農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，是中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的重大部署，是全面深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)性工作。按照中央安排，各地加快推動農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)程。截至2018年6月底，全國31個?。▍^(qū)、市）均開展了農(nóng)地確權(quán)工作，確權(quán)面積13.9億畝，超過二輪家庭承包地（賬面）面積。

黑龍江省是確權(quán)任務(wù)最重的省份之一。自2016年被確定為整省推進(jìn)試點省以來，面對土地面積大、權(quán)屬爭議多等情況，全省上下精心謀劃推進(jìn)，農(nóng)地確權(quán)工作迅速啟動并率先取得積極進(jìn)展。隨著農(nóng)地確權(quán)面上工作的基本完成，下一步要加快解決確權(quán)中擱置的歷史遺留問題，強化確權(quán)數(shù)據(jù)庫及信息平臺建設(shè)，創(chuàng)新確權(quán)成果應(yīng)用形式，讓農(nóng)民切實感受到確權(quán)帶來的好處。

聚焦農(nóng)地確權(quán)中的歷史遺留問題

從全國范圍來看，由于二輪延包政策不一、時點不同，歷史跨度較長，各地農(nóng)地確權(quán)工作中普遍存在歷史遺留問題。從黑龍江的情況來看，尚未確權(quán)的承包地大多數(shù)存在權(quán)屬爭議等方面的問題。這些問題具有復(fù)雜性、普遍性、多元性等特點，有的甚至相當(dāng)棘手，必須予以高度重視并妥善解決。

一是少地?zé)o地問題。比如，黑龍江大部分地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行第二輪土地承包政策，基本上延續(xù)一輪承包關(guān)系，而這期間多地發(fā)生分家分戶，陸續(xù)產(chǎn)生一些具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格但沒有承包地的農(nóng)戶家庭。也有一些地區(qū)農(nóng)戶為了少交農(nóng)業(yè)稅而放棄承包地，而村集體又將這部分土地轉(zhuǎn)包他人，導(dǎo)致部分農(nóng)戶無地可種。確權(quán)工作的收尾階段如何處理這部分“無地農(nóng)戶”亟待專門研究。

二是實測多地問題。如黑龍江雞西、伊春等地區(qū)有些農(nóng)戶在當(dāng)時政策默許下進(jìn)行毀林開荒，產(chǎn)生大量的“開荒地”；也有的地區(qū)在分地過程中把關(guān)不嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)不一，產(chǎn)生分配不均、歸屬不清等問題，如“樹影地”“校田地”等。

三是賬實不符問題。一些地區(qū)由于農(nóng)戶違規(guī)建房或地方政府通過以租代征的方式非法征占地等原因，造成農(nóng)戶承包地實際面積少于賬面或合同面積，而相關(guān)部門如何處理這部分差額面積意見不一。

四是政策銜接問題。黑龍江是農(nóng)業(yè)大省，也是林業(yè)和草原大省。確權(quán)工作中還涉及不同地類之間的糾紛，主要表現(xiàn)為國有土地與集體所有土地、集體建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地、林地與耕地、草地與耕地等之間的矛盾。此外，還有的地區(qū)存在土地調(diào)整、賣房帶地、承包權(quán)未落實、參軍轉(zhuǎn)農(nóng)、獨生子女多分地、超生罰沒地等問題。這些歷史遺留問題成因復(fù)雜，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，如果處理不好直接影響確權(quán)工作的成色和質(zhì)量。

下一階段，要把化解農(nóng)地確權(quán)中的歷史遺留問題作為工作重點，充分利用二輪延包結(jié)束前的黃金窗口期，全力做好農(nóng)地確權(quán)的掃尾工作。一要適時開展“回頭看”，嚴(yán)防因確權(quán)工作引發(fā)新的矛盾，做好農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護(hù)工作，結(jié)合群眾來訪等有關(guān)情況，有針對性選擇試點較早、進(jìn)度過快、問題較多等地區(qū)進(jìn)行自查自糾，嚴(yán)格對照確權(quán)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和政策要求，做好情況核實和問題整改工作。二要堅持依法依規(guī)、分類推進(jìn)的原則，選擇《農(nóng)村土地承包法》頒布、農(nóng)村稅費改革和農(nóng)地確權(quán)試點等重要時間節(jié)點，針對不同情況按照法律政策規(guī)定和基本精神分類處理。三要強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，充分依靠農(nóng)民進(jìn)行民主協(xié)商，構(gòu)建以土地仲裁為核心、以其他糾紛解決方式為補充的多元糾紛解決機(jī)制。四要做好信訪工作，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。在確權(quán)工作收尾階段，要進(jìn)一步提高責(zé)任和擔(dān)當(dāng)意識，建立歷史遺留問題清冊和矛盾排查機(jī)制，加強風(fēng)險防控和應(yīng)急處置，防止出現(xiàn)群體性事件。

系統(tǒng)評估農(nóng)地確權(quán)的制度績效

農(nóng)地確權(quán)工作基本完成后，就應(yīng)著手組織開展第三方政策評估，以便查漏補缺，進(jìn)一步改進(jìn)工作。農(nóng)地確權(quán)效果評價不應(yīng)只盯住確權(quán)工作本身，而應(yīng)該放眼到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制等其他制度領(lǐng)域，在農(nóng)村綜合改革框架下系統(tǒng)評估農(nóng)地確權(quán)的制度績效。實踐中，要注意把握以下兩點：

一是明確農(nóng)地確權(quán)的政策操作性定義。這是對確權(quán)工作進(jìn)行評估的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)地確權(quán)是一個包括確權(quán)、登記、頒證等各個環(huán)節(jié)在內(nèi)的先行后續(xù)、前后銜接的系統(tǒng)工程。受技術(shù)、政策及天氣條件等多因素的影響，有的地區(qū)確權(quán)工作持續(xù)時間很長、任務(wù)量大，有的甚至與其他改革交替推進(jìn)，某一個環(huán)節(jié)的結(jié)束并不能代表確權(quán)工作的完成。例如，不能簡單以“發(fā)證率”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，更不能簡單以針對訪談農(nóng)戶“本村是否完成土地確權(quán)”的問題回答作為評判依據(jù)。

二是注意農(nóng)地確權(quán)政策效應(yīng)的滯后性。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期、農(nóng)民權(quán)屬意識等影響，農(nóng)地確權(quán)工作結(jié)束了，但農(nóng)戶生產(chǎn)行為并不會馬上改變。這就要求農(nóng)地確權(quán)工作的評估要充分考慮滯后性，既要有緊迫感，也不能急于求成。

創(chuàng)新農(nóng)地確權(quán)成果的應(yīng)用形式

農(nóng)地確權(quán)的政策效應(yīng)最終要通過成果應(yīng)用體現(xiàn)出來。黑龍江省一些試點地區(qū)要求在做好農(nóng)地確權(quán)工作的同時，與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營一同研究，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保等配套推進(jìn)，取得了積極成效。借鑒這些經(jīng)驗，下一步農(nóng)地確權(quán)成果應(yīng)用應(yīng)重點從以下三個方面開展：

第一，從土地所有權(quán)角度看，土地是農(nóng)民最主要的集體資產(chǎn)。著眼于土地資源管理，可以探索土地承包關(guān)系長久不變的有效實現(xiàn)形式，如四川成都、西藏曲水；可以推進(jìn)互換并地，解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，如湖北沙洋、廣東清遠(yuǎn)；可以充分利用確權(quán)成果，開展土地承包經(jīng)營權(quán)自愿有償退出試點，如寧夏平羅、重慶梁平；一些地方還提出，將農(nóng)地確權(quán)面積作為征地補償?shù)囊罁?jù)。

第二，從農(nóng)戶承包權(quán)角度看，土地是農(nóng)民安身立命的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。著眼于提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，基本完成確權(quán)登記頒證的地方，應(yīng)探索推進(jìn)成果在農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)補貼等涉農(nóng)政策扶持方面的應(yīng)用，如海南省三亞市；也可以與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相銜接，如廣東南海、山東諸城等地。

第三，從土地經(jīng)營權(quán)角度看，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素。著眼于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，可以探索確權(quán)成果在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營、土地整治、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)治理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的應(yīng)用。如四川省著力拓展確權(quán)成果應(yīng)用，實現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的監(jiān)測和管理、農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃空間化查詢和土肥信息的實時監(jiān)測。又如，一些“兩權(quán)”抵押試點地區(qū)，將農(nóng)地確權(quán)作為開展試點的前提條件。

強化確權(quán)成果應(yīng)用的制度支撐

十三屆全國人大常委會對《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行了修改，新的法律明確了各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及承包合同管理的法律地位，并以“三權(quán)分置”為重點，就穩(wěn)定家庭承包關(guān)系，開展土地經(jīng)營權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保等，進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新。這些創(chuàng)新為農(nóng)地確權(quán)成果在更廣范圍內(nèi)應(yīng)用奠定了重要的制度基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急，相關(guān)部門要以新法實施為契機(jī)，抓緊完善管理制度，夯實確權(quán)成果應(yīng)用的工作基礎(chǔ)。

一是加快信息化應(yīng)用平臺建設(shè)。要運用市場的辦法，引入先進(jìn)的技術(shù)服務(wù)商，加大基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)器、存儲及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備產(chǎn)品的支持力度，加快開展農(nóng)地確權(quán)數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺軟件研發(fā)及基于大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與挖掘應(yīng)用等工作。同時，信息化應(yīng)用平臺建設(shè)要留有接口，為土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記及歷史遺留問題解決留出空間。還要注意加強數(shù)據(jù)保密管理，做好脫密工作，逐步形成面向社會開放的動態(tài)政務(wù)信息資源平臺。

二是工作推進(jìn)和制度建設(shè)相結(jié)合。要以成果應(yīng)用為確權(quán)登記頒證工作的政策指向，鼓勵基層創(chuàng)新，逐步完善政策辦法和操作程序，使確權(quán)實踐和制度建設(shè)共同推進(jìn)。要創(chuàng)新政策設(shè)計，針對地形地貌改變而無法直接確權(quán)等情況，采取確權(quán)確股不確地等方式，創(chuàng)造性落實農(nóng)戶承包權(quán)。要盡快開發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，完善土地承包經(jīng)營權(quán)證登記管理制度，建立土地經(jīng)營權(quán)保護(hù)制度，加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策做足準(zhǔn)備。

三是堅持試點試驗，開展系統(tǒng)部署。黑龍江作為“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，要將確權(quán)成果應(yīng)用與試驗任務(wù)相結(jié)合，有序推進(jìn)重點領(lǐng)域配套改革，不斷放大試點探索效果。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，應(yīng)充分體現(xiàn)土地制度改革的需要，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)成果應(yīng)用等內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)安排。同時，要強化試點跟蹤、督導(dǎo)和考核，及時評估效果，總結(jié)推廣經(jīng)驗。

作者系南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《 農(nóng)民日報 》 2019年05月18日

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