——專訪北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張英洪博士
導讀：鄉(xiāng)村治理既是國家治理的基礎，也是國家治理的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理既包括鄉(xiāng)村的自我治理，也包含國家對鄉(xiāng)村的治理。鄉(xiāng)村治理是個大課題，必須把其放在整個國家治理結(jié)構(gòu)的框架中和社會變遷的進程中去認識和理解。因此，要跳出“鄉(xiāng)村看鄉(xiāng)村”，跳出“鄉(xiāng)村治理看鄉(xiāng)村治理”。那么，目前鄉(xiāng)村治理還存在哪些問題？該如何有序推進？為此，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員張英洪博士（以下簡稱“張”）。
要加強鄉(xiāng)村的民主法治供給
記：中國曾是個鄉(xiāng)土社會，不過經(jīng)過幾十年的發(fā)展，中國的鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，那么，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村有哪些特點？
張：幾千年的中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，形成了以皇權統(tǒng)治、宗法社會、小農(nóng)經(jīng)濟、儒家文化、鄉(xiāng)紳自治為主要特征的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村社會秩序。1949年以后，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和秩序被徹底顛覆?，F(xiàn)在講鄉(xiāng)村治理，必須認清其所處的基本體制結(jié)構(gòu)。
一是集體所有制。1950年，中國所有的鄉(xiāng)村，無一例外地建立了以土地為基礎的集體所有制。集體所有制本質(zhì)上是一種財產(chǎn)歸社區(qū)公有且由國家控制的產(chǎn)權制度安排，其基本特征是產(chǎn)權的政治性、集體性、社區(qū)性、封閉性。這是鄉(xiāng)村治理的一個產(chǎn)權基礎。使集體所有制適應市場化、城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，是新時代農(nóng)村改革的重要內(nèi)容。
二是城鄉(xiāng)二元體制。1950年建立的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，將整個中國劃分為農(nóng)村與城鎮(zhèn)兩種體制領域，實行城鄉(xiāng)分治，城鄉(xiāng)居民的身份、公共服務等完全不同，其最大的特征是城鄉(xiāng)居民權利的不平等以及對公民自由權利的限制甚至剝奪。加強破除城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的必然要求。
記：現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)是多方面的，您認為主要有哪些方面？
張：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)在確實面臨很多挑戰(zhàn)，我認為主要有以下幾個方面：
一是有些政府的權力比較任性。長期以來，一些政府對村莊公共生活和私人生活實行強力干預，這是鄉(xiāng)村實現(xiàn)善治的最大挑戰(zhàn)?？梢哉f，鄉(xiāng)村的自然秩序與寧靜生活，往往是被某些不受制約的政府權力打破的。只要權力不受制約和監(jiān)督，就不可能有鄉(xiāng)村的善治。習近平總書記作為國家最高領導人，提出要把權力關進制度的籠子里，這是我國執(zhí)政者治國理念的歷史性突破和巨大飛躍。但如何將全部公共權力納入法治軌道，真正實現(xiàn)對當權者的制約，使當權者不再執(zhí)迷于追求特權，而是真心實意地保護人權，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最重大的時代課題。
二是外來資本的蠻橫化。對于資本的特性，馬克思在《資本論》中曾指出：“資本來到世間，從頭到腳，每個毛孔都滴著血和骯臟的東西。”資本是現(xiàn)代社會中一種十分強大的力量。幾十年來，我們在對待資本上有兩種極端的傾向：一種是改革開放以前，國家與老百姓結(jié)盟，實現(xiàn)權力與群眾的聯(lián)合，將資本踩在腳下，甚至徹底消滅了資本，從而也消滅了資本的危害。但沒有資本的社會，又陷入了極度的貧困之中。改革開放以來，非常重視資本的作用，但有些時候，老百姓便成為了被掠奪的對象。比如，一些地方政府為資本撐腰，公然將風景優(yōu)美的傳統(tǒng)村落強行圈占，大搞旅游開發(fā)。鄉(xiāng)村的建設與繁榮，肯定需要社會資本的進入。但如果放任外來資本進村恣意蠻橫掠奪，鄉(xiāng)村治理就無從談起。
三是一些鄉(xiāng)村干部的為黑惡勢力充當“保護傘”。2017年1月19日，最高人民檢察院曾印發(fā)《關于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，強調(diào)要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。我國鄉(xiāng)村的“村霸”現(xiàn)象說明，一些鄉(xiāng)村的民主法治建設還相當滯后。加強鄉(xiāng)村的民主法治供給，是實現(xiàn)人民對美好生活需要的戰(zhàn)略舉措。
維護農(nóng)民人權、產(chǎn)權、治權
記：您剛才主要說了權力和資本對鄉(xiāng)村實現(xiàn)善治的阻礙，現(xiàn)實中，還有一些政策和法律掣肘鄉(xiāng)村發(fā)展，對嗎？
張：是的。就目前而言，我認為要在三個領域?qū)崿F(xiàn)新的開放，否則鄉(xiāng)村難以取得應有的治理績效。
一是集體產(chǎn)權改革要確權開放。集體產(chǎn)權的模糊性和封閉性，是市場化、城市化進程中制約鄉(xiāng)村治理的重大產(chǎn)權障礙。在堅持土地集體所有權不變的前提下，土地的使用權完全可以依法流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓。例如，在承包地上，已實施“三權分置”，承包土地的所有權歸集體，承包權歸農(nóng)戶，土地經(jīng)營權可以對外流轉(zhuǎn)。這就實現(xiàn)了承包地產(chǎn)權的開放。而農(nóng)村的宅基地、集體建設用地、集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股權等，在產(chǎn)權的改革開放上需要邁出新步伐。
二是公共事務管理要民主開放。農(nóng)村社區(qū)公共事務管理的封閉性，導致不適應市場化、城市化進程中人口流動的需要。在市場化、城市化進程中，因人口的快速流動，中國農(nóng)村出現(xiàn)了兩種不同類型的村莊：一種是大量人口外出的“人口空心村”，另一種是大量外來人口聚焦的城鄉(xiāng)接合部“人口倒掛村”。新時代的鄉(xiāng)村治理必須突破鄉(xiāng)村產(chǎn)權的封閉性和社區(qū)管理的封閉性這個雙重封閉格局，實行開放式的民主治理。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度廢止后，要加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務由社區(qū)全體居民共同平等參與的新格局。
三是公共服務供給要補齊開放。鄉(xiāng)村基礎設施和基本公共服務的短缺，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的最突出問題之一。加大農(nóng)村基礎設施建設投入，加快建立健全城鄉(xiāng)均等、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系，是國家的基本職責所系，是各級政府的責任所在。要盡快使城鄉(xiāng)居民享有大致均等而可及的基本公共服務。要實現(xiàn)基本公共服務的全國統(tǒng)籌、自由接續(xù)轉(zhuǎn)移和開放享有，確保城鄉(xiāng)居民的社會保障隨著人口走，實現(xiàn)農(nóng)民進城有社保，市民進村同樣享有社保。
記：就當前鄉(xiāng)村治理遇到的問題，您認為應該采取哪些有效的對策？
張：新時代的鄉(xiāng)村治理，具體來說就要維護和發(fā)展農(nóng)民的人權、產(chǎn)權、治權。
一是維護和發(fā)展農(nóng)民的人權。就是要尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的各項基本權利和自由尊嚴。習近平總書記在十九大報告中指出：“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由?！币氨Ｗo人民人身權、財產(chǎn)權、人格權?！蔽覈稇椃ā芬约皣H人權憲章對基本人權都作了明確規(guī)定。我國《憲法》已明確規(guī)定尊重和保障人權。農(nóng)民應當享有的基本權利和自由的內(nèi)容十分豐富，包括平等權、自由遷徙權、受教育權、健康權、社會保障權、生育權、環(huán)境權等基本人權，都應得到尊重和保障。特別是各級領導干部，要切實增強人權觀念和法治意識，要真正把人權觀念和法治意識融入日常治理之中去。在鄉(xiāng)村治理中，如果缺乏對農(nóng)民基本人權的尊重和保障，就不可能有真正的鄉(xiāng)村善治。
二是維護和發(fā)展農(nóng)民的產(chǎn)權。就是要賦予和保障農(nóng)民享有更加充分而完整的財產(chǎn)權利。農(nóng)民的財產(chǎn)權利可區(qū)分為集體財產(chǎn)權利和個人財產(chǎn)權利，主要包括承包地權利、宅基地和住房權利、集體資產(chǎn)權利以及其他財產(chǎn)權利。農(nóng)村集體產(chǎn)權具有歸屬不清、權責不明、流轉(zhuǎn)不暢、保護不嚴等問題，這是導致鄉(xiāng)村衰敗、制約鄉(xiāng)村有效治理的重要產(chǎn)權因素。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高鄉(xiāng)村治理水平，必須全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，發(fā)展農(nóng)民財產(chǎn)權利，構(gòu)建歸屬清晰、權能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理水平。
三是維護和發(fā)展農(nóng)民的治權。就是要發(fā)展社會主義民主政治，健全現(xiàn)代國家民主治理規(guī)則，用制度體系保證農(nóng)民當家作主。農(nóng)民的治權就是農(nóng)民參與公共事務治理的權利，這是現(xiàn)代國家公民的政治權利。農(nóng)民的治權有兩個基本方面：一是參與國家和社會層面各項公共事務的治理；二是參與社區(qū)層面各項公共事務的治理。農(nóng)民的治權，應當隨著經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)建設的發(fā)展而發(fā)展。如果農(nóng)民不能有效地參與鄉(xiāng)村治理，不能成為鄉(xiāng)村治理的主體，那么，鄉(xiāng)村治理就不可能實現(xiàn)善治。
造就一批新鄉(xiāng)賢、新君子
記：十九大報告明確提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在這三個方面，該如何穩(wěn)步推進？
張：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理是政治文明的重要內(nèi)容，要真正提升鄉(xiāng)村治理水平，必須推進政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，創(chuàng)造社會主義政治文明。
一是要從發(fā)展地方自治的視野看待村民自治，大力加強地方自治立法。我國村民自治已經(jīng)實行30年了，應該說取得了不少成就 ，但也面臨許多突出問題。比如有的村干部淪落為“村霸”，小官巨貪，村民自治異化為干部自治，村民難以真正做到民主決策、民主參與、民主管理、民主監(jiān)督。
經(jīng)過30年的實踐，應當對村民自治進行認真總結(jié)和提升，實現(xiàn)自治的新跨越。關鍵是要從地方自治上看待村民自治，既要推進村民自治下沉，又要提高自治的層級與水平。要明確規(guī)定地方各級的自治事務范圍，處理好官治與自治、黨權與自治、經(jīng)濟建設與社區(qū)自治的關系。村民自治不應只是民政部門重視和推進的工作，而應是國家政治文明建設的偉大事業(yè)，必須提高政治站位，推進村民自治的制度化、規(guī)范化、程序化建設，使村民自治制度真正有效有序運轉(zhuǎn)起來，切實保障村民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
二是要從建設法治中國的高度看待鄉(xiāng)村法治，切實推進民主法治建設。在全面推進依法治國進程中，要從法治中國建設的戰(zhàn)略高度，加強鄉(xiāng)村民主法治建設，重點是要建立健全有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的法律法規(guī)體系，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的民主化、法治化。
為此，我想強調(diào)三個重點：第一，“三農(nóng)”工作要改變過去單純的追求增加農(nóng)民收入的傾向，要把加強鄉(xiāng)村民主法治建設作為重中之重。要使廣大農(nóng)民在共產(chǎn)黨領導下既過上富裕的物質(zhì)生活，又享受現(xiàn)代的民主自由。這是共產(chǎn)黨的初心和使命。第二，各級人大及其常委會要改變政府化的工作思維和方式，要圍繞鄉(xiāng)村的民主法治建設加強立法調(diào)研和立法工作，切實改變鄉(xiāng)村民主法治制度供給短缺和滯后的局面。各級人大代表要發(fā)揮代表民意的真正作用。這方面的空間還非常非常大。第三，作為“關鍵少數(shù)”的各級領導干部，要真正帶頭樹立人權觀念和民主法治意識，特別要改變一些地方領導干部在抽象上高喊為人民服務，而在具象上卻損害群眾利益的現(xiàn)象；改變一些地方領導干部在宏觀上擁護正確描述：習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，而在微觀上卻違背正確描述：習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的現(xiàn)象。
三是要從重建道德中國的目標看待鄉(xiāng)村德治，不斷提高道德文明水平。中國自古以來就是禮儀之邦，有以德治國的悠久傳統(tǒng)。但是，現(xiàn)在卻陷入了嚴重的道德危機。在新時代，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的德治，必須走出道德危機，重建道德中國。
第一，必須建設一個講正氣、守誠信、重品德的政府。政府的品德決定和影響社會的道德風尚。孔子說：“政者，正也，子帥以正,孰敢不正。”社會道德的淪喪，許多情況是由于政府對社會道德的破壞造成的。比如，一些政府的朝令夕改、不講誠信、掩蓋真相、懲善揚惡、腐敗濫權等行為，都是造成社會道德淪喪的重要原因。
第二，必須建設一支講道德的領導干部隊伍，打造有道德的社會精英群體?？鬃诱f：“君子之德風，小人之德草，草上之風必偃?！备骷夵h員領導干部以及社會其他精英群體的道德水準高低，直接影響整個社會風氣的好壞。上梁不正下梁歪。如果一個社會的精英群體都腐化墮落了，我們就不要指望社會道德的好轉(zhuǎn)。
第三，必須建設一批致力于社會道德建設的社會組織和鄉(xiāng)賢君子。建設一個道德中國和道德鄉(xiāng)村，單靠政府是不行的，必須激活社會的力量，大力發(fā)展致力于社會道德建設的各種社會組織，大力造就一批新鄉(xiāng)賢、新君子。政府要還權于社會，實行政社分開，讓社會在法治的環(huán)境中自主成長，使社會充滿正氣與活力。
人物介紹： 張英洪，北京市農(nóng)村經(jīng)濟問題研究中心研究員。主要著作有《給農(nóng)民以憲法關懷》《農(nóng)民權利論》《農(nóng)民、公民權與國家》《認真對待農(nóng)民權利》等。（記者 化定興）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《清風》雜志第102期
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