摘要：通過(guò)梳理建國(guó)以來(lái)國(guó)家減貧的簡(jiǎn)要?dú)v程和減貧方略的嬗變，初步勾勒了中國(guó)特色的貧困治理之路。在此基礎(chǔ)上總結(jié)了中國(guó)減貧的經(jīng)驗(yàn)：黨的領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，是扶貧事業(yè)取得輝煌成就的根本保證；合理體制保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，是不斷推進(jìn)扶貧脫貧的基礎(chǔ)條件；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、科學(xué)制定規(guī)劃，是穩(wěn)妥推進(jìn)扶貧事業(yè)的基本方法；調(diào)整完善幫扶方式、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，是脫貧可持續(xù)的重要保障。進(jìn)而結(jié)合突出業(yè)績(jī)和脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)治貧之路對(duì)世界減貧事業(yè)具有三重啟示：選擇一條適合自己國(guó)情的道路；把發(fā)展基點(diǎn)放在“以人民為中心”；處理好改革開(kāi)放與獨(dú)立自主的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：減貧開(kāi)發(fā)式扶貧； 精準(zhǔn)扶貧； 中國(guó)特色減貧道路貧困是人類(lèi)社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕是全世界人民的共同愿望，聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》把“減貧”作為17個(gè)目標(biāo)之首。在中華人民共和國(guó)成立后，特別是經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的努力，中國(guó)的減貧事業(yè)取得了令世界矚目的成就，成功走出了一條具有中國(guó)特色的貧困治理之路。回顧中國(guó)特色減貧道路的探索與發(fā)展，總結(jié)這條道路帶來(lái)的業(yè)績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，不僅對(duì)理解“中國(guó)道路”的豐富內(nèi)涵具有重要意義，而且對(duì)促進(jìn)人類(lèi)減貧深具啟發(fā)意義。
一、以社會(huì)主義公有制推進(jìn)共同富裕（1949—1978年）
從中華人民共和國(guó)成立之初，面對(duì)貧窮和落后的基本國(guó)情，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就開(kāi)始分析中國(guó)落后的原因，思考并設(shè)計(jì)中國(guó)貧困治理的道路問(wèn)題了。一方面，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人并未否認(rèn)整個(gè)中國(guó)社會(huì)的貧窮，而是客觀承認(rèn)“一窮二白”的面貌。例如，作為最高領(lǐng)導(dǎo)人的毛澤東，在1956 年初《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義高潮》一書(shū)“按語(yǔ)”中指出，中國(guó)“現(xiàn)在還很窮，要使中國(guó)富起來(lái)，需要幾十年時(shí)間”；1957年2月，他在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾問(wèn)題》的講話(huà)中也講，中國(guó)是個(gè)“很窮的國(guó)家”，經(jīng)濟(jì)、文化落后，農(nóng)民、工人和知識(shí)分子的生活水平都很低，“這是一個(gè)很大的矛盾”；1958年4月，他則直接提出“中國(guó)六億人口的顯著特點(diǎn)是一窮二白”。直到他去世前一年會(huì)見(jiàn)泰國(guó)總理時(shí)，還在強(qiáng)調(diào)“中國(guó)真正可怕的是貧窮”。對(duì)于當(dāng)時(shí)中國(guó)的貧窮，中央其他領(lǐng)導(dǎo)人也有相似的認(rèn)識(shí)。周恩來(lái)在1954年9月所作的《政府工作報(bào)告》中指出，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后，耕地面積不足，農(nóng)民生活水平很低，強(qiáng)調(diào)“不建設(shè)起強(qiáng)大的現(xiàn)代化的工業(yè)、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化的交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代化的國(guó)防，我們就不能擺脫落后和貧困，我們的革命就不能達(dá)到目的”；劉少奇也曾說(shuō)，“應(yīng)該承認(rèn)，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)方面有相當(dāng)大的困難”“人民的吃穿用都不足”。諸如此類(lèi)的認(rèn)識(shí)，不勝枚舉。
另一方面，面對(duì)貧窮落后的面貌，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)真思考，形成了對(duì)于貧困成因及貧困治理的基本認(rèn)識(shí)。在貧困形成原因上，毛澤東認(rèn)為是落后的生產(chǎn)關(guān)系及生產(chǎn)力、嚴(yán)重的自然災(zāi)害、人口過(guò)剩、政府提取過(guò)多、文化與技術(shù)落后等多重因素造成的。在貧困治理目標(biāo)與路徑上，他提出工業(yè)化和現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)反貧困的前提和基礎(chǔ)，合作化是反貧困的基本戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)共同富裕是反貧困的終極目標(biāo)。在生產(chǎn)關(guān)系方面，通過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造實(shí)現(xiàn)集體化，從制度上保證農(nóng)民共同致富。毛澤東指出：“在逐步地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化和逐步地實(shí)現(xiàn)對(duì)于手工業(yè)、對(duì)于資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，即實(shí)行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度和個(gè)體經(jīng)濟(jì)制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來(lái)。”“對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，為了擺脫貧困，改善生活，為了抵御災(zāi)荒，只有聯(lián)合起來(lái)，向社會(huì)主義大道前進(jìn)，才能達(dá)到目的”。在生產(chǎn)力方面，通過(guò)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、電氣化和農(nóng)村工業(yè)化，推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕創(chuàng)造牢固的物質(zhì)基礎(chǔ)。
客觀地講，作為中共第一代集體領(lǐng)導(dǎo)核心的毛澤東，終其一生都是重視消除貧困的，在其心目中始終裝著發(fā)展生產(chǎn)力、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。但是，作為一個(gè)傳統(tǒng)馬克思主義的思想家，他始終把生產(chǎn)力的發(fā)展同生產(chǎn)關(guān)系的變革聯(lián)系在一起，同廣大勞動(dòng)人民擺脫剝削、走社會(huì)主義道路聯(lián)系在一起。在毛澤東看來(lái)，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅是財(cái)富的增長(zhǎng)，而且是廣大人民的共同富裕，特別是窮苦人民的富裕。所以，毛澤東始終堅(jiān)持消除貧困必須與走社會(huì)主義道路相聯(lián)系，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及反貧困工作中人民的主體地位，從而為中國(guó)反貧困建立了制度基礎(chǔ)和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。
在具體實(shí)踐中，1978年之前中國(guó)反貧困的政策與實(shí)踐大多具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的意義。從總體看，確立社會(huì)主義基本制度，奠定現(xiàn)代工業(yè)化的基礎(chǔ)，建立完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，面向基層群眾發(fā)展基礎(chǔ)教育和建立醫(yī)療保障制度，提高人民文化素質(zhì)和身體素質(zhì)，加快農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，從而為緩解國(guó)家貧困奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)、制度條件和人力資源，解決了許多長(zhǎng)期制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、導(dǎo)致中國(guó)陷入貧困的難事和大事。此外，還建立了以平均分配制度和城鄉(xiāng)分割體制為顯著特征的救濟(jì)式扶貧。在城市，依托保障充分就業(yè)，公平享有住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，嚴(yán)格價(jià)格控制和定量供應(yīng)，以及相對(duì)完善的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助體系等手段，提高人們的生活水平；在農(nóng)村，通過(guò)三級(jí)所有的人民公社體制依托重新分配生產(chǎn)資料，實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化，建立了“依賴(lài)于集體、依賴(lài)于群眾，通過(guò)生產(chǎn)來(lái)自給自足，國(guó)家提供必要的福利救助”的社會(huì)救助體系，為廣大農(nóng)民建構(gòu)了一個(gè)基本的安全網(wǎng)，來(lái)解決人們的基本生存問(wèn)題。
到了1978年，中國(guó)是否解決了國(guó)人吃飯問(wèn)題呢？這一時(shí)期由于中國(guó)采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，打破了國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)之間的“自然秩序”，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展長(zhǎng)期落后于工業(yè)的發(fā)展，加之人口數(shù)量的“井噴式”增長(zhǎng)，造成主要農(nóng)產(chǎn)品的增長(zhǎng)速度勉強(qiáng)趕上人口的增長(zhǎng)速度。為此，中國(guó)采取了憑票限量供應(yīng)、跨區(qū)域調(diào)配、從國(guó)外進(jìn)口等措施，來(lái)保障人們最基本的口糧需求，避免了大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家普遍出現(xiàn)的營(yíng)養(yǎng)不良問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1975—1977年中國(guó)居民每天攝取的營(yíng)養(yǎng)成分包括：2439卡路里熱量、63.4克蛋白質(zhì)、38.9克脂肪，各項(xiàng)指標(biāo)雖未達(dá)到世界平均水平，但卻超出發(fā)展中國(guó)家的平均水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)同屬于發(fā)展中大國(guó)印度的水平。正如世界銀行考察團(tuán)得出的結(jié)論：“實(shí)行中國(guó)制度的結(jié)果，許多發(fā)展中國(guó)家普遍存在的嚴(yán)重的營(yíng)養(yǎng)不良情況（必然導(dǎo)致早死、體衰、其他的體質(zhì)缺陷和智力遲鈍）幾乎已經(jīng)消除?！笨梢?jiàn)，中國(guó)已經(jīng)在低水平上解決了人民群眾的吃飯問(wèn)題，滿(mǎn)足了人們最基本的生活需求。
雖然毛澤東時(shí)代中國(guó)總體上擺脫了“馬爾薩斯陷阱”，基本解決了“吃飽飯”的初級(jí)目標(biāo)，但根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，“改革開(kāi)放前夕，76%的農(nóng)村人口和55%的城鎮(zhèn)人口仍然生活在貧困線(xiàn)以下”。以中國(guó)政府后來(lái)確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)看，1978年農(nóng)村貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，農(nóng)民的生存狀況依然堪憂(yōu)。
二、用解放生產(chǎn)力消除普遍貧困（1979—1992年）
1978年黨的十一屆三中全會(huì)之后，對(duì)于占中國(guó)人口80%的農(nóng)民“普遍貧困化”現(xiàn)象，引起了社會(huì)各界的不滿(mǎn)和關(guān)注?！度嗣袢?qǐng)?bào)》刊文指出：“1978 年全國(guó)農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70 多元，有近1/4 的生產(chǎn)隊(duì)社員收入在50元以下，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)的集體積累不到1萬(wàn)元，有的地方甚至不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)”。時(shí)任中共安徽省委第一書(shū)記的萬(wàn)里觸景感慨：“農(nóng)民生活特別困難……吃不飽，穿不暖，住的房子不像個(gè)房子樣子，……解放幾十年了，不少農(nóng)村還這么窮!”1979年初，重新當(dāng)選中共中央副主席的陳云也憂(yōu)心地指出：“革命勝利三十年了，人民要求改善生活。有沒(méi)有改善？有。但不少地方還有要飯的，這是一個(gè)大問(wèn)題?！?/p>
面對(duì)這種嚴(yán)峻形勢(shì)，接力奮斗的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，認(rèn)真總結(jié)了以往社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新思考什么是社會(huì)主義、怎樣建設(shè)社會(huì)主義、怎樣擺脫國(guó)家貧困面貌等重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在全黨“解放思想”的運(yùn)動(dòng)中，作為第二代領(lǐng)導(dǎo)核心的鄧小平，沖破以往黨內(nèi)對(duì)馬克思主義和社會(huì)主義的教條式理解，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上對(duì)中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的道路和方法進(jìn)行了全面反思，提出新的社會(huì)主義本質(zhì)觀，引領(lǐng)中國(guó)治貧開(kāi)辟新的道路。
首先，表明“貧窮不是社會(huì)主義”的鮮明立場(chǎng)。從第三次政治上復(fù)出伊始，鄧小平就對(duì)人民生活貧困的問(wèn)題表達(dá)了切膚之痛。1977年12月26日，在會(huì)見(jiàn)澳大利亞共產(chǎn)黨（馬列）主席希爾和夫人喬伊斯時(shí)，他尖銳地提出：“怎樣才能體現(xiàn)列寧講的社會(huì)主義的優(yōu)越性，什么叫優(yōu)越性？不勞動(dòng)、不讀書(shū)叫優(yōu)越性嗎？人民生活水平不是改善而是后退叫優(yōu)越性嗎？如果這叫社會(huì)主義優(yōu)越性，這樣的社會(huì)主義我們也可以不要。”在他看來(lái)，當(dāng)時(shí)中國(guó)最大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，就是生產(chǎn)力落后，人民生活貧困。1978年9月，在東北三省視察期間，他指出“我們太窮了，太落后了，老實(shí)說(shuō)對(duì)不起人民”“社會(huì)主義要表現(xiàn)出它的優(yōu)越性，哪能像現(xiàn)在這樣，搞了20多年還這么窮，那要社會(huì)主義干什么？”經(jīng)過(guò)不斷質(zhì)疑和思考之后，他鮮明地指出，“貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮” “搞社會(huì)主義，一定要使生產(chǎn)力發(fā)達(dá)，貧窮不是社會(huì)主義。我們要堅(jiān)持社會(huì)主義，要建設(shè)對(duì)資本主義具有優(yōu)越性的社會(huì)主義，首先必須擺脫貧窮”。
其次，指出“平均主義”是普遍貧困的成因。建國(guó)以后，毛澤東對(duì)中國(guó)可能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公平做了過(guò)高的估計(jì)，確信可以通過(guò)不斷提高公有化程度來(lái)達(dá)到推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的目的，并把同等富裕和同步富裕等同于共同富裕，其結(jié)果是出現(xiàn)了吃“大鍋飯”等平均主義現(xiàn)象，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而造成人們的普遍貧窮。鄧小平對(duì)此反思指出：“我們堅(jiān)持走社會(huì)主義道路，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同富裕，然而平均發(fā)展是不可能的。過(guò)去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實(shí)際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個(gè)虧。”平均主義的致命病根在于窒息了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，“搞平均主義，吃‘大鍋飯’，人民生活永遠(yuǎn)改善不了，積極性永遠(yuǎn)調(diào)動(dòng)不起來(lái)”。只有打破平均主義，農(nóng)民脫貧才有希望。
最后，闡述“改革脫貧”的重要思想。鄧小平打破了過(guò)去受所有制和分配方式局限的社會(huì)主義本質(zhì)認(rèn)識(shí)觀，主張用改革松綁的辦法來(lái)解決普遍貧窮的問(wèn)題。他指出：“要擺脫貧窮，就要找到一條比較快的發(fā)展道路?！?這條道路，就是“根據(jù)自己的特點(diǎn)，自己國(guó)家的情況，走自己的路” “在經(jīng)濟(jì)政策上，我認(rèn)為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來(lái)。一部分人生活先好起來(lái)，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動(dòng)其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學(xué)習(xí)。這樣，就會(huì)使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國(guó)各族人民都能比較快地富裕起來(lái)”。通過(guò)體制改革解放生產(chǎn)力，形成競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，加快生產(chǎn)力的發(fā)展，增加社會(huì)財(cái)富，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，這是鄧小平治貧思想的突出特點(diǎn)。
順著這種治貧思路，工作重心一經(jīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨和國(guó)家就率先支持在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制逐步取代人民公社的集體經(jīng)營(yíng)制度，生存救助為主的無(wú)償救濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向生產(chǎn)幫助兼有的部分有償救濟(jì)。體制變革徹底打破了平均分配主義，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民得以休養(yǎng)生息，并取消了實(shí)行多年的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”制度，相繼推出了改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重大決策，允許農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)等等。
上述一系列農(nóng)村配套改革的出臺(tái)，使中國(guó)初步跳出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陷阱，展現(xiàn)出由“分”字引發(fā)的“裂變”效應(yīng)，大大激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的積極性和主動(dòng)性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了新的生機(jī)與活力，從而也釋放出巨大的減貧效應(yīng)。從1978年至1985年的短短8年間，農(nóng)民人均純收入由133.6元增加到397.6元，增長(zhǎng)2.98倍，年均遞增16.88%。農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，每年脫貧人數(shù)高達(dá)1786萬(wàn)；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?，也?0.7%下降到14.8%。
當(dāng)然，由于各地資源稟賦的巨大差異，體制改革效益的表現(xiàn)也會(huì)參差不齊。針對(duì)國(guó)家區(qū)域性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困的狀況，國(guó)家“七五計(jì)劃”把扶貧開(kāi)發(fā)工作納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的整體布局，開(kāi)始了生產(chǎn)救助與生活救助相結(jié)合的、以解決貧困人口溫飽問(wèn)題為目標(biāo)的開(kāi)發(fā)式扶貧。1986年，國(guó)務(wù)院成立了“貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，第一次確定了國(guó)家貧困縣標(biāo)準(zhǔn)：1985年年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣；對(duì)民主革命做出過(guò)重大貢獻(xiàn)的老區(qū)縣放寬到300元。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)確定了331個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣名單。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%。
國(guó)家成立專(zhuān)門(mén)扶貧機(jī)構(gòu)，確定以“縣”為重點(diǎn)的開(kāi)發(fā)式扶貧，安排專(zhuān)項(xiàng)資金和制定特殊的優(yōu)惠政策，致力于改造生產(chǎn)條件幫助貧困地區(qū)形成新的生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)分散扶貧向區(qū)域經(jīng)濟(jì)型扶貧的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)8年的努力，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬(wàn)人，平均每年減少640萬(wàn)人，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%，農(nóng)村人口貧困的深度和廣度大幅減輕。
三、以開(kāi)發(fā)式扶貧減輕區(qū)域性貧困（1993—2002年）
進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國(guó)絕對(duì)貧困問(wèn)題呈現(xiàn)出新的特征：一是受城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，中國(guó)絕對(duì)貧困人口的絕大多數(shù)分布在農(nóng)村，占總數(shù)的87%；二是受自然地理因素的影響，絕對(duì)貧困人口相對(duì)集中地分布在若干個(gè)自然條件極為惡劣的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，主要是西南喀斯特地區(qū)、南方紅壤丘陵區(qū)、北方黃土高原地區(qū)、西北荒漠化地區(qū)。這些地方不僅自然條件極為惡劣，基本不具備人類(lèi)生活的條件，而且還是少數(shù)民族集中的地區(qū)。
日漸凸顯的地區(qū)性貧困問(wèn)題，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。1990年12月，鄧小平在同江澤民等談話(huà)時(shí)說(shuō)：“社會(huì)主義不是少數(shù)人富起來(lái)、大多數(shù)人窮，不是那個(gè)樣子。社會(huì)主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)的一個(gè)東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級(jí)矛盾都會(huì)發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會(huì)發(fā)展，就可能出亂子?！?隨著1992年中共十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，就對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何推進(jìn)反貧困事業(yè)進(jìn)行了理論思考和實(shí)踐探索。
在戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)上，將國(guó)家扶貧工作與國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場(chǎng)體制建設(shè)相結(jié)合。第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體遵照鄧小平“發(fā)展才是硬道理”“抓住機(jī)遇加快發(fā)展”的教導(dǎo)，繼續(xù)“堅(jiān)持鼓勵(lì)一部分地區(qū)一部分人通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)和合法經(jīng)營(yíng)先富起來(lái)的政策，提倡先富帶動(dòng)和幫助后富，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕”。在黨的十四屆三中全會(huì)上，明確提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展方針，這與社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)緊密相關(guān)。在強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的同時(shí)，有時(shí)也提“兼顧效率與公平”，但從根本上說(shuō)，貧困地區(qū)要改變面貌還要依靠當(dāng)?shù)馗刹咳罕娮詮?qiáng)不息、艱苦創(chuàng)業(yè)。為此，20世紀(jì)90年代中央召開(kāi)的幾次扶貧工作會(huì)議都強(qiáng)調(diào)：由救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式扶貧，是扶貧工作的重大改革，也是扶貧工作的一項(xiàng)基本方針，堅(jiān)持將解決貧困人口溫飽問(wèn)題與貧困地區(qū)全面開(kāi)發(fā)相結(jié)合，將政府主導(dǎo)作用與社會(huì)參與相結(jié)合，將政府扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任與貧困群眾自力更生相結(jié)合。
在目標(biāo)任務(wù)上，1994年中共中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)了《國(guó)家“八七”脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確提出要集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決8000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。該計(jì)劃是新中國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)，標(biāo)志著中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。針對(duì)上述任務(wù)，在1996年9月召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民強(qiáng)調(diào)，“今后五年扶貧任務(wù)不管多么艱巨，時(shí)間多么緊迫，也要下決心打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，啃下這塊硬骨頭，到本世紀(jì)末基本解決貧困人口溫飽問(wèn)題的目標(biāo)絕不能動(dòng)搖”。
在機(jī)制模式上，建立以政府力量為主體的國(guó)家扶貧治理結(jié)構(gòu)，改變扶貧開(kāi)發(fā)瞄準(zhǔn)方式，建立以縣為對(duì)象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制。1994年，把原來(lái)370個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣進(jìn)一步調(diào)整為592個(gè)，并決定將70%的扶貧資金用于貧困縣?！柏毨Эh”因中國(guó)區(qū)域性發(fā)展差異而來(lái)，考慮當(dāng)時(shí)貧困呈現(xiàn)出連片的地理特點(diǎn)，相當(dāng)多的縣從整體上明顯落后于其他縣，縣又是政府行政計(jì)劃的最低一級(jí)單元，以縣為單位有利于政府政策和項(xiàng)目的計(jì)劃與管理。
“八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施后，持續(xù)10年的實(shí)際扶貧資金下降局面得以扭轉(zhuǎn)，國(guó)家支持扶貧開(kāi)發(fā)的力度越來(lái)越大。7年間，中央政府累計(jì)投入扶貧資金1240億元，相當(dāng)于年度財(cái)政支出的5%~7%。同時(shí)，扶貧治理體系從體制改革向政府主導(dǎo)的公共治理力量轉(zhuǎn)變，以縣為單元的瞄準(zhǔn)和執(zhí)行，這對(duì)扶貧工作起到積極的推動(dòng)作用。這個(gè)時(shí)期，在扶貧投資效率總體下降的情況下，扶貧投資對(duì)國(guó)定貧困縣的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用，國(guó)定貧困縣的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶(hù)純收入增長(zhǎng)高于全國(guó)平均水平。從1993至2000年，農(nóng)村尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口由8000萬(wàn)人減少到3200萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從10.4%下降到3.7%。為此，2001年5月召開(kāi)的中央扶貧工作會(huì)議指出，國(guó)家“八七脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃”已基本完成，中央確定的在20世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)然，上述戰(zhàn)略目標(biāo)的“基本實(shí)現(xiàn)”很大程度上是拜貧困線(xiàn)低標(biāo)準(zhǔn)所賜。1990年，世界銀行公布了“1天1美元”的國(guó)際貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)年中國(guó)官方確定的貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入低于300元，僅相當(dāng)于國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)的66%，這是屬于低標(biāo)準(zhǔn)的貧困線(xiàn)。從縱向數(shù)據(jù)比較看，人均純收入300元相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)民人均純收入的水平是呈大幅度下降的趨勢(shì)，由1990年的43.7%下降至2004年的23.7%；相當(dāng)于人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的水平也由1990年的18.4%下降至2004年的5.9%。因此，按當(dāng)時(shí)中國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，官方統(tǒng)計(jì)的貧困人口數(shù)顯然低估了中國(guó)農(nóng)村實(shí)際貧困人口的數(shù)量，同樣也高估了反貧困取得的成績(jī)。
因此，2001年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議指出，已經(jīng)解決溫飽問(wèn)題的群眾中，一部分生產(chǎn)和生活條件仍然相當(dāng)差，鞏固扶貧成果、防止返貧的任務(wù)仍很繁重。鑒于貧困人口統(tǒng)計(jì)范圍過(guò)窄，覆蓋人群不夠等問(wèn)題，2000年國(guó)內(nèi)首次出現(xiàn)了兩條貧困標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)并存局面：低收入線(xiàn)（880元）和貧困線(xiàn)（625元）。當(dāng)時(shí)既有低收入人口，又有貧困人口，兩類(lèi)都是扶貧對(duì)象。按照880元這一標(biāo)準(zhǔn)，低收入人群還有1億多人口。為此，2001年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》的主要任務(wù)，是要繼續(xù)解決“八七攻堅(jiān)”沒(méi)有完全解決的問(wèn)題，鞏固脫貧的成果。
1993—2003年期間，盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速增長(zhǎng)，扶貧工作也實(shí)施了攻堅(jiān)計(jì)劃，但減貧效果卻不理想。一方面，由于黨和國(guó)家中心工作放在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化方面，農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題受到嚴(yán)重忽視，財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入減少，基層政權(quán)只能征收名目繁多的稅費(fèi)來(lái)支撐，形成日益嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題，導(dǎo)致“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面。另一方面，由于國(guó)企改革加速推進(jìn)，下崗職工、失業(yè)人員大量增加，以及在職職工工資和退休金發(fā)放大量拖欠，城鎮(zhèn)貧困率明顯上升。因此，這一時(shí)期雖然名義貧困率下降了，但實(shí)際貧困人口并未減少，社會(huì)貧困問(wèn)題日益復(fù)雜化了。
四、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展減輕農(nóng)村貧困（2003—2012年）
進(jìn)入21世紀(jì)以后，全社會(huì)開(kāi)始意識(shí)到“三農(nóng)”問(wèn)題的嚴(yán)峻性，也意識(shí)到農(nóng)村面臨的不僅僅是收入貧困人群，而是相互影響的多維貧困，人類(lèi)貧困、知識(shí)貧困等新型貧困問(wèn)題日益突出。為此，中國(guó)貧困治理需要重視貧困人群的經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與性，扶貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)也要從解決溫飽為主，轉(zhuǎn)入提高發(fā)展能力、落實(shí)社會(huì)權(quán)利、縮小發(fā)展差距的新階段。
在此背景下，以胡錦濤為首的新一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，立足新世紀(jì)的廣闊視野、全球視角以及中國(guó)實(shí)際，結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀、社會(huì)主義和諧社會(huì)及新農(nóng)村建設(shè)等理論思想，將扶貧開(kāi)發(fā)的重要性和目標(biāo)置于更廣闊、更深刻的歷史背景，對(duì)中國(guó)反貧困事業(yè)提出了更高要求和更細(xì)致的部署。
在理論認(rèn)識(shí)上，立足科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的理念，胡錦濤系統(tǒng)地提出了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)理論，并闡述了扶貧開(kāi)發(fā)與和諧社會(huì)的關(guān)系，即“扶貧開(kāi)發(fā)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容”。要求必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)。這些認(rèn)識(shí)賦予了中國(guó)反貧困新的內(nèi)涵，彰顯了新世紀(jì)反貧困新的戰(zhàn)略指導(dǎo)。
在戰(zhàn)略部署上，繼黨的十六大正式提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針后，2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。2004年中央一號(hào)文件以促進(jìn)農(nóng)民增收為主題推出一系列惠農(nóng)政策，奠定了把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重的地位。黨的十六屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”戰(zhàn)略，要求按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十七大報(bào)告中又提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的新要求，從而為21世紀(jì)中國(guó)反貧困事業(yè)提供了新的目標(biāo)和動(dòng)力方向。
在行動(dòng)策略上，堅(jiān)持全方位扶貧開(kāi)發(fā)的理念和政策，始終強(qiáng)調(diào)做好扶貧幫困工作是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，要求建立全方位幫扶體系，改善人民生活條件，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和社會(huì)保障相結(jié)合，堅(jiān)持外部支持與自力更生相結(jié)合，堅(jiān)持專(zhuān)項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合。這些是胡錦濤對(duì)馬克思主義貧困理論中國(guó)化、完善中國(guó)扶貧思想的重要貢獻(xiàn)，也是這一階段中國(guó)扶貧思想的主要內(nèi)容。
從具體實(shí)踐看，這個(gè)時(shí)期的扶貧工作仍以“扶貧開(kāi)發(fā)”為重點(diǎn)，但隨著貧困地區(qū)分布和貧困人口構(gòu)成的變化，“扶貧開(kāi)發(fā)”的實(shí)踐重心有了明顯變化。首先，聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和構(gòu)建強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系。在時(shí)隔18年以后，從2004年開(kāi)始，中央一號(hào)文件的主題再次回到三農(nóng)領(lǐng)域。2004年中央一號(hào)文件以《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》為題，聚焦“農(nóng)民增收”，旨在通過(guò)有力的舉措盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。文件提出了對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，深化糧食流通體制改革，降低農(nóng)業(yè)稅負(fù)等最直接有效的促進(jìn)農(nóng)民增收的系列措施，開(kāi)啟了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“多予、少取、放活”的政策進(jìn)程。
其次，注重貧困對(duì)象瞄準(zhǔn)，調(diào)整貧困治理體系。一方面，貧困縣“國(guó)家隊(duì)”的分布和名稱(chēng)發(fā)生了調(diào)整。盡管592個(gè)總數(shù)沒(méi)有變，但貧困縣指標(biāo)全部調(diào)至中、西部地區(qū)，東部地區(qū)不再有名額，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域聚焦。另一方面，治理重心向村級(jí)瞄準(zhǔn)。鑒于農(nóng)村貧困人口分布出現(xiàn)了“大分散、小集中”特點(diǎn)，即貧困人口分布由以前集中在扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣的區(qū)域集中向更低層次的村級(jí)社區(qū)集中。國(guó)務(wù)院扶貧辦開(kāi)始將扶貧政策瞄準(zhǔn)目標(biāo)降低到村級(jí)，除了調(diào)整貧困縣之外還確定了15萬(wàn)個(gè)貧困重點(diǎn)村，專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了一項(xiàng)扶貧工作叫“整村推進(jìn)”，重點(diǎn)以村為單位開(kāi)展農(nóng)村扶貧綜合開(kāi)發(fā)。這些重點(diǎn)村占全國(guó)行政村總數(shù)的21%，分布在全國(guó)1861個(gè)縣（區(qū)、市），覆蓋了全國(guó)80%的農(nóng)村貧困人口。
最后，著手“補(bǔ)短板”，空前重視農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。例如，2005年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要加大“兩減免、三補(bǔ)貼”等政策實(shí)施力度，解決農(nóng)業(yè)投入不足、基礎(chǔ)脆弱等問(wèn)題；2006年一號(hào)文件提出全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了中國(guó)延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅歷史；2007年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，要求在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度；2008年一號(hào)文件首次提出建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2010年一號(hào)文件明確要求推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置，深化戶(hù)籍制度改革；2011年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加大水利建設(shè)，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的問(wèn)題?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》則提出了“義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房三保障”的目標(biāo)，農(nóng)村扶貧的重心逐漸從物質(zhì)幫助擴(kuò)展到更廣泛的領(lǐng)域。
可以說(shuō)，2004年一號(hào)文件既是三農(nóng)政策的一個(gè)歷史拐點(diǎn)，也是中國(guó)扶貧工作的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此后接連8年的中央一號(hào)文件都是積極貫徹“多予、少取、放活”的方針，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。實(shí)踐表明，國(guó)家扶貧工作重心和扶貧資源下沉（進(jìn)村入戶(hù)），并據(jù)此建立以貧困村為重點(diǎn)的“一體兩翼”扶貧治理體系獲得了較好的減貧效果。以2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年的9422萬(wàn)人減少到2010年的2688萬(wàn)人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從10.2%下降到2.8%。
在此基礎(chǔ)上，新頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，到2020年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿（即“兩不愁”），保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房（即“三保障”）。2011年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議宣布，將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，高于世界銀行要求的每天1.9美元的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)（2011年購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)每天1.9美元）。與之相對(duì)應(yīng)，中國(guó)貧困人口規(guī)模也擴(kuò)大到1.28億人，由此帶來(lái)中國(guó)扶貧工作的新挑戰(zhàn)。
五、用精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)現(xiàn)全民小康（2013年以來(lái)）
2011年，隨著第一個(gè)十年扶貧開(kāi)發(fā)綱要的完成，中國(guó)農(nóng)村居民的生存和溫飽問(wèn)題得到基本解決，貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善，中國(guó)成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半的國(guó)家。但是，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，集中連片特困地區(qū)發(fā)展滯后，脫貧人口返貧率高，依然是中國(guó)扶貧工作面臨的新挑戰(zhàn)。黨的十八大之后，習(xí)近平總書(shū)記高度重視制約貧困地區(qū)發(fā)展的難點(diǎn)問(wèn)題，在深入考察和系統(tǒng)思考后，就扶貧開(kāi)發(fā)工作發(fā)表了一系列重要講話(huà)，深刻闡明了新時(shí)期中國(guó)貧困治理的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，形成了內(nèi)涵豐富、思想深刻、體系完整的扶貧戰(zhàn)略思想。
首先，深刻闡述了新階段扶貧開(kāi)發(fā)的極端重要性與緊迫性。習(xí)近平在多次考察中反復(fù)強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)的重大意義，指出“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會(huì)，是我們對(duì)全國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾”“我們不能一邊宣布全面建成了小康社會(huì)，另一邊還有幾千萬(wàn)人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)以下，這既影響人民群眾對(duì)全面建成小康社會(huì)的滿(mǎn)意度，也影響國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的認(rèn)可度”。在此意義上，扶貧工作不是一般性的民生工作、經(jīng)濟(jì)工作，而是關(guān)乎我們黨和國(guó)家道路與命運(yùn)的重大政治任務(wù)。為此，他在2015年中央扶貧工作會(huì)議上要求：“我們要立下愚公移山志，咬定目標(biāo)、苦干實(shí)干，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)?！绷?xí)近平把扶貧和脫貧上升到社會(huì)主義的本質(zhì)要求，提高到關(guān)系黨執(zhí)政的根本宗旨的重要體現(xiàn)，指明了新階段中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)及脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略定位。
其次，提出并系統(tǒng)闡述精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的思想和方略。習(xí)近平在總結(jié)數(shù)十年扶貧工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)新階段中國(guó)貧困群體狀況實(shí)際，有針對(duì)性地提出了“精準(zhǔn)扶貧”重要思想，包括了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，反對(duì)“一刀切”。他多次闡述“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”（“六個(gè)精準(zhǔn)”）的工作要求，以及“通過(guò)扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過(guò)移民搬遷安置一批，通過(guò)低保政策兜底一批，通過(guò)醫(yī)療救助扶持一批”（“五個(gè)一批”）的扶貧路徑。2015年11月23日，習(xí)近平在參加中央政治局會(huì)議時(shí)進(jìn)一步提出“把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略”。十八大后，“扶真貧、真扶貧”成為扶貧工作的核心要求，由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”“整村推進(jìn)”同步結(jié)合“精準(zhǔn)到戶(hù)”，這是習(xí)近平扶貧思想的重大創(chuàng)新。
最后，強(qiáng)調(diào)精神脫貧理念是精準(zhǔn)扶貧思想的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在多次考察和講話(huà)中，習(xí)近平總書(shū)記深刻論述了“物質(zhì)貧困”“思路貧困”和“意識(shí)貧困”的內(nèi)在邏輯，指出擺脫物質(zhì)貧困必先擺脫思路貧困，擺脫思路貧困必先擺脫意識(shí)貧困。2016年，他在東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上深刻地指出，擺脫貧困首要并不是擺脫物質(zhì)的貧困，而是擺脫意識(shí)和思路的貧困；脫貧致富不僅要注意“富口袋”，更要注意“富腦袋”。2017年初在中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)時(shí)，他進(jìn)一步提出要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動(dòng)性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。引導(dǎo)貧困群眾樹(shù)立主體意識(shí)，增強(qiáng)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運(yùn)。這些重要論述充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)人民主體地位的深刻認(rèn)識(shí)，是以人民為中心的發(fā)展思想在扶貧脫貧領(lǐng)域的集中反映。
回望歷史，過(guò)去在貧困問(wèn)題比較普遍時(shí)，扶貧瞄準(zhǔn)個(gè)人要花費(fèi)大量人力財(cái)力物力，只能采取開(kāi)發(fā)式區(qū)域性扶貧。經(jīng)過(guò)40年的努力，中國(guó)大部分貧困問(wèn)題得以解決，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口從1978年的7.7億減少到2014年的7000萬(wàn)人，精準(zhǔn)扶貧的條件成熟了。為此，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的重要位置，動(dòng)員全黨全社會(huì)力量，打響了反貧困斗爭(zhēng)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。在2015年11月召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，做出了到2020年全國(guó)所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)的莊嚴(yán)承諾，明確到2020年中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。
為兌現(xiàn)這個(gè)承諾，近年中央出臺(tái)了一系列重大政策措施，制定了靶向集中、責(zé)任明確的工作機(jī)制，極大拓展了中國(guó)特色的扶貧道路。一是完善體制機(jī)制。中央出臺(tái)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法，強(qiáng)化“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧管理體制。中西部22個(gè)省份黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)、立下軍令狀，各市、縣、鄉(xiāng)、村層層壓實(shí)責(zé)任，形成了五級(jí)書(shū)記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面。二是開(kāi)展駐村幫扶。開(kāi)展抓黨建促脫貧攻堅(jiān)工作，向貧困村和基層黨組織薄弱渙散村選派第一書(shū)記，向12.8萬(wàn)個(gè)建檔立卡貧困村選派駐村干部，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)、每個(gè)貧困戶(hù)都有幫扶責(zé)任人。三是廣泛開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員。中央出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)和考核辦法，完善東西部扶貧協(xié)作和定點(diǎn)扶貧工作，動(dòng)員中央企業(yè)開(kāi)展“百縣萬(wàn)村”扶貧行動(dòng)，動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)開(kāi)展“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”行動(dòng)。四是嚴(yán)格考核監(jiān)督。出臺(tái)省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法、脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法，通過(guò)較真碰硬的考核樹(shù)導(dǎo)向、嚴(yán)規(guī)矩、壓責(zé)任，確保中央脫貧決策部署落到實(shí)處。
由于中央強(qiáng)推動(dòng)、層層抓落實(shí)，扶貧工作收到了明顯成效。2013—2016年，中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口由9899萬(wàn)人減少至4335萬(wàn)人，年均減少1391萬(wàn)人。農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4個(gè)百分點(diǎn)。2017年再減貧1000萬(wàn)人以上，5年年均減貧1300萬(wàn)人，這是從未有過(guò)的。2017年，全國(guó)已有28個(gè)貧困縣順利通過(guò)國(guó)家第三方評(píng)估檢查，退出了貧困縣行列。這是自1986年國(guó)家設(shè)定貧困縣以來(lái)，首次實(shí)現(xiàn)貧困縣數(shù)量的凈減少。
截至目前，中國(guó)尚有804個(gè)貧困縣及4200萬(wàn)人有待脫貧，其中大多是居住在自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱的地區(qū)，貧困程度深的貧困人口，脫貧的內(nèi)生能力嚴(yán)重不足。所以，人數(shù)雖然不多了，但脫貧攻堅(jiān)的難度更大了，需要非常之力和非常手段才能拿下。為此，黨的十九大報(bào)告把脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)決勝期必須堅(jiān)決打好的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，明確提出要?jiǎng)訂T全黨全國(guó)全社會(huì)力量，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，用繡花的功夫重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，讓全國(guó)人民同享安穩(wěn)度日比較寬裕的小康生活。
到2020年，中國(guó)將在發(fā)展中國(guó)家率先全部消除絕對(duì)貧困人口。屆時(shí)，中國(guó)將提前10年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)，即貧困人口發(fā)生率降至3%以?xún)?nèi)，在發(fā)展中國(guó)家中率先徹底告別貧困時(shí)代、徹底告別貧困人口。這意味著中國(guó)只用40年左右時(shí)間，將世界最大的貧困人口社會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缱畲笠?guī)模的小康社會(huì)。
六、中國(guó)治貧道路的經(jīng)驗(yàn)和啟示
回顧歷史，貧困一直是困擾中國(guó)的大問(wèn)題。60多年來(lái)，中國(guó)貧困經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困、消除社會(huì)貧困等多個(gè)貧困變化形態(tài)，幾代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人結(jié)合不同的歷史背景和國(guó)情實(shí)力提出了不同時(shí)期的治貧理論與主張，由此不斷創(chuàng)造、豐富和創(chuàng)新了具有中國(guó)特色的治貧思想體系。共同富裕是貫穿這個(gè)思想體系的核心。
與思想理論的探索相一致，中國(guó)政府治貧方略也經(jīng)歷了制度不斷變革、政策不斷改革、方式不斷創(chuàng)新的過(guò)程，扶貧的實(shí)踐從追求平等、公平的救濟(jì)式扶貧到促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、能力提升的開(kāi)發(fā)式扶貧，再到嵌入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)小康社會(huì)建設(shè)的綜合性扶貧和攻堅(jiān)階段精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等理念方式的階段性演進(jìn)。
毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)減貧事業(yè)迄今為止所取得的驕人業(yè)績(jī)，向世界證明了中國(guó)減貧道路的成功。就成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，主要是：黨的領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢(shì)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，是扶貧事業(yè)取得輝煌成就的根本保證；合理體制保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，是不斷推進(jìn)扶貧脫貧的基礎(chǔ)條件；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、科學(xué)制定規(guī)劃，是穩(wěn)妥推進(jìn)扶貧事業(yè)的基本方法；調(diào)整完善幫扶方式、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，是脫貧可持續(xù)的重要保障。結(jié)合突出業(yè)績(jī)和脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)治貧之路對(duì)世界減貧事業(yè)具有三重啟示。
啟示之一：選擇一條適合自己國(guó)情的道路。中國(guó)選擇的是中國(guó)特色社會(huì)主義道路，目標(biāo)是消除貧困，走向共同富裕。堅(jiān)持公有制為主體是社會(huì)主義的本質(zhì)特征之一，也是社會(huì)主義制度的一大優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)各族人民共享發(fā)展成果的制度性保證。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治制度的特殊優(yōu)勢(shì)，就在于能把任務(wù)落實(shí)到基層，徹底根除貧困，這是中國(guó)之所以能取得舉世矚目減貧成就的根本保證。
啟示之二：把發(fā)展基點(diǎn)放在“以人民為中心”。僅有經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)并不能自動(dòng)地解決收入不平等性和貧困問(wèn)題，不公平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反而抑制了人們享受發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨始終把實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕作為使命，有適時(shí)關(guān)切民瘼和回應(yīng)社會(huì)矛盾的基因，能夠不斷沖破利益固化的藩籬，注重將發(fā)展成果與民眾共享，能夠使中國(guó)發(fā)展體現(xiàn)出效率與公平的兼顧，不斷減少貧困人口。
啟示之三：處理好改革開(kāi)放與獨(dú)立自主的關(guān)系。中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，一度是貧困人口比重最高的國(guó)家之一。40年前我們堅(jiān)持改革開(kāi)放，既不閉關(guān)鎖國(guó)，亦不盲目照搬別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，不斷出臺(tái)有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，從而為大規(guī)模減貧奠定了基礎(chǔ)、提供了條件。
（作者簡(jiǎn)介：程連升，中共中央黨校中共黨史教研部教授；劉學(xué)敏，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部教授。）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《全球化》2018年第4期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
