摘要：平均地權(quán)是20世紀(jì)中國的主流思潮并付諸實踐, 1950年代初實行土地所有權(quán)的平均, 1980年代初實施土地使用權(quán)的平均。然而, 在女性出嫁、家庭成員結(jié)構(gòu)變動、人口流動等變量的影響下, 初始的平均狀態(tài)很快被打破;加之其他變量的影響, 很難維持土地與勞動力的動態(tài)結(jié)合。21世紀(jì)轉(zhuǎn)向鼓勵土地流轉(zhuǎn), 意味著農(nóng)地由政府分配轉(zhuǎn)向市場配置。
“平均地權(quán)”, 自孫中山提出政治口號以來成為中國的主流思潮, 并在20世紀(jì)中后期在全國范圍內(nèi)付諸實踐。1949—1952年的土地改革運動是一次土地所有權(quán)平均的強制性變遷, 1981年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則是土地使用權(quán)的平均分配。從歷史的角度看, 每一次都是急劇的制度變遷, 甚至是人類歷史上未曾有過的土地產(chǎn)權(quán)大變革;從學(xué)術(shù)的角度看, 平均初始狀態(tài)之后地權(quán)狀況如何變化, 是極其難得的經(jīng)濟“實驗”與研究素材, 具有不可替代的價值。這也是本文的出發(fā)點, 盡管關(guān)于平均地權(quán)與每一次土地制度變革的成果很多, 但貫通性的系統(tǒng)考察卻很有限。從現(xiàn)實來說, 每次變革都引發(fā)廣泛的巨變, 對中國社會經(jīng)濟、政治產(chǎn)生深刻的影響, 不僅對當(dāng)前的土地制度改革提供借鑒與啟示, 以把握改革的取向與基本思路, 而且可以從變遷中總結(jié)中國特色的歷史內(nèi)涵, 總體性把握中國社會、經(jīng)濟等各層面的變遷和特征。
一、土地所有權(quán)的平均:強制性制度變遷
平均地權(quán)是20世紀(jì)的主流思想, 最初是由孫中山提出來的?！叭裰髁x”之“民生主義”就是平均地權(quán)、節(jié)制資本, 在當(dāng)時是一種全新的認(rèn)識。今天看來, 孫中山三民主義著作更多的是感性的訴求, 即便其“漲價歸公”的主張, 就經(jīng)濟學(xué)邏輯來說, 都存在困境。其基本判斷是中國土地集中嚴(yán)重, 導(dǎo)致農(nóng)民破產(chǎn)流亡, 甚至被視為近代中國經(jīng)濟衰敗的根本原因。近代土地集中在某些局部地區(qū)的確嚴(yán)重, 加之農(nóng)民普遍貧窮, 造成人們強烈的感覺與判斷。但最新發(fā)現(xiàn)表明, 根據(jù)最為權(quán)威的1949—1952年土地改革的普查數(shù)據(jù), 前10%的富有階層占有土地的比重, 南方省份約在25%~35%之間[1], 遠遠低于70%~80%的社會觀感或政治宣示;而南方省份通常被認(rèn)為地權(quán)占有不均而較北方更為突出。實際上, 造成近代中國經(jīng)濟落后的主要原因, 相比地權(quán)分配不均更為突出的是長期戰(zhàn)亂、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型失敗等。
孫中山的口號停留于理想, 如何推行平均地權(quán), 缺乏一定實施路徑和政策。事實上, 其悖論在于, 既然承認(rèn)土地私有產(chǎn)權(quán), 那么土地就應(yīng)該由其所有者支配, 政府憑什么來平均分配呢?1924年國民黨第一次全國代表大會上, 孫中山變“平均地權(quán)”的口號為“耕者有其田”。國民黨敗退臺灣之后, 才實行了贖買式土地改革。
(一) 土地改革運動平分土地
中共初期在根據(jù)地實行打土豪分田地, 抗日戰(zhàn)爭期間實行減租減息政策, 后來則在解放區(qū)掀起了土地改革運動。為動員農(nóng)民、爭取國共戰(zhàn)爭的勝利, 1946年5月4日, 中共中央作出《關(guān)于土地問題的指示》, 以此為標(biāo)志, 曾在抗戰(zhàn)時期實行的減租減息政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫崿F(xiàn)“耕者有其田”為目標(biāo)的土地政策。一開始, 土地改革主要是采取清算、開明地主獻田及征購地主土地等方式, 1947年全國土地會議提出平分土地的口號之后, 實際上是無償沒收地主土地分配給農(nóng)民。
1949—1952年的土改是一次全面的、自上而下的強制性變遷, 也是一場轟轟烈烈的革命。那么, 在此之前和之后土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了什么樣的變化呢?此前土地私人產(chǎn)權(quán)的觀念深入人心, 普遍存在的土地交易契約表明, 農(nóng)民可以在法律范圍內(nèi)對土地自主處置, 包括買賣、租佃及其他各種形式的交易。土地交易契約也可以用于土地轉(zhuǎn)讓、交易, 在經(jīng)濟利益方面的細節(jié)都在契約當(dāng)中作了規(guī)定。
在土改之后, 土地所有制發(fā)生了什么樣的變化呢?在人們的印象當(dāng)中往往會有一種錯覺, 革命先烈拋頭顱灑熱血, 就是為了推翻土地私有制, 通過土改建立土地集體所有制。事實上, 土改之后, 從1952—1957年, 農(nóng)民擁有土地所有權(quán)證, 可以對土地作自由處置, 包括買賣, 但土地所有制仍然是土地私人產(chǎn)權(quán)制度。革命的出發(fā)點就是通過土改讓農(nóng)民獲得土地財產(chǎn), 要改變過去那種不平等的現(xiàn)象。1950年頒布實施的《中華人民共和國土地改革法》進一步從法律層面保障了農(nóng)民的土地所有權(quán)。第三十條規(guī)定, “土地改革完成后, 由人民政府發(fā)給土地所有證, 并承認(rèn)一切土地所有者的自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”。農(nóng)民在這些方面對土地?fù)碛泻屯粮闹耙粯拥淖杂商幹玫臋?quán)利。
1950年6月28日, 中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》第三十條規(guī)定, “土地改革完成后, 由人民政府發(fā)給土地所有證”;11月10日, 政務(wù)院第十八次政務(wù)會議通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》第十七條“城市郊區(qū)土地改革完成后, 對私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證保障其土地所有權(quán)”之規(guī)定由人民政府頒發(fā);11月25日, 內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》明確, 土地改革完成后, 不論農(nóng)民新分的土地及原有土地和房屋, 一律頒發(fā)《土地房產(chǎn)所有證》。土地房產(chǎn)所有證是以戶為單位填發(fā)的, 以表明此項土地房產(chǎn)為該戶成員所共有。土地房產(chǎn)所有證有三聯(lián), 第一聯(lián)為家庭存有, 第二聯(lián)為“縣存”, 第三聯(lián)為“村存”。
1954年9月20日, 第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》, 規(guī)定“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)”。這是新中國人民政權(quán)向全中國人民也是向全世界人民的莊嚴(yán)政治承諾與宣示。平均地權(quán)是從蘇區(qū)到解放區(qū)的嘗試, 再到解放后逐步全面覆蓋。這是長期革命的政治、經(jīng)濟成果, 土改本身也是通過暴力革命來實現(xiàn)的。地主的土地和所有財產(chǎn), 被強制性沒收, 重新平分。舊社會的土地交易契約、土地產(chǎn)權(quán)證都被燒毀。期間所發(fā)生的鎮(zhèn)壓與血腥行為, 如興縣被斗死亡2024人, 既有地主, 也有相當(dāng)數(shù)量的富農(nóng)中農(nóng), 甚至貧雇農(nóng)。暴力在當(dāng)時秉承的是革命倫理, “各地均提出要防止和平分地的傾向, 對地主這種自動交出土地的態(tài)度, 應(yīng)采取明確的拒絕方針”;因為“不經(jīng)清算斗爭, 地主和農(nóng)民間的階級仇恨不會明顯, 農(nóng)民階級覺悟不會提高”[2](P184)。暴力是時代的產(chǎn)物, 這無須粉飾, 但卻不能以今日的市場倫理來加以評判。
平均地權(quán)應(yīng)該說是全國人民的基本共識。一位西南聯(lián)大畢業(yè)的學(xué)界前輩, 一方面他家的土地被平分了, 那時候的教授家里通常土地不少;另一方面, 他自己也參加了另一個縣的土改工作小組。他談到, 內(nèi)心難免有些矛盾和沖突, 但是想到這將是一種美好的革命, 就義無反顧地專心做好土改工作。當(dāng)時公開反對土改的絕少, 其中一個就是康奈爾大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)博士董時進教授。1948年4月12日, 《中國土地法大綱》發(fā)布半年后, 《大公報》 (上海版) 刊登了“土地問題”座談會紀(jì)要。董時進第一個發(fā)言, 反對土改, 其根據(jù)是:中國土地問題不嚴(yán)重, 中國鄉(xiāng)村貧富差別沒有城市嚴(yán)重, 中國土地分配不平均沒有其他國家嚴(yán)重;中國的土地不是分配不均, 而是人口太多, 土地太少, 農(nóng)村勞力大量剩余。與會19人中多數(shù)人主張政府以債券收購?fù)恋?3人支持中共的土改政策;3人支持走土地集體化道路;無一人支持董時進的意見[3]。解放初, 董時進上書毛澤東, 力陳停止土改[4]:
地主富農(nóng)之所以成為地主富農(nóng), 除少數(shù)特殊情形外, 大多是因為他們的能力較強, 工作較勤, 花費較省。雖有不少是由于其祖若父的積蓄, 然而自身由貧農(nóng)起家者亦很多。即使是由于其祖若父的積蓄, 亦必須其自身健全, 否則必然衰敗。這即是說, 地主富農(nóng)多半是社會上的優(yōu)秀分子, 是促社會進步的動力, 是國家所應(yīng)保護和獎勵的。但這絕不是說, 貧農(nóng)都是低劣的分子, 因為在戰(zhàn)禍綿亙, 百業(yè)不振的情況之下, 多數(shù)人都沒有改善他們境遇的機會。但是, 無論哪一個貧農(nóng)都沒有不愿意成為地主或富農(nóng)的, 若說他們之所以沒有成為地主或富農(nóng), 乃是因為他們的道德特別高尚, 不愿意剝削他人, 則決不足信。國家當(dāng)然應(yīng)該幫助這些貧農(nóng)去改善他們的境遇, 但幫助他們的正當(dāng)辦法, 是在和平恢復(fù)之后, 努力發(fā)展生產(chǎn)建設(shè), 多創(chuàng)造就業(yè)的機會, 使大家都有工作, 能夠賺到豐富的進款, 而不是分給很少幾畝土地, 把他們羈縻在小塊的土地上面, 使他們繼續(xù)留在農(nóng)人已嫌太多的農(nóng)村里面討生活。他們耕種那樣小的一塊土地, 終年勞苦的結(jié)果除去了糧稅及各項開支以后, 根本還是不夠維持最低的生活。
董時進認(rèn)為, 當(dāng)時毛澤東正好去蘇聯(lián), 可能沒有看到他的報告。他被認(rèn)為, 因為農(nóng)民就是靠拼命地努力獲得更多的土地, 成為富裕農(nóng)民, 使自己的生活變得更美好的, 也就是讓土地配置到勞動能手之中, 才能提高土地生產(chǎn)效率, 社會經(jīng)濟才有發(fā)展的可能性。相反, 如果積累了土地和財富之后, 就把它平均分配掉, 誰還會增加土地投入?土地產(chǎn)出與生產(chǎn)力不會增加, 社會經(jīng)濟就不會有發(fā)展。但在當(dāng)時高漲的革命熱潮之下, 董時進的卓識與遠見被淹沒在革命的洪流中。
(二) 集體化突進
個體農(nóng)民通常一家五口, 個體化的經(jīng)營, 規(guī)模太小, 風(fēng)險承擔(dān)能力很小, 通過實行互助組和合作社可以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營, 推動經(jīng)濟效率的提高。盡管建立互助組、合作社、集體化的初衷是為了讓農(nóng)民生產(chǎn)、經(jīng)營效率得到提高, 但在極“左”思潮之下出現(xiàn)了扭曲。第一, 加入合作社基本上是強制性的, 有的農(nóng)民不愿意, 但也必須加入, 土地使用權(quán)歸集體, 但土地所有者沒有選擇權(quán), 當(dāng)然只能是強制性的。而且從初級社、合作社到高級社再到1958年的人民公社, 在短短的一兩年之內(nèi)就實現(xiàn)了集體化, 這就是所謂的“大躍進”。原來土改實現(xiàn)的農(nóng)民土地所有權(quán)就被改變?yōu)榇迕窦w土地所有制。第二, 合作社沒有退出機制, 這又是一種強制, 農(nóng)民沒有選擇的權(quán)力[5]。
通過集體化和合作化, 土地使用權(quán)收歸集體, 進而土地所有權(quán)收歸集體。1956年6月30日, 第一屆全國人民代表大會第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條規(guī)定, 入社的農(nóng)民必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有。也就是說, 個人不再擁有土地所有權(quán)。此時, 距1954年憲法頒布還不到兩年時間。1962年9月27日, 中共八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》 (簡稱《六十條》) 規(guī)定, 生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地, 包括社員的自留地、自留山、宅基地等等 (1) , 一律不準(zhǔn)出租和買賣。中共十一屆三中全會后, 對這一系列極“左”思潮進行了嚴(yán)肅、徹底的反思, 執(zhí)政黨的正式文件中否定了大躍進和人民公社。
如果1958年人民公社標(biāo)志著集體所有制的實現(xiàn)時間, 那么《憲法》是什么時候追認(rèn)的呢?直到1975年頒布中華人民共和國第二部《憲法》。但該憲法深深地打上了“文化大革命”的烙印, 極“左”傾向十分嚴(yán)重。1978年、1982年又相繼作了大規(guī)模的修改。有人認(rèn)為這表明從1957年到1975年將近20年間, 集體土地所有制、農(nóng)村集體化是沒有被憲法所認(rèn)可的。但我們認(rèn)為, 盡管土地村民集體所有制“出身”于左傾政策, 但已經(jīng)變成了歷史既成事實, 不應(yīng)該由此否認(rèn)現(xiàn)在的集體所有制。不過, 從它的產(chǎn)生歷史、背景和演變的角度來看, 回顧歷史就可以澄清很多的認(rèn)識誤區(qū)和成見。
二、使用權(quán)的平均:家庭農(nóng)莊的活力
在人民公社制度下, 農(nóng)民對土地的權(quán)利是什么呢?繼使用權(quán)歸集體后, 所有權(quán)也歸集體了。勞動都是集體統(tǒng)一組織的, 哨子一吹或者鑼鼓一響, 農(nóng)民到田間進行集體勞動。集體勞動缺乏激勵機制, 很多搭便車的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。同時, 農(nóng)民沒有土地這一最重要的財產(chǎn), 也就沒有了生產(chǎn)積極性。以至于到“文化大革命”后期中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟一度瀕臨崩潰。
1981年, 實行包產(chǎn)到戶, 也就是把集體土地的使用權(quán)分給農(nóng)民實行個體家庭經(jīng)營。但是那個時候“包產(chǎn)到戶”是一個非?？膳碌囊庾R形態(tài)禁區(qū)。安徽小崗村的農(nóng)民寫血書按手印把土地分到各家各戶;如果有人被抓走, 其他人應(yīng)對其家人給予照顧。杜潤生發(fā)明了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”這樣一個冗長的名字來替代事實上的包產(chǎn)到戶, 從而繞開了意識形態(tài)之爭, 幸運的是也使后來的改革繞開了使用權(quán)的法律界定。人民公社集體勞動, 許多農(nóng)民吃不飽去逃荒要飯, 一旦包產(chǎn)到各家各戶, 就解決了饑荒問題, 所謂“集體勞動去逃荒, 包產(chǎn)到戶有余糧”。一個制度變遷, 當(dāng)年就收到了立竿見影的成效, 這在歷史上是很少有過的。
農(nóng)民獲得土地使用權(quán), 煥發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 這種解釋有一定道理, 但是不夠全面。真正的解釋是, 盡管農(nóng)民沒有獲得土地所有權(quán), 但農(nóng)戶通過擁有土地的使用權(quán)可以建立自己的個體家庭農(nóng)莊, 從而成為農(nóng)業(yè)企業(yè)家, 這意味著他將擁有經(jīng)營性收益和企業(yè)家報酬。農(nóng)民所得不只是勞動的工資報酬 (人民公社之下, 社員只能獲得工分即勞動收入, 其角色相當(dāng)于公社的雇工) , 更為重要的是, 農(nóng)莊作為一種企業(yè)擁有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán), 農(nóng)民自己支配生產(chǎn)剩余, 這是很強的激勵。
在歷史上, 農(nóng)民租借土地, 建立家庭農(nóng)場, 和自己去充當(dāng)雇工而獲得勞動報酬, 二者有著天壤之別?；蛑^, 佃農(nóng)也算農(nóng)業(yè)企業(yè)家嗎?當(dāng)然是。企業(yè)的辦公室是不是租過來的?辦公室或者工廠并不是自己的, 并沒有所有權(quán), 只有使用權(quán), 但是工廠和企業(yè)是不是屬于他的呢?當(dāng)然是的。作為企業(yè)主, 就可以獲得企業(yè)家的報酬, 就有剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán), 獲得工資之外的收入。一般來說, 50%的地租是按生產(chǎn)一季作物產(chǎn)量來算的, 農(nóng)民辛勤勞動, 第一季交租, 第二季通常就不需要交了;又如, 在農(nóng)田里面養(yǎng)殖稻花魚, 鮮美的稻花魚也不需要給地主;在田埂上種蔬菜, 等等, 凡此都是在契約條文規(guī)定之外的收入, 這就叫剩余索取權(quán)。因為擁有了契約規(guī)定之外的收入, 所以佃農(nóng)的收入和雇工的收入有著天壤之別。包產(chǎn)到戶之后, 農(nóng)民的積極性不僅體現(xiàn)在自己耕種的土地上, 也體現(xiàn)在建立自己的家庭農(nóng)莊、獲得企業(yè)家報酬和剩余索取權(quán), 還有風(fēng)險收益[6]。這就是1980年代農(nóng)業(yè)突飛猛進、恢復(fù)性增長的制度基礎(chǔ)。這一點似乎為人所忽視, 未被系統(tǒng)揭示過。
三、平均地權(quán)無以維系, 不可持續(xù)
平均地權(quán)是美好的理想, 但初始狀態(tài)能不能長期保持均衡不變呢?
(一) 均分:家庭析產(chǎn)與政府強制
平均地權(quán)實踐, 微觀層面上在中國自古有之, 那就是家庭“諸子均分制”。家庭田產(chǎn)、房宅、動產(chǎn)及債務(wù), 在各男丁之間平均分配。通常采取憑中簽訂契約, 拈鬮而定其歸屬。但均分之后, 第二代同樣的起點、同樣的血緣背景, 也會出現(xiàn)絕對不一樣的結(jié)果。分家獨立之后, 兒子之間有能力大小之別, 孫子之間也有能力大小之別, 其核心家庭的規(guī)模與娘家的資源差別, 以及機會的差別, 使第二代、第三代之間的差異可能越來越大。董時進《兩戶人家》以文學(xué)形式現(xiàn)身說法, 描述了一個家庭均分為兩戶人家及其下一代的發(fā)展差異。
第二代均分, 很快出現(xiàn)不平均, 第三代之間是否再通過一次均分來改變不平均的狀態(tài)?絕對不會。如果那樣, 就不會有動力去增加財富創(chuàng)造與積累, 經(jīng)濟社會將步步倒退。因此, 通常只有兒子之間均分?；蛘哒f, 只可能出現(xiàn)一次第二代之間的均分, 而不會出現(xiàn)第三代之間的再次均分?！爸T子均分制”保證了一個平等的起點, 但并不追求結(jié)果的平等, 事實上兒子之間通常是競賽式發(fā)展的。
一個家庭尚且如此, 一個國家如何實現(xiàn)平均和保持平均狀態(tài)?當(dāng)然更不可能, 也不應(yīng)該追求結(jié)果的或永久性的均等。如果希望縮小貧富差距, 可以通過稅收與福利等手段調(diào)節(jié), 而不應(yīng)該求之于重新分配土地與財產(chǎn)。
第一次平均地權(quán), 因為是所有權(quán), 所以農(nóng)民可以自由出賣、租佃、典當(dāng)、抵押, 地權(quán)平均狀態(tài)很快被改變了, 又出現(xiàn)了新富農(nóng)、佃富農(nóng)[7]。不久, 土地又集中到種田能手當(dāng)中, 這樣一來“平均地權(quán)”的初衷很快又被改變了。那怎么辦呢?土改時, 毛澤東曾談到:“農(nóng)民的平均主義, 在分配土地以前是革命的, 不要反對, 但要反對分配土地以后的平均主義。平均分配土地一次不要緊, 但不能常常分配下去。舊式富農(nóng)實際上是要侵犯一些的, 新式富農(nóng)則不應(yīng)侵犯?！盵8](P78—79)
平均地權(quán)和當(dāng)初實行土改最主要的目的就是讓勞動力與土地兩種生產(chǎn)要素得到更好的結(jié)合, 一些農(nóng)民沒有或缺少土地, 通過平均地權(quán)讓他們得到土地耕種。然而平均地權(quán)之后, 很快出現(xiàn)土地集中到種田能手當(dāng)中的情況, 這實際上就是通過地權(quán)市場實現(xiàn)土地與勞動力的優(yōu)化配置, 提高土地產(chǎn)出。可是從表象上來看, 平均的狀態(tài)很快又被改變了。如何確保初始的平均狀態(tài)不被改變呢?有什么樣的辦法呢?只有不允許土地交易, 當(dāng)然這就意味著土地權(quán)利被剝奪。
第二次在集體產(chǎn)權(quán)之下, 使用權(quán)平均分配, 農(nóng)民不能買賣土地了, 有沒有可能讓使用權(quán)的平均狀態(tài)一直保持下去呢?實際上這是難以維系的。
(二) 初始平均狀態(tài)無以為繼
無論是所有權(quán)平均, 還是使用權(quán)平均, 都會遇到各種變量, 沖擊和改變初始的平均狀態(tài)。
其一, 婦女出嫁與地權(quán)分配的難題。娘家分地還是夫家分地?娘家分了土地, 卻不能帶到夫家, 因為分田通常是以家庭為單位按人口分配的;使用權(quán)平均還是在集體內(nèi)部分配, 夫家往往不是本村集體成員。如果是在夫家分地, 那么, 未婚女性怎么辦?離婚婦女怎么辦?
嫁入夫家分配土地份額, 其前提是集體需要重新分配, 也就意味著必須定期或不定期的均分。在這種制度下, 不少年輕人提前 (少數(shù)可能推遲) 結(jié)婚與生育, 以便趕上均分田地的時間, 否則將有相當(dāng)長一段時間的要素占有空檔, 因而影響正?；橛Ｊ聦嵣? 現(xiàn)在越來越多的地區(qū)實行“增人不增地, 減人不減地”, 這意味著新婚婦女與新生兒將不會從集體那里分配到土地, 除了繼承之外。
當(dāng)農(nóng)村女性常因婚姻事實等引起其在“娘家”和“婆家”之間的家庭成員身份變動時, 其土地權(quán)益也隨之變得“不確定”甚至“消失”, 制度沖突導(dǎo)致農(nóng)村婦女土地權(quán)益易受損, 而在當(dāng)前12個省份開展的土地確權(quán)工作固化了婦女土地權(quán)益受損事實 (1) 。農(nóng)地確權(quán)以來, 全國婦聯(lián)委托農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心在固定觀察點所作的抽樣調(diào)查顯示, 有30.4%的女性在土地承包經(jīng)營權(quán)證上沒有登記姓名, 有80.2%的女性在宅基地使用權(quán)證上沒有登記姓名 (2) 。傳統(tǒng)社會時期, 嫁女有陪嫁的“奩田”, 現(xiàn)在不能攜集體土地隨嫁。于是, 農(nóng)村索要高額陪嫁禮金, 也是合乎邏輯的, 相當(dāng)于農(nóng)地與宅基地等財產(chǎn)的補償。
其二, 人口流動與遷移。當(dāng)代中國農(nóng)村人口流動越來越頻繁, 長期或短期離開村集體。近20年來城市化與工業(yè)化快速推進, 每年約1500萬農(nóng)民進入城市或城鎮(zhèn)變成市民, 或長期居住在城市與城鎮(zhèn)維生的農(nóng)民工。他們不再以土地為生, 卻擁有土地, 這與“耕者有其田”是相悖的, 也不符合土地與勞動力相結(jié)合的初衷。從大趨勢來說, 讓農(nóng)民變成市民, 減少農(nóng)民數(shù)量, 是中國現(xiàn)代化不可逆轉(zhuǎn)的歷史進程。但是, 每個人的偏好不一樣, 每個人的選擇也是不一樣的, 要想進行統(tǒng)一的安排, 不讓農(nóng)民自由選擇, 或者還希望將農(nóng)民終生束縛在土地上, 無疑于緣木求魚。這一點, 過去認(rèn)識不清, 在1950年代初制定中華人民共和國首部《憲法》, 討論遷徙自由的時候, 高層有人就認(rèn)為農(nóng)民就是農(nóng)民, 好好種地, 不需要遷徙自由。
其三, 家庭人口數(shù)量與構(gòu)成的變化。婦女婚嫁、生育新生兒、老人離開人世, 家庭成員的數(shù)量隨時在改變。不僅如此, 勞動能力因家庭成員構(gòu)成的變化而不同, 男性未成年或年邁時, 勞動能力弱, 可能不足以耕種;壯年時, 則又嫌土地不夠耕種。初始平均狀態(tài)隨時被打破。筆者實地調(diào)查有一個案例, 1949年湖南土改, 安化縣有一位14歲的蔣姓男孩, 母親癱瘓, 母子倆分到了兩份田約2畝, 可是無力耕地;半年后母親病逝, 男孩擁有兩份田, 不得不出租, 當(dāng)然農(nóng)民不會因為其出租土地而視之為剝削。鄰居家是1名壯漢, 也分到1畝地, 勞動力只得閑置;一年后娶了媳婦, 生育了孩子, 可一家三口仍只有1畝地。類似情形普遍存在。
此外, 種田能力有大小, 經(jīng)營能力有差異, 平均分配貌似公平, 其實不然。土地不能集中到種田能手, 導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下。
面對這些改變初始狀態(tài)的變量, 如何應(yīng)對呢?
土地定期均分可以保證土地的絕對平均, 但會帶來土地零碎化、耕種成本上升、土地肥力下降等種種問題。重新分配通常要肥瘦搭配、遠近搭配。兩三次重分之后, 各家庭擁有的承包地變得分散而零碎。在湖南安化山區(qū), 向家4口人, 不到5畝土地, 分散在8處地方, 耕種很不方便, 生產(chǎn)成本高而效率低, 干脆就放棄耕種, 或免費交給他人去種, 這就是耕地零碎化及其產(chǎn)生的生產(chǎn)效率低下等問題。另一方面, 由于未來重分的預(yù)期, 投資土地的未來收益得不到保障, 沒有農(nóng)民愿意投資工本于水土與肥力保持, 地力得不到維護。平均地權(quán)的初衷———公平與效率都無法實現(xiàn)。
重新均分不可為繼, 那么長期不變呢?林地就是30年不變, 這樣的狀況會避免零碎化的現(xiàn)象, 但也伴生其他問題。湖南安化某村兩戶人家, 最初都是人均2畝林地, 甲家原來有6口人, 10年之后只有3口人, 變成了人均4畝。乙家原來4口人, 人均2畝時共有8畝地, 10年之后姚家人口增加到8口, 人均只剩下1畝地。如此人均4畝與1畝之差別, 如不重新分配, 很可能會變得更加嚴(yán)重不均。
無論定期重分還是30年不變, 都會遇到改變初始平均狀態(tài)的種種變量而走向不公平、不平等與低效率。事實上, 現(xiàn)在許多地方實行“增人不增地、減人不減地”, 那就意味新生兒沒有土地, 婦女出嫁到夫家沒有土地。相反, 老人去世, 土地份額仍在, 可以傳給其下一代。這樣的政策會造成什么樣的后果呢?事實上的土地私有隨之產(chǎn)生, 因為增加的人口沒有地, 減少的人口仍然還有地, 這不就是土地家庭私有嗎?事實上的交易已經(jīng)廣泛存在, 但從法律而言, 這些交易仍是不合法的。唯其如此, 其潛在的風(fēng)險尤其是未來的問題, 令人擔(dān)憂。此外, 強化了重男輕女的傳統(tǒng)思想, 因為婦女嫁入, 再也無地可分。
四、土地流轉(zhuǎn)唯有依托地權(quán)市場
平均地權(quán), 或者說如何實現(xiàn)勞動力與土地以最優(yōu)的方式相結(jié)合, 多種“試驗”與探索付出了高昂的成本。從生產(chǎn)要素配置的角度來看, 現(xiàn)在的改革只有利用市場機制, 各種要素在流動與交易中才能實現(xiàn)。
以上所論平均地權(quán)的困境, 只有在市場中才能尋求解決途徑。
第一, 土地和勞動力資本的結(jié)合是一個動態(tài)的過程, 土地配置只有通過市場來動態(tài)實現(xiàn)。以家庭勞動力構(gòu)成的變化而論, 清代江西有一個案例頗為典型:有一戶農(nóng)家有4個兒子, 孩子年幼時, 沒有生產(chǎn)能力, 沒有耕作能力, 于是出典和出租土地。但10年之后, 4個兒子都長成了彪形大漢, 需要更多的土地耕種, 此時就需要購買土地, 或租佃土地, 或承典土地, 使得4個兒子的勞動力都能釋放。這就需要地權(quán)交易市場進行土地流轉(zhuǎn), 以保證土地與勞動力的最優(yōu)結(jié)合。
第二, 為什么當(dāng)前鼓勵流轉(zhuǎn), 但農(nóng)民意愿不如預(yù)期?中國制度遺產(chǎn)與歷史經(jīng)驗值得借鑒。中國傳統(tǒng)經(jīng)濟在18世紀(jì)之前長期領(lǐng)先于世界, 中國曾以占世界7%~8%的耕地, 養(yǎng)活了世界上1/4的人口, 高峰時甚至接近1/3。這在短缺經(jīng)濟時代是個奇跡, 能夠養(yǎng)活這么多人口需要相應(yīng)的土地產(chǎn)出。其根本原因是活躍的地權(quán)市場形成富有效率的資源配置[9](P197—198)。不同層次的土地權(quán)利 (包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)) 都能以明確的產(chǎn)權(quán)形態(tài)進入市場, 形成租佃、押租、典、活賣、絕賣等多層次、多樣化的交易體系。農(nóng)民可以根據(jù)自身不同的價格偏好, 根據(jù)當(dāng)期與遠期的需求, 靈活選擇交易方式。同時, 還可以形成回贖機制, 以緩沖地權(quán)交割與土地集中[10]。由此可見, 當(dāng)前促進土地流轉(zhuǎn), 一是要進一步明晰土地產(chǎn)權(quán);二是地權(quán)交易形式應(yīng)多樣化。
第三, 土地流轉(zhuǎn)的需求與趨勢, 長期而言將會越來越強化。一是規(guī)?；?jīng)營, 土地集中到種田能手或農(nóng)業(yè)公司中, 將提高經(jīng)濟效率, 而且并不排斥農(nóng)民從中獲得更多的收益。二是城市化, 讓農(nóng)民變?yōu)槭忻? 這是中國現(xiàn)代化進程中不以人的意志為轉(zhuǎn)移的、不可逆的大趨勢。農(nóng)民數(shù)量將減少, 人均土地與資源增加, 同時土地將流轉(zhuǎn)到最具效率的農(nóng)莊或公司中。三是重新認(rèn)識“耕者有其田”的內(nèi)涵, 通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地耕種權(quán)或占有權(quán), 也是一種“耕者有其田”。因而, 應(yīng)該破除“唯所有權(quán)論”, 破除靜止的平均主義, 形成不同層面、不同時段的土地權(quán)利, 且均可以單獨進入市場進行交易, 實現(xiàn)動態(tài)的勞動力與土地相結(jié)合。
第四, 市場化基礎(chǔ)上的農(nóng)民自由選擇。每個農(nóng)民每戶家庭有其不同的偏好、不同的需求, 怎么可能由集體或政府作出讓所有農(nóng)民都滿意的選擇呢?所以, 只有讓農(nóng)民個體或集體根據(jù)市場信號去選擇, 通過市場來實現(xiàn)生產(chǎn)要素組合, 也就是說, 市場才是決定性的資源配置機制。
簡言之, 從平均地權(quán)到鼓勵土地流轉(zhuǎn), 實際上就是從政府強制性分配走向市場配置資源的制度變遷。也可以說, 是市場經(jīng)濟制度在生產(chǎn)要素領(lǐng)域的深化。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：河北學(xué)刊 2018年03期
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