——以江西為例

摘要：土地流轉(zhuǎn)實踐中產(chǎn)生了租金高企、違規(guī)違約、強迫流轉(zhuǎn)、改變用途、破壞利用、政府介入過度但公共服務(wù)提供不足等問題。土地流轉(zhuǎn)中顯示出的租期偏短、增速下降、風(fēng)險較大、違約較多等現(xiàn)象反映了流轉(zhuǎn)供求雙方的各自擔(dān)憂、利益訴求、政策期盼。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)以落實“三權(quán)分置”改革目標(biāo)和維護承包戶權(quán)益為導(dǎo)向, 及時修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)和實施細則, 健全基層土地流轉(zhuǎn)交易平臺, 適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)相關(guān)補貼政策取向, 健全土地流轉(zhuǎn)融資服務(wù)機制、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套保障制度以及土地流轉(zhuǎn)糾紛預(yù)防、調(diào)解和處理機制, 加大對土地流轉(zhuǎn)過程中違法違規(guī)行為的監(jiān)督和處罰力度。

土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心[1]。改革初的土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的制度創(chuàng)新極大地激發(fā)了農(nóng)民的積極性[2], 農(nóng)村生產(chǎn)力得到了巨大的激發(fā)和釋放, 糧食產(chǎn)量連年穩(wěn)步增長, 農(nóng)民收入快速增加。但到20世紀(jì)80年代中期以后, 農(nóng)村土地兩權(quán)分離的制度創(chuàng)新紅利基本釋放殆盡[3], 農(nóng)業(yè)的比較劣勢又突顯了出來。進入20世紀(jì)90年代以后, 越來越多的農(nóng)民對土地作出了“棄用不棄權(quán)”的“拋荒”選擇[4]。因此, 如何維護農(nóng)業(yè)承包政策的嚴(yán)肅性并提高土地利用效率的問題日益突顯出來。在此背景下, 1994年12月30日, 農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》 (國發(fā)[1995]7號批轉(zhuǎn)) 中首次提出“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制”的解決方案。自此, 有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐探索逐漸發(fā)展了起來。

但是, 長期的土地流轉(zhuǎn)實踐當(dāng)中也產(chǎn)生了許多亟待解決的問題, 比如租金問題、違約問題、強迫流轉(zhuǎn)問題、流轉(zhuǎn)規(guī)模評價問題、土地改變用途和破壞利用問題、土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民收入和生計保障問題等等。這些問題不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的健康發(fā)展, 而且會對國民經(jīng)濟乃至整個國家安全穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。進入經(jīng)濟新常態(tài)以來, 中央提出了從供給側(cè)改革的新思路, 2015年中央農(nóng)村工作會議首次提出了“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”新思路, 強調(diào)要通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、減少化肥農(nóng)藥不合理使用、開展社會化服務(wù)、降低生產(chǎn)成本等方式和措施來提高農(nóng)業(yè)效益和競爭力。黨的十九大報告提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。其中, 重點強調(diào)了要“深化農(nóng)村土地制度改革”“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營, 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系, 實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接?！边@就對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革、土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育、服務(wù)農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建等方面提出了明確的要求。2017年12月底, 中央農(nóng)村工作會議進一步強調(diào)了“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點, 激活主體、激活要素、激活市場, 著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！边@進一步對土地市場的改革發(fā)展提出了更明確的方向要求 (市場化) 、主體要求 (激活主體積極性) 、制度要求 (完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場配置) 、系統(tǒng)性要求 (增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性) 。這些明確要求為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序發(fā)展提供了明確的方向指引和政策改革遵循。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場特征

進入新世紀(jì)以來, 全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程呈加快勢頭, 土地流轉(zhuǎn)面積規(guī)模及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雙雙增長迅速。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計, 截至2016年6月底, 全國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積達到了4.6億畝, 比2012年增加了1.9億畝。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體達到280萬個, 新型職業(yè)農(nóng)民總數(shù)超過1270萬人。其中, 家庭農(nóng)場達到87.7萬家;農(nóng)民合作社達到179.4萬家, 入社農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的44.4%;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織超過38萬個[5]。江西作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省, 對“三農(nóng)”歷來高度重視, 認(rèn)真貫徹落實中央有關(guān)文件精神, 始終把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作作為全面深化“三農(nóng)”改革的“一號工程”, 以“確實地、賦真權(quán)、頒鐵證”為目標(biāo), 堅持速度質(zhì)量兩手抓、進度服從質(zhì)量, 因此, 江西的土地確權(quán)工作走在全國前列, 土地流轉(zhuǎn)率超過全國平均水平。截至2016年底, 江西農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成, 全省證書到戶率達到95.7%, 全省已建立11個市級、102個縣級、1454個鄉(xiāng)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心, 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積1150.2萬畝, 土地流轉(zhuǎn)率達36.2% (1) 。呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)方式多樣、主體多元、穩(wěn)中上升等良好勢頭, 但也暴露出流轉(zhuǎn)期限短、價格上升快、區(qū)域不平衡等特點。

(一) 流轉(zhuǎn)形式靈活多樣, 但村民內(nèi)部出租仍占主流

隨著城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速, 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更加日益活躍起來, 方式也呈現(xiàn)出多樣化。然而, 由于地理位置、農(nóng)民家庭勞動力人數(shù)、勞動力素質(zhì)及所掌握的技能等方面的不同, 農(nóng)民對承包地的處置態(tài)度和方式也會有很大不同, 因而土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出了多樣化的特點。從表現(xiàn)形式看, 主要有轉(zhuǎn)包、出租、代耕、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等形式。轉(zhuǎn)包就是在不變更原承包人與村里承包合同的基礎(chǔ)上, 承包人把自己承包的土地再承包給第三方。出租就是將土地使用權(quán)出租 (法律只限于農(nóng)業(yè)用途) 。代耕就是由其他農(nóng)戶代為耕種, 農(nóng)村對此一般有較為一致的認(rèn)識, 無論是重新分田、年終流轉(zhuǎn)分配等, 還是收取農(nóng)業(yè)水電費、籌資籌勞等, 均視同農(nóng)戶常年在家, 由原戶主享受或承擔(dān)?；Q就是承包戶之間為了方便各自土地的整合與管理, 本著互利互便的原則而進行的不同土地的經(jīng)營權(quán)的自愿調(diào)換。入股是指將土地經(jīng)營權(quán)計作一定的股份, 參與村集體組織或其他投資者的經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理, 共擔(dān)風(fēng)險, 共享收益。轉(zhuǎn)讓則是指承包人把自己承包的土地讓與第三方承包, 由第三方建立與村集體組織的承包合同, 原承包人主動退出, 這實質(zhì)就是“賣斷”承包經(jīng)營權(quán) (2) 。從轉(zhuǎn)出對象看, 有轉(zhuǎn)出給本村村民、外地人、企業(yè)、合作社等, 但從網(wǎng)絡(luò)問卷和實際調(diào)研所掌握的情況來看, 最主要的仍是以轉(zhuǎn)給本村村民為主。課題組于2017年6月-10月針對江西省農(nóng)民的網(wǎng)上問卷數(shù)據(jù) (3) 表明, 村集體內(nèi)部農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)仍是最主要的流轉(zhuǎn)方式。在334份有效問卷中, 回答將土地流轉(zhuǎn)給本村村民的共有230人, 占總數(shù)的68.9%。而選擇轉(zhuǎn)給外地人、企業(yè)、自己參與合作社及其他方式的分別只有32人、10人、20人、42人, 占比分別是9.6%、3.0%、6.0%、12.6%。并且從地域來看, 無論是山區(qū)、丘陵還是平原地帶, 轉(zhuǎn)給本村村民都是首選, 占比超過了六成, 尤其是山區(qū)村民, 其選擇比例更是高達78.0% (見表1) 。

(二) 流轉(zhuǎn)主體多元化, 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐漸“挑大梁”

從理論上講, 土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入主體可以是本村其他承包戶、外地農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等多種自然人或法人主體。但是, 從表1可以看出, 目前, 將土地轉(zhuǎn)給本村其他承包戶仍是土地轉(zhuǎn)出者的首選。可見, 承包戶自營或轉(zhuǎn)給其他承包戶的這類“單打獨斗”的小規(guī)模普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者仍是當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營的主體力量。而轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶、企業(yè)、以股入社等所占比例合計都只有流轉(zhuǎn)部分的三成左右, 所以, 當(dāng)前規(guī)模經(jīng)營主體還不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體力量。顯然, 小規(guī)模經(jīng)營的單個農(nóng)戶占比太高是與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的要求不相適應(yīng)的。實際上, 早在2013年中央一號文件中就提出了“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn), 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”此后, 國家陸續(xù)出臺了不少政策來鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村土地的適度流轉(zhuǎn)。2017年中央一號文件又進一步提出, 要“大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體, 通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式, 加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營?！痹邳h和政府的政策鼓勵和引導(dǎo)下, 近幾年來新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展都非常快, 2016年分別達到280萬個和超過1270萬人。就江西而言, 新型職業(yè)農(nóng)民不僅發(fā)展很快 (盡管還不是絕對經(jīng)營主體, 但其活力和優(yōu)勢明顯) , 而且已逐漸成為糧食生產(chǎn)的主力軍。據(jù)在南昌市、宜春市、撫州市、吉安市等糧食主產(chǎn)區(qū), 對554位種植規(guī)模50畝以上的職業(yè)農(nóng)民進行的一次抽樣問卷調(diào)查顯示, 合作社、家庭農(nóng)場、公司化等新型經(jīng)營主體占比分別為17.3%、11.5%、7.7%, 雖然個人承包仍占絕對比例 (63.5%) , 但合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出較明顯的“規(guī)模效應(yīng)”和盈利能力, 其畝均年利潤在500元以上的占比中, 公司化、家庭農(nóng)場的比例分別為21.4%和19.4%, 遠高于個人承包的11.9%, 顯示出具有更好競爭力和良好的發(fā)展勢頭 (見圖1) [6]。

(三) 流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)中有升, 流轉(zhuǎn)增速明顯下降

近十年來, 全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積總體上呈現(xiàn)出快速增長狀態(tài), 但流轉(zhuǎn)的環(huán)比增速呈現(xiàn)出穩(wěn)中趨降的明顯態(tài)勢。從絕對面積看, 2007年, 流轉(zhuǎn)面積為0.64億畝, 到2016年底已經(jīng)達到了4.71億畝, 年均增加約0.43億畝;從流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的百分比來看, 2007年時僅為4.8% (4) , 而到2016年已經(jīng)達到了35.1%, 超過全國農(nóng)村承包耕地的1/3強。但從流轉(zhuǎn)增速來看, 則呈現(xiàn)出了較為明顯的下滑態(tài)勢, 2008年流轉(zhuǎn)面積為1.09億畝, 比2007年的0.64億畝增加了70.3%, 而2009年比2008年的增加幅度卻下降到了37.6%。此后幾年的環(huán)比增速一直在20%幾徘徊, 到2014年, 其環(huán)比增速已經(jīng)下降到了20%以下, 為18.2%;2016年, 其環(huán)比增速更是跌為個位數(shù), 為5.4% (見圖2) 。

資料來源:根據(jù)土流網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)整理制作而成。

從江西的流轉(zhuǎn)情況來看, 盡管其土地流轉(zhuǎn)速度近幾年來不斷發(fā)力, 至2015年, 江西全省流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包土地1069萬畝, 流轉(zhuǎn)率達33.7%, 遠高于2013年的20.5%, 也由2013年時低于全國平均水平4.9個百分點轉(zhuǎn)變成高于全國平均水平0.4個百分點。到2016年10月, 流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達到36.2%, 比全國平均水平 (35.1%) 高出1.1個百分點。但其流轉(zhuǎn)率在全國并不處于居前位置, 不但遠低于上海、江蘇、北京等發(fā)達地區(qū)的省市, 也低于中部地區(qū)的安徽、河南 (5) 。從流轉(zhuǎn)增速看, 江西土地流轉(zhuǎn)增速發(fā)展變化也與全國相似, 近兩年增速有趨緩的態(tài)勢, 2013年到2015年, 兩年間流轉(zhuǎn)率提高了13.5個百分點, 而從2015年到2016年, 流轉(zhuǎn)率僅提高了2.5%, 增速下降趨勢明顯。從土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入主體變化來看, 合作社、家庭農(nóng)場等適度規(guī)模經(jīng)營主體增速較快, 家庭農(nóng)場從600家迅速增加到22000多家, 種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社分別較上年增加15%和29.8% (6) 。

(四) 流轉(zhuǎn)進度各地區(qū)差異較大

土地流轉(zhuǎn)不僅全國范圍內(nèi)發(fā)展不平衡, 即使在江西省域范圍內(nèi), 也存在很大的區(qū)域間不平衡性。各地區(qū)的共同點是, 都有土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生, 只是多少不同、程度不同而已。這主要有兩方面原因造成, 一方面是農(nóng)民不流轉(zhuǎn)土地的顯性“損失”幾乎為零。因為從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益低, 而且取消農(nóng)業(yè)稅后, 農(nóng)民撂荒土地的顯性成本幾乎為零, 所以, 如果流轉(zhuǎn)土地的收益不高而交易成本高的話, 許多農(nóng)民寧愿毫不心疼地選擇撂荒。在這種宏觀環(huán)境下, 土地流轉(zhuǎn)的比率自然就比較低。另一方面是有些江西“內(nèi)部的”發(fā)達地區(qū)或是城郊地區(qū), 由于交通便利或是有較多規(guī)模經(jīng)營主體的關(guān)注和選擇, 因而, 土地流轉(zhuǎn)的機會就大大增加, 其流轉(zhuǎn)比例甚至高達60%以上。而如果是偏遠的山區(qū), 其流轉(zhuǎn)比率就會大大降低, 一些偏遠的山區(qū)農(nóng)村其土地流轉(zhuǎn)率甚至還不足5%。例如, 同屬上饒地區(qū)的鄱陽、余干、萬年等平原地區(qū)由于適合機械化耕作和規(guī)?；?jīng)營, 其流轉(zhuǎn)比例就比較高, 而橫峰、弋陽等丘林地區(qū)則因土地小、碎、散等原因, 其流轉(zhuǎn)比例相對較低。同樣的現(xiàn)象在南昌市安義縣、贛州市信豐縣、宜春市豐城市、九江市德安縣等許多地區(qū)都存在。

(五) 流轉(zhuǎn)價格高位運行, 進一步上漲空間有限

按馬克思級差地租的理論觀點, 土地價值會因位置、肥沃、連續(xù)追加投資等的不同而不同。所以, 理論上講, 每塊土地的價格都是不一樣的。并且, 即使是同一塊土地, 也可以因為基礎(chǔ)設(shè)施投入、周邊環(huán)境投入的改善而變化。所以, 說明土地流轉(zhuǎn)市場的價格問題, 只能是從宏觀角度上的一般的、總體意義上來進行描述。

從橫向看, 由于全國區(qū)域范圍太大, 所以, 各地的土地流轉(zhuǎn)價格差異很大。以水田歷史均價為例, 2017年第三季度, 北京地區(qū)的水田均價已經(jīng)達到2174元/畝/年, 而上海地區(qū)還要更高, 達到了2194元/畝/年。其他地區(qū)多數(shù)不到2000元的高度, 但是突破1000元的比比皆是, 如江蘇的1269元/畝/年、浙江的1173元/畝/年, 中部地區(qū)的河南也達到了1222元/畝/年, 安徽921元/畝/年也緊追1000元的大關(guān)。江西土地流轉(zhuǎn)的市場價格還相對低一點, 為641元/畝/年, 但對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言, 也是不低的成本了。

從縱向看, 近幾年來, 江西土地流轉(zhuǎn)價格 (水田) 一直在600元/畝/年左右有起有伏, 上下波動。從2014年第4季度至2015年第三季度, 土地流轉(zhuǎn)價格在600元左右波動, 從2015年第4季度開始明顯上升, 到2016年最高達到660元, 此后, 又突然大幅度下跌至2017年第1季度、第2季度的610元和596元, 至2017年第3季度又企穩(wěn)開始攀升至641元 (見圖3) 。江西的旱地、水澆地、其它耕地也顯示出了與水田相似的價格波動軌跡 (7) ?？梢? 土地流轉(zhuǎn)價格市場會隨整個宏觀經(jīng)濟環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期等因素而有較大波動, 在整個經(jīng)濟環(huán)境由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長的新常態(tài)環(huán)境下, 土地流轉(zhuǎn)的價格已經(jīng)是處于高位階段運行, 難有更大的上漲空間。

資料來源:根據(jù)土流網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)整理制作而成。

(六) 流轉(zhuǎn)期限普遍較短, 顯示轉(zhuǎn)出方對長遠預(yù)期的擔(dān)憂

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)期限的長短選擇, 無論是通過文獻法的調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)問卷, 還是通過實地走訪調(diào)查, 反饋的信息基本是一致的, 即土地流轉(zhuǎn)的期限普遍偏短。有文獻調(diào)查顯示, 江西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限為5年及5年以下的占絕大多數(shù), 為84.2%;6到10年的占6.5%;10年以上的占9.4% (8) 。而課題組通過網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查所得到的結(jié)果也與此相似。在答卷的334人當(dāng)中, 對村里耕地的流轉(zhuǎn)時間選擇1年的為118人, 占35.3%;選擇2-5年的為133人, 占39.8%, 二者合計為75.1%。選擇6-10年的為29人, 占8.7%;選擇10年以上的為54人, 占16.2% (見圖4) ?？梢? 選擇短期限的流轉(zhuǎn)協(xié)議是大部分土地轉(zhuǎn)出者的首選。這反映出農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的掌握不夠、或是對后期土地市場價格走勢難以預(yù)測、或是對自己脫離土地后的生計保障缺乏信心等。總之, 還是對于長期土地流轉(zhuǎn)心存顧慮。

(七) 違約問題仍較突出

雖然目前全國土地流轉(zhuǎn)的比例占了承包耕地的1/3以上, 但土地流轉(zhuǎn)市場總體上還處于不太規(guī)范、不太成熟的初始階段, 流轉(zhuǎn)市場比較混亂, 各類違約和糾紛問題較為突出。首先, 土地大部分還是農(nóng)民內(nèi)部之間的自發(fā)流轉(zhuǎn), 私下協(xié)議、口頭協(xié)議占絕大部分, 既不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會備案, 也沒有正式合同, 存在糾紛隱患 (見圖5) 。其次, 合作社、龍頭企業(yè)、種植大戶等經(jīng)濟組織一般會與農(nóng)民簽訂書面協(xié)議, 但是協(xié)議也存在約定不明確、不細致等問題, 況且還缺乏有力的保障措施, 農(nóng)產(chǎn)品行情好、企業(yè)效益高時, 農(nóng)民往往會要求抬高流轉(zhuǎn)價格, 或是干脆自行毀約;而行情不好時, 也難保企業(yè)不會偷偷跑路。再次, 基層政府在流轉(zhuǎn)中也并非一定就扮演了“公正善良”的角色, 其為了地方經(jīng)濟的發(fā)展或是完成上級的流轉(zhuǎn)任務(wù)要求, 而壓低流轉(zhuǎn)價格或是強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象也時有發(fā)生。而一旦政府強勢參與土地流轉(zhuǎn), 則流轉(zhuǎn)價格和協(xié)議就難保在公平自愿的基礎(chǔ)上形成, 這就往往為糾紛問題埋下了隱患。概括地看, 土地流轉(zhuǎn)中存在的現(xiàn)象可以歸結(jié)為“三多三少”, 即:農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)多, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會備案少;口頭協(xié)議多, 書面協(xié)議少;協(xié)議約定不明的多, 完整規(guī)范的少。最后, 除了協(xié)議約定問題外, 還有流轉(zhuǎn)后地界被混淆、土地用途被破壞、土地形狀和地力難以恢復(fù)等問題, 這其中存在許多矛盾和糾紛。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益動因

從本質(zhì)上看, 土地流轉(zhuǎn)屬于市場經(jīng)濟當(dāng)中土地要素的優(yōu)化配置問題[7], 因此, 市場機制的核心—價格機制將在其中發(fā)揮決定性作用, 它既是引導(dǎo)供求雙方主體行為方式的導(dǎo)向燈, 也是流轉(zhuǎn)中各方主體的利益訴求及信息、信用、預(yù)期、政策等各種問題的集中體現(xiàn), 土地流轉(zhuǎn)市場中存在的突出問題, 比如前述的租金問題、違約問題、預(yù)期不穩(wěn)定問題、政府介入不當(dāng)、法律滯后等問題, 刨根問底都與價格機制及其背后的行為主體的利益因素密切相關(guān)。因此, 剖析這些問題, 也要圍繞市場背后的供求雙方利益及作為市場經(jīng)濟“守夜人”的政府等行為主體來展開。

(一) 土地流轉(zhuǎn)供求雙方的利益矛盾及各自顧慮

1. 流轉(zhuǎn)供給方 (轉(zhuǎn)出方) 的利益考量和多重顧慮

在自己不經(jīng)營的情況下, 能將承包地流轉(zhuǎn)出去, 實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)的增值收益, 這應(yīng)該是大多數(shù)農(nóng)民承包戶樂見其成的。但要實現(xiàn)這樣的愿意并不那么容易, 不少農(nóng)民存在這樣或那樣的顧慮:一是擔(dān)心未來土地租金上漲, 或是出于避險的考慮, 所以不敢簽長期合同。正如有的農(nóng)民所坦言, “合同一口氣簽10年, 誰知道以后劃不劃算?”這種擔(dān)憂是導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同大部分在5年以下尤其是以1-3年居多的重要原因。不愿意簽訂長期流轉(zhuǎn)合同的另一個原因是出于避險的考慮, 擔(dān)心萬一在城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)不如意時, 有一個退路。因為如果簽訂了長期合同, 則萬一在城市無法呆下去時, 就無路可退。二是擔(dān)憂產(chǎn)權(quán) (承包權(quán)) 受到侵害[8], 所以不愿意流轉(zhuǎn)。有些農(nóng)民擔(dān)心將土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給大戶或是龍頭企業(yè)等經(jīng)濟組織后, 土地被重新規(guī)劃和整理, 原有的地界標(biāo)志全被破壞, 未來租期滿了以后, 土地將很難恢復(fù)原狀, 地界也將難以辨認(rèn)和恢復(fù), 甚至擔(dān)憂以后再也拿不回自己的地。為了減少以后的潛在糾紛, 在租金不高的情況下, 就不愿意去“惹麻煩”, 所以, 干脆選擇不流轉(zhuǎn)。三是擔(dān)憂租金收不到的風(fēng)險。有些企業(yè)或資本并不是真心實意地想做新型規(guī)模經(jīng)營主體, 而是醉翁之意不在酒, “有實力爭地, 沒心思種地”, 不是沖著農(nóng)業(yè)利潤而是沖著政策補貼而來, 根本沒有作好農(nóng)業(yè)長期投資的規(guī)劃和準(zhǔn)備, 動輒幾百畝、上千畝地拿地, 而生產(chǎn)、技術(shù)、管理等都沒有認(rèn)真籌劃和配套, 一旦因條件不符而無法獲取國家的政策補貼, 就可能陷入慘淡經(jīng)營或虧損, 就容易出現(xiàn)拖欠租金或棄約“跑路”。而遭遇或是見過此等案例的農(nóng)民對此種情況也是心有余悸, 生怕出現(xiàn)“萬一大戶虧了, 租金不能兌現(xiàn)”而政府又束手無策帶來的風(fēng)險。

2. 需求方 (轉(zhuǎn)入方) 的利益考量和行為決擇

無論轉(zhuǎn)入方主體是個人還是經(jīng)濟組織, 除極少數(shù)以扶貧為目的公益類主體外, 絕大部分轉(zhuǎn)入方都是以贏利為目的的流轉(zhuǎn), 所以, 可以說贏利性是轉(zhuǎn)入方的首要利益考量。只有在存在贏利可能性時, 轉(zhuǎn)入方才會有動力去“買入”土地的經(jīng)營權(quán), 否則, 就會選擇退出。在當(dāng)前國家倡導(dǎo)適度流轉(zhuǎn)的大背景下, 各種農(nóng)業(yè)相關(guān)經(jīng)濟主體都想積極介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場, 以從中“分得一杯羹”, 但轉(zhuǎn)出方的“惜轉(zhuǎn)”“短轉(zhuǎn)”等利益考量行為反過來又增加了各轉(zhuǎn)入主體的思想顧慮, 并進而影響了轉(zhuǎn)入方的行為決擇, 使得轉(zhuǎn)入方也不得不做好“兩手準(zhǔn)備”:一是搶占市場, “占”得一塊地再說;二是不敢放心投資, 謹(jǐn)小慎微地防備著來自轉(zhuǎn)出方或政策方的各種變故。這種矛盾心態(tài)使轉(zhuǎn)入方也產(chǎn)生了多種顧慮和利益考量, 表現(xiàn)在:一是擔(dān)心轉(zhuǎn)出方的“任性”違約。據(jù)國家統(tǒng)計局江西調(diào)查總隊對省內(nèi)種糧大戶生產(chǎn)經(jīng)營情況的調(diào)查與分析結(jié)果顯示, 省內(nèi)大戶承租耕地的期限普遍是短期, 以1-3年為主。流轉(zhuǎn)合同中口頭協(xié)議多, 即使有書面協(xié)議也是不規(guī)范的多, 容易發(fā)生糾紛。而轉(zhuǎn)出方流轉(zhuǎn)土地的原則就是價格原則, 往往是誰出價高, 就轉(zhuǎn)給誰, “任性”抬價或毀約的情況時有發(fā)生, 導(dǎo)致租種大戶普遍缺乏安全感。二是擔(dān)心遭受市場“兩頭壓”。一方面是擔(dān)心農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)要價越來越高, 導(dǎo)致成本不斷攀升, 另一方面是擔(dān)心生產(chǎn)出來的產(chǎn)品市價低迷。例如, 江西省價格成本調(diào)查監(jiān)審局為了掌握江西省2016年早秈稻生產(chǎn)成本收益情況, 而對省內(nèi)30個縣 (市、區(qū)) 進行了廣泛調(diào)查, 結(jié)果發(fā)現(xiàn)早秈稻單產(chǎn)、價格、利潤都在下降, 其中價格降幅較大, 導(dǎo)致種植戶利潤縮水嚴(yán)重。許多種糧大戶直言利潤低, 基本沒賺錢。三是想投資又怕投資的矛盾心態(tài), 即又想從轉(zhuǎn)入的土地上獲得利潤, 但又不想 (或不敢) 進行長期的大規(guī)模投資。如果新型經(jīng)營主體不適當(dāng)?shù)剡M行投資, 用于改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施或是購置先進農(nóng)機設(shè)備, 那么就很難發(fā)揮出規(guī)模效應(yīng)的優(yōu)勢。但大量投資又怕市場前景不明, 也怕農(nóng)民的“任性”違約。因此, 有部分規(guī)模經(jīng)營主體就出現(xiàn)了短視行為或觀望心態(tài)。四是對土地流轉(zhuǎn)中糧食補貼仍歸原土地承包人的現(xiàn)實政策頗有微詞。事實上, 權(quán)利和義務(wù)應(yīng)該是相對應(yīng)的, 沒有無權(quán)利的義務(wù), 也不應(yīng)該有無義務(wù)的權(quán)利。政府想方設(shè)法支持農(nóng)民增收的初衷是不錯的, 但如果背離了貢獻與收益的一致性, 則可能會產(chǎn)生新的相對不公平。調(diào)查中得知, 在江西省內(nèi)大部分地區(qū)都對土地的糧食補貼采取了補貼承包人的做法, 即不管土地如何流轉(zhuǎn), 也不管真正種糧的人是誰, 糧食補貼都補貼到原承包人, 并且這種做法是從糧食補貼政策開始實施時就是如此操作的。在2008年時就有學(xué)者對永修縣100戶農(nóng)戶進行過問卷調(diào)查, 證實當(dāng)年該縣獲得的國家糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、糧種補貼款總計154130元, 除其中1戶種糧大戶因承租地是鄉(xiāng)、村兩級集體土地而獲得了各項補貼款48020元外, 其他所有向具有承包戶租種的5208畝土地的各項補貼均歸原土地承包人所得。這種真正種糧戶得不到種糧補貼的現(xiàn)象直到現(xiàn)在還沒有改變, 這與國家種糧補貼是為了鼓勵農(nóng)民種糧的初衷并不相符。

(二) 政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)市場需求的矛盾

政府作為政策的制定者, 理論上應(yīng)該是市場上的“裁判員”, 但為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展, 以及更好地發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能, 政府又常常自覺不自覺地扮演著“運動員”的角色。這種雙重角色的身份往往會使政府因為自己的政績目標(biāo)而使政策供給與市場需求形成錯配, 導(dǎo)致政策供給不足或供給過度。

1. 政策和服務(wù)供給過度

土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢所在, 它本來是市場主體的經(jīng)濟行為, 是土地流轉(zhuǎn)市場上各主體的自由配置行為。但一些地方政府和行政村在經(jīng)濟發(fā)展的政績動機或上級任務(wù)的壓力下, 往往越俎代庖、反客為主, 主動替農(nóng)民作決策, 以行政命令強制推動土地流轉(zhuǎn), 甚至把土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、進度、規(guī)模等都以政策文件的方式作出了安排, 有的還列入了地方年終績效考核[9]。雖然《土地承包法》規(guī)定了村委會是農(nóng)村集體土地的發(fā)包方, 但法律和中央文件并沒有賦予基層政府及村委會在土地流轉(zhuǎn)中可以替代農(nóng)民作主的權(quán)利, 相反, 中央還規(guī)定了地方政府在推動土地流轉(zhuǎn)中“不得搞強迫命令, 確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”的“四不”精神?？梢? 地方政府的強制流轉(zhuǎn)及相應(yīng)的績效考核都屬于政策和服務(wù)供給過度。這種政府服務(wù)的過度供給帶來的危害是多方面的, 具體表現(xiàn)在:一是違背了非自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的意愿, 剝奪了部分農(nóng)戶尤其是純粹以務(wù)農(nóng)為主的中老年農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶的就業(yè)渠道, 減少了其務(wù)農(nóng)與務(wù)工選擇的自主性。二是政策性流轉(zhuǎn)往往與地方的招商引資政策緊密相連, 在政策支持上容易出現(xiàn)“扶大不扶小”的“壘大戶”現(xiàn)象, 導(dǎo)致對傳統(tǒng)中等規(guī)模的種糧大戶產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”, 形成政策扶持上的不公平現(xiàn)象, 不利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培養(yǎng)目標(biāo)的實現(xiàn)。三是基層政府統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn), 往往容易抬高地租 (導(dǎo)致只有通過給規(guī)?；獾卣吒哳~補貼才能讓其維持正常利潤) , 導(dǎo)致不能真實反映土地流轉(zhuǎn)市場上的價格信息, 容易造成價格失真, 并且這會進一步阻斷農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)。因為政府統(tǒng)一流轉(zhuǎn)“抬高”的地租會使周邊農(nóng)民產(chǎn)生期待, 從而會捂住土地等著工商大戶來高價租地, 導(dǎo)致普通農(nóng)民和小規(guī)模種植者難以租地。這種價格扭曲不利于發(fā)揮市場機制和價格機制對土地要素配置的決定性作用, 從而不利于供給側(cè)改革中使供求更加平衡和匹配目標(biāo)的實現(xiàn)。四是政策性強迫流轉(zhuǎn)容易引發(fā)糾紛, 增加了毀約的風(fēng)險, 提高了整個土地流轉(zhuǎn)市場的交易成本, 不利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中“降成本”目標(biāo)的實現(xiàn)。五是土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中政策供給過度和政府介入過度容易形成政府與資本的“合謀”, 導(dǎo)致政府在推動土地流轉(zhuǎn)、引入涉農(nóng)企業(yè)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的過程中, 產(chǎn)生尋租的風(fēng)險, 不利于健康土地流轉(zhuǎn)市場的形成。

2. 政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足

政策和服務(wù)供給過度會扭曲市場的資源配置功能, 但如果政策和服務(wù)供給不足, 就無法保障市場的正常資源配置功能的實現(xiàn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中, 政策不僅存在供給過度的情況, 也存在供給不足的情況, 這往往會給土地流轉(zhuǎn)交易帶來諸多不便, 導(dǎo)致交易成本增加, 甚至影響到交易的正常進行。政策和服務(wù)供給不足表現(xiàn)在以下幾方面:一是土地流轉(zhuǎn)交易平臺及配套服務(wù)供給滯后于市場發(fā)展進程。提倡土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)一直是中央農(nóng)村土地政策的主要內(nèi)容之一, 但只作了原則性的規(guī)定。而農(nóng)業(yè)主管部門并沒有及時根據(jù)中央精神制定相關(guān)的具體實施細則, 在流轉(zhuǎn)資格界定、合同規(guī)范、流轉(zhuǎn)程序、檔案管理、轉(zhuǎn)后的土地用途監(jiān)管、違規(guī)處罰、糾紛調(diào)解等方面都相當(dāng)不完備, 部分領(lǐng)域還是空白狀態(tài), 這是導(dǎo)致當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體當(dāng)中龍魚混雜、轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方糾紛較多、土地違規(guī)使用、騙取政策補貼資金等現(xiàn)象存在的重要原因之一。二是信息平臺不完備。盡管早在2014年江西全省11個市、102個縣以及90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)土流服務(wù)中心的大部分信息要通過行政村、村小組來獲得。由于鄉(xiāng)、村、組之間缺少專門人員、經(jīng)費、設(shè)備、激勵機制, 許多地方的服務(wù)中心并沒有十分有效地運轉(zhuǎn), 致使對土地轉(zhuǎn)出信息最應(yīng)了解的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土流服務(wù)中心信息缺乏。另外, 土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息更新也較慢, 時至今日, 許多地方土流服務(wù)中心的信息動態(tài)仍停留在2014年, 并且信息也不健全。許多服務(wù)中心對土地的區(qū)位條件、氣候條件、相關(guān)配套、地塊情況、經(jīng)營情況并沒有詳細的介紹, 而政策支持、土地評估、法律咨詢、項目開發(fā)等方面的信息服務(wù)更是不健全, 所以, 有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體反映, 由于信息不對稱, 對許多好政策并不了解。即使了解了, 也常由于指標(biāo)少、門檻高等原因而難以享受?？梢? 信息平臺并沒有很好地起到給土地供求雙方“架橋”的作用。三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善和區(qū)位條件是對土地流轉(zhuǎn)起重要作用的因素。土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施包括水利設(shè)施及飲水基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施、通訊設(shè)施、電力基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施等。而江西在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面不僅底子薄, 而且近年來建設(shè)力度也不大, 嚴(yán)重滯后于農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)市場的需求, 相當(dāng)一部分地方的農(nóng)田水利設(shè)施還在吃20世紀(jì)60-70年代人民公社時期的“老本”, 超期服役嚴(yán)重, 蓄水灌溉效率低下, 抗御大災(zāi)大害的能力弱。在交通、電力、通訊等方面也是規(guī)模小、綜合化、系統(tǒng)化程度低。基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品供給的不足不僅影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格, 而且也制約了整個土地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。四是金融服務(wù)供給難以滿足土地規(guī)?；?jīng)營對資金的需求。農(nóng)業(yè)方面貸款一向處于被金融機構(gòu)“遺忘”的尷尬境地。尤其是地處偏遠地區(qū)的農(nóng)村, 常被金融機構(gòu)認(rèn)為“風(fēng)險大、成本高、回報低”, 所以, 各類“涉農(nóng)”經(jīng)營主體的金融需求常被阻斷在“最后一公里”。而隨著土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展, 一批新型規(guī)模經(jīng)營主體出于對農(nóng)機設(shè)備、土地成本、正常經(jīng)營等方面需要, 對金融服務(wù)比以往單個小農(nóng)經(jīng)營有更強烈的需求。但要獲得金融機構(gòu)的支持并不太容易, 盡管也有先行先試的地方在探索土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款方式來為新型經(jīng)營主體解決融資難題, 但由于這種融資方式并沒有建立風(fēng)險補償機制, 實際上金融機構(gòu)承擔(dān)的信貸風(fēng)險較高, 所以并不易廣泛推行。再者, 金融機構(gòu)為了資金安全起見, 融資期限往往以一年左右的短期為主, 這又在很大程度上限制了規(guī)模經(jīng)營主體的長遠投資需求。

(三) 土地流轉(zhuǎn)法規(guī)供給滯后于市場創(chuàng)新需求

健全的法規(guī)制度是市場經(jīng)濟健康有序發(fā)展的重要保障。土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展也離不開相關(guān)法規(guī)的配套改革與創(chuàng)新發(fā)展。然而, 由于我國農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊性, 以及新世紀(jì)以來, 我國農(nóng)村人口移動、變遷情況復(fù)雜, 土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速, 使得農(nóng)村土地相關(guān)法律制度的改革創(chuàng)新進程明顯跟不上農(nóng)村人口變化及土地市場的發(fā)展節(jié)奏, 這成為影響土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的重要因素。主要表現(xiàn)在:一是產(chǎn)權(quán)核心問題始終未完全明確。我國憲法規(guī)定了農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有, 但只是作了原則性規(guī)定, 對于作為集體成員的農(nóng)民個體在土地產(chǎn)權(quán)當(dāng)中的具體身份要不要確定、如何確定、確定多少等并沒有相關(guān)的法律法規(guī)進一步明確化。盡管中央文件明確了要確保農(nóng)民分享土地財產(chǎn)權(quán), 但對于如何分享、分享多少比例等問題并未作出細致的說明, 也沒有相關(guān)法律法規(guī)作出相應(yīng)規(guī)定。所以, 對農(nóng)村土地在法律上的意義而言, “集體”逐漸演化成了一個比較虛化的概念, 農(nóng)業(yè)法人組織的性質(zhì)遠未體現(xiàn)出來。產(chǎn)權(quán)核心問題在法律上得不到明確, 農(nóng)民就容易在土地的征用、流轉(zhuǎn)、與集體的關(guān)系等方面作出傾向于更利己的理解, 也就容易引發(fā)矛盾和糾紛。二是土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)的立法、修改、完善通常要慢于土地產(chǎn)權(quán)改革與市場交易創(chuàng)新的步伐。自黨的十八屆三中、四中全會提出了“三權(quán)分置”及2017年中央一號文件進一步提出要落實“三權(quán)分置”以來, 各地又對土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新、土地流轉(zhuǎn)傾注了更大的熱情。但實踐當(dāng)中, 對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律定位、土地承包權(quán)如何有償退出、經(jīng)營權(quán)如何進行融資、土地經(jīng)營權(quán)如何入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等問題并沒有比較公認(rèn)的成熟的經(jīng)驗, 更加沒有相對完善的法律制度, 各地只能在實踐中八仙過海、各顯神通, 這勢必影響了土地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展和“三權(quán)分置”的落實效果。部分新型經(jīng)營主體將此看作“野蠻生長”的好時機, 大肆投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域, 而一旦經(jīng)營不善, 又拖欠土地流轉(zhuǎn)租金, 甚至“毀約棄耕”或干脆“跑路”。而2016年兩辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》及2017年最新的《農(nóng)村土地承包法修正案 (草案) 》對其中許多問題也并沒有十分明確的規(guī)定, 操作性并不強, 因此, 還需在實踐的基礎(chǔ)上再進一步完善。三是對土地流轉(zhuǎn)中的違約、違規(guī)、違法行為處罰不力, 導(dǎo)致對流轉(zhuǎn)中的違約風(fēng)險、流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的可持續(xù)生計風(fēng)險、土地被改變用途或被破壞的風(fēng)險等缺少足夠的防御能力, 這也給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展埋下了隱患。因為從傳統(tǒng)意義上看, 土地不僅是農(nóng)民的“命根子”, 也是國家寶貴的資源財富。無論是農(nóng)村集體所有權(quán)方、承包方、經(jīng)營方都不得侵害農(nóng)民正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益, 也應(yīng)當(dāng)愛惜土地資源及其周邊環(huán)境。因此, 任何侵害或破壞行為理應(yīng)受到嚴(yán)厲處罰。但《憲法》《民法通則》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章當(dāng)中, 對各種違約、違法行為處罰力度并不大, 對違法違規(guī)行為不具強烈的震懾作用。例如, 《農(nóng)村土地承包法修正案 (草案) 》規(guī)定:“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的, 發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同, 收回土地經(jīng)營權(quán)?！币簿褪钦f, 即使改變了承包地的用途, 對承包地造成了嚴(yán)重?fù)p害或是嚴(yán)重破壞了承包地的生態(tài)環(huán)境, 也就是收回土地經(jīng)營權(quán)。而有些耕地的用途破壞或是環(huán)境遭受損害后, 是不可恢復(fù)的, 這種影響是長期的、不可逆轉(zhuǎn)的。這種低成本的違約違法現(xiàn)狀必然增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體違法違規(guī)的機會主義冒險。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度改進

土地流轉(zhuǎn)是為了促進土地要素資源的優(yōu)化配置, 因此, 充分發(fā)揮好市場機制在其中的決定性作用至關(guān)重要。要促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序發(fā)展, 就要以黨的十九大和中央農(nóng)村工作會議精神為指導(dǎo), 圍繞“三權(quán)分置”的市場化發(fā)展導(dǎo)向, 針對各方主體利益訴求進一步深化改革, 重點是要從供給側(cè)改革著手, 圍繞農(nóng)民承包戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利益考量和顧慮, 全面審視政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的過度或不足, 及時更新修訂法律法規(guī), 糾偏供給過度的政策和制度, 補齊不足的政策和服務(wù), 營造良好的土地流轉(zhuǎn)市場交易環(huán)境, 降低供求雙方的交易成本, 為土地流轉(zhuǎn)市場和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展提供可靠的保障。

(一) 以落實“三權(quán)分置”改革和維護承包戶權(quán)益為導(dǎo)向, 及時修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)

2017年中央一號文件提出了落實“三權(quán)分置”的明確要求, 這為土地產(chǎn)權(quán)的改革指明了方向。因此, 有關(guān)部門要在各地實踐的基礎(chǔ)上抓緊研究和制訂細化落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的相關(guān)法規(guī)和實施細則。要在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》 (國辦發(fā)[2014]71號) 、兩辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范 (試行) 〉》的通知》以及2017年《農(nóng)村土地承包法修正案 (草案) 》的基礎(chǔ)上, 依據(jù)土地流轉(zhuǎn)實踐中碰到的各類問題, 加緊修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)和實施細則。第一是要保證從原則上統(tǒng)一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 確認(rèn)農(nóng)民承包戶的成員身份, 探索量化產(chǎn)權(quán)權(quán)利的辦法, 保障農(nóng)民土地集體資產(chǎn)權(quán)利。第二是要在加快土地確權(quán)頒證步伐的同時, 進一步理清所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。加快放活經(jīng)營權(quán), 提高經(jīng)營權(quán)的流動性、靈活性、穩(wěn)定性, 讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能方便得地、放心投資、便捷融資。第三是要對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、期限、方式, 以及中介的資質(zhì)、條件、權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出細致的要求。第四是要探索土地集體所有權(quán)、個人承包權(quán)的退出機制、補償機制和保障機制, 讓農(nóng)民享有持有產(chǎn)權(quán)或?qū)a(chǎn)權(quán)退出“變現(xiàn)”的自主選擇權(quán)。第五是要加大處罰力度, 對違背農(nóng)民意愿, 侵害農(nóng)民土地承包權(quán)的基層政府、對違法違規(guī)侵害農(nóng)民轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)所獲利益的轉(zhuǎn)入主體、對違法違約損害轉(zhuǎn)入經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)入方正當(dāng)利益的農(nóng)民承包戶都要有相應(yīng)的處罰措施, 以保障“三權(quán)分置”后各方正當(dāng)權(quán)益都能夠獲得法規(guī)保障。

(二) 進一步健全基層土地流轉(zhuǎn)交易平臺及其信息化建設(shè), 增進土地流轉(zhuǎn)交易雙方的穩(wěn)定預(yù)期

在落實“三權(quán)分置”的同時, 還要進一步健全土地流轉(zhuǎn)平臺及其信息化建設(shè), 尤其是要重視基層土地流轉(zhuǎn)交易平臺及其信息化建設(shè)。第一, 要建立多層級土地流轉(zhuǎn)交易平臺網(wǎng)絡(luò)體系, 打造市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級聯(lián)動的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)體系, 為土地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供政策咨詢、供求信息、中介委托、價格評估、洽談指導(dǎo)、資質(zhì)鑒別、合同簽訂、檔案管理、風(fēng)險預(yù)警、糾紛調(diào)解、訴訟指導(dǎo)等一條龍服務(wù)。第二, 要在軟硬件上加強建設(shè), 不僅要保障土地流轉(zhuǎn)交易平臺的必要的場所、設(shè)備、經(jīng)費, 更需要對相關(guān)人員加強培訓(xùn)?！按蜩F還需自身硬”, 要想能提供高質(zhì)量的土地流轉(zhuǎn)政策服務(wù), 基本條件就是要有懂得法律政策、熟悉業(yè)務(wù)知識、熱心“三農(nóng)”服務(wù)的綜合型人才, 因此, 就要對政府土地流轉(zhuǎn)交易平臺的相關(guān)人員進行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn), 這對基層的土地流轉(zhuǎn)平臺來說尤其重要。第三, 依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù), 加強基層土地流轉(zhuǎn)交易平臺的信息化建設(shè)。打造政策咨詢、信息發(fā)布、進度查詢、電子簽證、電子臺賬等一系列的電子管理模式, 打通線上線下的互聯(lián)互通, 使偏遠地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)也能實現(xiàn)“零距離”流轉(zhuǎn)。第四, 土地流轉(zhuǎn)是整個農(nóng)業(yè)適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的開始, 因此, 要將土地流轉(zhuǎn)置于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整個環(huán)節(jié)當(dāng)中, 建立從土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)產(chǎn)品銷售的完整的信息平臺。要加強土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)與相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)平臺、用工信息平臺、產(chǎn)品銷售平臺的無縫對接, 為轉(zhuǎn)入方做好土地轉(zhuǎn)入后的用工、農(nóng)機設(shè)施設(shè)備、技術(shù)咨詢、融資等各項信息服務(wù)工作, 為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供一個全方位、立體的要素、技術(shù)、銷售綜合平臺。

(三) 按貢獻原則適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)相關(guān)補貼政策取向, 維護土地流轉(zhuǎn)供求各方主體的正當(dāng)權(quán)益

近年來, 國家的“三農(nóng)”扶持力度不斷加大, 但政策供給出現(xiàn)了一定的偏差, 未能較好地體現(xiàn)收益與貢獻相匹配的原則。其一是目前部分農(nóng)業(yè)補貼政策沒有采取權(quán)利義務(wù)相對應(yīng)、貢獻與收益相匹配的做法, 而是全發(fā)給了作為承包戶的農(nóng)民, 這并不利于種糧大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大。比如, 種糧直補、良種補貼和農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)業(yè)補貼, 本意是用于補貼糧食生產(chǎn)經(jīng)營戶的, 但現(xiàn)在全都是直接發(fā)放給農(nóng)民承包戶, 而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 (除少部分承包了集體發(fā)包土地的外) 基本上拿不到, 導(dǎo)致部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、招商引資的基層干部均有怨言, 也不利于發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的積極性。事實上, “三農(nóng)”是一個整體, 包含了“糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效”, 農(nóng)民增收只是其中的一個部分, 糧食增收和農(nóng)業(yè)增效同樣不可或缺。因此, 非常有必要對相關(guān)的“三農(nóng)”補貼政策作出相應(yīng)的調(diào)整, 更多地采取體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相一致、補貼收益與社會貢獻相匹配的價值取向。其二是財政對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策上的“重大輕小”偏向也應(yīng)得到糾正, 要出臺大、中、小型經(jīng)營主體公平的補貼政策措施。農(nóng)業(yè)總體上是風(fēng)險高、收益低的行業(yè), 所有新型經(jīng)營主體都渴望能獲得政府的財政扶持。但是, 政府不能為了“政績”而有傾向性地“扶大不扶小”, 而應(yīng)該加強土地流轉(zhuǎn)相關(guān)農(nóng)業(yè)項目的財政支持和補貼政策的宣傳力度和政策透明度, 讓各類主體都能知曉相關(guān)政策, 公平競爭, 憑能力和條件來獲得相關(guān)政策的支持。甚至還要適當(dāng)?shù)叵騽偲鸩降男∫?guī)模新型經(jīng)營主體傾斜, 以形成主體多元、形式多樣、競爭充分的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶個體經(jīng)營并存的局面。這既照顧到了各類經(jīng)營主體的利益, 也符合農(nóng)村發(fā)展實際的適度規(guī)模經(jīng)營趨勢。

(四) 進一步健全土地流轉(zhuǎn)的融資服務(wù)機制, 為促進土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展提供更完善的金融支持

土地流轉(zhuǎn)是一種市場行為, 最主要的還是要靠市場的力量來進行調(diào)節(jié)。因此, 除了要適當(dāng)調(diào)整財政扶持政策外, 更重要的是還要進一步健全土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)機制, 讓土地流轉(zhuǎn)各方主體能夠通過市場的方式獲得必要的融資。2015年底, 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》明確要開展“兩權(quán)”抵押貸款試點, 正式賦予“兩權(quán)”抵押融資功能, 并正式提出了推行農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的要求, 這為進一步創(chuàng)新和健全土地流轉(zhuǎn)的融資服務(wù)機制帶來了前所未有的發(fā)展機遇。乘此東風(fēng), 還應(yīng)該在相關(guān)政策供給上加強以下幾方面工作:第一是讓財政資金為新型經(jīng)營主體的融資服務(wù)提供基礎(chǔ)性的服務(wù)和保障。要讓財政資金向農(nóng)田水利、農(nóng)田道路、農(nóng)業(yè)設(shè)備、技術(shù)人員培養(yǎng)等方面傾斜, 為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供一個較好的基礎(chǔ)條件和環(huán)境, 從而為其獲得金融機構(gòu)的融資支持打下基礎(chǔ)。第二是要創(chuàng)新財政資金在新型經(jīng)營主體融資擔(dān)保方面的支持。農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在較大風(fēng)險, 這是許多金融機構(gòu)不愿意融資的重要原因。新型經(jīng)營主體往往缺少抵押物。而土地經(jīng)營權(quán)的抵押還是一個新鮮事物, 金融機構(gòu)在風(fēng)險控制和經(jīng)營權(quán)的處置方面還存在不少顧慮, 因此, 政府可以從財政用于補貼新型經(jīng)營主體的資金當(dāng)中拿出一塊專門用于為土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險提供擔(dān)保, 以減少金融機構(gòu)的后顧之憂。第三是要加強融資專業(yè)中介機構(gòu)的建設(shè), 并對此類專業(yè)中介機構(gòu)的服務(wù)范圍、條件、職責(zé)、資質(zhì)等作出詳細規(guī)定。引導(dǎo)融資專業(yè)中介機構(gòu)與銀行、保險公司等金融機構(gòu)展開三方合作, 由銀行提供貸款, 保險公司提供擔(dān)保, 專業(yè)中介機構(gòu)提供信息、評估、處置、變現(xiàn)等一系列服務(wù)。這樣, 才能打通金融服務(wù)土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的“最后一公里”, 讓融資服務(wù)更“接地氣”。

(五) 建立健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套保障制度, 消除農(nóng)民承包戶的后顧之憂

在整個土地流轉(zhuǎn)市場中, 農(nóng)民承包戶是弱勢群體。農(nóng)民承包戶之所以更傾向于選擇土地在同村村民之間的流轉(zhuǎn), 并選擇短期流轉(zhuǎn), 一個重要的原因也是因為彼此之間的了解和信任, 交易成本相對低, 當(dāng)在城市無法就業(yè)創(chuàng)業(yè)而想撤回農(nóng)村時, 比較容易要回承包了的經(jīng)營權(quán)。因此, 要促進土地的相對長期流轉(zhuǎn)和向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn), 就必須要建立健全土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套制度, 以解決農(nóng)民的后顧之憂。其一是要加強對農(nóng)民的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)知識能力的培訓(xùn), 讓農(nóng)民離開土地也能“飛得更高”“跑得更遠”。要針對不同農(nóng)民的年齡、學(xué)歷、家庭勞動力等因素展開不同類別的培訓(xùn), 對有志于在城市發(fā)展的年輕農(nóng)民, 要展開更多的技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn);對家庭勞動力多, 有志于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的, 要在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營知識等方面展開培訓(xùn), 將其培養(yǎng)成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;對中老年農(nóng)民, 則要在技能培訓(xùn)、就業(yè)信息、公益崗位等方面更多關(guān)注。其二是要在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面加大對農(nóng)村的支持力度, 縮小城鄉(xiāng)之間的差距, 減少農(nóng)民對土地最后保障功能的依賴。其三是要建立失地失業(yè)農(nóng)民保險制度。參照城市失業(yè)人員的政策, 探索為失地失業(yè)農(nóng)民建立相應(yīng)的失業(yè)保險, 以保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)后萬一發(fā)生失地、失業(yè)、失收等情況時, 農(nóng)民的生活水平能基本保持穩(wěn)定, 不至于因流轉(zhuǎn)土地而致貧。

(六) 建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛預(yù)防、調(diào)解和處理機制, 降低土地流轉(zhuǎn)市場的交易成本

針對土地流轉(zhuǎn)市場中糾紛較多的現(xiàn)象, 有必要建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛的預(yù)防和調(diào)解機制。其一是要建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛預(yù)防機制?？梢酝ㄟ^建立土地流轉(zhuǎn)履約保險機制來消減流轉(zhuǎn)供求雙方的擔(dān)憂, 以起到預(yù)防風(fēng)險、化解矛盾的作用。通過建立土地流轉(zhuǎn)履約保險保證機制, 萬一轉(zhuǎn)入方因發(fā)生經(jīng)營困境而難以支付相關(guān)租金時, 可以由保險公司先行賠付, 再向轉(zhuǎn)入方依法索賠。這樣就可以極大化解轉(zhuǎn)出方的風(fēng)險, 有利于保障轉(zhuǎn)出農(nóng)民的土地權(quán)益, 也有利于土地流轉(zhuǎn)市場的健康平穩(wěn)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)履約保險的資金來源可以采取轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方、政府三方共同負(fù)擔(dān)的模式, 農(nóng)戶轉(zhuǎn)出方少承擔(dān)一點, 轉(zhuǎn)入方和政府多分擔(dān)一點。其二是建立村級協(xié)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解、縣 (區(qū)) 仲裁的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處體系, 尤其是要加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛非訴訟調(diào)解機制的建設(shè)?？梢杂赏恋亓鬓D(zhuǎn)交易平臺牽頭為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛設(shè)立專門的調(diào)解委員會, 調(diào)解委員會的人員配置可由政府公職的專職調(diào)解員、行政村干部、村民當(dāng)中德高望重的代表、農(nóng)村黨員等人員組成。盡量減少司法訴訟程序, 將矛盾和糾紛化解在基層。其三是要強化對土地流轉(zhuǎn)供求雙方違約的處罰力度, 建立信用體系和黑名單制度。對“任性”、失信、“跑路”等現(xiàn)象, 要采取嚴(yán)厲的處罰措施, 無論是對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 還是農(nóng)民承包戶, 只要是故意不守約, 都必須上黑名單, 以防止其“換一個馬甲”又出來傷人。對違反法律法規(guī)的, 還要依法追究相關(guān)責(zé)任。

(七) 加強對土地流轉(zhuǎn)中違法違規(guī)行為的監(jiān)督和處罰力度, 維護市場的平穩(wěn)健康發(fā)展

要促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展, 不僅要對違約、失信的主體實施“黑名單”制, 還要對違法違規(guī)的行為加強監(jiān)督和處罰力度。其一是要加強事前監(jiān)督。要對轉(zhuǎn)入方是否具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)和能力等進行事前審查, 建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金三項制度, 把“假投資、真要地、騙補貼”的轉(zhuǎn)入主體排除在外, 形成阻斷違法違規(guī)行為的第一道“防火墻”。其二是要強化事中監(jiān)督。尤其是要加強對“下鄉(xiāng)圈地”、改變土地用途, 破壞農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的檢查。建立國土部門、農(nóng)業(yè)部門、基層政府與群眾監(jiān)督相結(jié)合的多元監(jiān)督體系, 以防止某一行政部門失職或與“圈地”資本的合謀。對群眾的監(jiān)督檢查, 要建立反饋制度, 以確保尊重并認(rèn)真對待群眾的各項監(jiān)督。其三是要加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。對于違法違規(guī)改變土地用途、破壞土地周邊生態(tài)環(huán)境、騙取國家財政補貼的現(xiàn)象, 不能簡單以收回經(jīng)營權(quán)作為處罰, 而必須依據(jù)所造成的實際損害進行加倍處罰。對于違法違規(guī)造成耕地用途破壞, 并且不可恢復(fù)的, 要參照征地的標(biāo)準(zhǔn), 按一定百分比來進行處罰;對于破壞周邊生態(tài)環(huán)境的, 要依據(jù)環(huán)境法規(guī)進行處罰;對于騙取財政補貼的, 要按照5至10倍的標(biāo)準(zhǔn)進行處罰;情節(jié)嚴(yán)重, 構(gòu)成犯罪的, 要依法追究刑事責(zé)任。只有這樣, 才能減少土地流轉(zhuǎn)中的各類違法違規(guī)行為, 保證土地流轉(zhuǎn)市場的健康有序發(fā)展。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：求實 2018年03期

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