——百年土地制度變遷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

摘要：研究目的：從土地權(quán)利與社會秩序的關(guān)系視角為中國共產(chǎn)黨成立以來的土地制度變革提供政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。研究方法：基于文獻(xiàn)和政策梳理的制度變遷研究。研究結(jié)果：（1）中國共產(chǎn)黨以土地革命發(fā)動農(nóng)民群體，打破以精英結(jié)盟維穩(wěn)為主導(dǎo)邏輯的社會秩序，使中國社會進(jìn)入國家與社會一體化的整體體制秩序；（2）在整體體制秩序中，國家構(gòu)建自上而下滲透與統(tǒng)合社會的政治經(jīng)濟(jì)體制，控制土地權(quán)利，為國家工業(yè)化進(jìn)行資本積累；（3）當(dāng)整體體制的推行對整體秩序的維系產(chǎn)生威脅，國家以農(nóng)村土地制度改革為起點(diǎn)，調(diào)整體制安排，進(jìn)行朝向權(quán)利開放的改革來平衡國家與社會的利益；（4）討論了中國朝向現(xiàn)代土地制度與現(xiàn)代化國家建設(shè)的可能路徑。研究結(jié)論：土地制度變遷與社會秩序轉(zhuǎn)型息息相關(guān)，土地問題始終是社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大問題。

關(guān)鍵詞：建黨百年；土地制度變遷；制度分析；社會秩序；體制秩序；地權(quán)結(jié)構(gòu)

土地制度既是政治制度也是經(jīng)濟(jì)制度，決定著社會轉(zhuǎn)型中的政治—經(jīng)濟(jì)互動方式，從而影響一個社會的發(fā)展績效。習(xí)近平指出：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背，關(guān)系黨的生死存亡?！币惶缀玫耐恋刂贫染哂蟹€(wěn)定與發(fā)展的雙重功能，通過維護(hù)土地占有與分配的公平，實(shí)現(xiàn)社會和諧。中國共產(chǎn)黨將土地制度作為政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法寶，運(yùn)用土地政策工具建立國家政權(quán)、實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與改善人民福祉。中國共產(chǎn)黨百年土地制度變革不僅贏得了人民，而且促進(jìn)了中國式現(xiàn)代化國家建設(shè)。

任何大規(guī)模的社會變遷都是社會秩序的深刻變革，土地制度安排和變遷的影響至關(guān)重要。對于經(jīng)歷了工業(yè)革命的社會，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變相伴相生，土地對于資本積累的重要性大大下降，更與政治權(quán)力逐步脫鉤，從而促使土地產(chǎn)權(quán)體系走向非人際化。近現(xiàn)代中國歷次社會秩序轉(zhuǎn)型，都與中國共產(chǎn)黨推行的土地制度變革密切相關(guān)，與經(jīng)典轉(zhuǎn)型路徑不同，中國的土地制度變革始終被作為推動體制變革與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的條件，而非結(jié)果。中國共產(chǎn)黨把土地改革作為獲取農(nóng)民群體支持的初始動力，建立起社會主義政權(quán)；完成社會革命后，新政權(quán)將注意力轉(zhuǎn)向形成和穩(wěn)定政治經(jīng)濟(jì)秩序，國家的穩(wěn)定性及其治理能力的提高依賴于在農(nóng)村推行改革（特別是土地制度變革）以完善基層政權(quán)的能力；在此基礎(chǔ)上建立起有效的政治體制后，國家通過土地權(quán)利的開放實(shí)行社會經(jīng)濟(jì)改革，以尋求長期經(jīng)濟(jì)增長與推進(jìn)農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)代化。

本文從土地權(quán)利與社會秩序關(guān)系的視角，在更廣闊的圖景中分析中國“政治—經(jīng)濟(jì)—社會”的互動，與土地制度選擇和變遷方式在這種互動中的作用，試圖為中國共產(chǎn)黨“打江山、守江山、建江山”的歷程與邏輯提供政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋。本文提出，中國共產(chǎn)黨以土地革命發(fā)動農(nóng)民群體，打破以精英結(jié)盟為主導(dǎo)邏輯的秩序，使中國社會進(jìn)入國家與社會一體化的整體體制秩序。國家形成自上而下滲透與統(tǒng)合社會的整體體制，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和政治競賽。當(dāng)整體體制的效率下降對秩序維系產(chǎn)生不利影響，國家以農(nóng)村土地制度改革為起點(diǎn)，調(diào)整體制安排，進(jìn)行持續(xù)不斷的權(quán)利開放來平衡國家與社會的利益。中國在完成第一個百年全面建成小康社會目標(biāo)后，提出了在第二個百年建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，建立現(xiàn)代土地制度是這一新征程中的重大舉措。

1社會秩序轉(zhuǎn)型與土地制度變遷

1.1精英秩序轉(zhuǎn)型與土地制度變遷

土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定著一個社會從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型所面臨的局限與所選擇的路徑，其變遷涉及不同社會群體之間的互動。在馬克思主義視角下，現(xiàn)代國家代表了特定階級的利益，國家與其能力都是產(chǎn)權(quán)體系及其引致的階級矛盾的外在反映。為滿足資本原始積累的需要，資產(chǎn)階級將對封建土地所有制與小土地占有者發(fā)起進(jìn)攻。一方面，變有產(chǎn)者為無產(chǎn)者，剝離農(nóng)業(yè)勞動者與土地所有權(quán)的聯(lián)系，為工業(yè)化提供大量勞動力；另一方面，變小土地所有制為大土地所有制，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向資本主義大規(guī)模生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)代化過程中的精英內(nèi)部關(guān)系視角，諾斯等提出，社會維持穩(wěn)定的必要條件是精英在彼此之間分配獲取資源收益的特權(quán)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的土地及其產(chǎn)生租金的所有權(quán)與控制權(quán)在精英間人際關(guān)系化的分配是締結(jié)聯(lián)盟、抑制沖突的主要方式之一，維持著國家頂層的穩(wěn)定及中央與地方之間的平衡。

以上兩種視角分別提出了精英秩序社會與土地產(chǎn)權(quán)制度的走向。馬克思認(rèn)為，不論是資本主義大生產(chǎn)，還是農(nóng)民的小土地所有制，都不符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求。他在《論土地的國有化》中提出，“社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的增長和集中，迫使資本主義農(nóng)場主在農(nóng)業(yè)中采用集體的和有組織的勞動以及利用機(jī)器和其他發(fā)明的種種情況，將使土地國有化越來越成為一種社會必然”。隨著勞動與土地等其他生產(chǎn)資料進(jìn)一步社會化，廣大受壓迫的無產(chǎn)者將會對資本家進(jìn)行有組織的暴力反抗，建立無產(chǎn)階級政權(quán)。但是，這一路徑并沒有得到現(xiàn)實(shí)印證。諾斯等則基于西方轉(zhuǎn)型事實(shí)提出，現(xiàn)代化必然是精英內(nèi)部自主的選擇。一旦土地作為聯(lián)盟內(nèi)部權(quán)力平衡的中心地位不斷下降，特別是對于國家稅收的重要性不斷下降，開放權(quán)利符合精英的利益，將促使精英們在其內(nèi)部持續(xù)開放權(quán)利，建立界定清晰且易于轉(zhuǎn)讓的土地產(chǎn)權(quán)。這有利于發(fā)生真正意義的權(quán)利開放，實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)績效。

1.2非精英秩序轉(zhuǎn)型與土地制度變遷

在落后國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，還存在另一種從精英秩序到非精英秩序的轉(zhuǎn)型路徑。與經(jīng)典假設(shè)不同，社會主義沒有首先出現(xiàn)在非常成熟的資本主義國家。部分落后國家在以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的社會中發(fā)生了社會主義革命，生產(chǎn)關(guān)系先于生產(chǎn)力發(fā)生變革。精英間的合約關(guān)系與其所代表的精英秩序受到隨機(jī)的、未預(yù)期的內(nèi)外部變化的影響，存在不穩(wěn)定乃至被瓦解的可能。精英秩序被動搖、被打破及其后的社會進(jìn)程，開始更多涉及精英與非精英之間、國家與社會之間的互動。分配的不平等，特別是土地所有權(quán)的不平等，更直接地與革命聯(lián)系在一起。來自內(nèi)部的力量，往往是農(nóng)民群體的反抗，成為現(xiàn)代化的開端，引發(fā)舊秩序的覆滅。這些落后農(nóng)業(yè)國完成對暴力的有效控制后，社會秩序的演變路徑與精英秩序社會相異，社會轉(zhuǎn)型始終依賴于土地制度安排。且落后國家的現(xiàn)代化進(jìn)程不一定伴隨著經(jīng)濟(jì)對土地依賴度的下降以及國家對于土地控制的放松。

通過打破精英秩序建立起來的秩序主要是一種整體體制秩序。科爾奈認(rèn)為，社會主義體制隨歷史階段呈現(xiàn)出三種原型：革命過渡體制（從資本主義過渡到社會主義）、經(jīng)典體制（或經(jīng)典社會主義）與改革體制（或改革社會主義）。歷史表明，在經(jīng)歷了革命的社會中，無政府狀態(tài)、缺少法律和秩序、各行其是的地方行為嚴(yán)重阻礙著經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，存在迫切恢復(fù)秩序的要求。大多數(shù)歷經(jīng)了社會革命的社會主義國家采取“黨國合一”的整體體制（或科爾奈的“經(jīng)典體制”）維持秩序，國家與地方之間是嚴(yán)格的層級結(jié)構(gòu)。整體體制所對應(yīng)的社會秩序不再依賴精英間的聯(lián)盟，而依賴頂層與底層之間的互動反饋。以改變經(jīng)濟(jì)落后狀況、實(shí)現(xiàn)趕超現(xiàn)代化為目標(biāo)，整體體制在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行集體化經(jīng)濟(jì)的構(gòu)造。國家通過控制土地以及可能松動人地關(guān)系的其他因素，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所需的資本積累。周其仁指出，社會主義國家的集體化經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式，國家將農(nóng)業(yè)剩余最大限度地集中在手中。與精英秩序中的合約關(guān)系不同，國家對農(nóng)村土地的控制是一種強(qiáng)制干預(yù)。這種控制之所以能夠在廣大的農(nóng)村地區(qū)成功，是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)的合法性本就由新生國家領(lǐng)導(dǎo)的社會政治運(yùn)動賦予，國家同樣可以通過自上而下的政治運(yùn)動改造所有權(quán)。在全面控制的體制架構(gòu)下，集體化體制作為整體體制的一個縮影，集合了政治架構(gòu)、意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理、體制內(nèi)部的信息流動、典型的社會關(guān)系以及由政治—社會—經(jīng)濟(jì)環(huán)境塑造的典型行為特征等要素。只要社會秩序沒有出現(xiàn)危機(jī)，整體體制很難發(fā)生自我變革。

但是，整體體制的低績效誘發(fā)改變其體制和秩序的力量。改革體制秩序可能起源于整體體制內(nèi)不斷積累的緊張和矛盾。正是由于土地所具有的政治經(jīng)濟(jì)雙重意義，圍繞土地問題累積的矛盾不僅出現(xiàn)在狹義上的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也出現(xiàn)在國家與公眾的關(guān)系中，促使公眾與國家在體制內(nèi)頻繁進(jìn)行討價還價。當(dāng)公眾與國家的博弈使得國家對土地制度成本與收益結(jié)構(gòu)的衡量發(fā)生變化，原本環(huán)環(huán)相扣的體制中出現(xiàn)向下賦權(quán)的制度元素，整體體制就面臨突破，改革就可能連續(xù)不斷地發(fā)生。改革秩序的突出特征是制度變革并非一蹴而就，而是在不動搖社會秩序的前提下，由國家運(yùn)用集中權(quán)威對底層的創(chuàng)新予以保護(hù)。并且，當(dāng)漸進(jìn)改革面對意識形態(tài)、已有權(quán)力體系阻礙時，國家逐步將改革從微觀經(jīng)營機(jī)制方面深化到資源配置制度和宏觀政策環(huán)境方面，為繼續(xù)解決微觀經(jīng)營機(jī)制問題創(chuàng)造條件。不過，改革過程在政治權(quán)力結(jié)構(gòu)上的變化很小，很難岀現(xiàn)全面徹底的權(quán)利開放，而可能出現(xiàn)土地制度安排的雙軌體制。若社會仍未完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，土地將始終在國民經(jīng)濟(jì)中扮演重要角色。在制度變革推動結(jié)構(gòu)變革的問題上，土地并不能被其他經(jīng)濟(jì)要素所替代。中國土地制度百年變遷與社會秩序轉(zhuǎn)型的互動將印證這一邏輯。

2土地革命與摧毀舊精英秩序

近代中國處于不穩(wěn)定的社會秩序之中。晚清時期，國家對地方控制的無力成為封建帝制崩潰的關(guān)鍵。辛亥革命后，國民政府試圖建立全國范圍內(nèi)的大一統(tǒng)政權(quán)，但從未成功建立起精英之間抑制暴力的長期合約。中央與地方軍閥政權(quán)維持著不穩(wěn)定的平衡，糾纏在同各省軍閥勢力的政治或軍事的斗爭中。另一方面，政府的整體性在中央與地方精英之間出現(xiàn)斷裂。國民黨主要在城市培植執(zhí)政基礎(chǔ)，國家治理在鄉(xiāng)村的延伸受制于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。當(dāng)國民黨試圖改善基層農(nóng)民群體的生存處境，立刻遭到基層精英出自自身利益的抵制。這一情形下，國家權(quán)力的強(qiáng)行擴(kuò)張破壞了傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致基層精英流失與基層組織惡化。結(jié)果，政治秩序分崩離析，政治力量對經(jīng)濟(jì)特權(quán)的控制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響，社會秩序的不穩(wěn)定性加劇。不穩(wěn)定的精英秩序給予農(nóng)民群體以暴力打破原有秩序、爭取政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利的空間。

2.1不穩(wěn)定的土地關(guān)系與社會秩序

近代中國土地革命的迫切性是出于中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會動員和治理的需要。國民政府與鄉(xiāng)村精英之間的聯(lián)盟松散，政府的權(quán)力、財富與文化集中在城市地區(qū)，中國共產(chǎn)黨在邊遠(yuǎn)貧窮地區(qū)角逐權(quán)力的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于在國民政府牢牢占據(jù)的城市地區(qū)。為獲取農(nóng)民群體的革命力量，進(jìn)行革命所需的資源控制，中國共產(chǎn)黨必須顛覆鄉(xiāng)村原有的階層結(jié)構(gòu)，改變鄉(xiāng)村社會的自治狀態(tài)。

20世紀(jì)初期，中國的經(jīng)濟(jì)重心仍在鄉(xiāng)村。1933年，中國的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值占國內(nèi)凈總產(chǎn)值的65%，農(nóng)業(yè)勞動者占全國勞動力的79%。民國政府執(zhí)政期間，中國的土地所有制形態(tài)主要是私有制，其特征是土地分配不均。據(jù)國民黨中央執(zhí)行委員會農(nóng)民部土地委員會調(diào)查，在3.36億農(nóng)民中，無地雇農(nóng)達(dá)3000萬人，無地而租入田地的佃農(nóng)達(dá)1.36億人；在有地的農(nóng)民中，富農(nóng)、中小地主及大地主占比為32%，其土地占全部土地的81%。鄉(xiāng)村形成精英主宰的階層結(jié)構(gòu)，無地或少地農(nóng)民在與社會其他群體的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中處于弱勢地位：（1）租佃關(guān)系。在20世紀(jì)30年代，土地出租者大多是在外地主。在外地主視土地為安全資產(chǎn)，作為食利階層獲得土地耕種者的收入和土地的非生產(chǎn)性支出，而不創(chuàng)造農(nóng)業(yè)剩余。南京國民黨政府執(zhí)政十年間，地租事實(shí)上一直未變，佃戶繳納主要收獲量50%~70%的地租。連年戰(zhàn)亂導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)蕭條已使地租成為貧農(nóng)的沉重負(fù)擔(dān)。此外，收租代理人（例如長江一帶的租行）從中常常能撈到很多好處，使農(nóng)村矛盾更為激化。（2）金融關(guān)系。高額地租與日常生活支出使農(nóng)民流動資金不足，須向地主或工商業(yè)主借貸，卻往往無力償還，使得自有土地或地上物被低價收購。永佃制情形下，農(nóng)民以田底所有權(quán)償債，不影響田面耕作權(quán)，但在外地主的惟一興趣就是租金本身，農(nóng)民仍受到不利的租佃條件束縛。（3）貿(mào)易關(guān)系。20世紀(jì)30年代，由于世界性蕭條引起的出口市場收縮與物價變動，中國農(nóng)民的收入銳減，農(nóng)業(yè)貿(mào)易條件明顯惡化。鄉(xiāng)村手工業(yè)發(fā)展受到外部技術(shù)變革沖擊，鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會減少，對小農(nóng)家庭收入產(chǎn)生負(fù)面影響。（4）稅賦關(guān)系。國民黨執(zhí)政的最后十年間，重慶政府通過戰(zhàn)時田賦征實(shí)和糧食征購，加重了小農(nóng)和佃農(nóng)的賦稅負(fù)擔(dān)。戰(zhàn)爭對鄉(xiāng)村的破壞，加之種種軍費(fèi)負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民生活愈加困苦。

國民黨精英無力改變這一局面。南京政府十年間出臺數(shù)目可觀的地政法規(guī)及各省地政單行章，試圖貫徹孫中山的“平均地權(quán)”“耕者有其田”思想，終究歸于失敗。失敗的深層原因可以追溯到精英秩序的自我維護(hù)性。國民黨高層的利益不在鄉(xiāng)村，基層政權(quán)所依賴的是鄉(xiāng)村地主豪紳，土地改革必然遭到鄉(xiāng)村精英的強(qiáng)烈抵制，土地政策的執(zhí)行到基層一般已大打折扣。國民政府還不斷在鄉(xiāng)村擴(kuò)大基層組織，組織運(yùn)行存在“委托—代理”問題，與農(nóng)民的矛盾不斷激化。

2.2打破舊精英秩序的土地革命

直到中共“三大”，農(nóng)民群體還不是中國共產(chǎn)黨主要動員的力量，且中國共產(chǎn)黨在國民革命期間的行動受到與國民黨合作關(guān)系的掣肘。起初，農(nóng)民運(yùn)動以限租、減租、鏟除高利貸和苛捐雜稅的斗爭為主要內(nèi)容，由一批比較熟悉農(nóng)村情況的黨員和農(nóng)民領(lǐng)袖領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行。中共“二大”于1922年7月提出，“中國三萬萬的農(nóng)民，乃是革命運(yùn)動中的最大要素。……如果貧苦農(nóng)民要除去窮困和痛苦的環(huán)境，那就非起來革命不可。而且那大量的貧苦農(nóng)民能和工人握手革命，那時可以保證中國革命的成功?！钡?923年6月，中共“三大”提出已有“結(jié)合小農(nóng)佃戶及雇工以反抗?fàn)恐浦袊牡蹏髁x者，打倒軍閥及貪官污吏，反抗地痞劣紳，以保護(hù)農(nóng)民之利益而促進(jìn)國民革命運(yùn)動之必要”，必須解決革命同盟軍的問題。這一背景下，農(nóng)民運(yùn)動迅猛發(fā)展。到1926年5月，農(nóng)民協(xié)會分布多達(dá)10省區(qū)，共有會員98萬多人；到1927年3月，多達(dá)17省成立了農(nóng)民協(xié)會。1924—1926年，中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村建立起反傳統(tǒng)精英的革命性基層組織，中共黨員主辦的廣州農(nóng)民運(yùn)動講習(xí)所培養(yǎng)了大批回到各省區(qū)從事農(nóng)民運(yùn)動的學(xué)員。1927年5月，中共“五大”進(jìn)一步提出，“必須要在平均享用地權(quán)的原則之下，徹底將土地再行分配，方能使土地問題解決，欲實(shí)現(xiàn)此步驟必須土地國有，共產(chǎn)黨將領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民從事于平均地權(quán)的斗爭，向著土地國有、取消土地私有制的方向。土地國有確系共產(chǎn)黨對于農(nóng)民問題的黨綱上的基本原則。”并提出取消地主紳士所有的一切政權(quán)及權(quán)利，建立農(nóng)民的鄉(xiāng)村自治政府，以留存革命果實(shí)。但是，中共“五大”期間中共中央領(lǐng)導(dǎo)人也曾指出不要破壞同國民黨的關(guān)系。農(nóng)民運(yùn)動起初得到國民黨“平均地權(quán)”思想的支持，隨著國民黨右派掌握政權(quán)，農(nóng)民運(yùn)動遭到國民黨的遏制。其后國民大革命的失敗與國共合作的破裂更加表明，中國共產(chǎn)黨通過西方意義的與傳統(tǒng)精英結(jié)盟重建社會秩序的設(shè)想根本不可能實(shí)現(xiàn)。

中國共產(chǎn)黨意識到，若不徹底解決土地問題，動員廣大農(nóng)民，革命不可能成功，并由此確定了土地革命和武裝反抗國民黨反動派的總方針，將斗爭中心轉(zhuǎn)到農(nóng)村，建立鄉(xiāng)村基層政權(quán)，圍繞鄉(xiāng)村根據(jù)地進(jìn)行武裝斗爭。1928年7月，中共“六大”《關(guān)于農(nóng)民問題決議案》指出，必須推翻地主資產(chǎn)階級的政權(quán)，解除反革命勢力的武裝去武裝農(nóng)民，建立農(nóng)村中的農(nóng)民政權(quán)。同時必須無代價沒收豪紳地主階級的土地財產(chǎn)，分配給無地及少地的農(nóng)民使用。1928年底，《井岡山土地法》在總結(jié)土地革命經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上首次用法律形式肯定農(nóng)民的土地權(quán)利。1929年6月起，共產(chǎn)國際指示中國共產(chǎn)黨對富農(nóng)采取更為激烈的政策，1931年11月通過的《中華蘇維埃共和國土地法》隨即提出沒收與分配富農(nóng)的土地。

但是，土地權(quán)利再分配政策也受革命目標(biāo)轉(zhuǎn)變與秩序維持需要的影響，中國共產(chǎn)黨對土地再分配的激烈程度不斷進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)戰(zhàn)時目標(biāo)有所轉(zhuǎn)變（例如應(yīng)建立抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要），土地改革對武裝斗爭效果與根據(jù)地秩序維持起到反作用，使土地制度實(shí)施成本變高而土地改革收益下降時，中國共產(chǎn)黨就采取較為溫和的土地政策。過于激烈的土地斗爭在根據(jù)地引起強(qiáng)烈反對，于是蘇維埃中央政府調(diào)整了土地政策的尺度，參考毛澤東的意見，提出劃分農(nóng)村各個階級的標(biāo)準(zhǔn)，以及地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)、工人各階級間的質(zhì)的區(qū)別，后者從量的方面，規(guī)定了地主與富農(nóng)、富農(nóng)與中農(nóng)之間的具體標(biāo)準(zhǔn)。隨著民族危機(jī)進(jìn)一步加深，土地革命力度更出現(xiàn)明顯下降。1935年12月6日，中共中央《關(guān)于改變對富農(nóng)策略的決定》提出，“把富農(nóng)推到反革命的懷抱中去，是在加強(qiáng)反革命同我們斗爭的力量，……這種策略現(xiàn)在已經(jīng)不適當(dāng)了。”《決定》根據(jù)各地區(qū)勢力對比提出具體斗爭原則：在國民黨統(tǒng)治區(qū)域，不排斥富農(nóng)參加革命斗爭，但是爭取黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；在蘇區(qū)則集中力量消滅地主階級和富農(nóng)的“封建式剝削的部分”。中國共產(chǎn)黨還于1936年發(fā)布了《中共中央關(guān)于土地政策的指示》，指出中國土地革命的目標(biāo)不是徹底廢除土地個人所有制，而是廢除地主所有制，并詳細(xì)規(guī)定如何對不同身份人群采取針對性的政策。

待抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，中共中央提出取消一切“暴動政策”及“赤化運(yùn)動”，停止以暴力沒收地主土地的政策，以建立統(tǒng)一戰(zhàn)線與恢復(fù)生產(chǎn)。但是，中國共產(chǎn)黨并沒有放棄以土地問題為中心的革命方針。1939年11月1日，中共中央《關(guān)于深入群眾工作的決定》提出，在抗日根據(jù)地內(nèi)必須實(shí)行激進(jìn)的有利于廣大抗日民眾的經(jīng)濟(jì)改革與政治改革，在經(jīng)濟(jì)改革方面必須實(shí)行減租減息與廢止苛捐雜稅。1942年1月28日，中央政治局通過《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》，調(diào)節(jié)農(nóng)民與地主雙方利益，鼓勵富農(nóng)生產(chǎn)與聯(lián)合富農(nóng)。一方面規(guī)定地主應(yīng)該普遍減租減息，另一方面又規(guī)定農(nóng)民有交租交息的義務(wù)；一方面規(guī)定地主的土地所有權(quán)與財產(chǎn)所有權(quán)屬于地主，地主依法有對自己土地出賣、出典、抵押及作其他處置之權(quán)，另一方面又規(guī)定地主處置土地時必須顧及農(nóng)民的生活。在進(jìn)行土地革命的同時，中國共產(chǎn)黨仍爭取地主與富農(nóng)作為抗戰(zhàn)力量。1945年，各根據(jù)地民兵發(fā)展到220多萬人，自衛(wèi)軍近千萬人，并培養(yǎng)和造就了一批扎根于農(nóng)民群眾的基層干部，為根本改造原有政權(quán)創(chuàng)造了條件。

對外戰(zhàn)爭勝利后，中國共產(chǎn)黨最迫切的任務(wù)又回到土地問題上來，其革命目標(biāo)仍舊是建立政權(quán)?！拔逅闹甘尽闭宫F(xiàn)出中國共產(chǎn)黨對土地改革愈發(fā)強(qiáng)勁的信心與愈加周詳?shù)目紤]。杜潤生將其概括為“一條批準(zhǔn)，九條照顧”：“一條批準(zhǔn)”，是允許群眾無償沒收地主土地；“九條照顧”，是嚴(yán)格保護(hù)中農(nóng)，照顧工商業(yè)者、富農(nóng)、小土地出租者、民主人士，給地主留下土地，給生活出路，不準(zhǔn)掃地出門等。1947年10月，中共公布《中國土地法大綱》，實(shí)行耕者有其田，廢除一切地主的土地所有權(quán)，廢除一切祠堂、廟宇、寺院、學(xué)校、機(jī)關(guān)及團(tuán)體的土地所有權(quán)，廢除一切鄉(xiāng)村中在土地改革以前的債務(wù)；土地改革的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)村農(nóng)民大會及委員會、貧農(nóng)團(tuán)大會及委員會、農(nóng)民代表大會及委員會；鄉(xiāng)村中一切地主土地和公地由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，統(tǒng)一平均分配，抽多補(bǔ)少，抽肥補(bǔ)瘦，歸個人所有；土地制度改革以前的土地契約及債約一律撤銷；分配給群眾的土地，由政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營，買賣及在特定條件下出租的權(quán)利。至1947年春，全解放區(qū)約有三分之二的土地完成土地改革，廣大貧苦無依的農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利，支持解放戰(zhàn)爭。中農(nóng)大量增加，貧農(nóng)減少，赤貧幾近消滅。僅1946年的8—10月，全解放區(qū)就有30萬名翻身農(nóng)民參加了人民解放軍。

如亨廷頓所言，土地權(quán)利的再配置涉及根本性的權(quán)力和地位的再分配，以及原先存在于地主和農(nóng)民之間的基本社會關(guān)系的重新安排。要突破原有精英秩序社會的聯(lián)盟，中國共產(chǎn)黨必須通過對農(nóng)民進(jìn)行土地所有權(quán)的分配，以打破鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與政治的同構(gòu)關(guān)系。在重建地方社會秩序的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨以高度的紀(jì)律和縱向整合組織起新政權(quán)，使社會進(jìn)入國家能夠充分調(diào)動全社會資源的整體體制秩序。

3整體體制秩序與農(nóng)村集體土地所有制

摧毀傳統(tǒng)精英秩序與建立新政權(quán)后，為了謀求落后國家的現(xiàn)代化，中國共產(chǎn)黨通過建立自上而下滲透與統(tǒng)合社會的整體體制來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和政治競賽。整體政治體制將全速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程變?yōu)橹袊畲蟮恼魏腿褡遄罡叩墓沧R。以國家涵蓋的所有主體為對象，政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力深入社會每一個階層和每一個領(lǐng)域的指導(dǎo)思想，國家與社會一體化。為了在資本稀缺的經(jīng)濟(jì)中推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，整體經(jīng)濟(jì)體制的主要內(nèi)容是高度集中的資源計劃配置制度和控制企業(yè)自主權(quán)的微觀經(jīng)營機(jī)制。

3.1改變個人土地所有制與打造整體體制秩序基礎(chǔ)

整體體制秩序來自于中國共產(chǎn)黨在過渡時期內(nèi)進(jìn)行的有意識的秩序建構(gòu)過程。落后的農(nóng)業(yè)國時刻進(jìn)行著秩序與發(fā)展的權(quán)衡，既需要建立和維護(hù)一個兼具效率與合法性的政府，提升國家治理能力，又需要盡快推動工業(yè)化發(fā)展，避免落后挨打。國家治理能力的創(chuàng)造得益于對土地所有權(quán)與其所決定的基層秩序的改變。為了恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)與鞏固新生政權(quán)，國家在過渡時期內(nèi)進(jìn)行土地改革，對鄉(xiāng)村廣大農(nóng)民群體賦予土地所有權(quán)，兌現(xiàn)對農(nóng)民的承諾。土地改革并非重建私有制，而是利用新生政權(quán)的力量將以地主為核心的土地財產(chǎn)關(guān)系變?yōu)橐赞r(nóng)民為核心的土地財產(chǎn)關(guān)系。中國共產(chǎn)黨建立的新政權(quán)賦予農(nóng)民土地所有權(quán)以合法性，國家不作為一個外在的對所有權(quán)及其交易予以保護(hù)和仲裁的角色，它早已侵入并控制著農(nóng)村所有權(quán)。通過土地改革，國家在基層完成社會結(jié)構(gòu)的重組，形成能夠控制經(jīng)濟(jì)變革的基層政治組織。經(jīng)共產(chǎn)黨組織動員獲得革命勝利的國家，其社會中具有強(qiáng)烈的革命精神和動員傾向。社會對新政權(quán)具有廣泛的認(rèn)同，對于秩序維持起到正向作用。

在各解放區(qū)滿足農(nóng)民的土地情結(jié)，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，對于鞏固剛建立的社會秩序是必不可少的。杜潤生曾指出：“如果農(nóng)村還被封建勢力所把持，而我們工作的精力都放在城市工商業(yè)方面，城市和鄉(xiāng)村各為兩種不同的勢力所支配，這就會引起諸多矛盾?！瓚?yīng)該首先把農(nóng)村陣地鞏固起來，這對于解決工業(yè)問題、商業(yè)問題，對于在政治上建立工農(nóng)聯(lián)盟，一切方面都可以占據(jù)主動地位。”另一方面，當(dāng)時中國共產(chǎn)黨對經(jīng)濟(jì)形勢的判斷是，農(nóng)民個體經(jīng)濟(jì)在長期內(nèi)將大量存在。但是農(nóng)民的個體經(jīng)濟(jì)不利于發(fā)展現(xiàn)代化與集體化，必須予以改造，建立“以私有制為基礎(chǔ)的在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的國家政權(quán)管理之下的勞動人民群眾的集體經(jīng)濟(jì)組織”。1953年，提出“在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)”，基本上實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造的過渡時期總路線。對這一時期的中國共產(chǎn)黨來說，過渡性的土地政策除了有助于打破地主對土地的壟斷，還有助于逐步恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，土地改革與互助合作已經(jīng)產(chǎn)生了目標(biāo)的交集。

中國的土地改革不是重建私有制，而是一方面把封建半封建的土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民所有制，另一方面明確要為國家工業(yè)化服務(wù)，為后來進(jìn)行合作化、集體化提供制度基礎(chǔ)。1949年9月，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》提出：“凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)?！?950年6月28日，《中華人民共和國土地改革法》提出“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》與《中華人民共和國土地改革法》均提出保證農(nóng)民的土地所有權(quán)，允許土地買賣，允許雇工，借貸自由，貿(mào)易自由等。藉由全國性的土地改革，共產(chǎn)黨完成基層重組，實(shí)現(xiàn)上層和下層、中央和地方的整合，中央政府從中獲得巨大的組織動員能力和政令統(tǒng)一通行的優(yōu)勢。1952年，國民經(jīng)濟(jì)的三年恢復(fù)到期，農(nóng)村土地改革基本結(jié)束。土地改革使共產(chǎn)黨得到農(nóng)民的擁護(hù)，也調(diào)動了農(nóng)民的積極性。與1949年相比，農(nóng)村收入增加了48%，糧食生產(chǎn)增加了36%。

實(shí)行農(nóng)民土地所有制的改革后，國家又致力于引導(dǎo)農(nóng)民在一定范圍和規(guī)模內(nèi)進(jìn)行自發(fā)、自愿的聯(lián)合，形成以農(nóng)戶為基本單位的互助組。中央領(lǐng)導(dǎo)人提出了“計劃在10~20年之內(nèi)完成合作化的任務(wù)，改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的設(shè)想。實(shí)現(xiàn)合作化的路徑是通過從互助組到合作社的發(fā)展，逐步提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和勞動利用率，從而提高勞動報酬，并減低以至于取消生產(chǎn)資料的報酬。“在全國范圍內(nèi)應(yīng)普遍大量發(fā)展簡單的季節(jié)性的勞動互助組，在互助有基礎(chǔ)的地區(qū)應(yīng)推廣常年定型的農(nóng)副業(yè)結(jié)合的互助組，在群眾互助經(jīng)驗(yàn)豐富而又有較強(qiáng)骨干的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)有領(lǐng)導(dǎo)、有重點(diǎn)地發(fā)展土地入股的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”?！吨袊伯a(chǎn)黨中央委員會關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》明確指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社建立在其私有財產(chǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民有土地私有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的私有權(quán)，農(nóng)民得按入股的土地分配一定的收獲量，并得按入股的工具及牲畜取得合理的代價。檢驗(yàn)任何互助組與生產(chǎn)合作社工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)是“比單干要多產(chǎn)糧食或多產(chǎn)其他作物，增加一般成員的收入”。當(dāng)各地合作化出現(xiàn)急躁傾向，中央不斷予以糾正。截至1952年上半年，全國共有互助組600余萬個，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社3000余個，全國組織起來的農(nóng)戶3500余萬戶，約占全國總農(nóng)戶40%左右，比1951年增加40%。

3.2為了社會主義工業(yè)化的整體體制與農(nóng)村集體土地制度

過渡體制在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)方面產(chǎn)生了良好的績效，為構(gòu)建整體秩序與提升國家能力提供了基礎(chǔ)，為推行整體秩序、實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化提供了信心。1956年，全國遭受了相當(dāng)嚴(yán)重的自然災(zāi)害，但全國的糧食總產(chǎn)量仍比年成好的1955年增加了150億斤。經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，社會秩序逐步穩(wěn)定，國際形勢卻日益嚴(yán)峻。毛澤東指出，必須打破常規(guī)，盡量采用先進(jìn)技術(shù)，在一個不太長的時期內(nèi)“把我國建設(shè)成為一個社會主義的現(xiàn)代化強(qiáng)國”。建國初期，中國工業(yè)的基礎(chǔ)十分薄弱。“社會主義的現(xiàn)代化強(qiáng)國”意味著體制上要實(shí)現(xiàn)社會主義基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)的方式便是進(jìn)行合作化與國家工業(yè)化，然后通過國家工業(yè)化和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)國到工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。簡而言之，過渡體制已不足以保證國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)了。特別是農(nóng)民土地所有制的存在無法滿足落后國家的趕超要求，原因是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門發(fā)展水平較低，發(fā)展重工業(yè)所要求的高積累率難以通過直接的剩余轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)。為了確保在低價統(tǒng)派購的條件下農(nóng)民仍然能把資源投入到國家工業(yè)化所需要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中，就要求國家能夠以行政力量直接控制農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。資本積累也要求國家以最低的成本獲取工業(yè)化所需土地。因此，國家將土地集體所有制作為社會主義工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)方式。

圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體體制安排主要有三項(xiàng)：糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、農(nóng)業(yè)集體化與土地轉(zhuǎn)用制度。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷是一種對土地產(chǎn)出進(jìn)行控制以促進(jìn)國家資本積累的手段。政府對糧食市場實(shí)行壟斷，在農(nóng)村實(shí)行定產(chǎn)、定購，對城市居民和農(nóng)村缺糧戶實(shí)行糧食計劃供給，嚴(yán)格管制私商。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷向不得進(jìn)城的農(nóng)民增加了一項(xiàng)為城市提供低價食物的義務(wù)。通過統(tǒng)購統(tǒng)銷，政府可以以低于市場價的計劃價格獲得農(nóng)產(chǎn)品，再以較高價格銷售工業(yè)產(chǎn)品，形成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”，為重工業(yè)發(fā)展積累資金。1955年8月《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度化。20世紀(jì)50年代至70年代，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”獲取的資金達(dá)2800億~9494.94億元。

控制農(nóng)產(chǎn)品流通的制度安排對國家控制土地權(quán)利提出了要求。在中央領(lǐng)導(dǎo)人眼中，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與國家計劃是有矛盾的，只要體制中仍有自由市場因素，就不可能穩(wěn)定糧食的統(tǒng)一購銷，個體供應(yīng)與整體需求的矛盾需要通過徹底改變所有制來解決。中共提出的對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會化改造的道路，就是經(jīng)過簡單的臨時互助組和常年互助組，到實(shí)行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再到實(shí)行完全社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。可以看出，后來的集體所有權(quán)并不是從來就存在的權(quán)利，它是按照當(dāng)時共產(chǎn)黨理解的社會主義的法思想“建立”起來的。初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（亦稱土地合作社）實(shí)行主要生產(chǎn)資料的私有制，社員將土地作價入股統(tǒng)一經(jīng)營，耕畜與大中農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)資料歸初級社統(tǒng)一使用。初級社的總收入，扣除當(dāng)年稅費(fèi)與公共資金留存以后，作為社員的勞動報酬和土地等生產(chǎn)資料的報酬在社員間分配。社員家庭副業(yè)的生產(chǎn)工具、零星樹木、家畜、家禽以及生活資料等仍歸社員所有，除參加社內(nèi)勞動外，社員還可以耕種自留地和經(jīng)營其他家庭副業(yè)。從高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始，社員的個人消費(fèi)品實(shí)現(xiàn)按勞分配。社員私有的土地?zé)o代價地轉(zhuǎn)為集體所有，除社員家庭副業(yè)的生產(chǎn)工具、零星樹木、家畜、家禽以及生活資料等以外，社員私有的耕畜、大中型農(nóng)機(jī)具按價格由社收買，或?yàn)榧w財產(chǎn)。到1956年底，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到75萬個（其中初級社和高級社分別為21萬個和54萬個），參加高級社的農(nóng)戶占全國總農(nóng)戶的88％。從1953—1956年底，中國農(nóng)村在生產(chǎn)資料所有制方面的社會主義改造基本完成，原來15年的計劃3年就完成了。

社會主義改造完成后，人民公社的建立將合作化運(yùn)動推向頂點(diǎn)。土改時期形成的農(nóng)民土地所有制被土地公有制取代，土地所有權(quán)由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣窆缢校恋厥褂脵?quán)、經(jīng)營權(quán)都被收到人民公社手里，農(nóng)民轉(zhuǎn)為公社“社員”。1962年之前人民公社體制的主要特征是“一大二公”和“一平二調(diào)”：“一大二公”即人民公社規(guī)模大，基本上一鄉(xiāng)一社，每個公社有成千上萬農(nóng)戶；土地、牲畜等生產(chǎn)資料高度公有化，甚至生活資料都公有?！耙淮蠖睂?dǎo)致“一平二調(diào)”，合作社合并為人民公社后財產(chǎn)上調(diào)，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一分配，實(shí)行平均主義。但是，從初級社到高級社，再到人民公社，不同村莊的社員之間缺乏親密的紐帶關(guān)系，很難在新的集體組織中培養(yǎng)認(rèn)同感。過大的生產(chǎn)組織也面臨著勞動監(jiān)督難題。在非正式規(guī)則約束失效和正式規(guī)則難以實(shí)施的情況下，人民公社的低效對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與人民生活均產(chǎn)生負(fù)面影響。面對農(nóng)村的非正常狀態(tài)，中央不得不制定《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱“農(nóng)業(yè)六十條”），明確生產(chǎn)隊(duì)是農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料的所有權(quán)單位和基本核算單位，以此穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系。自那以后，集體化體制雖歷經(jīng)多次調(diào)整，但基本維持“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的制度架構(gòu)。首先，所有制結(jié)構(gòu)由人民公社所有變?yōu)橹饕陨a(chǎn)隊(duì)所有為主；其次，集體所有權(quán)權(quán)能改變，政社合一體制的干預(yù)減低，生產(chǎn)隊(duì)行使土地權(quán)利的自主性加大；再次，產(chǎn)權(quán)權(quán)能變大，生產(chǎn)隊(duì)在完成國家任務(wù)和上級義務(wù)后獲得一定程度的剩余權(quán)，對土地使用與收益分配的處置權(quán)有所加大；最后，集體經(jīng)營權(quán)下放到以生產(chǎn)隊(duì)為核心的統(tǒng)一經(jīng)營，生產(chǎn)隊(duì)安排種植、勞動分工、收益分配的權(quán)力增大。不過，生產(chǎn)隊(duì)的產(chǎn)權(quán)并不是獨(dú)立、排他的，其生產(chǎn)安排與成果還要受“三級所有”支配。與財務(wù)獨(dú)立的初級社相比，分配上的平均主義也導(dǎo)致成員之間努力與回報的對應(yīng)弱化，農(nóng)民勞動投入與來自集體的收入間的關(guān)聯(lián)度下降。

工業(yè)化目標(biāo)要求國家進(jìn)一步對農(nóng)村土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)全面控制。1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》提出，既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實(shí)需要，保證國家建設(shè)所必須的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞ν恋乇徽饔谜叩纳a(chǎn)和生活有妥善的安置。1954年憲法強(qiáng)調(diào)了“國家依法保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，并第一次在法律上明確國家可以“為了公共利益的需要，對城鄉(xiāng)土地實(shí)行征購、征用和收歸國有”。但在社會主義改造完成后，由于禁止農(nóng)村集體土地買賣、出租（宅基地使用權(quán)除外）和城市私有房地產(chǎn)交易（代表政府的房地產(chǎn)管理部門和土地房地產(chǎn)私有者除外），征收征用土地就成為國家建設(shè)獲得土地的惟一途徑。多征少用、早征遲用甚至征而不用等嚴(yán)重浪費(fèi)土地的現(xiàn)象出現(xiàn)，促使中國于1957年修訂《國家建設(shè)征用土地辦法》（以下簡稱《辦法》）。對于實(shí)施土地征收的最重要要件，《辦法》的表述由“公共利益”改為“適應(yīng)國家建設(shè)的需要”。對于征地的范圍和用途，列舉了“興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防等工程，進(jìn)行文化教育衛(wèi)生建設(shè)、市政建設(shè)和其他建設(shè)”。此外，《辦法》通過部分地犧牲農(nóng)民權(quán)益來減輕國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不僅將征地補(bǔ)償?shù)膶ο笥蓚€體農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還采取就地安置從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方法，限制非農(nóng)業(yè)人口數(shù)量。

國家借助對土地所有權(quán)的控制完成對農(nóng)村的全面控制，不斷建構(gòu)與鞏固整體體制秩序，以實(shí)現(xiàn)工業(yè)資金積累與推動國家現(xiàn)代化的目標(biāo)。在向新秩序過渡的過程中，土地改革通過賦予農(nóng)民合法的土地所有權(quán)提供了國家深入所有權(quán)的條件。其后圍繞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體體制安排雖然相較于革命時期的土地政策擁有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)含義，但僅僅是在國家通過攫取農(nóng)業(yè)剩余以完成工業(yè)化資本積累的意義上，土地產(chǎn)權(quán)的激勵和分配功能失效。集體所有制不具備共同體成員對外部強(qiáng)加力量的排他性，成員內(nèi)部沒有自愿的合約。集體領(lǐng)導(dǎo)者是國家意志在鄉(xiāng)村的代理人而非自主決策者，行政等級制替代了土地剩余權(quán)。鄉(xiāng)村社區(qū)成為國家政權(quán)的一個基礎(chǔ)單位，進(jìn)入國家權(quán)威管制體系的現(xiàn)代再造過程。

4權(quán)利開放秩序改革與土地雙軌制

整體體制存在秩序困境與指令性經(jīng)濟(jì)下普遍的低水平回報，出現(xiàn)對原有體制的偏離，成為權(quán)利開放改革的歷史起點(diǎn)。簡單的體制內(nèi)分權(quán)無法使整體體制績效改善，必須通過放權(quán)進(jìn)行體制的自我革命。但是，對于處在轉(zhuǎn)型期的國家來說，長期經(jīng)濟(jì)績效的取得不在于設(shè)計或移植權(quán)利開放的制度結(jié)構(gòu)與安排，而在于如何保證制度變遷進(jìn)程的秩序穩(wěn)定。因而放權(quán)是在既有制度約束內(nèi)進(jìn)行的增量性但又具備持續(xù)性的變革，國家仍然是工業(yè)化與城市化的主導(dǎo)角色。在政府主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，權(quán)利開放相較于其他領(lǐng)域較為有限。由于整體體制沒有使中國完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，國家經(jīng)濟(jì)牢牢附著于土地之上，土地制度變革不僅關(guān)系到如何通過放權(quán)釋放經(jīng)濟(jì)活力，還關(guān)系到如何以制度變革推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革。

4.1農(nóng)地制度改革與鄉(xiāng)村工業(yè)化

集體所有制的實(shí)際結(jié)果與所確定的目標(biāo)相比，差距不但沒有縮小，反而越來越大。在公社體制下，只要是自上而下的制度推動，就會出現(xiàn)強(qiáng)迫和農(nóng)民的非自愿。農(nóng)民沒有退出權(quán)，只能以降低努力和不合作應(yīng)對。面對微觀個體生產(chǎn)積極性低下的局面，國家放開農(nóng)地權(quán)利以保證國家糧食安全、維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的制度收益變得越來越高，而揚(yáng)棄公社體制的機(jī)會成本越來越低。由國家控制所有權(quán)的制度約束所決定，秩序的松動必須以政治制度轉(zhuǎn)型確立改革型國家權(quán)威為第一步。但是，政治改革與規(guī)則變遷是出現(xiàn)改革體制的必要條件，而非充分條件。變革進(jìn)一步的推動力來自體制頂層與底層（即國家與社會）互動中的逐漸修正。早期啟動的農(nóng)村體制改革并沒有直接提出市場化導(dǎo)向的目標(biāo)，更多是通過放權(quán)讓利和指令的逐步退出來改善激勵機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的自主性和積極性。集體土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)部分開放后，由于改革前底層的利益受損者獲取了更大的租金和改革紅利，社會大眾擁有了推動改革進(jìn)程的激勵，權(quán)利的進(jìn)一步開放才成為可能。

20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變革核心是重構(gòu)國家、集體與農(nóng)民的關(guān)系。原有體制內(nèi)受到制度綁縛的農(nóng)民要求自主經(jīng)營權(quán)利，推動國家將以往的行政性管理權(quán)限調(diào)整改為農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。制度變革的前提是堅持集體所有制作為一項(xiàng)政治制度與法律安排，法律上明確農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，但是集體所有制可以有不同權(quán)利安排形式。聯(lián)產(chǎn)承包制最重要的制度內(nèi)涵便是土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，形成有利于農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的土地合約，通過產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與實(shí)施解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵低下和制度預(yù)期不穩(wěn)定問題。在所有權(quán)安排上，土地從國家控制的集體組織所有變?yōu)槌蓡T共有，集體邊界明晰（小組、村、鎮(zhèn)的歸屬），集體成員平等共享集體土地權(quán)利。國家委托集體組織把集體土地分包到農(nóng)戶，分離出的承包經(jīng)營權(quán)包含使用、收益、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，從15年不變到長久不變，農(nóng)民擁有較穩(wěn)定的地權(quán)預(yù)期。制度變革帶來家戶經(jīng)營制度的回歸，農(nóng)戶替代生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)活動的決策主體。通過完善土地產(chǎn)權(quán)，包括明確和鞏固農(nóng)戶的主體地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，以及明確以農(nóng)戶為主體的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶擁有了物權(quán)化的土地產(chǎn)權(quán)。最終，鄉(xiāng)村仍具有保障糧食產(chǎn)量和國家糧食安全的功能，但基層集體組織“政社合一”的形式已被破除，正式制度越發(fā)強(qiáng)調(diào)村級自治的作用，不再無條件接受國家命令。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的非正式制度對社會秩序的影響復(fù)歸，維護(hù)了社會的穩(wěn)定。更重要的是，農(nóng)民與土地關(guān)系開始松動，啟動國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。改革放權(quán)使鄉(xiāng)村地區(qū)的大量勞動力得以自由流動，成為新的社會力量，加入改革浪潮。

原本農(nóng)村集體土地的主要功能是為國家工業(yè)化提供低價糧食，當(dāng)城市體制和國有工業(yè)無法接納土地上解放出來的農(nóng)民，政府選擇進(jìn)一步放開對鄉(xiāng)村土地使用權(quán)利的控制，推動勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在有利于農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的前提下，國家允許農(nóng)民集體在集體非農(nóng)用地上直接辦企業(yè)，允許農(nóng)民利用自己的土地建城市，允許集體土地直接進(jìn)入市場。1987年開始實(shí)施的《土地管理法》為農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)提供了三個通道：一是只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級人民政府審批，就可以從事農(nóng)村居民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)。二是全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營企業(yè)，需要使用集體所有土地時，可以按照國家建設(shè)征用土地的規(guī)定實(shí)行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地的使用權(quán)作為聯(lián)營條件。三是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。放權(quán)開辟了與計劃經(jīng)濟(jì)時期不同的惟有國有土地上的國家工業(yè)化和城市化之外的另外一條道路，集體土地上生長出一批真正誕生于市場的企業(yè)家，釋放了農(nóng)村空間的巨大活力。改革后鄉(xiāng)村秩序結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，失去農(nóng)地控制權(quán)的基層政府與鄉(xiāng)村長出來的企業(yè)家形成合約關(guān)系，聯(lián)姻主導(dǎo)農(nóng)地非農(nóng)發(fā)展權(quán)。這一時期農(nóng)民收入增速高于城市居民，城鄉(xiāng)收入差距縮小。1978—1983年，城鄉(xiāng)居民收入比下降，1983年達(dá)到1.82∶1。

4.2土地推動的工業(yè)化和城市化與土地雙軌制

在城市，土地使用權(quán)的開放以國家控制土地所有權(quán)為前提，政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收租者。中國的工業(yè)化與城市化仍未進(jìn)入以創(chuàng)新與人力資本為主的資本形成過程，此時土地不僅是簡單的生產(chǎn)要素或產(chǎn)業(yè)的空間載體，還是政治—經(jīng)濟(jì)互動的制度載體。資本形成需要國家以制度降低工業(yè)化的門檻，繼續(xù)作為土地的供應(yīng)者，并進(jìn)一步利用土地的增值收益補(bǔ)充政府財政、提供城市化所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)質(zhì)上，集體所有制內(nèi)的權(quán)利開放沒有促進(jìn)城市土地體系的權(quán)利開放，反而加劇了國家對城市土地來源與用途的掌控。當(dāng)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展不再處于政府控制之下，政府選擇收緊農(nóng)村集體自行工業(yè)化的權(quán)利，主導(dǎo)鄉(xiāng)村土地用途的轉(zhuǎn)變，形成獨(dú)特的土地雙軌制度。一方面是防止土地非農(nóng)化對耕地的侵蝕，另一方面是實(shí)現(xiàn)政府對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。結(jié)果，地方政府獨(dú)家壟斷土地進(jìn)入、轉(zhuǎn)讓與回收，形成賣方壟斷下的買方競爭的價格機(jī)制，并且找到了以土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式：一是以土地保增長，通過土地的寬供應(yīng)與差別化指標(biāo)分配實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)，利用基礎(chǔ)設(shè)施和其他用地放量供應(yīng)支撐土地融資?；ê凸餐顿Y；二是以土地推動工業(yè)化，高量配置工礦倉儲用地實(shí)現(xiàn)園區(qū)工業(yè)化，壓低工業(yè)地價維持制造業(yè)低成本競爭優(yōu)勢，企業(yè)還可利用土地抵押融資；三是以土地推動城市化，強(qiáng)制低價征地擴(kuò)張城市面積，以城投債為主要工具進(jìn)行城市建設(shè)融資。城市發(fā)展推動土地的資產(chǎn)屬性顯現(xiàn)，土地對于國家財政利益的重要性不降反升，國家更有激勵重塑所有權(quán)來牟取發(fā)展租金。

實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展主導(dǎo)權(quán)需要一系列土地制度安排的支撐，包括：農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地一律實(shí)行征收；從事非農(nóng)建設(shè)只能使用由政府供給的國有土地；地方政府成為土地增值收入的主要捕獲者；建設(shè)用地從不得轉(zhuǎn)讓到允許合法轉(zhuǎn)讓，從無償使用到有償使用，從協(xié)議出讓到實(shí)行經(jīng)營性用地、甚至工業(yè)用地的招拍掛出讓，實(shí)現(xiàn)土地資本化的深化。1982年《憲法》明確，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，并第一次提出城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，由此形成了“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”兩種所有制并存的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)。1998年版《土地管理法》明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”與“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。這部法律有兩個重要規(guī)定：一是確立“土地用途管制制度”，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，控制建設(shè)用地總量，對年度建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行審批；二是規(guī)定任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。國家以土地所有者的身份，由市縣級人民政府作為代表，將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式出讓給土地使用者，土地使用者則按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權(quán)出讓金。1999年以后國家又不斷增加土地有償使用的比重。政府通過土地招商引資以及依靠土地出讓和融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造投資環(huán)境，旨在吸引企業(yè)落地和促進(jìn)制造業(yè)的繁榮?！耙缘刂\發(fā)展”的方式在使政府重新掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的同時也造成政府巨大的財政和債務(wù)負(fù)擔(dān)。2002年5月，原國土資源部出臺《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第11號），規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。這不僅使政府獲取土地出讓的增值收益，從單純的工業(yè)用地出讓的困局中解脫，而且掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)，解決了中國在城市快速擴(kuò)張階段的資本需求。在中國式政治經(jīng)濟(jì)邏輯下，政府成為一個更為強(qiáng)勢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)者：一方面以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人氣聚集來推動房地產(chǎn)市場，換取更高的土地出讓收入；另一方面堅持以新還舊得到金融機(jī)構(gòu)貸款，以土地增值為基礎(chǔ)進(jìn)行發(fā)展與公共投入。土地出讓實(shí)現(xiàn)了土地的資本化，土地抵押實(shí)現(xiàn)了土地的金融化，大大推進(jìn)了中國城市化的進(jìn)程。1978年中國的城市化率7.8%，如今已超過60%。但是，由于不同城市之間的土地市場發(fā)育參差不一，土地增值收益實(shí)現(xiàn)不一，城市之間的分化成為事實(shí)。在對企業(yè)開放土地權(quán)利以后，農(nóng)民被征收土地的權(quán)利則難以確保，無法分享城市化帶來的收益，城鄉(xiāng)之間的差距又進(jìn)一步拉大。

從朝向權(quán)利開放體制秩序的變革開始，社會對于新體制的要求沖破了原有體制的束縛。但是，城鄉(xiāng)土地雙軌制度意味著中國向現(xiàn)代化國家的轉(zhuǎn)型仍未完成，權(quán)利開放仍存在制度約束。在農(nóng)村地區(qū)，以保障糧食安全與提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為目的的農(nóng)地制度改革向農(nóng)戶開放了土地權(quán)利，但土地非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變權(quán)仍掌握在政府手中。在城市地區(qū)，以政府為土地“收租者”的發(fā)展模式對政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力提出要求。當(dāng)政府無法推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺少城市建設(shè)資金，政府可能面臨巨大的財政和金融風(fēng)險與來自社會秩序的壓力。因此，體制轉(zhuǎn)型并不意味著中國完成了社會秩序的現(xiàn)代化。隨著更多大眾群體獲得經(jīng)濟(jì)權(quán)利、加入改革浪潮，朝向權(quán)利開放的秩序能否進(jìn)行自我穩(wěn)定，仍取決于中國能否依賴土地制度工具完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

5現(xiàn)代土地制度與現(xiàn)代化國家建設(shè)

中華人民共和國成立不久，中國共產(chǎn)黨就提出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的目標(biāo)。中共十八大提出全面建成小康社會是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵一步。中共十九屆五中全會進(jìn)一步提出，中國進(jìn)入了一個新發(fā)展階段，繼全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，要開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出新發(fā)展階段必須加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。只有暢通國內(nèi)大循環(huán)，令經(jīng)濟(jì)要素在不同空間、不同領(lǐng)域之間自主流動，國家經(jīng)濟(jì)才能煥發(fā)活力，從容應(yīng)對各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的挑戰(zhàn)。但是，促進(jìn)要素流動循環(huán)的體制條件仍不完善。十八大以來的體制改革開啟了朝向權(quán)利開放、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的階段，土地制度改革成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的制度基礎(chǔ)。在中國面臨著各種各樣的社會沖突，經(jīng)濟(jì)增長率的下降可能對持續(xù)增長和政治穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)的情況下，如何進(jìn)行土地制度安排以促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利的持續(xù)開放，從而與經(jīng)濟(jì)的長期增長保持一致，是非常值得研究的問題。

5.1中共十八大以來的土地制度變革

5.1.1農(nóng)地權(quán)利的持續(xù)開放

習(xí)近平指出：“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了?！鞭r(nóng)地制度改革的根本方向是農(nóng)地的“三權(quán)分置”，在堅持農(nóng)地集體所有制的前提下促進(jìn)土地要素市場化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率?！蛾P(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對“三權(quán)分置”的原則予以了明確框定，即“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅持”“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營權(quán)”。首先，堅持農(nóng)村土地集體所有制是改革的底線，既關(guān)乎國家的基本制度，也關(guān)乎國家農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全。其次，習(xí)近平明確強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，農(nóng)地“三權(quán)分置”賦予承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)利屬性。承包農(nóng)戶被賦予了通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益以及以承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押等財產(chǎn)權(quán)利。任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。最后，經(jīng)營主體被賦予了更有保障、預(yù)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。農(nóng)地制度從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，在保留農(nóng)戶承包權(quán)的同時推動經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，促進(jìn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建。新型經(jīng)營主體有動力和條件提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。自2019年至今，“三權(quán)分置”陸續(xù)被寫入《土地管理法》與《民法典》，各項(xiàng)農(nóng)地權(quán)利得到法律正式保障。

5.1.2促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的土地制度

鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合要求促進(jìn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)，賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（1）宅基地制度與集體建設(shè)用地制度改革。長期以來，宅基地和閑置農(nóng)房均不允許向外開放，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能順暢入市，農(nóng)村缺乏吸引城市資金下鄉(xiāng)的載體，鄉(xiāng)村建設(shè)資金池有出無進(jìn)，資金要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動的局面無法形成。農(nóng)村宅基地制度改革致力于落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，有助于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地二元體制，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者可通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式再次轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地入市保證農(nóng)民分享更多的發(fā)展機(jī)會和增值收益，有助于盤活存量土地和低效用地，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。

（2）改善征地制度。2013年中央一號文件提出要保障被征地農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民被征收土地增值部分的收益分配比例，盡快修訂土地管理法為農(nóng)村土地征收提供法律支撐。中共十八屆三中全會增加了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，即補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還需解決農(nóng)民失地后社會、就業(yè)等方面存在的問題。2014年12月，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》進(jìn)一步涉及征地范圍過大、程序不規(guī)范和被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等，要求建立征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，并全面公開土地征收信息。2019年8月26日修訂的《土地管理法》，一是首次對土地征收的公共利益進(jìn)行了界定；二是重新調(diào)整了土地征收的程序；三是明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。征地制度改革的總體方向是平衡好保障社會發(fā)展與維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)系，突出征收土地必須符合公共利益，完善征地程序和征地補(bǔ)償安置，完善征地程序公開民主，建立對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。近年來，國家也開始從供給端減緩城市發(fā)展對農(nóng)村土地的侵蝕，通過加強(qiáng)對地方政府土地儲備、土地抵押融資與土地出讓收入的約束，遏制地方“以地謀發(fā)展”模式的過度發(fā)展。

5.2朝向現(xiàn)代土地制度與現(xiàn)代社會秩序

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)仍未完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，社會秩序仍與土地制度緊密聯(lián)系在一起，人地矛盾將是制約中國土地管理制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期因素。集體化時期，由于人口被束縛在土地上，農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化加重，農(nóng)民陷入貧困。改革開放后工業(yè)化、城市化的加速和人口大量非農(nóng)化也帶來資源功能性矛盾加大，并成為中國在現(xiàn)代化新征程中面臨的突出問題。在中國擁有超過14億人口的國情下，不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)展到哪一步，城鄉(xiāng)將長期共生并存。如何處理好社會秩序轉(zhuǎn)型過程中的工農(nóng)關(guān)系與城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。需要持續(xù)推進(jìn)土地制度改革，使之成為解決國家發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、增進(jìn)人民福祉的關(guān)鍵舉措。

朝向權(quán)利開放的社會秩序首先需要逐步降低經(jīng)濟(jì)增長對土地的依賴性，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能。未來的重點(diǎn)將仍是促進(jìn)“以地謀發(fā)展”模式的轉(zhuǎn)型，實(shí)行土地結(jié)構(gòu)改革，堅持市場在土地要素配置中的作用。應(yīng)當(dāng)以發(fā)展需求決定土地供給，改變以土地指標(biāo)作為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具，嚴(yán)格以規(guī)劃調(diào)整擴(kuò)增城市政府用地空間做法。更重要的是，在實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中要處理好利益分配關(guān)系。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地增值收益增加帶來新的土地利益公平分配問題，必須予以高度重視。需要把城市和鄉(xiāng)村作為一個系統(tǒng)來對待，打通要素在城鄉(xiāng)之間的流動，鄉(xiāng)村的土地資源利用才會有回報，鄉(xiāng)村和城市之間的發(fā)展才能平衡。

中國建設(shè)現(xiàn)代化國家的征程仍是不斷通過制度變革推動結(jié)構(gòu)變革。制度成功變革的關(guān)鍵在于國家對社會改善制度績效的各類實(shí)踐的充分肯定、保護(hù)與推廣，同時保證結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中社會的穩(wěn)定。國家與社會在各領(lǐng)域合約關(guān)系的非人際化是走向權(quán)利開放社會的標(biāo)志，土地制度的結(jié)構(gòu)性變革和現(xiàn)代制度建設(shè)在其中具有重要作用。

（作者劉守英系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記兼院長；作者顏嘉楠系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國土地科學(xué)》2021年第8期）

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