【摘要】農(nóng)地確權(quán)是解決農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的基礎條件，但農(nóng)地確權(quán)的認識與實踐誤區(qū)影響當前農(nóng)地確權(quán)工作的有效開展，其中把現(xiàn)在確權(quán)等同于過去確權(quán)，把確權(quán)等同于私有化，把確權(quán)長久不變與可變絕對對立起來，把確權(quán)實踐存在問題與鄉(xiāng)村治理對立起來等誤區(qū)尤為突出。本文意在區(qū)分傳統(tǒng)社會、計劃時代、改革開放初期和改革深度階段的確權(quán)背景與涵義。

【關鍵詞】農(nóng)地；確權(quán)；誤區(qū)；路徑

2013年1月，國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》又明確提出用5年時間基本完成農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。目前農(nóng)地確權(quán)工作在全國各地陸續(xù)開展。然而，由于各自所持的理論或觀點不同、實踐經(jīng)驗認知各異、各地文化生態(tài)以及地區(qū)地理屬性有別，人們對農(nóng)地確權(quán)的認識與實踐存在認識分歧，甚至陷入了難以自拔的誤區(qū)，為了厘清這些誤區(qū)，有必要對這些問題正本清源，為當前正在進行的確權(quán)工作以及今后優(yōu)化確權(quán)工作提供及時有益的參考或指導。

一、區(qū)分不同背景，厘清確權(quán)涵義：走出把現(xiàn)在確權(quán)等同于過去確權(quán)的認識誤區(qū)

許多人對當前農(nóng)地確權(quán)有這樣一種認識，認為“農(nóng)地確權(quán)并不新鮮”，“傳統(tǒng)社會每次王朝更替都會確權(quán)”，“新中國成立以來就多次確權(quán)”，但是“地還是那塊地，換湯不換藥，沒有多大意義”。這種觀點實質(zhì)是將現(xiàn)在農(nóng)地確權(quán)與過去歷次確權(quán)等同起來，對彼此共性停留在表象上認識，完全忽略了彼此間的區(qū)別與聯(lián)系。認清這個觀點，我們必須清楚過去屢次確權(quán)與現(xiàn)在確權(quán)的不同背景、內(nèi)涵和意義。傳統(tǒng)社會確權(quán)是確農(nóng)地私權(quán)，“既有以少部分‘自耕農(nóng)’存在的農(nóng)民私有，還有以‘地主、官僚’為主體的私有”，但是“在整個以上層階級或社會精英為主導的封建社會，地主官僚的私有常常淹沒農(nóng)民對土地的所有權(quán)或使用權(quán)”[1]（p27），以致于出現(xiàn)社會動蕩，王朝更替。革命時期和新中國土改確權(quán)雖然沿襲了確土地所有權(quán)于個人私有的特點，但完全不同于傳統(tǒng)社會土地確權(quán)框架，即確農(nóng)地所有權(quán)于農(nóng)民，真正“耕者有其田”，擺脫了過去歷史長期存在地主與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)對立，撥除了地主官僚剝奪侵蝕農(nóng)民地權(quán)的根子。緣于“社會公有、社會公用”目標改造能夠迅速實現(xiàn)社會化大生產(chǎn)以促進工業(yè)化發(fā)展要求，社會主義改造時期的農(nóng)業(yè)改造就是通過快速“合作化”形式“確農(nóng)民集體所有權(quán)”，在互助組時農(nóng)民對土地所有權(quán)的性質(zhì)未變，在初級社、高級社農(nóng)民土地所有權(quán)開始與農(nóng)民發(fā)生分離，雖然農(nóng)民個體所有權(quán)的經(jīng)濟利益仍被承認，但到了人民公社，農(nóng)民則失去土地所有權(quán)，農(nóng)地集體所有制最終確立，并形成了“三級所有，隊為基礎”產(chǎn)權(quán)制度格局。由于不區(qū)分條件的單純農(nóng)地集體化淹沒了農(nóng)民個人積極性，極大地制約了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，并有悖與工業(yè)化發(fā)展目標。為了解決這個問題，農(nóng)村改革遵循路徑依賴原則，即堅持農(nóng)村集體所有權(quán)不變，將“集體所有權(quán)”分割為農(nóng)地“集體所有權(quán)”和“承包經(jīng)營權(quán)”，實現(xiàn)以農(nóng)戶家庭為微觀基礎的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”農(nóng)村基本經(jīng)營制度安排。農(nóng)地分散化、細碎化、“三年小調(diào)、五年大調(diào)”調(diào)整頻繁化，較好地平衡了農(nóng)戶之間“生老病死、婚喪嫁娶”帶來利益沖突，為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展提供了強大經(jīng)濟動力和社會績效。

“兩權(quán)分離”實施多年之后，現(xiàn)實的變遷使當初的制度優(yōu)勢遭遇到前所未有的困境。國家市場化、工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，城市發(fā)展與工業(yè)增長的外部吸引，農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化逐步釋放，農(nóng)村空心化開始顯現(xiàn)，并且形成了“由人口空心化逐漸轉(zhuǎn)換為農(nóng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)、基建、宅基地、基層組織空心化的農(nóng)村地域空心化”[2]，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、婦女化、農(nóng)業(yè)后繼無人并存的狀況使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)日漸式微。改變這種態(tài)勢，必須讓有限的農(nóng)業(yè)勞動力去承載更多的農(nóng)地經(jīng)營，因此，激活農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)成為必然，創(chuàng)新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，從走向“三權(quán)分置”，即在“兩權(quán)分離”的基礎上，再次將“承包經(jīng)營權(quán)”分割開來，形成“所有權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的格局。當前確權(quán)是確農(nóng)民長久承包權(quán)，做到“確權(quán)確地確利”三位一體，其蘊含著當前的特殊意義：其一，確權(quán)意味著農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)明晰化，農(nóng)民將擁有更加長久穩(wěn)定之權(quán)，有利于增強農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定預期[3]，增加農(nóng)民投資經(jīng)營土地的積極性；其二，確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎[4]，農(nóng)民有了土地確權(quán)憑證，便有了流轉(zhuǎn)交易憑據(jù)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動性極大增強，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費用將大大降低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率將會加快；同時，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場交易，流轉(zhuǎn)雙方市場交易意愿得以實現(xiàn)，農(nóng)民群體職業(yè)將會發(fā)生分化，經(jīng)營農(nóng)業(yè)的真正主體得以形成，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老弱化、農(nóng)村空心化將得到較好地解決，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標將會加快實現(xiàn)；其三，確權(quán)讓農(nóng)民有了較為完整的物權(quán)，并且賦予了權(quán)證的法律保障形式，不僅增強農(nóng)民在土地征收征用談判、土地權(quán)屬糾紛中的地位，而且也依法保障農(nóng)地權(quán)屬利益相關人的土地權(quán)益，確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展[5]。

二、清晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，樹立產(chǎn)權(quán)觀念：走出把現(xiàn)在確權(quán)等同于私有化的認識誤區(qū)

目前對農(nóng)地確權(quán)非議的典型觀點就是農(nóng)地確權(quán)于農(nóng)等于“私有化”，甚至認為“集體土地無論怎么改，最終也只有通過‘私有化’才能解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保障不足問題”[6]。其基本觀點有兩個：一是完整確權(quán)或充分賦權(quán)，農(nóng)地便任由農(nóng)民自己處置，農(nóng)地買賣市場化、農(nóng)地抵押、發(fā)展或處置就會出現(xiàn)，這與農(nóng)地私有化無異。二是充分或完整確權(quán)將會使農(nóng)民擁有無限制的權(quán)利，農(nóng)民將會肆意妄為而出現(xiàn)無政府狀態(tài)，要不因為政府與農(nóng)民進行土地交易談判時漫天要價導致無法交易成為“釘子戶”，要不因為窮困潦倒而將土地變賣、抵押導致農(nóng)民流離失所、社會動蕩和王朝覆滅。該觀點機械地將產(chǎn)權(quán)外部性問題擴大化，一方面，緣于兩種錯誤的認識：一是將土地“買賣”、“私有”與“土地兼并”、“社會動亂”劃等號，認為只要土地私有便會買賣成風，土地兼并必然發(fā)生，少部分干部、黑勢力、惡勢力一夜之間成為大地主，多數(shù)農(nóng)民則會因為“賭博”、“喝酒”而喪失土地，長此以往必將造成嚴重的社會問題，甚至出現(xiàn)社會動亂。二是將土地“買賣”、“私有”與“社會轉(zhuǎn)型”對立起來。土地“買賣”、“私有”是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的重要條件。只允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，而不允許土地買賣，農(nóng)民永遠是農(nóng)民，農(nóng)民及其子女不可能分化，他們只能長期徘徊于城鄉(xiāng)之間處于兼業(yè)狀態(tài)，即便有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定收入，哪怕是考入大學有體面非農(nóng)工作的農(nóng)民子女，也不愿放棄自己的土地，整個農(nóng)村將會長期處于滯脹凝固化狀態(tài)。另一方面，緣自兩個認識誤區(qū)：一是將農(nóng)民充分享有土地權(quán)利與履行應盡的土地義務對立起來，認為農(nóng)民只要有了充分權(quán)利，農(nóng)民就無需承擔任何義務，一切以農(nóng)民自己的私利為中心；二是將農(nóng)民享有充分地權(quán)與政府履行土地管理職能割裂開來，認為農(nóng)民充分享有地權(quán)，政府就不應該管，也沒有必要管理，政府則無所作為，甚至把政府應該履行的對農(nóng)民土地權(quán)益的保護職能也統(tǒng)統(tǒng)拋棄。

走出這種認識誤區(qū)必須樹立正確的產(chǎn)權(quán)觀念。清晰產(chǎn)權(quán)是市場交易的前提，是市場經(jīng)濟形成和發(fā)展的基礎條件。樹立正確的產(chǎn)權(quán)觀念，就是堅持產(chǎn)權(quán)清晰思想，杜絕將“產(chǎn)權(quán)清晰”與“私有化”簡單地劃等號。同樣，“農(nóng)地確權(quán)”就是“清晰產(chǎn)權(quán)”，不要因為“確權(quán)”而冠以“私有化”，過度地將確權(quán)政治意識形態(tài)化，只會延誤改革，現(xiàn)實的選擇是根據(jù)實際情況作出的必要選擇。當前農(nóng)地確權(quán)就是根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體實際情況確權(quán)。其一，區(qū)分不同主體，確農(nóng)地集體所有權(quán)。一是區(qū)分農(nóng)地名義主體、農(nóng)地管理主體和農(nóng)民實際主體。“國家”作為土地名義“所有者”主體，這是任何實體國家不可改變的政治事實；農(nóng)地所有權(quán)雖然落實到農(nóng)民集體，但更多的涵義是履行“農(nóng)地管理主體”，而農(nóng)民或農(nóng)民群體為“農(nóng)地實際主體”。二是區(qū)分“農(nóng)民集體共地”與“農(nóng)民個體私地”。在堅持集體所有的原則下，“農(nóng)民集體共地”歸對應的“集體”所有，而農(nóng)民個體私地歸農(nóng)民“個人”所有；農(nóng)民集體共地利益部分歸農(nóng)民集體擁有，部分歸農(nóng)民個人享有，農(nóng)民私地利益歸農(nóng)民所有。其二，依據(jù)主體情況變化確地。一方面，根據(jù)發(fā)包方主體合并、分離、消失、新的主體產(chǎn)生等實際情況變化確地；另一方面，根據(jù)承包方主體變化確地，如依據(jù)戶主變更、家庭分戶分地、分戶未分地、分戶未徹底分地、無地戶、無籍戶、外來戶、絕戶（消失或即將消失的戶主）確地。其三，根據(jù)權(quán)屬爭議處理原則確地。在尊重確權(quán)的總體原則情況之下，既要考慮長期歷史遺留問題或各地傳統(tǒng)沿襲；又適當考慮各地實情，以現(xiàn)有的土地承包關系為邏輯起點，對過去糾結(jié)的地權(quán)關系進行歷史切割，否則又會重蹈歷史覆轍，陷入無休止確權(quán)之中。其四，依據(jù)變化了的農(nóng)地四至邊界確權(quán)。城鎮(zhèn)化建設、農(nóng)田水利設施建設、公共基礎設施建設、換地建房、賣地建房都會引起“渠”、“路”、“溝”、“村莊”和“水塘”等為標志的四至（東西南北）邊界變化，隨著時間推移和代際更替，原有標志記憶日漸模糊并逐步淡忘，以致于埋下地權(quán)紛爭的隱患。因此，一方面根據(jù)農(nóng)地的地理屬性，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)地理邊界，將農(nóng)民“共地”界定給農(nóng)民“具體”的集體組織，將包括承包地、宅基地和自留地在內(nèi)的“私地”界定給農(nóng)民；另一方面通過地籍調(diào)查確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四至邊界，并運用如GSP或地圖遙感等高科技手段對其進行精確定位。

三、辯證把握長久不變原則：走出把確權(quán)長久不變與可變絕對對立起來的認識誤區(qū)

農(nóng)地確權(quán)意在清晰產(chǎn)權(quán)并確長久之權(quán)。中央文件多次表明農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)以后不再變了。但長久不變內(nèi)涵這“變”與“不變”的不確定。部分政學界人士把長久不變與可變絕對對立起來，陷入了絕對與相對的形而上學靜止認識境地。絕對主義靜止觀者認為，“長久”確權(quán)就是將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限由“30年”調(diào)整為“長久不變”；一旦確立就不允許調(diào)整或重分，更不準許買或賣。國務院下文禁止流轉(zhuǎn)承包權(quán)意在如此。相對主義靜止觀者認為，學者擔心今后還會有變，因為盡管政府一再承諾農(nóng)地承包關系“長久不變”，但是這只是個策略性原則，其本身暗含著抽象性與可變性，是典型的“用益物權(quán)”性質(zhì)。如1998年確定承包期再延長30年，從1999年算起至今已有15年，再過15年即2028年承包期滿后，是繼續(xù)延長，還是重新調(diào)整或再分，都說不清，因為有些地方還是沿襲調(diào)整。絕對主義與相對主義靜止觀都歪曲了對農(nóng)地確長久不變之權(quán)的認識。一方面，“長久不變”本意是維護農(nóng)民土地權(quán)利及權(quán)益享有不變，防止政府隨意調(diào)整土地造成的土地缺乏穩(wěn)定性，不利于土地流轉(zhuǎn)及長遠投資。另一方面，產(chǎn)權(quán)的可變是在不變的基礎上變，即順應經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)律，遵循城鄉(xiāng)互動及發(fā)展一體化要求，以市場為杠桿，尊重農(nóng)民意愿，尊重農(nóng)民選擇，允許農(nóng)民產(chǎn)權(quán)交易。上述觀點表面上是為農(nóng)民著想，維護農(nóng)民利益，但實質(zhì)是在限制農(nóng)民，前者在于限制農(nóng)地買賣，后者在于限制農(nóng)民流動，兩者本質(zhì)都是捆住農(nóng)民，維護城鄉(xiāng)二元格局長久不變。

突破“長久不變”不確定性束縛，必須深刻認識當前農(nóng)村的新變局。當今農(nóng)村社會農(nóng)民大規(guī)模流向城市從事非農(nóng)工作，許多農(nóng)民將不再從事農(nóng)業(yè)，而且隨著老一代農(nóng)民逐漸逝去，新生代農(nóng)民大部分又不種田，農(nóng)業(yè)后繼無人或有田無人種的形勢將更加嚴峻。如果“長久不變”的政策得不到落實，必然只會導致兩難困局：一是助長承包者的惜售心理，要不因為無利或小利而不愿流轉(zhuǎn)以致于長期無休止地拋荒，要不因為有利而長久出租成為食利者階層；二是抑制了農(nóng)民投資發(fā)展農(nóng)業(yè)的需求，要不因為吝售原因使農(nóng)民難以租到自己需要的足夠土地，要不因為租期難確與包括租金在內(nèi)成本考慮而不敢擴大經(jīng)營，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展長期處于低迷狀態(tài)。突破“長久不變”的不確定束縛，必須把握兩者之間的辯證關系，讓農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化落到實處。一是擴大農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍，讓單純的債權(quán)關系逐步轉(zhuǎn)向物權(quán)關系，使承包者有能力并且敢于出租土地，使擴大農(nóng)地經(jīng)營者租地無后顧之憂；二是在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)形式的基礎上繼續(xù)深化流轉(zhuǎn)，而最具有根本意義是讓農(nóng)民可以買賣承包經(jīng)營權(quán)，以徹底流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)民分化。只有在物權(quán)化基礎上，“通過市場機制自發(fā)地實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’現(xiàn)象得到解決，‘想種田’的能夠得到土地，‘不想種田’的自愿放棄土地，從而使市場主體準確到位，相關利益人各得其所”[7]，這樣農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能張弛有度，農(nóng)民才能有序分化。

四、農(nóng)地確權(quán)是鄉(xiāng)村治理新起點：走出把現(xiàn)在確權(quán)與鄉(xiāng)村治理對立起來的認識誤區(qū)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以來，農(nóng)村集體組織管理功能逐漸式微，農(nóng)戶個體的權(quán)利則得到張揚，學者們擔心農(nóng)地長久確權(quán)之后將進一步強化農(nóng)民個體的權(quán)利，助長農(nóng)民個人主義泛濫，集體組織力量將嚴重弱化，由此必然沖擊公共事務建設，沖擊鄉(xiāng)村原有治理秩序，致使鄉(xiāng)村治理處于癱瘓狀態(tài)。當前有兩個比較突出的觀點：一是確權(quán)終結(jié)了農(nóng)村集體組織的發(fā)包權(quán)；二是確權(quán)終結(jié)了集體或政府對農(nóng)民的制約力。前者的理由在于農(nóng)地長久確權(quán)打破了農(nóng)民承包土地的期限限制，由過去隨意調(diào)整轉(zhuǎn)為長久穩(wěn)定經(jīng)營，這將極大地改變過去農(nóng)村集體所有者與農(nóng)民承包經(jīng)營者的權(quán)力關系，即由發(fā)包方與受讓方的主被動關系解構(gòu)為相對獨立的產(chǎn)權(quán)主體。所以，農(nóng)地長久確權(quán)強化與提升了農(nóng)民的地權(quán)主體地位，而農(nóng)村基層組織“生產(chǎn)經(jīng)營職能將進一步弱化”、“鄉(xiāng)村治理秩序發(fā)生動搖”、“邏輯上蘊含了我國農(nóng)村社會從生產(chǎn)方式到治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變”。[8]后者在于農(nóng)地長久確權(quán)之后，農(nóng)村集體組織失去了發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)力，也就失去了對農(nóng)民的控制力量，同時也意味著農(nóng)民不僅僅是單純地可以自由支配自己的土地，而且可以自由支配包括自身勞動力在內(nèi)的其他要素，鄉(xiāng)村組織再也無力管理與控制農(nóng)民，所以，“一旦確權(quán)，鄉(xiāng)村治理秩序?qū)⒊蔀闊o序狀態(tài)”[9]。

上述觀點錯誤地把農(nóng)地長久確權(quán)與鄉(xiāng)村治理對立起來。傳統(tǒng)以士紳階層管理為核心的中國鄉(xiāng)村治理，在農(nóng)地公有（集體化）旗號改造下，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共秩序遭到徹底瓦解，國家政權(quán)逐級強勢滲入農(nóng)村，被政府管得過細、過緊、過死的農(nóng)村失去了本應該有的活力；隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度釋放，市場經(jīng)濟的發(fā)展沖動激活了鄉(xiāng)村的生命活力，農(nóng)民個體自由的綻放極大地促進了農(nóng)村的偉大變革，但鄉(xiāng)村計劃遺留的治理舊秩序依然如影隨形。隨著市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的強烈撞擊，鄉(xiāng)村的社會生態(tài)結(jié)構(gòu)和生存形態(tài)已經(jīng)發(fā)生裂變，尤其在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展已觸及到長久確權(quán)的背景下，國家或政府依然強勢主導與維持農(nóng)村基層群眾管理秩序格局。這表明現(xiàn)有鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟制度設計與原有鄉(xiāng)村計劃治理秩序發(fā)生猛烈碰撞。順應新的時代發(fā)展要求，改變鄉(xiāng)村治理舊秩序，解決兩者的沖突與對立成為重中之重。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置長期維系著鄉(xiāng)村治理舊秩序，解決產(chǎn)權(quán)虛置以促進鄉(xiāng)村治理重構(gòu)自然成為農(nóng)村發(fā)展的核心問題。當前的農(nóng)地確權(quán)就是打亂原有的村莊秩序和利益分配格局，沖擊了不合理治理秩序，但是農(nóng)地確權(quán)不是鄉(xiāng)村治理的終結(jié)，而是新的鄉(xiāng)村治理格局的邏輯開端。村莊不會消滅或終結(jié)，“城市中國”不會淹沒“鄉(xiāng)土中國”，“城市社會”也不會替代“鄉(xiāng)土社會”，農(nóng)地確權(quán)之后將在新的歷史起點上繼續(xù)承載著鄉(xiāng)村自然、歷史、社會、經(jīng)濟與文化內(nèi)涵，繼續(xù)豐富鄉(xiāng)村生態(tài)文明新形式，逐步構(gòu)建并形成鄉(xiāng)村治理新秩序。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第1期

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