí)提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，建設(shè)法治中國(guó)，必須“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。2014年10月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”，要求“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。這表明，在法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)中，需要進(jìn)一步提高鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的地位，高度重視鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的價(jià)值，全面發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的作用，在鄉(xiāng)村治理中充分運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約。

鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約是鄉(xiāng)村民眾為了辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)、維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)解民間糾紛、保障村民利益、實(shí)現(xiàn)村民自治，民主議定和修改并共同遵守的社會(huì)規(guī)范。一直以來(lái)，村規(guī)民約都被視為農(nóng)村自治的重要表現(xiàn)形式，也是基層民主政治發(fā)展的重要成果。特別是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（1998年11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，2010年10月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂）規(guī)定村民自治制度以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍制定了村規(guī)民約并且取得了積極的成效，但鄉(xiāng)規(guī)民約在某些農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)治理作用仍不顯著。因此，有必要對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用進(jìn)行實(shí)證研究，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的法治社會(huì)建設(shè)。

作為一種重要的鄉(xiāng)村治理方式和規(guī)范，鄉(xiāng)規(guī)民約一直備受關(guān)注，研究成果頗為豐富。概而言之，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約的研究主要從四個(gè)視角展開(kāi)。第一，“國(guó)家—社會(huì)”視角下鄉(xiāng)規(guī)民約的“民治性”。我國(guó)鄉(xiāng)規(guī)民約的兩次研究高潮都是在“民治”思潮下展開(kāi)和深入的，一次是清末民初的“地方自治”思潮，一次是改革開(kāi)放后的“村民自治”思潮。鄉(xiāng)約研究的肇始者和代表人物楊開(kāi)道先生認(rèn)為鄉(xiāng)約主要代表了中國(guó)基層政治的兩個(gè)重要屬性：一則民治；一則官治。清末地方自治思潮以后，“民治”的理念就嵌入鄉(xiāng)規(guī)民約與鄉(xiāng)村建設(shè)之中，并延續(xù)到之后學(xué)者的研究中。我國(guó)確立村民自治制度正是清末民初“自治”思想的延續(xù)。隨著晚近西方社會(huì)科學(xué)的傳入，尤其是“國(guó)家—社會(huì)”二元分析范式的引入，奠定了對(duì)于鄉(xiāng)規(guī)民約研究的“官治—民治”的理論基調(diào)。鄉(xiāng)規(guī)民約到底是屬于官治還是民治系統(tǒng)，如何安置二者關(guān)系成了鄉(xiāng)規(guī)民約研究的中心議題。既有研究基本上都是在此框架下展開(kāi)，內(nèi)容涵括鄉(xiāng)規(guī)民約定義、性質(zhì)、地位、功能等方面。第二，“中心—邊緣”視角下鄉(xiāng)規(guī)民約的“特殊性”?！爸行摹吘墶币暯钦J(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約是某個(gè)區(qū)域或文化共同體內(nèi)的特殊性規(guī)范，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)民約的“地方性知識(shí)”特點(diǎn)。由于文化結(jié)構(gòu)、自然結(jié)構(gòu)等差異，在國(guó)家主體性規(guī)范邊緣客觀存在一些“地方性知識(shí)”。從此視角出發(fā)，既有研究強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)民約作為“地方性知識(shí)”的特殊性主要源自于宗教文化結(jié)構(gòu)、區(qū)域自然結(jié)構(gòu)的差異。第三，“傳統(tǒng)—現(xiàn)代”視角下鄉(xiāng)規(guī)民約的“傳承性”。一些學(xué)者從歷史的視角切入研究鄉(xiāng)規(guī)民約，解析鄉(xiāng)規(guī)民約作為“社會(huì)史的規(guī)范史”，從歷史傳統(tǒng)中尋找治理資源或現(xiàn)代法治建設(shè)資源，為彌合規(guī)范“斷裂”與賡續(xù)傳統(tǒng)作出努力。第四，“規(guī)范—秩序”視角下鄉(xiāng)規(guī)民約的“治理性”。一些學(xué)者通過(guò)實(shí)證方法對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的具體實(shí)施過(guò)程展開(kāi)研究，分析鄉(xiāng)規(guī)民約在維持社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合、維風(fēng)導(dǎo)俗上面發(fā)揮的“治理性”作用。

國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)規(guī)民約并未展開(kāi)專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)的討論，與之相關(guān)的一些探討主要從以下五個(gè)視角展開(kāi)。第一，從法文化角度對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度進(jìn)行研究。如日本學(xué)者滋賀秀三、岸本美緒、寺田浩明等人在討論明清法源時(shí)附帶討論了鄉(xiāng)約，尤其側(cè)重作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)約主要形式之一的家族法規(guī)及“約”的性質(zhì)，鄉(xiāng)規(guī)民約承載天理人情，是與國(guó)家法并行不悖的另一套規(guī)范。第二，從法律多元的角度研究包括鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的非正式規(guī)范。在法律多元視角下鄉(xiāng)規(guī)民約是重要的社會(huì)規(guī)范之一，在現(xiàn)代社會(huì)中調(diào)整和維持社會(huì)秩序，發(fā)揮著重要作用。持有此類(lèi)觀點(diǎn)的學(xué)者有羅伯托·曼格貝拉·昂格爾（Roberto Mangabeira Unger）、約翰·格里菲斯（John Gruyter Griffiths）、胡克（M.B.Hooker）、勞倫斯·弗里德曼（Lawrence M.Friedman）及千葉正士等。第三，從中國(guó)少數(shù)民族習(xí)慣法的角度討論鄉(xiāng)規(guī)民約。這些文獻(xiàn)主要討論少數(shù)民族習(xí)慣法，但在討論過(guò)程中對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約與習(xí)慣法并未嚴(yán)格區(qū)分。如早期日本學(xué)者對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、海南省等地習(xí)慣法的研究，以及滿(mǎn)鐵調(diào)查組對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)和東北地區(qū)民族習(xí)慣法的研究。美國(guó)學(xué)者葛維漢（David Crockett Graham）對(duì)西南地區(qū)少數(shù)民族習(xí)慣進(jìn)行了大量的調(diào)研和記錄。20世紀(jì)90年代以來(lái)，又有加藤美穗子、西村幸次郎、郝瑞（Stevan Harrell）、穆葛樂(lè)（Erik Mueggler）、李瑞福（Ralph A.Litzinger）、路易莎·沙因（Louisa Schein）等學(xué)者對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的習(xí)慣法及鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行研究。第四，從鄉(xiāng)村治理的角度探討鄉(xiāng)規(guī)民約的治理功能。美國(guó)學(xué)者杜贊奇（Prasenjit Duara）從國(guó)家內(nèi)卷化（state involution）的角度討論了國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村擴(kuò)張而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理模式的改變；施堅(jiān)雅（G.William Skinner）、牟復(fù)禮（Frederic Mote）討論在“國(guó)家—社會(huì)”之間相互滲透和能動(dòng)實(shí)踐過(guò)程中城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)一體（urban-rural continuum）的形成以及鄉(xiāng)約的治理功能；裴宜理（Elizabeth J.Perry）討論了在中國(guó)革命進(jìn)程中鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種文化操控（Cultural Patronage）方式發(fā)揮了巨大的作用；日本學(xué)者重田德（Shigeta Atsushi）認(rèn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式向“士紳統(tǒng)治”（gentry rule）過(guò)渡，士紳主導(dǎo)制定鄉(xiāng)規(guī)民約并推動(dòng)實(shí)踐，促使鄉(xiāng)村秩序的形成；戒能通孝、平野義太郎、清水盛光等日本學(xué)者則利用滿(mǎn)鐵調(diào)查資料研究中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，其中包括作為社會(huì)控制方式的鄉(xiāng)規(guī)民約。此外，還有愛(ài)德華·弗里德曼（Edward Friedman）、蕭鳳霞（Helen Siu）、戴慕珍（Jean C.Oi）以及墨寧（Melanie Manion）等學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的研究也涉及鄉(xiāng)規(guī)民約問(wèn)題。第五，從糾紛解決的角度討論以鄉(xiāng)規(guī)民約為主導(dǎo)的解紛模式。美國(guó)學(xué)者黃宗智（Philip C.C.Huang）討論了清代民事審判中州縣官員與地方鄉(xiāng)紳之間共治的“第三條道路”，在糾紛解決中州縣官員依靠地方鄉(xiāng)紳通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約等習(xí)慣規(guī)范進(jìn)行調(diào)解。羅伯特·C.埃里克森（Robert C.Ellickson）認(rèn)為在交織密集的群體中，沒(méi)有正式的法律仍然可能有秩序，強(qiáng)調(diào)了民間自發(fā)形成的規(guī)范的重要性；王斯福和王銘銘（Stephan Feuchtwang&Wang Mingming）討論了福建省和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)兩地四種基層卡理斯瑪型地方領(lǐng)袖及其運(yùn)用鄉(xiāng)約（融合宗教規(guī)范）等非正式規(guī)范解決糾紛的過(guò)程。

從國(guó)內(nèi)外研究情況來(lái)看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的研究已經(jīng)達(dá)到了一定的廣度和深度，尤其是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)代遞嬗過(guò)程展開(kāi)了較為全面系統(tǒng)的考察，拓展了鄉(xiāng)規(guī)民約的相關(guān)基礎(chǔ)理論。然而，值得注意的是，一方面國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的研究雖有涉及，但并無(wú)專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的研究，而是在討論傳統(tǒng)法文化及傳統(tǒng)社會(huì)秩序等問(wèn)題時(shí)有所涉及，其觀點(diǎn)深受海外漢學(xué)研究傳統(tǒng)的影響，也受發(fā)達(dá)國(guó)家社科理論傳統(tǒng)及研究范式之局限。另一方面，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的研究已經(jīng)取得了較為豐富的成果，但無(wú)論是早期還是當(dāng)下的一些研究，學(xué)者們的研究旨趣側(cè)重于傳統(tǒng)及當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約的基礎(chǔ)理論等方面，學(xué)理探討多于實(shí)證研究，尤其對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的類(lèi)型化研究不夠充分，沒(méi)有更為深入地討論鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用發(fā)揮的基礎(chǔ)及相關(guān)制約因素，并在此基礎(chǔ)上合理構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用的發(fā)揮機(jī)制。鑒于此，本文試圖解決的中心問(wèn)題是：鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中具體有哪些積極作用？鄉(xiāng)規(guī)民約為什么會(huì)有這些積極作用？當(dāng)前制約鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用發(fā)揮的因素是什么？在法治社會(huì)建設(shè)背景下如何合理構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用發(fā)揮機(jī)制？

本文采用以下兩種研究方法：第一，實(shí)證研究方法。通過(guò)訪談、觀察等方式“深描”（deep-description）鄉(xiāng)規(guī)民約作用機(jī)制實(shí)際運(yùn)行情況；采用人類(lèi)學(xué)曼徹斯特學(xué)派提出的“延伸個(gè)案分析方法”，對(duì)個(gè)案進(jìn)行深入解讀。本文對(duì)不同區(qū)域的鄉(xiāng)規(guī)民約及其作用機(jī)制進(jìn)行比較分析，試圖從中探索出當(dāng)前中國(guó)各區(qū)域鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用的個(gè)性與共性。第二，規(guī)范分析法。本文結(jié)合實(shí)證調(diào)查經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約制度進(jìn)行規(guī)范分析，從法律制度頂層設(shè)計(jì)和實(shí)際操作層面提出更好的發(fā)揮作用的建議。

2015年9月至2016年6月，筆者先后6次展開(kāi)調(diào)研，調(diào)研地區(qū)包括北京、浙江、廣西、貴州、甘肅、湖南、湖北等省市區(qū)，入駐調(diào)研的行政村共計(jì)45個(gè)。所收集的相關(guān)研究資料基本上涵括了中國(guó)東南西北中五個(gè)區(qū)域，既包括發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、浙江等省份，也涵蓋了西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)如貴州、云南、甘肅等省份，還有中部地區(qū)如湖南等省份。因此，本文所選取的研究樣本比較具有代表性，能夠在不同區(qū)域之間進(jìn)行樣本比較研究，獲得更為全面的認(rèn)識(shí)。

本文就鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的原因、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的障礙、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中進(jìn)一步發(fā)揮積極作用的建議進(jìn)行探討，以促進(jìn)學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約問(wèn)題的深入討論。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用

鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，在村民日常生活邏輯中形成、生長(zhǎng)，具有內(nèi)生性，是不同于國(guó)家法律的社會(huì)規(guī)范，在鄉(xiāng)村治理中有其獨(dú)立發(fā)揮作用的空間。與此同時(shí)，由于國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)性，鄉(xiāng)規(guī)民約是在國(guó)家法律指導(dǎo)下制定并實(shí)施的，并不完全獨(dú)立于國(guó)家法律，在一定程度上其與國(guó)家法律調(diào)整鄉(xiāng)村秩序的目標(biāo)是一致的，能夠很好地促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的構(gòu)建。正因?yàn)槿绱耍l(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中既有積極作用，也有消極作用；當(dāng)下應(yīng)該大力發(fā)揮其積極作用，防范其消極作用。

總體而言，鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)等領(lǐng)域，較為全面的調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平。

（一）保障基層民主

鄉(xiāng)規(guī)民約是實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的依據(jù)，也是對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的具體落實(shí)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。村民自治制度的核心內(nèi)容是，村莊自治應(yīng)該遵循“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。其中，“民主選舉”要求廣大村民通過(guò)無(wú)記名投票的方式進(jìn)行直接選舉，保障農(nóng)民在選舉上的自主權(quán)；“民主決策”要求在涉及村民利益的重大事項(xiàng)上村委會(huì)與村民共同商議決策，按照少數(shù)服從多數(shù)原則由全體村民對(duì)村務(wù)進(jìn)行民主決策；“民主管理”要求村民直接參與和管理村莊事務(wù)，對(duì)村莊日常事務(wù)進(jìn)行管理；“民主監(jiān)督”要求實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，賦予村民監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，監(jiān)督村委會(huì)及村干部的行為。根據(jù)這一制度要求，一些地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)基層民主的保障進(jìn)行規(guī)定，內(nèi)容包括村委選舉、村務(wù)管理、村務(wù)公開(kāi)等方面，切實(shí)保障基層民主制度。

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)村級(jí)選舉極為重視，尤其是對(duì)村級(jí)組織成員候選人或自薦人的資格進(jìn)行嚴(yán)格的限定。例如，浙江省慈溪市附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》第六章就是對(duì)“民主參與”方面的規(guī)定：第27條要求村民“積極參與村級(jí)民主管理，珍惜自身民主權(quán)利，堅(jiān)持從本村公益事業(yè)發(fā)展和全體村民共同利益出發(fā)，認(rèn)真提建議、作決策、選干部”；第28條要求“嚴(yán)格遵守村級(jí)組織換屆選舉紀(jì)律，自覺(jué)抵制拉票賄選等違法違紀(jì)行為，不以個(gè)人關(guān)系親疏、感情好惡、利益輕重為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行推薦和選舉”；第29條則規(guī)定了“不能確定為村級(jí)組織成員候選人或自薦人”和“不宜確定為村級(jí)組織成員候選人或自薦人”的各種情形。前者的情形包括：被判處刑罰或者刑滿(mǎn)釋放、緩刑期滿(mǎn)未滿(mǎn)5年的；違反計(jì)劃生育未處理或者受處理后未滿(mǎn)5年的；涉黑涉惡受處理未滿(mǎn)3年的；受到黨紀(jì)處分尚未超過(guò)所受紀(jì)律處分有關(guān)任職限制期限的；等等。后者的情形包括：煽動(dòng)群眾鬧事、擾亂公共秩序的；有嚴(yán)重違法用地、違章建房行為拒不整改的；長(zhǎng)期外出不能正常履行職務(wù)的；有辭職承諾情形的；黨員積分制考評(píng)中被評(píng)定為不合格黨員的；道德品質(zhì)低劣，在群眾戶(hù)影響較壞的；拖欠集體款項(xiàng)沒(méi)有歸還的。前者如果當(dāng)選，則當(dāng)選無(wú)效；后者如果當(dāng)選，本人則應(yīng)當(dāng)主動(dòng)辭職。浙江省慶元縣黃田鎮(zhèn)《黃源底村村規(guī)民約》第10條規(guī)定：“嚴(yán)格遵守村級(jí)組織換屆選舉紀(jì)律，自覺(jué)抵制拉票賄選等違法違紀(jì)行為?！?/p>

還有一些鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)規(guī)民約中規(guī)定村委會(huì)、村民代表會(huì)的產(chǎn)生方法和相應(yīng)職責(zé)，村民和村委會(huì)一起共同管理村莊事務(wù)，村務(wù)公開(kāi)，接受村民的監(jiān)督，這也是保障基層民主的重要舉措。例如北京市房山區(qū)長(zhǎng)溝鎮(zhèn)墳莊村《村規(guī)民約》第二章就是關(guān)于“村委會(huì)和村民代表大會(huì)工作職能”的規(guī)定，如第9條規(guī)定“村委會(huì)每月召開(kāi)一次例會(huì)，做到工作有計(jì)劃、有布置、有檢查、有落實(shí)、有記錄；半年向村民匯報(bào)一次工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決”；第13條規(guī)定了村民代表會(huì)的五項(xiàng)職責(zé)。

從調(diào)查的情況來(lái)看，并不是所有被調(diào)查村的鄉(xiāng)規(guī)民約中都有關(guān)于保障農(nóng)村基層民主的相關(guān)規(guī)定，大部分被調(diào)查村都沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定，僅有極少數(shù)被調(diào)查村對(duì)村級(jí)選舉、村莊管理、村務(wù)公開(kāi)等涉及基層民主實(shí)踐方面有所規(guī)定。這些對(duì)基層民主有具體規(guī)定的村大多集中于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，如廣東佛山、浙江寧波以及北京房山等地；而在貴州、云南、甘肅、湖南等地的鄉(xiāng)規(guī)民約中鮮有這方面的規(guī)定。

（二）管理公共事務(wù)

農(nóng)村的公共事務(wù)、公益設(shè)施不僅需要國(guó)家、政府支持，也需要村民參與。各地根據(jù)本村實(shí)際情況，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)計(jì)劃生育、教育、村落設(shè)施、防火、交通、道路等事務(wù)進(jìn)行管理、保護(hù)和規(guī)范，保障農(nóng)村公共事務(wù)產(chǎn)品的有效提供，提高鄉(xiāng)村社會(huì)管理水平。

在計(jì)劃生育方面，幾乎所有的鄉(xiāng)規(guī)民約都對(duì)計(jì)劃生育政策進(jìn)行了約定，對(duì)違反了計(jì)劃生育的村民實(shí)施一定的處罰。如2015年4月8日貴州省錦屏縣華寨村村民代表會(huì)議專(zhuān)門(mén)修訂通過(guò)了《華寨村計(jì)劃生育基層群眾自治章程》，對(duì)有關(guān)計(jì)劃生育的機(jī)構(gòu)、要求、獎(jiǎng)勵(lì)等進(jìn)行規(guī)范。

一些村規(guī)民約在教育上對(duì)村民子女給予適當(dāng)?shù)馁Y助。例如，浙江省慈溪市附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》第31條規(guī)定：“對(duì)本村戶(hù)籍學(xué)生實(shí)行‘優(yōu)秀人才’獎(jiǎng)勵(lì)，其中考入并就讀慈溪中學(xué)、鎮(zhèn)海中學(xué)的一次性獎(jiǎng)勵(lì)1800元；考入并就讀清華大學(xué)、北京大學(xué)全日制本科的獎(jiǎng)勵(lì)28000元；考入并就讀除清華、北大以外‘985’、‘211’高校全日制本科的獎(jiǎng)勵(lì)8000元；考入并就讀‘985’、‘211’高校的全日制研究生獎(jiǎng)勵(lì)8000元。”貴州省錦屏縣《瑤白村義務(wù)教育村規(guī)民約》第10條規(guī)定：“為促進(jìn)本村委會(huì)小孩的學(xué)習(xí)積極性，對(duì)成績(jī)優(yōu)異的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。高中考大學(xué)考上一本以上的獎(jiǎng)勵(lì)800元，考上二本的獎(jiǎng)勵(lì)600元?！?/p>

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)村落、古民居、歷史文化名村、民族文化村寨、世界文化遺產(chǎn)等為鄉(xiāng)村重要的人文資源，一些鄉(xiāng)村也通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)此類(lèi)資源進(jìn)行管理、保護(hù)和利用。例如，貴州省錦屏縣文斗苗寨通過(guò)村規(guī)民約對(duì)村落文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，《文斗村村規(guī)民約》第17條就明確規(guī)定：“加強(qiáng)對(duì)村寨古物的保護(hù)，凡損壞古井、古樹(shù)、古碑、寨門(mén)、亭閣等公共財(cái)產(chǎn)，除承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用外，罰違約金500—1000元?！蔽亩反暹€制定了《文斗村落保護(hù)管理辦法》，草案正在征求村民意見(jiàn)。

鄉(xiāng)村道路為鄉(xiāng)村的重要基礎(chǔ)設(shè)施，同樣也是鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整的范圍，如福建省泉州市梅莊村村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村道路的建設(shè)及維護(hù)作出了詳細(xì)的規(guī)定。貴州省錦屏縣《文斗村村規(guī)民約》則明確要求村民提高水陸交通安全意識(shí)，對(duì)于乘坐“三無(wú)”船舶、“三無(wú)”車(chē)輛的按照村規(guī)民約的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

消防安全也是鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整的重要內(nèi)容，如貴州省錦屏縣瑤白村專(zhuān)門(mén)制定《瑤白村防火公約》，規(guī)定了村民在消防中的責(zé)任和義務(wù)等內(nèi)容，如第2條規(guī)定：“村內(nèi)防火線內(nèi)不準(zhǔn)任何人擠占或堆放雜物，家中做到水滿(mǎn)缸，人走火滅，人離電關(guān)，配備有能上屋梁的樓梯一部。”

（三）分配保護(hù)資產(chǎn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體全體成員（社員）集體所有的資源性資產(chǎn)、非資源性資產(chǎn)，具體包括集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源；集體所有的流動(dòng)資產(chǎn)、長(zhǎng)期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)是鄉(xiāng)村賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，許多鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)集體資產(chǎn)的分配及保護(hù)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，村民可依據(jù)村規(guī)民約對(duì)集體資產(chǎn)的分配及保護(hù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組應(yīng)當(dāng)依照村規(guī)民約向本集體成員公布集體財(cái)產(chǎn)的狀況。

從鄉(xiāng)規(guī)民約的具體規(guī)定來(lái)看，首先涉及對(duì)集體資產(chǎn)的保護(hù)和管理。北京市房山區(qū)墳莊村村規(guī)民約規(guī)定，任何單位和個(gè)人都不得侵犯集體資產(chǎn)所有權(quán)，任何單位和個(gè)人不得侵犯，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、破壞村集體所有財(cái)產(chǎn)。福建泉州黃田村專(zhuān)門(mén)制定土地管理方面的村規(guī)民約，對(duì)村集體所有的宅基地、自留地和自留山進(jìn)行全方位的管理。貴州省錦屏縣《文斗村村規(guī)民約》規(guī)定，村民應(yīng)當(dāng)關(guān)心村集體土地、山林和集體水域，對(duì)破壞集體土地、水域的行為要敢于檢舉揭發(fā)，對(duì)破壞集體土地、山林、水域的交違約金500至5000元；村民要樹(shù)立勤勞致富的觀念，積極種好管好本戶(hù)責(zé)任田和責(zé)任山，不能讓其丟蕪，對(duì)摞蕪的每年每畝交違約金500元。

鄉(xiāng)規(guī)民約還涉及對(duì)集體資產(chǎn)的分配和管理。貴州省錦屏縣《瑤白村村規(guī)民約》第7條第2款規(guī)定，農(nóng)村宅基地實(shí)行村級(jí)統(tǒng)一管理審查制度，需要申請(qǐng)建房的村民或外來(lái)人，須向被占地的村民小組和村民委員會(huì)提出用地申請(qǐng)，否則按非法占地予以交違約罰金200元，并責(zé)令其向村民委員會(huì)補(bǔ)辦有關(guān)占地手續(xù)；對(duì)于承包村集體土地的，按其經(jīng)營(yíng)種類(lèi)收益，每年收取承包方10%的提成作為村委管理費(fèi)用。一些地區(qū)的村規(guī)民約還對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的分配方案進(jìn)行了規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可依照村規(guī)民約分配相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性利益。

（四）保護(hù)利用資源

農(nóng)村自然資源包括土地資源、氣候資源、水資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等，對(duì)人類(lèi)的生存和發(fā)展具有重要意義，也是鄉(xiāng)村存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起著基礎(chǔ)性的作用。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約保護(hù)土地資源、森林資源、草原資源、水資源、動(dòng)植物資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

從調(diào)查的情況來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)和利用、調(diào)整鄉(xiāng)村發(fā)展與資源利用之間的關(guān)系，主要有如下六方面。第一，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約保護(hù)水土資源，防止水土流失。廣西武鳴縣府城鎮(zhèn)村規(guī)民約中有“植樹(shù)綠化，防止水土流失，禁止未經(jīng)批準(zhǔn)隨意開(kāi)山、取石、挖砂”等相關(guān)規(guī)定。福建省龍巖市長(zhǎng)汀縣河田鎮(zhèn)在20世紀(jì)八、九十年代通過(guò)村規(guī)民約治理水土流失，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村在村規(guī)民約中均有保持水土的相關(guān)規(guī)定，如“砍伐1根樹(shù)枝罰款0.5元，砍伐超過(guò)5株的加重處罰，除罰款外還要處殺豬一頭、放電影一部”；長(zhǎng)汀縣策武鎮(zhèn)南坑村也規(guī)定“誰(shuí)上山打枝砍柴被發(fā)現(xiàn)，就要?dú)⒓依镒罘实囊活^豬，分給全村人吃”。正是通過(guò)這些鄉(xiāng)規(guī)民約的調(diào)整，水土流失得到了有效的治理。第二，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約保護(hù)基本農(nóng)田。如福建省泉州市涂嶺鎮(zhèn)黃田村村規(guī)民約規(guī)定“全村村民都有保護(hù)基本農(nóng)田的義務(wù)，不得破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的保護(hù)標(biāo)志；禁止閑置、荒蕪基本農(nóng)田；禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖搪養(yǎng)魚(yú)。并有權(quán)檢舉、控告侵占、破壞基本農(nóng)田的行為。”湖南臨湘五里鄉(xiāng)水畈村村規(guī)民約規(guī)定“基本農(nóng)田承包責(zé)任人必須嚴(yán)格遵循基本農(nóng)田保護(hù)‘五個(gè)不準(zhǔn)’”。第三，通過(guò)村規(guī)民約進(jìn)行封山育林、森林防火。一些林區(qū)往往通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)林業(yè)資源進(jìn)行保護(hù)，防止森林火災(zāi)。如貴州省錦屏縣《華寨村規(guī)民約》第四部分第1條規(guī)定：“一旦村內(nèi)房屋、山林發(fā)生火警、火災(zāi)，全體村民必須積極參與撲救，影響或阻礙撲救工作的給予通報(bào)批評(píng)教育，情節(jié)嚴(yán)重的交上級(jí)有關(guān)部門(mén)處理”；第四部分第6條又規(guī)定：“做好山林火災(zāi)的預(yù)防工作，不得隨意煉山、燒田埂。凡引起山林火警、火災(zāi)的，除承擔(dān)民事、刑事責(zé)任外，另自愿承擔(dān)違約金100元、200元?！钡谒模ㄟ^(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)特定樹(shù)木進(jìn)行保護(hù)。如貴州黔東南地區(qū)的文斗、華寨、瑤白等村都在村規(guī)民約中對(duì)古樹(shù)進(jìn)行保護(hù)。第五，保護(hù)鄉(xiāng)村飲用水水源，保護(hù)公用排水和再生水設(shè)施。如貴州錦屏《瑤白村村規(guī)民約》規(guī)定“凡在我轄區(qū)內(nèi)有人畜飲水和種有農(nóng)作物的地方，嚴(yán)禁任何人在此范圍內(nèi)洗金子、鋅化等，每發(fā)現(xiàn)一次，除賠償損失外，每次每人交違約罰金1000元”。第六，保護(hù)野生動(dòng)物植物資源。不少村寨通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)鳥(niǎo)類(lèi)、魚(yú)類(lèi)等資源進(jìn)行保護(hù)。

下面的案例表明了鄉(xiāng)規(guī)民約在保護(hù)森林資源、防止森林火災(zāi)方面的作用：

[案例一]

2014年4月的一天，年近60歲的姜田秀在上午9點(diǎn)左右燒田邊的草時(shí)發(fā)生了火災(zāi)，燒了將近3畝的山。第二天，文斗村按照當(dāng)時(shí)的村規(guī)民約進(jìn)行了處理：（1）罰款150元；（2）救火的人每人補(bǔ)助20元，共23人460元。她馬上就兌現(xiàn)了。

（五）保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生

農(nóng)村環(huán)境是指以農(nóng)村居民為中心的鄉(xiāng)村范圍內(nèi)各種天然的和經(jīng)過(guò)改造的自然因素的總和，它是鄉(xiāng)村居民生活和發(fā)展的基本條件。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生關(guān)系到農(nóng)民生活質(zhì)量、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)促進(jìn)、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的大局，對(duì)提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平具有重要意義。

鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)廢棄物處理與利用、畜禽養(yǎng)殖污染防治等方面具有積極作用。許多鄉(xiāng)村為了改善村容村貌，保持鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生，往往在村規(guī)民約中加以規(guī)定，全體村民通過(guò)后即作為日常行為規(guī)范。如浙江慈溪附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》第20條規(guī)定：“共同維護(hù)村莊整潔，認(rèn)真做好包衛(wèi)生、包綠化、包秩序‘門(mén)前三包’；提倡實(shí)行垃圾源頭分類(lèi)、定點(diǎn)投放，嚴(yán)禁向河道、溝渠、公共場(chǎng)所傾倒垃圾、排放污水，禁止在道路、綠化帶內(nèi)及停車(chē)場(chǎng)等公共場(chǎng)所堆放各類(lèi)垃圾和雜物，無(wú)條件拆除亂搭亂建，做到清潔美觀。家禽家畜必須實(shí)行圈養(yǎng)，嚴(yán)禁亂扔亂丟?。ㄋ溃┬笄??！睆V西金秀《上石井村規(guī)民約》則有條文專(zhuān)門(mén)就水井衛(wèi)生作出規(guī)定：“14、維護(hù)吃水水井衛(wèi)生，不準(zhǔn)在井邊洗衣物、米、菜等，嚴(yán)禁將污水、污物倒進(jìn)水井及水井排水溝內(nèi)，違者每次罰款1元?！?/p>

此外，還有一些地區(qū)通過(guò)村規(guī)民約對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)行維護(hù)，從總體上維護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境。如廣西公朗屯《村規(guī)民約》規(guī)定“共同遵守村莊整體規(guī)劃，生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)要先報(bào)批，嚴(yán)禁未批先建、少批多建”；又如“制定村莊規(guī)劃，村民建房應(yīng)服從村屯建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)村委會(huì)和上級(jí)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，統(tǒng)一安排，不得擅自動(dòng)工，不得違反規(guī)劃或損害四鄰利益”等。

（六）促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助

村莊是一個(gè)共同體，是農(nóng)民個(gè)體賴(lài)以生存的基本單元。盡管隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村莊共同體傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”出現(xiàn)了一定的變化，但是村莊作為村民共同生活單元的基本特質(zhì)沒(méi)有改變。因此，一些鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定有村民團(tuán)結(jié)互助方面的相關(guān)內(nèi)容，倡導(dǎo)村民之間團(tuán)結(jié)友愛(ài)、相互幫助，共同維護(hù)村莊共同體。

從調(diào)查情況來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助主要表現(xiàn)在鄰里關(guān)系方面。在鄰里關(guān)系上，鄉(xiāng)規(guī)民約鼓勵(lì)“村民之間要互尊、互愛(ài)、互助，和睦相處，建立良好的鄰里關(guān)系”，在遇到糾紛時(shí)應(yīng)該“本著團(tuán)結(jié)友愛(ài)的原則平等協(xié)商解決”。

一些少數(shù)民族地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約中還有加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)方面的規(guī)定，如廣西金秀《大瑤山團(tuán)結(jié)公約》就是以傳統(tǒng)石牌習(xí)慣法的方式確認(rèn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族互助。甘肅省臨夏縣達(dá)沙村村規(guī)民約具有促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)宗教和睦的積極作用?！哆_(dá)沙村村規(guī)民約》第3條規(guī)定：“團(tuán)結(jié)友愛(ài)，相互尊重，相互理解，相互幫助，和睦相處，不打架斗毆，不誹謗他人，不造謠惑眾，不撥弄是非，不仗勢(shì)欺人，建立良好的鄰里關(guān)系?！痹诋?dāng)?shù)卮甯刹康拈L(zhǎng)期努力下，回、漢兩族村民間也從最初的不理解、不信任逐漸開(kāi)始互相理解，彼此信任，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)。

（七）推進(jìn)移風(fēng)易俗

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約不得違反國(guó)家法律，同時(shí)也應(yīng)尊重當(dāng)?shù)氐拇屣L(fēng)民俗，不能完全脫離既有的習(xí)慣法存在。一般而言，具有成文形式的鄉(xiāng)規(guī)民約是對(duì)習(xí)慣的“雙重制度化”。制度化后的鄉(xiāng)規(guī)民約不僅繼續(xù)確認(rèn)、保障傳統(tǒng)社會(huì)的固有習(xí)慣法，同時(shí)也銜接國(guó)家法律，體現(xiàn)國(guó)家在村莊治理中的基本要求。故而當(dāng)代鄉(xiāng)規(guī)民約是國(guó)家制定法與習(xí)慣法兩者相互融合的結(jié)果，需要在國(guó)家權(quán)力與村民自治之間尋求平衡，既確保國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的控制，又確保鄉(xiāng)村治理的自治性。正是由于鄉(xiāng)規(guī)民約所具備的這種特性，鄉(xiāng)村治理中通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約改變陳舊風(fēng)俗習(xí)慣、推進(jìn)移風(fēng)易俗也就成為可能。

隨著社會(huì)的發(fā)展，固有風(fēng)俗習(xí)慣中有一些是不合時(shí)宜的，甚至是違反國(guó)家法律的，實(shí)踐中應(yīng)該予以改變或摒棄。從調(diào)查的情況來(lái)看，舊的風(fēng)俗習(xí)慣是否應(yīng)該改變，一般以村民實(shí)際需求為衡量標(biāo)準(zhǔn)，很少直接以國(guó)家法律作為標(biāo)準(zhǔn)。如貴州錦屏黃門(mén)村傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣是，白喜以放煙花爆竹多少來(lái)衡量情分的深淺，因而出現(xiàn)攀比現(xiàn)象，造成了極大的浪費(fèi)和不良風(fēng)氣，給村民也造成了極大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，因此村民就通過(guò)村規(guī)民約的方式加以限制?！饵S門(mén)村移風(fēng)易俗關(guān)于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規(guī)定》對(duì)紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹進(jìn)行了明確的規(guī)定：“白喜在本家主持法事，整個(gè)過(guò)程僅允許燃放10000響小炮、二箱花炮，抬官（棺）材在街道上主持生平大會(huì)或法事吊念等不許放炮，若違規(guī)每例罰款300元。允許房族和親戚在禁止處外燃放煙竹，規(guī)定超越范圍，即東書(shū)平嶺岔（高健屋），西過(guò)悶得協(xié)，南超盤(pán)太丫（明昌屋），北越平馬岔路（孝光屋）。自然村寨也要距寨居集中點(diǎn)200米后，才能燃放一些鞭炮。大寨內(nèi)的墓地處只許放4000響小炮和二箱花炮，越過(guò)燃放數(shù)量則罰款主人300元一起。”貴州錦屏瑤白村也對(duì)紅白喜事設(shè)宴辦酒進(jìn)行規(guī)定，如規(guī)定“結(jié)婚時(shí)男方向女方家獻(xiàn)豬肉統(tǒng)一規(guī)定208斤，其中不包括母舅家、回娘頭以及房族條肉部分……結(jié)婚時(shí)，男方獻(xiàn)給母舅的財(cái)禮統(tǒng)一規(guī)定為800元，不準(zhǔn)舅家回禮”等。貴州錦屏華寨村為節(jié)約村民辦酒成本以及耽誤街坊鄰居幫忙時(shí)間，對(duì)辦酒席進(jìn)行規(guī)定：“進(jìn)屋、結(jié)婚、嫁娶，打三招等，酒席規(guī)定一天；白事暫不規(guī)定；違者罰款2000元?！边@些內(nèi)容共同反映出鄉(xiāng)規(guī)民約在推進(jìn)移風(fēng)易俗方面的作用。通過(guò)改變固有風(fēng)俗，逐漸又會(huì)形成新的風(fēng)俗習(xí)慣，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)鄉(xiāng)規(guī)民約促進(jìn)了習(xí)慣法的生長(zhǎng)。下面的案例反映通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約推進(jìn)移風(fēng)易俗的過(guò)程及效果。

[案例二]

2012年5月左右，我們一個(gè)老村干部90多歲高齡的母親去世，當(dāng)時(shí)他思想還沒(méi)有轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，違反關(guān)于改革陳規(guī)陋習(xí)方面的規(guī)定兩條，一條是孝服只能是直系親屬穿，他是滿(mǎn)堂孝；一條是辦完孝事后不能走親戚，他走了。每條罰款400元，共800元。他是公約頒布后第一個(gè)違反的。通過(guò)他的房長(zhǎng)去做思想工作；再找這個(gè)總管去給他做工作；最后村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)又去做思想工作，把這個(gè)公約的重要性及反面影響給他講。最后，一個(gè)禮拜內(nèi)他接受處罰履行了。

（八）傳承良善文化

中華民族具有講仁崇義、愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)、尊老愛(ài)幼、家庭和諧、友鄰和睦、誠(chéng)實(shí)守信、勤勞節(jié)儉等傳統(tǒng)美德，鄉(xiāng)規(guī)民約倡導(dǎo)良好的社會(huì)風(fēng)氣、傳承良善文化、促進(jìn)傳統(tǒng)美德在鄉(xiāng)村的繼承和弘揚(yáng)。如廣西金秀《大嶺村村規(guī)民約》第1條即為有關(guān)道德風(fēng)貌、文明禮貌的總體要求：“講文明、講禮貌，對(duì)人態(tài)度和氣，不打人，不罵人，不講粗口話，培養(yǎng)良好的社會(huì)風(fēng)氣?！?/p>

許多鄉(xiāng)規(guī)民約強(qiáng)調(diào)村民之間以禮相待、和諧共處。如貴州錦屏《文斗村規(guī)民約》第2條規(guī)定：“以禮相待和諧共處。村民之間及村民與來(lái)客之間以禮相待，與人為善，與人為伴，凡家庭內(nèi)部及鄰里之間因生產(chǎn)生活產(chǎn)生矛盾處理不當(dāng)，引發(fā)謾罵、爭(zhēng)吵、打架行為，同時(shí)由此引發(fā)矛盾糾紛的家庭承擔(dān)相關(guān)的費(fèi)用，寫(xiě)悔過(guò)書(shū)10份張貼。”第4條又規(guī)定：“堅(jiān)持履行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)。提倡婚喪嫁娶一切從簡(jiǎn)，反對(duì)浪費(fèi)，提倡厚養(yǎng)薄葬；樹(shù)立尊敬長(zhǎng)者、孝順老人之風(fēng)。有不贍養(yǎng)老人、虐待老人者作公開(kāi)批評(píng)，責(zé)令改正，并交違約金50—200元?！?/p>

不少鄉(xiāng)規(guī)民約特別規(guī)定孝敬老人。如與上述貴州錦屏《文斗村規(guī)民約》第4條規(guī)定類(lèi)似，浙江省慶元縣黃田鎮(zhèn)《臺(tái)湖村村規(guī)民約》第1條明確規(guī)定：“嚴(yán)禁虐待老人，違者向老人當(dāng)面賠禮道歉，通報(bào)全村，情節(jié)嚴(yán)重的上報(bào)司法機(jī)關(guān)依法懲辦?！?/p>

此外，有的鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定了尊重民族傳統(tǒng)的規(guī)范。如廣西金秀《六巷村石牌公約》第22條規(guī)定：“按本民族傳統(tǒng)，不得安放墳在村背，違者按本村石牌處理。”貴州錦屏華寨《村民自治合約》第6條規(guī)定：“后龍山已于2008年收歸為華寨一二組集體山林，為培植地方風(fēng)水，佑我華寨萬(wàn)古常青，此山永為公山，子孫萬(wàn)代不能分到戶(hù)頭，世代培護(hù)，保持茂盛，嚴(yán)禁砍伐山上樹(shù)木，違者自愿承擔(dān)違約金300—500元。”

（九）維護(hù)鄉(xiāng)村治安

鄉(xiāng)村社會(huì)治安與農(nóng)民權(quán)益保障、農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展息息相關(guān)。治安與教化一直都是傳統(tǒng)村落組織的基本功能，傳統(tǒng)治安管理觀念主要是一種“消極求安”式的治理邏輯，注重對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，而不是主動(dòng)地預(yù)防打擊違法犯罪活動(dòng)。在今天的鄉(xiāng)村治理中，治安更多的是以一種積極主動(dòng)的方式進(jìn)行，以“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的方式內(nèi)外兼顧地進(jìn)行治安管理。

從調(diào)查的情況來(lái)看，被調(diào)查的村寨全部都在村規(guī)民約中規(guī)定了“社會(huì)治安”事項(xiàng)，盡管有些不是以專(zhuān)門(mén)章節(jié)加以規(guī)定，但是基本上都涵蓋了村莊日常社會(huì)治安的方方面面。值得注意的是，一些地區(qū)關(guān)于社會(huì)治安的條款中，還附帶有懲罰性條款，對(duì)于違反治安的行為進(jìn)行處罰。鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題規(guī)定的內(nèi)容包括社會(huì)治安綜合治理、禁止“黃賭毒”、禁止小偷小摸、禁止打架斗毆、禁止酗酒鬧事、舉報(bào)違法犯罪活動(dòng)、管理流動(dòng)人口、幫教刑釋人員與社區(qū)服刑人員等。如浙江慈溪附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》第24條規(guī)定：“主動(dòng)做好平安宣傳，村民之間、家庭成員之間要互相提醒幫助、教育監(jiān)督，不沾‘黃毒賭’，不參加邪教組織，不參與傳銷(xiāo)活動(dòng)，嚴(yán)防發(fā)生火災(zāi)、生產(chǎn)、交通、溺水等安全事故。發(fā)現(xiàn)‘六合彩’、聚眾賭博、涉毒行為、邪教組織等一切違法違規(guī)行為，村民有義務(wù)及時(shí)舉報(bào)?！庇秩纾F州錦屏文斗村《村規(guī)民約》第30條規(guī)定：“嚴(yán)禁偷摸扒竊。凡偷摩托車(chē)、自行車(chē)、偷牛盜馬、家畜家禽等，除移交上級(jí)按相關(guān)法律處罰外和賠償失主損失外，同時(shí)應(yīng)向村委會(huì)交違約金1000—3000元?！痹偃?，廣西金秀《下古陳村村規(guī)民約》第3條規(guī)定：“山上野蜜蜂、地龍蜂、干柴、號(hào)地等，誰(shuí)先插有草標(biāo)，歸誰(shuí)所有，他人要，以盜竊和強(qiáng)搶論處。”廣西金秀《長(zhǎng)垌鄉(xiāng)三角屯村民公約》第11條規(guī)定：“互相通奸、發(fā)生不正當(dāng)?shù)膬尚躁P(guān)系，破壞他人家庭團(tuán)結(jié)，罰款三個(gè)四十（指40斤米，40斤酒，40斤豬肉），男女同等處罰，給全隊(duì)吃教育酒。”下面的檢討書(shū)反映出鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)違約電魚(yú)行為的處理。

檢討書(shū)

我是番化鄉(xiāng)興勤村五組村民周規(guī)松，51歲，今天到瑤白村區(qū)域內(nèi)用電器捕魚(yú)違反了瑤白村村規(guī)民約，第五條，愿接受罰款500元（大寫(xiě)伍佰元整）

此據(jù)

周規(guī)松

2011年7月13號(hào)

還有一些村維護(hù)社會(huì)治安不是采取正式成文形式的村規(guī)民約，而是采取不成文的規(guī)范形式。例如，浙江慈溪蔣村義務(wù)夜防隊(duì)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)議定詳細(xì)的、系統(tǒng)的類(lèi)似章程式的規(guī)約，規(guī)范簡(jiǎn)單，僅僅形成了包括組織規(guī)范、活動(dòng)規(guī)范和經(jīng)費(fèi)規(guī)范等主要幾個(gè)方面；義務(wù)夜防隊(duì)規(guī)約為非成文的規(guī)范，沒(méi)有通過(guò)文字形式張榜公布；義務(wù)夜防隊(duì)規(guī)約主要依靠村民的內(nèi)心認(rèn)同、自覺(jué)遵行而發(fā)揮作用，缺乏具體的效力保障手段。但是，蔣村義務(wù)夜防隊(duì)規(guī)約在規(guī)范義務(wù)夜防隊(duì)活動(dòng)進(jìn)而保障村民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、維持村莊秩序等方面發(fā)揮了積極作用。

（十）解決民間糾紛

鄉(xiāng)規(guī)民約在調(diào)處村民矛盾、解決民間糾紛方面具有積極的作用。鄉(xiāng)規(guī)民約作為自治性規(guī)范，在解決糾紛時(shí)并沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，大多時(shí)候所依賴(lài)的是村莊內(nèi)部的輿論壓力或社區(qū)的強(qiáng)制力，依靠的是習(xí)慣法的力量。但是在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約解決民間糾紛具有明顯的效力，甚至比國(guó)家法律更為有效。

鄉(xiāng)規(guī)民約解決的民間糾紛主要發(fā)生于村落共同體內(nèi)部，大多是村民間的諸如鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等日常生活糾紛。如浙江慈溪附海鎮(zhèn)海晏廟村《村規(guī)民約》第二章、第三章詳細(xì)規(guī)定了村民在婚姻家庭和鄰里關(guān)系方面的權(quán)利和義務(wù)，以及在產(chǎn)生糾紛之后的解決辦法，“提倡用協(xié)商辦法解決各種矛盾糾紛，協(xié)商不成功的，可申請(qǐng)到村、鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)調(diào)解，也可依法向人民法院起訴。依法理性表達(dá)利益訴求，不得無(wú)理信訪、越級(jí)信訪和集體上訪，不得鬧事滋事、擾亂社會(huì)秩序。”

鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定的糾紛解決方式主要為村民自行協(xié)商、村委會(huì)調(diào)解、行政機(jī)關(guān)調(diào)解以及法院訴訟等，其中又以“調(diào)解”為最主要的解決糾紛方式。如貴州錦屏《瑤白村村規(guī)民約》規(guī)定“當(dāng)事人可向村民委提出申訴，按情節(jié)輕重公開(kāi)、公平、公正進(jìn)行調(diào)處”；又如貴州錦屏文斗村《村規(guī)民約》規(guī)定“全村推行人民調(diào)解、治保處理糾紛制度，由村民委推選調(diào)解主任，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)處理村內(nèi)糾紛，協(xié)助村、組治理地方”。再如廣西金秀長(zhǎng)垌鄉(xiāng)《三角屯村民公約》第17條規(guī)定：“凡處理違約人員，需要召開(kāi)群眾會(huì)議的，每個(gè)村民都應(yīng)參加，如有不來(lái)參加會(huì)議和背后議論的，給予罰款50元。”

在執(zhí)行方面，如果是村委會(huì)解決糾紛并作出相應(yīng)的處理結(jié)果，一般都會(huì)由村委會(huì)執(zhí)行，執(zhí)行的方式有多種。如廣西金秀金秀鎮(zhèn)《林香屯村民公約》第17條規(guī)定：“為維護(hù)本村規(guī)民約的嚴(yán)肅性，設(shè)立村規(guī)民約監(jiān)督小組，成員由村民推選，負(fù)責(zé)對(duì)村民遵守村規(guī)民約進(jìn)行監(jiān)督，并將村民違反事項(xiàng)提交村民大會(huì)或戶(hù)主會(huì)議討論處罰決定?！辟F州錦屏華寨“以歌勸和”、貴州錦屏瑤白村則成立村護(hù)約隊(duì)執(zhí)行。下面案例反映了鄉(xiāng)規(guī)民約的“以歌勸和”執(zhí)行方式，這種執(zhí)行方式符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣，因而能夠比較順利地執(zhí)行。

[案例三]

2002年3、4月份，當(dāng)時(shí)是組長(zhǎng)的董春澤，40歲左右，他跟他老婆吵架，我們是一人5毛錢(qián)，11、12人，5、6塊錢(qián)買(mǎi)炮去他家叫他請(qǐng)客。他搞臘肉、搞一桌給我們吃。吃的時(shí)候我們講家庭以和為貴，吵架也不好聽(tīng)，你社會(huì)上也不好聽(tīng)；你吃一餐當(dāng)時(shí)也上百，你經(jīng)濟(jì)上也吃虧。這樣，他們夫妻和好了。

總之，根據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約處理民間糾紛，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在解決鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾中的作用，這有利于農(nóng)村生產(chǎn)、生活爭(zhēng)端的解決，恢復(fù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

以上所論主要是鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中難免會(huì)存在一些消極作用，甚至出現(xiàn)違反國(guó)家法律的內(nèi)容。從調(diào)查的情況來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的消極作用主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

第一，有的鄉(xiāng)規(guī)民約違反國(guó)家法律，侵犯村民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法權(quán)益。如在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的時(shí)候，一些村寨的鄉(xiāng)規(guī)民約限制外嫁女、入贅婿、離婚戶(hù)的土地權(quán)益，對(duì)其少補(bǔ)或不補(bǔ)相應(yīng)的土地補(bǔ)償費(fèi)用。在宅基地分配或翻建的時(shí)候，限制村民的翻建權(quán)利。如北京房山區(qū)長(zhǎng)溝鎮(zhèn)《墳莊村村規(guī)民約》第61條規(guī)定：“具有下列條件之一的不批翻建手續(xù)：（1）男到女家落戶(hù)，或女到男家落戶(hù)一方有房的戶(hù)；（2）出賣(mài)或出租住房的戶(hù)；（3）子女未滿(mǎn)18周歲的戶(hù)；（4）違反計(jì)劃生育的戶(hù)；（5）應(yīng)征青年拒服兵役的戶(hù)。”再如貴州錦屏《瑤白村衛(wèi)生公約》第6條規(guī)定：“各村民喂養(yǎng)的狗，必須圈養(yǎng)；如發(fā)現(xiàn)浪放的情況，監(jiān)督小組實(shí)行毒打。”還有一些村規(guī)民約強(qiáng)制性要求村民承擔(dān)某種義務(wù)，否則就會(huì)剝奪或限制其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

第二，有的鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施方式簡(jiǎn)單、粗暴，處罰規(guī)范違法。有的鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)違反鄉(xiāng)規(guī)民約行為的處理方式簡(jiǎn)單、粗暴，如限制違反鄉(xiāng)規(guī)民約村民的其他正當(dāng)權(quán)益，如不辦理蓋章手續(xù)等。有的鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定了罰款條款，這違反了國(guó)家法律的規(guī)定。有些鄉(xiāng)規(guī)民約中，罰款的金額小到幾元幾十元，大到幾千元上萬(wàn)元，有的甚至還規(guī)定村委會(huì)有沒(méi)收違法財(cái)產(chǎn)的權(quán)限。這超越了村民自治的范圍，違反了國(guó)家法律。鄉(xiāng)規(guī)民約屬自治“合約”，不能設(shè)定罰款；規(guī)定數(shù)額較小的違約金是合理的；但是如果鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定的違約金數(shù)額較高，并且賦予村民委員會(huì)等組織較大處罰權(quán)限則同樣有可能會(huì)侵害到村民的正當(dāng)權(quán)益。

第三，鄉(xiāng)規(guī)民約在促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用較為薄弱。許多鄉(xiāng)規(guī)民約主要規(guī)范社會(huì)治安、計(jì)劃生育、公益事業(yè)建設(shè)、護(hù)林防火、糾紛解決等事宜，對(duì)農(nóng)民致富、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展等較少列入鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整范疇，鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入增加方面的作用需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

第四，有些鄉(xiāng)規(guī)民約制定過(guò)程缺乏經(jīng)過(guò)全體村民或者村民代表的廣泛討論，僅由少數(shù)村干部商量決定；有的鄉(xiāng)規(guī)民約僅僅依照范本簡(jiǎn)單照搬照抄，針對(duì)性不強(qiáng)，與村民的生產(chǎn)、生活關(guān)系不大；有的鄉(xiāng)規(guī)民約成為宗族力量、宗派勢(shì)力的工具，成為為部分村民服務(wù)的規(guī)約。這些因素都制約了鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中積極作用的發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的原因

鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的治理中具有重要的積極作用，這與國(guó)家法律的確認(rèn)、社會(huì)環(huán)境的支持分不開(kāi)，也與鄉(xiāng)村固有的自治傳統(tǒng)的發(fā)揚(yáng)、村民集體認(rèn)同心理的支撐密切相關(guān)；同時(shí)，能人治村使鄉(xiāng)規(guī)民約有了制定和實(shí)施的人員保障，而鄉(xiāng)規(guī)民約的變革調(diào)適使鄉(xiāng)規(guī)民約能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，積極發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的作用。

（一）國(guó)家法律的確認(rèn)

我國(guó)《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律、法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約給予了認(rèn)可和支持，賦予鄉(xiāng)規(guī)民約必要的發(fā)展空間，為鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮提供了法律依據(jù)。我國(guó)《憲法》第24條規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過(guò)在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明的建設(shè)?！贝颂帯笆貏t、公約”即包括了鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約。《憲法》第111條規(guī)定，城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！稇椃ā穼⒋迕裎瘑T會(huì)定性為基層群眾性自治組織，賦予農(nóng)村社區(qū)的自治權(quán)，鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約即為自治規(guī)范。

《村民委員會(huì)組織法》對(duì)我國(guó)《憲法》中的相關(guān)條款進(jìn)一步細(xì)化，賦予村民會(huì)議制定修改村規(guī)民約的權(quán)力，同時(shí)要求村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村委會(huì)、駐在農(nóng)村的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員均應(yīng)遵守有關(guān)村規(guī)民約。

與此同時(shí)，國(guó)家也通過(guò)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約進(jìn)行確認(rèn)、要求和規(guī)范，涉及鄉(xiāng)村治理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化諸領(lǐng)域，包括村民自治、農(nóng)村治安、農(nóng)村自然資源保護(hù)與利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共事務(wù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村糾紛解決等方面，較為全面地調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。

國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的認(rèn)可和支持，不僅賦予鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約正式法源的地位，而且還明確規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約的基本功能，為鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中發(fā)揮積極作用提供了法律依據(jù)。

（二）社會(huì)環(huán)境的支持

鄉(xiāng)村的社會(huì)治理與外部客觀環(huán)境密切相關(guān)，外部環(huán)境如政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境等是鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮積極作用的重要基礎(chǔ)。地方縣鄉(xiāng)政府重視鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的重要地位，為鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮積極作用提供了良好的政治環(huán)境和政策支持。如湖南臨湘五里鄉(xiāng)將鄉(xiāng)規(guī)民約作為基層治理的重要工作來(lái)抓，在2015年已經(jīng)做到每村都制定有村規(guī)民約。再如浙江慶元縣黃田鎮(zhèn)以“范本”的方式推進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約在轄區(qū)27個(gè)村全面覆蓋。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中積極作用的發(fā)揮提供了基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村集體逐漸累積了一定的財(cái)富，如何對(duì)這些財(cái)富進(jìn)行公平分配以及合理保護(hù)公私財(cái)產(chǎn)是一個(gè)迫切的問(wèn)題。通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約約定公共財(cái)產(chǎn)分配方案和保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)已經(jīng)成為一些鄉(xiāng)村保護(hù)財(cái)產(chǎn)的主要形式。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)公私財(cái)產(chǎn)提供強(qiáng)有力的保護(hù)，這一點(diǎn)得到了村民的廣泛認(rèn)可。

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，農(nóng)村社會(huì)也出現(xiàn)了一定的分化，不同利益團(tuán)體之間通過(guò)博弈，催生出以鄉(xiāng)規(guī)民約為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)規(guī)民約是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)各階層在村級(jí)事務(wù)運(yùn)作過(guò)程中表達(dá)訴求和平衡各種利益關(guān)系的重要方式。在這種社會(huì)環(huán)境之下，鄉(xiāng)規(guī)民約以其符合現(xiàn)代社會(huì)法治發(fā)展的契約性得到村民的認(rèn)可和接受，在村莊事務(wù)管理中能夠體現(xiàn)民主精神、契約觀念。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)環(huán)境為鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中積極作用的發(fā)揮提供了支持。

（三）自治傳統(tǒng)的發(fā)揚(yáng)

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)有著悠久的自治傳統(tǒng)和自治習(xí)慣，鄉(xiāng)規(guī)民約在我國(guó)社會(huì)特別是基層社會(huì)的治理中起著廣泛的作用。陜西藍(lán)田《呂氏鄉(xiāng)約》是鄉(xiāng)紳帶領(lǐng)村民自發(fā)創(chuàng)造，目的是通過(guò)鄉(xiāng)約改善鄉(xiāng)俗、敦行教化。王陽(yáng)明《南贛鄉(xiāng)約》以后，鄉(xiāng)約成為地方政府和國(guó)家力推的基層治理政策，通過(guò)鄉(xiāng)約推行鄉(xiāng)村自治。明太祖朱元璋頒布的《圣訓(xùn)六諭》，不僅與《呂氏鄉(xiāng)約》內(nèi)容基本一致，還成為以后鄉(xiāng)規(guī)民約的基本原則。清康熙皇帝也頒布了《圣諭十六條》，成為鄉(xiāng)約宣講的永久內(nèi)容?！爸腥A民國(guó)”時(shí)期，傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度得以延續(xù)，輔之以保甲制度共同對(duì)鄉(xiāng)村展開(kāi)治理。

新中國(guó)成立之后，特別是1958年以后實(shí)行人民公社制度、推行政社合一后，鄉(xiāng)村的自治傳統(tǒng)雖受到一定的影響，但并未就此完全中斷。改革開(kāi)放之后，我國(guó)鄉(xiāng)村的自治傳統(tǒng)很快得到恢復(fù)和弘揚(yáng)。在《憲法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，1987年11月24日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，規(guī)定我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，重新賦予鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)，尊重并延續(xù)了鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)與習(xí)慣。1998年11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)并于2010年10月28日由第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》，繼續(xù)實(shí)行村民自治制度，并進(jìn)一步完善了基層自治制度。

在自治傳統(tǒng)與自治習(xí)慣的影響之下，鄉(xiāng)規(guī)民約的自治符合村民的心理預(yù)期，能夠更好地被村民認(rèn)同和接受。鄉(xiāng)規(guī)民約成為村民自治的重要規(guī)范，在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，調(diào)整著各方面的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。

（四）集體認(rèn)同心理的支撐

社會(huì)心理學(xué)認(rèn)為，“個(gè)體認(rèn)同”強(qiáng)調(diào)個(gè)體認(rèn)同的獨(dú)特性、獨(dú)一無(wú)二性和差異性，而“集體認(rèn)同”更加注重認(rèn)同中被諸多個(gè)體共享的東西或相似性。受到傳統(tǒng)自治習(xí)慣和國(guó)家法律政策倡導(dǎo)的影響，鄉(xiāng)村共同體成員在心理上普遍認(rèn)同和接受村規(guī)民約，這為村規(guī)民約積極作用的發(fā)揮提供了重要心理基礎(chǔ)。首先，集體認(rèn)同為村規(guī)民約的制定提供了心理基礎(chǔ)。在一些自治傳統(tǒng)較為深厚的村莊，村民對(duì)村規(guī)民約這種自治方式十分認(rèn)同，會(huì)自發(fā)地制定村規(guī)民約（包括不成文的），并且會(huì)積極地參與到村規(guī)民約議制過(guò)程中。其次，集體認(rèn)同為村規(guī)民約的實(shí)施提供了心理基礎(chǔ)。由于村民普遍認(rèn)同集體議制出的村規(guī)民約，因而在實(shí)施過(guò)程中會(huì)普遍遵守這些規(guī)范，對(duì)違反村規(guī)民約的集體成員則會(huì)采取輿論譴責(zé)或心理強(qiáng)制等方式進(jìn)行懲罰，這種懲罰方式在以“熟人”為主要關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)村中十分有效，能夠確保村規(guī)民約的有效實(shí)施。最后，集體認(rèn)同為村規(guī)民約的監(jiān)督提供了心理基礎(chǔ)。在村規(guī)民約的制定實(shí)施過(guò)程中，村民對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督的重要前提就是內(nèi)心確信和認(rèn)同村規(guī)民約這一規(guī)范，認(rèn)為村規(guī)民約是集體成員共同智慧的體現(xiàn)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約監(jiān)督較為有效的村莊，基本上是村莊共同體成員對(duì)村規(guī)民約認(rèn)同度較高的村莊，村民將村規(guī)民約視為與自身利益密切相關(guān)的規(guī)范。

（五）治村能人的推動(dòng)

鄉(xiāng)村治理離不開(kāi)人的作用，“強(qiáng)人治村”、“能人治村”是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中不得不面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)。如果鄉(xiāng)村有一個(gè)以村黨支部書(shū)記為核心的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，那么村黨支部、村委會(huì)的職能能夠得到切實(shí)履行，鄉(xiāng)村事務(wù)往往能夠比較高效有序地管理，村民自治就能夠較好地運(yùn)行，鄉(xiāng)規(guī)民約就能夠較好地發(fā)揮作用。

從調(diào)查的情況來(lái)看，在不少鄉(xiāng)村尤其是在社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)較為穩(wěn)定的村組，鄉(xiāng)村能人對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用的發(fā)揮起到了至關(guān)重要的作用。如湖南臨湘市水畈村村支書(shū)吳國(guó)華曾是退伍軍人，轉(zhuǎn)業(yè)后在廣州經(jīng)營(yíng)幾家大型超市，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚。2012年8月被前任村黨支書(shū)邀請(qǐng)回來(lái)主持村委會(huì)工作，僅僅3年時(shí)間就將村民年收入翻了一倍，調(diào)查時(shí)當(dāng)?shù)卮迕裣蛭覀円恢卤磉_(dá)了對(duì)其工作的贊揚(yáng)和肯定之意。正是因?yàn)閰菄?guó)華在村莊中的能人身份，他在村里說(shuō)的話十分有效，水畈村的村規(guī)民約能夠有效實(shí)施，違反村規(guī)民約的行為也能得到相應(yīng)的制裁，村規(guī)民約在水畈村的治理中發(fā)揮了重要的作用。

（六）村規(guī)民約的變革調(diào)適

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會(huì)處于轉(zhuǎn)型之中，鄉(xiāng)規(guī)民約也要根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展而革故鼎新，完成自我調(diào)適，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展之需求。正因?yàn)猷l(xiāng)規(guī)民約具有這種變革調(diào)適的品性，使其具有強(qiáng)大的生命力，不至于因陳舊保守而被社會(huì)摒棄。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%以上被調(diào)查村的村規(guī)民約近五年都進(jìn)行了修訂，很少有自制定以來(lái)從未修訂的。從內(nèi)容來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約變革調(diào)適的部分一般都體現(xiàn)了村民迫切的現(xiàn)實(shí)訴求，也有反映國(guó)家和社會(huì)發(fā)展需要的，還有通過(guò)修改違法條款達(dá)到法律要求的。例如，針對(duì)近年來(lái)村里公共衛(wèi)生較差的現(xiàn)象，湖南臨湘花橋村的村規(guī)民約于2015年12月進(jìn)行了修改，新增加了2條保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的相關(guān)條款，體現(xiàn)出村民保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生的迫切需求。又如，隨著2015年下半年國(guó)家計(jì)劃生育政策的改變，一些農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約也作出了相應(yīng)的調(diào)整。又如，貴州錦屏文斗村村規(guī)民約將以前違反村規(guī)民約的“罰金”改為“違約金”，變革調(diào)適以法律為標(biāo)準(zhǔn)，摒棄違法內(nèi)容，使鄉(xiāng)規(guī)民約符合國(guó)家法律規(guī)定。正是由于鄉(xiāng)規(guī)民約不僵化保守，會(huì)根據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行變革調(diào)適，使其更好地體現(xiàn)村民的訴求，反映國(guó)家和社會(huì)的需要，與國(guó)家法律的要求相一致，因而才有可能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用。

四、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的障礙

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)中存在的一些因素制約著鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮，成為鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極作用的障礙，影響著鄉(xiāng)規(guī)民約在推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)中功能的實(shí)現(xiàn)。我們需要將鄉(xiāng)規(guī)民約置入具體的“社會(huì)情境”之中，以整體論來(lái)發(fā)現(xiàn)事實(shí)，從鄉(xiāng)規(guī)民約與“社會(huì)—文化”場(chǎng)景的整體關(guān)聯(lián)中確定各種影響因素、障礙因素的具體意義。

（一）鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)因素

社會(huì)學(xué)經(jīng)典理論認(rèn)為，社會(huì)結(jié)構(gòu)一般是指各種社會(huì)個(gè)體、群體之間所結(jié)成的“社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。對(duì)于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界有多種觀點(diǎn)，其中一種較為經(jīng)典的描述來(lái)自于費(fèi)孝通先生20世紀(jì)30年代的判斷。費(fèi)孝通先生認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)是一種“差序格局”，在這種“差序格局”之下，人們之間社會(huì)關(guān)系的遠(yuǎn)近、親疏受到“血緣”及“地緣”的影響。作為血緣關(guān)系的延伸和超越，“家族”成為傳統(tǒng)村莊結(jié)構(gòu)的基本單元，士紳成為傳統(tǒng)村莊結(jié)構(gòu)中的重要治理力量。隨著社會(huì)革命對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村的廣泛動(dòng)員和改造，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)賴(lài)以存在的家族與士紳階層逐漸崩解，取而代之的是黨和國(guó)家在鄉(xiāng)村基層的主導(dǎo)性地位。這種治理結(jié)構(gòu)從新中國(guó)成立到人民公社化運(yùn)動(dòng)，再到改革開(kāi)放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)初取消農(nóng)業(yè)稅之后，國(guó)家放松了對(duì)鄉(xiāng)村的控制，在城鎮(zhèn)化的浪潮席卷之下，鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)發(fā)生著劇烈的變化，作為一種松散的基層生產(chǎn)共同體——村組集體——實(shí)際上成為鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的基本單元。

當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮即與鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的背景密切相關(guān)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約能發(fā)揮較大作用的村組往往社會(huì)結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定，這些村組基于歷史傳統(tǒng)、社會(huì)環(huán)境、宗族觀念以及宗教信仰等紐帶緊密地聯(lián)系在一起。鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用時(shí)所依賴(lài)的權(quán)威是多元的，既有傳統(tǒng)型權(quán)威，又有法理型權(quán)威。如果村民違反了鄉(xiāng)規(guī)民約，執(zhí)行起來(lái)的抵制力量會(huì)比較小。與此同時(shí)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的村組，鄉(xiāng)規(guī)民約侵犯村民權(quán)益的現(xiàn)象也較為普遍，村民維權(quán)也存在較大的障礙。相反，如果在社會(huì)結(jié)構(gòu)松散甚至解體的村莊，鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用則較為有限，有些村組雖然制定了村規(guī)民約，但一般也是“一紙具文”，實(shí)踐中沒(méi)有太大作用。即便村委會(huì)依照鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了處理，但執(zhí)行起來(lái)的難度要大得多，村民更傾向于通過(guò)訴訟等方式來(lái)尋求權(quán)利救濟(jì)。例如，筆者調(diào)查的北京房山區(qū)長(zhǎng)溝鎮(zhèn)的沿村和南甘池村甚至都沒(méi)有制定村規(guī)民約，村民自治事項(xiàng)一般都采取“一事一議”的方式進(jìn)行。再如，甘肅東鄉(xiāng)“東塬村的這個(gè)‘村規(guī)民約’涉及一些村民自治方面的內(nèi)容，但我們認(rèn)為還是太過(guò)空泛，宣傳口號(hào)太多而具體措施太少，沒(méi)有什么可操作性，基本上是一個(gè)只能貼在墻上的規(guī)定罷了”。

鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮有著至關(guān)重要的影響，這種結(jié)構(gòu)性因素?zé)o法在短期內(nèi)消除，可能伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型而一直存在。歐博文曾對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)施情況進(jìn)行考察，在“達(dá)標(biāo)型、強(qiáng)制型、失控型、癱瘓型”四種實(shí)施模式中，只有“達(dá)標(biāo)型”能夠達(dá)到國(guó)家的要求，而占有更大比例的則是另外三種實(shí)施模式。這三種實(shí)施模式主要存在于鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型較為劇烈的地區(qū)，村莊治理沒(méi)有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性環(huán)境，因而出現(xiàn)失控甚至癱瘓的狀態(tài)。這一分析框架對(duì)于我們理解鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中積極作用的發(fā)揮機(jī)制仍然是有效的。鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施“達(dá)標(biāo)”的地區(qū)，往往是社會(huì)結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村地區(qū)，尤其是傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)尚未受到巨大沖擊的地區(qū)；而鄉(xiāng)村規(guī)民約實(shí)施“未達(dá)標(biāo)”的地區(qū)，往往是社會(huì)結(jié)構(gòu)正處于劇烈轉(zhuǎn)型階段的鄉(xiāng)村，一旦成功完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這些地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施也將不再出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”。

（二）國(guó)家行政權(quán)力干預(yù)因素

從鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)展的歷史實(shí)踐來(lái)看，純粹“民治”的鄉(xiāng)規(guī)民約未曾完全實(shí)踐過(guò)；而且，鄉(xiāng)規(guī)民約的“民治”屬性，是建立在“國(guó)家—社會(huì)”二元關(guān)系之上的。在中國(guó)“一統(tǒng)多元、政刑傳統(tǒng)”的政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)中，作為“民治”理論基礎(chǔ)的“國(guó)家—社會(huì)”二元關(guān)系未必貼近中國(guó)實(shí)際，因此純粹的“民治”理論上也難以自洽。從《南贛鄉(xiāng)約》到晚近的村規(guī)民約，“官督民治”、“官輔民治”更符合中國(guó)鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)踐事實(shí)。換言之，中國(guó)鄉(xiāng)村治理史上并未出現(xiàn)過(guò)真正的“民治”，大多數(shù)屬于官方主導(dǎo)下的有限自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中“皇權(quán)不下縣”（縣以下實(shí)行“自治”）的理論判斷可能值得商榷。

這一局面在今天并未得到根本性的改變。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，基層政權(quán)只到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)，村以下實(shí)行自治。改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)村治理中建構(gòu)出的這一治理格局被稱(chēng)之為“鄉(xiāng)政村治”模式。在此模式作用之下，鄉(xiāng)村治理中存在兩種不同的權(quán)力，這兩種權(quán)力彼此之間相對(duì)獨(dú)立且沖突不斷：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代表國(guó)家自上而下行使的行政管理權(quán)；二是村委會(huì)代表村民自下而上行使的自治權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律制度，村民自治權(quán)是由憲法法律賦予的，村民自治不得違反憲法法律的規(guī)定，授予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政機(jī)關(guān)“責(zé)令改正”的糾錯(cuò)權(quán)，村委會(huì)實(shí)際上成為更低一級(jí)的“行政機(jī)關(guān)”。正是由于這種制度設(shè)計(jì)上的模糊，導(dǎo)致自治權(quán)實(shí)際上成為行政權(quán)主導(dǎo)下的“有限自治”。因此，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)過(guò)度干預(yù)鄉(xiāng)規(guī)民約制定實(shí)施的現(xiàn)象，損害村民自治，背離了村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷。

“鄉(xiāng)政村治”實(shí)際上成為“官督民治”、“官輔民治”，沒(méi)有形成真正的自治，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中積極作用的發(fā)揮。如在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過(guò)程中普遍存在的一種現(xiàn)象是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往事先提供鄉(xiāng)規(guī)民約范本，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)各村所制定的鄉(xiāng)規(guī)民約基本一致。這種同質(zhì)化的鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)實(shí)中效力較差，作用并不明顯。還有一種情況是，村委會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議的討論表決（或只經(jīng)過(guò)村民代表大會(huì)討論表決）就直接制定出鄉(xiāng)規(guī)民約，這實(shí)際上也是行政權(quán)干預(yù)的結(jié)果。國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中實(shí)行“假自治，強(qiáng)干預(yù)”，不僅違背了村民自治相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)的初衷，而且也嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約制定實(shí)施因素

除上述影響因素之外，鄉(xiāng)規(guī)民約本身在制定實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題也會(huì)影響其作用的發(fā)揮。從整體論角度來(lái)看，作為鄉(xiāng)村治理的基本方式，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施必然會(huì)受到鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，但同時(shí)我們也要看到鄉(xiāng)規(guī)民約制定實(shí)施過(guò)程中的程序性、技術(shù)性因素也會(huì)影響其作用的發(fā)揮。

第一，制定層面。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在制定過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題有：公開(kāi)透明度不高，缺乏規(guī)范性、程序性和民主性，往往受制于國(guó)家行政權(quán)力的過(guò)度指導(dǎo)，沒(méi)有充分體現(xiàn)出基層自治。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村規(guī)民約或村民自治章程等由村民會(huì)議制定修改。但在現(xiàn)實(shí)中，一些村組在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)，沒(méi)有充分動(dòng)員村民參與，往往由村黨支部、村委會(huì)即“兩委”組織村民代表大會(huì)討論通過(guò)，或者根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“范本”直接擬定。如北京房山區(qū)墳莊村《村規(guī)民約》的制定過(guò)程即是如此。當(dāng)然，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)“空心化”也可能會(huì)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定產(chǎn)生一定的影響。外出打工村民較多的農(nóng)村，村民會(huì)議實(shí)際上處于癱瘓狀態(tài)，這也為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定造成了現(xiàn)實(shí)障礙。村民會(huì)議召集的困難和鄉(xiāng)規(guī)民約修訂程序的復(fù)雜，使得鄉(xiāng)規(guī)民約更新處于滯后狀態(tài)，不少農(nóng)村超過(guò)五年未修訂村規(guī)民約，導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約不能與時(shí)俱進(jìn)，內(nèi)容陳舊過(guò)時(shí)，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村新的社會(huì)狀況。

第二，內(nèi)容層面。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前一些地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容或是過(guò)于原則、空洞，無(wú)法執(zhí)行，沒(méi)有可操作性；或是千村一面，脫離實(shí)際，沒(méi)有針對(duì)性；或成國(guó)家法律及政策的翻版或?qū)嵤┘?xì)則，脫離農(nóng)村實(shí)際情況，沒(méi)有吸收鄉(xiāng)村既有的法治資源和習(xí)慣法傳統(tǒng)；或是習(xí)慣法的重述，沒(méi)有以國(guó)家法律為指導(dǎo)，存在違反國(guó)家法的內(nèi)容（典型的如剝奪外嫁女土地權(quán)益等）；或?yàn)樾姓钍?，沒(méi)有體現(xiàn)村民當(dāng)家作主、維護(hù)村民利益的目的，導(dǎo)致村民沒(méi)有參與和遵守的積極性、自覺(jué)性；或是內(nèi)容不具備社會(huì)規(guī)范的科學(xué)性、系統(tǒng)性，缺少公平、公正性，既無(wú)責(zé)任承擔(dān)相關(guān)規(guī)定，也沒(méi)有明確公開(kāi)的說(shuō)理、救濟(jì)方式和途徑。鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村內(nèi)生性秩序的外在表現(xiàn)，應(yīng)該反映傳統(tǒng)習(xí)慣法中的良善內(nèi)容。與此同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約又是鄉(xiāng)村治理法治化的重要方式，內(nèi)容不得與國(guó)家法律相違背，因而在內(nèi)容上應(yīng)該以國(guó)家法律作為標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)該是連通國(guó)家法與習(xí)慣法的橋梁，平衡國(guó)家法與習(xí)慣法沖突的重要途徑。從調(diào)查情況來(lái)看，不多的村組在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)能夠準(zhǔn)確把握國(guó)家法與習(xí)慣法之間的平衡關(guān)系。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約大多對(duì)國(guó)家法“細(xì)則化”（如北京墳莊村、浙江海晏廟村、福建三合村）；而在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約則更傾向于對(duì)傳統(tǒng)習(xí)慣法的制度化，對(duì)國(guó)家法內(nèi)容的表述相對(duì)較少（如貴州文斗、貴州瑤白、湖南花橋等村）。

第三，實(shí)施層面。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些村組的鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)施過(guò)程中往往成了“掛在墻上”的文字，實(shí)踐性和效力性不強(qiáng)；基層組織依照鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)違約的村民進(jìn)行處理時(shí)，村民也會(huì)認(rèn)為處理不公而拒不執(zhí)行。鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)施執(zhí)行過(guò)程中的另一個(gè)重要問(wèn)題就在于，制裁手段和措施違法，例如“罰款”、限制作為村集體成員的合法福利等。這些制裁手段于法無(wú)據(jù)，無(wú)法得到村民的接受和認(rèn)可，容易引發(fā)上訪等社會(huì)事件。

鄉(xiāng)規(guī)民約之所以在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題，除了鄉(xiāng)規(guī)民約在責(zé)任承擔(dān)與執(zhí)行方面的規(guī)定不明確之外，歸根結(jié)底就在于當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性審查機(jī)制不健全。如果村民認(rèn)為鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)自己處理不公，或者認(rèn)為侵犯到了自己的合法權(quán)益，可能就會(huì)涉及對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性審查。如果經(jīng)審查鄉(xiāng)規(guī)民約合法，那么可以借助國(guó)家權(quán)力執(zhí)行村委會(huì)依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約所作出的決定；如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約違法，那么村民應(yīng)該同樣可以向國(guó)家權(quán)力尋求保護(hù)和救濟(jì)。通過(guò)合法性審查才能保證鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)施中的效力，這也是避免鄉(xiāng)規(guī)民約成為“墻上文字”重要方式。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)前合法性審查機(jī)制存在較大問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)雖然具有備案審查權(quán)，但缺乏可供操作的具體細(xì)則，而且實(shí)踐中只備案不審查的情況也較為普遍。國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)村民委員會(huì)或村民委員會(huì)成員所作出的違法決定雖有撤銷(xiāo)權(quán)，但針對(duì)村規(guī)民約的合法性審查權(quán)則無(wú)相關(guān)的依據(jù)，以至于司法實(shí)踐中對(duì)涉及鄉(xiāng)規(guī)民約的案件多以不屬于受案范圍而裁定駁回。因此，在村民自治權(quán)與國(guó)家行政權(quán)、司法權(quán)之間尋求某種平衡關(guān)系，是保障鄉(xiāng)規(guī)民約得以有效施行的關(guān)鍵。

毋庸置疑，鄉(xiāng)規(guī)民約在制定、內(nèi)容及實(shí)施方面存在的問(wèn)題是影響鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮的關(guān)鍵因素。這些因素共同指向鄉(xiāng)規(guī)民約的作用機(jī)制，致使鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用不能充分有效發(fā)揮，從而削弱基層群眾自治力量，影響黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制，增加國(guó)家在鄉(xiāng)村的治理成本，阻礙鄉(xiāng)村治理法治化進(jìn)程。

五、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中進(jìn)一步發(fā)揮積極作用的建議

鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中已經(jīng)發(fā)揮了重要的積極作用，但是這一作用就各個(gè)農(nóng)村地區(qū)而言并不平衡，有待廣泛發(fā)揮、全面發(fā)揮。鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中進(jìn)一步發(fā)揮積極作用，需要提高認(rèn)識(shí)，也需要完善制度。

（一）提高認(rèn)識(shí)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的積極作用不夠，一個(gè)重要的原因就是主觀認(rèn)識(shí)不到位，不少基層政府領(lǐng)導(dǎo)或村組干部存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，如“制定村規(guī)民約只是為了應(yīng)付上級(jí)檢查”、“村規(guī)民約在實(shí)踐中沒(méi)有多大作用”、“村規(guī)民約應(yīng)該在政府指導(dǎo)下制定”等。事實(shí)證明，這些認(rèn)識(shí)直接制約了鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮。因此，需要充分認(rèn)識(shí)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)中的鄉(xiāng)規(guī)民約，全面理解鄉(xiāng)規(guī)民約在我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中的重要地位，以進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

1.鄉(xiāng)規(guī)民約是黨和國(guó)家治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。我們黨和國(guó)家在治理鄉(xiāng)村時(shí)，尤其是隨著革命運(yùn)動(dòng)在鄉(xiāng)村社會(huì)的深入，并未對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)約治理模式給予足夠的重視，甚至一度破壞這一治理模式。人民公社化時(shí)期“政社不分”，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村一級(jí)鋪陳過(guò)寬，不僅遏制了基層民主，而且增加了行政負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)村基層治理出現(xiàn)效率低下的情況。20世紀(jì)80年代，黨和國(guó)家在總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地將城市街道居民委員會(huì)制度推廣到農(nóng)村，建立村民委員會(huì)基層群眾性自治組織，在農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治，從而收縮國(guó)家行政權(quán)力，減輕了行政負(fù)擔(dān)。彭真認(rèn)為，鄉(xiāng)村問(wèn)題如果都“由派出所去管，靠法院、檢察院去辦，越搞負(fù)擔(dān)會(huì)越重”，因此他在廣泛調(diào)研和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后強(qiáng)調(diào)人民群眾要依靠村規(guī)民約自己管理自己的事情，充分發(fā)揮村委會(huì)的作用。從鄉(xiāng)村治理歷史實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約是我們黨和國(guó)家在治理農(nóng)村問(wèn)題方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用需要充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。

2.鄉(xiāng)規(guī)民約是法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)法治中國(guó)進(jìn)程要“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，要提高基層社會(huì)治理法治化水平，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范的積極作用，這為法治社會(huì)建設(shè)指明了方向。當(dāng)前法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)應(yīng)該著重突出法治社會(huì)建設(shè)，而農(nóng)村地區(qū)的法治社會(huì)建設(shè)無(wú)疑是我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。充分運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，化解鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛，培育村民自治能力和法治精神，實(shí)現(xiàn)村民自治，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用，不僅能夠有力地推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)法治社會(huì)建設(shè)，而且能全方位推進(jìn)我國(guó)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。

3.鄉(xiāng)規(guī)民約是“五大發(fā)展理念”在鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體運(yùn)用。黨的十八屆五中全會(huì)指出，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，培植發(fā)展優(yōu)勢(shì)，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念?！拔宕蟀l(fā)展理念”在農(nóng)村地區(qū)的落實(shí)，離不開(kāi)鄉(xiāng)規(guī)民約的作用。綠色發(fā)展理念要求全面節(jié)約和高效利用資源，保護(hù)環(huán)境，防治污染。調(diào)查表明，鄉(xiāng)規(guī)民約在資源利用和保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)等方面具有極其重要的作用。村民就資源、環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行集體討論和決議，將綠色發(fā)展理念植入其中，能夠切實(shí)可行地利用鄉(xiāng)村資源、保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境。村民通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定、修改、實(shí)施，積極參與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展，共同規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展的藍(lán)圖，共享鄉(xiāng)村發(fā)展的成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展中，“五大發(fā)展理念”能夠通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約細(xì)化和落實(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村全方位可持續(xù)發(fā)展。

4.鄉(xiāng)規(guī)民約是治國(guó)理政“四個(gè)全面”布局的內(nèi)在要求?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”的“四個(gè)全面”布局是我們黨在新的歷史時(shí)期治國(guó)理政的宏大戰(zhàn)略體系，也是治國(guó)理政的新思路?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求全面建成小康社會(huì)。全面建成小康社會(huì)是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的全面小康，鄉(xiāng)規(guī)民約全面調(diào)整農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及生態(tài)文明方面都具有重要的積極作用，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約能夠推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)小康社會(huì)的建成?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求全面深化改革。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，改革涉及土地制度、民主制度、戶(hù)籍制度等多個(gè)方面。改革需要依靠人民群眾的智慧，體現(xiàn)人民群眾的利益訴求，基于村民自治的鄉(xiāng)規(guī)民約能夠保證村民訴求的實(shí)現(xiàn)，也能確保農(nóng)村地區(qū)改革的順利推進(jìn)?！八膫€(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求全面推進(jìn)依法治國(guó)。依法治國(guó)是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要保障。全面推進(jìn)依法治國(guó)不僅要依靠國(guó)家法律，而且還要依靠鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范，兩者缺一不可，在某些地區(qū)鄉(xiāng)規(guī)民約甚至比國(guó)家法律更加有效。通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約統(tǒng)籌國(guó)家法律與社會(huì)自治規(guī)范，進(jìn)一步實(shí)施國(guó)家法律，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求全面從嚴(yán)治黨。從嚴(yán)治黨要求抓好農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)基層反腐力度。一些地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)村黨支部、村委會(huì)“兩委”的工作職責(zé)有所規(guī)定，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約監(jiān)督“兩委”工作能有效防治基層腐敗?？傊?，鄉(xiāng)規(guī)民約在保障“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在農(nóng)村地區(qū)的全面開(kāi)展方面具有積極作用。

5.鄉(xiāng)規(guī)民約是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指包括農(nóng)村地區(qū)黨的建設(shè)、政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及環(huán)境建設(shè)等多個(gè)方面在內(nèi)的全方位系統(tǒng)性建設(shè)。鄉(xiāng)規(guī)民約能夠發(fā)揚(yáng)基層民主，提高村民參政議政意識(shí)和能力，實(shí)現(xiàn)村務(wù)自我管理、自我服務(wù)，增進(jìn)農(nóng)村政治建設(shè)。鄉(xiāng)規(guī)民約在集體資產(chǎn)分配和公私財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面能夠做到公開(kāi)透明，合理公平，村民根據(jù)實(shí)際情況共同探索議定符合村情的經(jīng)濟(jì)建設(shè)模式，村集體成員參與其中，極大地提高村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平。鄉(xiāng)規(guī)民約在中國(guó)歷史上對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)起到了巨大的文化治理作用，這種文化治理方式在當(dāng)代新農(nóng)村建設(shè)中也同樣值得借鑒。鄉(xiāng)規(guī)民約不僅傳承傳統(tǒng)文化中的有益資源，而且吸收社會(huì)主義道德文化和法治文化，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村文化建設(shè)。農(nóng)村社會(huì)建設(shè)離不開(kāi)鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約可以管理社會(huì)公共事務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安、增進(jìn)村民團(tuán)結(jié)互助等，構(gòu)建有機(jī)合理運(yùn)行的農(nóng)村社會(huì)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容就是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村資源保護(hù)和環(huán)境建設(shè)具有十分重要的作用，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約能夠更好地保護(hù)環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

6.鄉(xiāng)規(guī)民約是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要途徑。城鄉(xiāng)一體化需要城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、政治、法治、文化、社會(huì)等方面一體化。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越小，但是農(nóng)村地域廣闊，發(fā)展程度相對(duì)較低且不平衡，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)仍然面臨著艱巨的任務(wù)。發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系、明確村民權(quán)利義務(wù)、規(guī)范村民行為，不斷提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，不斷提高村民生活水平，不斷消除城鄉(xiāng)壁壘，使城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、互為資源，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、空間、政策（制度）上的協(xié)調(diào)發(fā)展。

7.鄉(xiāng)規(guī)民約是國(guó)家法律在鄉(xiāng)村實(shí)施的重要載體。在大國(guó)法治背景下，我國(guó)東中西部地區(qū)法治基礎(chǔ)存在較大差異，國(guó)家法律在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)施可能會(huì)面臨許多困難，現(xiàn)代法律與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和內(nèi)生性規(guī)范會(huì)發(fā)生一定的沖突，因而需要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況進(jìn)行法治建設(shè)。農(nóng)村自治是國(guó)家法框架下的自治，鄉(xiāng)規(guī)民約必須符合國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)定。鄉(xiāng)規(guī)民約在制定過(guò)程中可以國(guó)家法律為基本參照，將法治的基本精神、價(jià)值理念、規(guī)范要求等融入鄉(xiāng)規(guī)民約之中，結(jié)合村情社情，制定出既符合國(guó)家法律又符合鄉(xiāng)村實(shí)際的規(guī)約，對(duì)國(guó)家法律進(jìn)行細(xì)化處理，并彌補(bǔ)國(guó)家法律的不足，保障國(guó)家法律在鄉(xiāng)村社會(huì)的全面實(shí)施。與此同時(shí)，國(guó)家法的制定實(shí)施也應(yīng)以鄉(xiāng)規(guī)民約為基礎(chǔ)，充分考慮到鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)整社會(huì)關(guān)系的功能，將鄉(xiāng)規(guī)民約作為國(guó)家法律的重要基礎(chǔ)和來(lái)源。

8.鄉(xiāng)規(guī)民約是傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度的當(dāng)代延續(xù)。自明文記載的《呂氏鄉(xiāng)約》以降，中國(guó)基層社會(huì)治理就以鄉(xiāng)規(guī)民約為主要形式，由此積累了豐富的基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)約提倡的“德業(yè)相勸，過(guò)失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”等基本價(jià)值理念，以及“整體性鄉(xiāng)治”或“系統(tǒng)性鄉(xiāng)治”的基本架構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)基層治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。傳統(tǒng)鄉(xiāng)約治理經(jīng)驗(yàn)與智慧對(duì)當(dāng)下鄉(xiāng)村治理具有十分重要的參考價(jià)值。當(dāng)代村規(guī)民約與傳統(tǒng)鄉(xiāng)約無(wú)論在功能上，還是制定程序上，抑或運(yùn)行模式上，都具有高度的相似性。如兩者都具有“廣教化而厚風(fēng)俗”、維持鄉(xiāng)村秩序的功能，都是村民根據(jù)實(shí)際需要而共同議訂，懲戒機(jī)制都是基于傳統(tǒng)型權(quán)威等。鄉(xiāng)約治理傳統(tǒng)并未因晚近社會(huì)劇烈變革而中斷，而是被傳承和延續(xù)，我們必須尊重這種賡續(xù)與發(fā)展規(guī)律。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約承載著厚重的鄉(xiāng)土文化與鄉(xiāng)土情感，“差序格局”下的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅包含了文化血脈的延續(xù)、文化基因的傳承，還包含了村民思維方式、情感交流方式的傳承，鄉(xiāng)規(guī)民約的傳續(xù)也是優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承。

9.鄉(xiāng)規(guī)民約是習(xí)慣法當(dāng)代傳承與弘揚(yáng)的重要方式。習(xí)慣法是由地方性知識(shí)構(gòu)成的內(nèi)生性規(guī)范，經(jīng)過(guò)了歷史傳承至今仍具有頑強(qiáng)的生命力。鄉(xiāng)規(guī)民約為習(xí)慣法的主要組成部分，鄉(xiāng)規(guī)民約吸收傳統(tǒng)習(xí)慣法中的合理規(guī)范，通過(guò)對(duì)習(xí)慣法的“雙重制度化”以明確的條文形式吸納、承繼習(xí)慣法；同時(shí)鄉(xiāng)規(guī)民約也能夠改變固有習(xí)慣法的某些規(guī)范，即通過(guò)移風(fēng)易俗變革傳統(tǒng)習(xí)慣法的一些內(nèi)容，促進(jìn)習(xí)慣法的“生長(zhǎng)”。因此，鄉(xiāng)規(guī)民約可以傳承和弘揚(yáng)習(xí)慣法，為社會(huì)變遷過(guò)程中習(xí)慣法參與社會(huì)治理提供制度基礎(chǔ)。

10.鄉(xiāng)規(guī)民約是其他社會(huì)規(guī)范的重要基礎(chǔ)。國(guó)家法律之外的社會(huì)規(guī)范包括鄉(xiāng)規(guī)民約、市民公約、行業(yè)規(guī)范、團(tuán)體章程等。這些社會(huì)規(guī)范都是基于自治產(chǎn)生的，在社會(huì)治理中都具有十分重要的積極作用。傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)踐已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其他社會(huì)規(guī)范或多或少都受到鄉(xiāng)規(guī)民約治理實(shí)踐的影響。鄉(xiāng)村自治是其他一切自治的基礎(chǔ)，通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約積累的自治經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槠渌I(lǐng)域或類(lèi)型的自治提供借鑒，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施也能為其他社會(huì)規(guī)范運(yùn)行提供比較樣本，鄉(xiāng)規(guī)民約是其他社會(huì)規(guī)范的重要基礎(chǔ)。

（二）完善制度

為了進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，針對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題，需要從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用發(fā)揮機(jī)制、完善相關(guān)法律制度。

第一，宏觀層面。從宏觀層面來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用得以發(fā)揮的重要前提是需要做好頂層設(shè)計(jì)。由于鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中具有積極作用和消極作用，因此決定了應(yīng)以法治中國(guó)頂層設(shè)計(jì)和國(guó)家法律為主導(dǎo)對(duì)其進(jìn)行整合、引導(dǎo)與制約?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》將其作為村民自治的一種規(guī)范形式，但是對(duì)其性質(zhì)及定位并不明確，一些地方性法規(guī)、規(guī)章雖然也強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中的作用，但對(duì)其也沒(méi)有進(jìn)行清晰定位。在實(shí)踐中，涉及鄉(xiāng)規(guī)民約的糾紛爭(zhēng)論的焦點(diǎn)就在于：鄉(xiāng)規(guī)民約究竟具有何種性質(zhì)，如果將其視為民事契約，則明顯不符合民事契約所要求的“合意”（因?yàn)樯贁?shù)服從多數(shù)表決原則無(wú)法做到每一個(gè)成員合意）；如果將其視為抽象行政行為，則制定鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)村集體又并非行政主體。法律定位不明確，就導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)踐中遭遇到適用難題，如涉及鄉(xiāng)規(guī)民約的糾紛無(wú)法得到有效救濟(jì)。

從法治中國(guó)、法治社會(huì)建設(shè)來(lái)看，全面推進(jìn)依法治國(guó)并不僅僅只是國(guó)家法律的任務(wù)，作為國(guó)家法律之外的鄉(xiāng)規(guī)民約也能夠起到關(guān)鍵性作用。然而，如果不從根本上解決鄉(xiāng)規(guī)民約的性質(zhì)和定位問(wèn)題，國(guó)家法與鄉(xiāng)規(guī)民約之間的關(guān)系可能會(huì)存在“語(yǔ)言混亂”的情形。一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村自治規(guī)范，必然以村民日常生活行為規(guī)范為表達(dá)的重點(diǎn)；另一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約又須遵守國(guó)家法律、參照國(guó)家法律。國(guó)家法與習(xí)慣法兩種話語(yǔ)體系在村規(guī)民約中均有體現(xiàn)，兩者之間“度”的把握成為關(guān)鍵。也許短期內(nèi)可以對(duì)兩者之間的沖突進(jìn)行調(diào)適，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果國(guó)家法沒(méi)有給鄉(xiāng)規(guī)民約預(yù)留適度空間，可能會(huì)出現(xiàn)國(guó)家法日益“侵蝕”鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)象，習(xí)慣法在鄉(xiāng)規(guī)民約中的空間日漸萎縮，而這是不符合村民自治的基本要求的，也將會(huì)限制鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮。

因此，本文認(rèn)為應(yīng)該明確鄉(xiāng)規(guī)民約的性質(zhì)和地位。鄉(xiāng)規(guī)民約是在國(guó)家法律認(rèn)可下的鄉(xiāng)村生活自治規(guī)范村民自治權(quán)利來(lái)自于憲法、法律的賦予，由國(guó)家法律授權(quán)，因而鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施不能超出國(guó)家法律的范圍。同時(shí)，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的表決原則，一旦鄉(xiāng)規(guī)民約被村民會(huì)議通過(guò)，對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的服從本質(zhì)上就是對(duì)國(guó)家法律的服從，因?yàn)檫@種表決原則基礎(chǔ)來(lái)自于國(guó)家法律。同時(shí)，鄉(xiāng)規(guī)民約為一種社會(huì)自治規(guī)范。鄉(xiāng)村社區(qū)在國(guó)家法律下獨(dú)立地針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行鄉(xiāng)規(guī)民約的創(chuàng)制和實(shí)施，就鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理事務(wù)建章立制，調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。應(yīng)當(dāng)重視鄉(xiāng)規(guī)民約的自治性、獨(dú)立性、地方性。

第二，中觀層面。從中觀層面來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮應(yīng)該處理好農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)規(guī)民約之間的關(guān)系。鄉(xiāng)規(guī)民約賴(lài)以存在的基礎(chǔ)就在于村治環(huán)境，而這種村治環(huán)境又是以鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)為核心。當(dāng)前一些農(nóng)村地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)治理權(quán)威性基礎(chǔ)遭受破壞，新的治理權(quán)威又沒(méi)有建立起來(lái)；特別是隨著國(guó)家權(quán)力的“退場(chǎng)”，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)“權(quán)力真空”，導(dǎo)致“強(qiáng)人治村”模式日益普遍。村治模式轉(zhuǎn)型如果引導(dǎo)不當(dāng)則可能會(huì)破壞基層民主，《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的選舉制度難以貫徹落實(shí)。在這些民主基礎(chǔ)相對(duì)較為薄弱的村莊，鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約大多都是由村黨支部、村委會(huì)一手操辦制定，村民幾乎沒(méi)有參與其中；即便有少數(shù)村民代表參與其中，所表達(dá)的意見(jiàn)也沒(méi)有多大作用。

因此，在鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，應(yīng)該重視鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的完善，鄉(xiāng)規(guī)民約作用機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)該做到因地制宜，根據(jù)具體的實(shí)際情況推行，而不應(yīng)該統(tǒng)一采取固定模式。對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定的地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施可以發(fā)揮較大的自治權(quán)；而對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型劇烈的地區(qū)，鄉(xiāng)規(guī)民約的制定則應(yīng)嚴(yán)格把好備案審查關(guān)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的指導(dǎo)，大力發(fā)展基層民主，防止灰色勢(shì)力對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的非理性操控。

第三，微觀層面。從微觀層面來(lái)看，鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮應(yīng)該從鄉(xiāng)規(guī)民約制定、內(nèi)容和實(shí)施方面入手，合理構(gòu)建具體制度對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行規(guī)范程序和監(jiān)督。在制定層面上，應(yīng)該擴(kuò)大村民參與，制定程序公開(kāi)透明化，充分體現(xiàn)基層民主和基層自治。在內(nèi)容層面，應(yīng)該注意提高鄉(xiāng)規(guī)民約的議制水平，避免內(nèi)容出現(xiàn)僵化、虛化等問(wèn)題，在國(guó)家法律與地方習(xí)慣法之間尋求平衡；鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)該符合國(guó)家法律，不得侵犯村民的合法權(quán)益。在實(shí)施層面上，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)該有明確的執(zhí)行主體，執(zhí)行應(yīng)該在法律框架下進(jìn)行。在監(jiān)督層面上，鄉(xiāng)規(guī)民約的監(jiān)督主體應(yīng)該包括基層政權(quán)、村兩委組織以及民間權(quán)威性組織（如宗族組織、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等）。

當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在制度、內(nèi)容和實(shí)施層面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要有健全的制度予以支持和保障。在鄉(xiāng)規(guī)民約制定之前，村委會(huì)應(yīng)該在政府指導(dǎo)下對(duì)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)鄉(xiāng)約、習(xí)慣進(jìn)行調(diào)查，甄別選取其中合理的內(nèi)容加以確認(rèn)。健全的備案審查制度是保障鄉(xiāng)規(guī)民約得以順利施行的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)規(guī)民約積極作用發(fā)揮的保障。當(dāng)前審查制度可以分為事前審查和事后審查。事前審查的審查主體可以包括村民及其代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政機(jī)關(guān)、法律顧問(wèn)、律師等。事后審查的主體則主要為司法機(jī)關(guān)，進(jìn)一步完善相應(yīng)的審查程序。在鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施的過(guò)程中，需要有完備的定期檢查制度和效果評(píng)估制度，由行政機(jī)關(guān)或第三方主體對(duì)實(shí)施情況展開(kāi)檢查和效果評(píng)估。

六、結(jié)論

農(nóng)村問(wèn)題仍然是當(dāng)代中國(guó)面臨的核心問(wèn)題，鄉(xiāng)村治理規(guī)范不僅包括國(guó)家法律，而且還包括鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會(huì)規(guī)范。鄉(xiāng)規(guī)民約能夠較好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家法對(duì)鄉(xiāng)村的治理，滿(mǎn)足村民的法律需求，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，又能吸收保留傳統(tǒng)習(xí)慣法中的有益內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)村治在傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)之間的賡續(xù)。我們應(yīng)在這一背景之下思考鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用集中表現(xiàn)在發(fā)揚(yáng)基層民主、管理公共事務(wù)、分配保護(hù)資產(chǎn)、保護(hù)利用資源、保護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、促進(jìn)團(tuán)結(jié)互助、推進(jìn)移風(fēng)易俗、傳承良善文化、維護(hù)鄉(xiāng)村治安、解決民間糾紛等方面。與此同時(shí)，一些地區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約也反映出一定的消極作用，如侵犯村民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等合法性權(quán)益等。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約在社會(huì)治理中積極作用產(chǎn)生的原因包括國(guó)家法律的確認(rèn)、社會(huì)環(huán)境的支持、自治傳統(tǒng)的發(fā)揚(yáng)、集體認(rèn)同心理的支撐、治村強(qiáng)人的推動(dòng)、村規(guī)民約的變革調(diào)適等六個(gè)方面。

鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮面臨三個(gè)方面的影響。第一種屬于結(jié)構(gòu)性影響，即鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致村治模式的轉(zhuǎn)變，可能會(huì)在一定程度上影響其作用的發(fā)揮。第二種影響來(lái)自于基層政府，表現(xiàn)為行政權(quán)對(duì)村民自治和鄉(xiāng)規(guī)民約的過(guò)度干預(yù)。第三種影響來(lái)自于村規(guī)民約本身。當(dāng)前村規(guī)民約在制定程序、具體內(nèi)容及實(shí)施過(guò)程等方面存在一些問(wèn)題，直接影響了村規(guī)民約作用的發(fā)揮。如何最大程度地消除影響因素，是當(dāng)前村規(guī)民約作用發(fā)揮的關(guān)鍵。

針對(duì)調(diào)查中出現(xiàn)的問(wèn)題，本文分別從主客觀兩個(gè)層面構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約作用的發(fā)揮機(jī)制。主觀層面應(yīng)該統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)，各級(jí)黨委政府和村級(jí)組織應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是黨和國(guó)家治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，鄉(xiāng)規(guī)民約是鄉(xiāng)村地區(qū)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)規(guī)民約是“五大發(fā)展理念”在鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體運(yùn)用，鄉(xiāng)規(guī)民約是治國(guó)理政“四個(gè)全面”布局的內(nèi)在要求，鄉(xiāng)規(guī)民約是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，鄉(xiāng)規(guī)民約是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要途徑，鄉(xiāng)規(guī)民約是國(guó)家法律在鄉(xiāng)村實(shí)施的重要載體，鄉(xiāng)規(guī)民約是傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度的當(dāng)代延續(xù)，鄉(xiāng)規(guī)民約是習(xí)慣法當(dāng)代傳承與弘揚(yáng)的重要方式，鄉(xiāng)規(guī)民約是其他社會(huì)規(guī)范的重要基礎(chǔ)。客觀層面應(yīng)該提供制度保障，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面合理構(gòu)建鄉(xiāng)規(guī)民約作用發(fā)揮機(jī)制。當(dāng)前鄉(xiāng)規(guī)民約作用機(jī)制構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，不僅需要將其置入國(guó)家制定法與地方習(xí)慣法、國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村自治的語(yǔ)境中予以考察，同時(shí)也要將其置入全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)的宏大背景下考察。從宏觀、中觀及微觀三個(gè)層面對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用發(fā)揮機(jī)制進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，既包括了法治中國(guó)建設(shè)的宏觀要求，也考慮到鄉(xiāng)規(guī)民約與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，同時(shí)還考慮到具體保障制度的構(gòu)建。只有采取這種全面的視角合理構(gòu)建功能機(jī)制，才能在鄉(xiāng)村治理中更好地發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用。

作者簡(jiǎn)介：陳寒非，時(shí)為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院講師；高其才，清華大學(xué)法學(xué)院教授

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《清華法學(xué)》2018年第1期 

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