城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的持續(xù)差距是一個(gè)事實(shí)。自2007年設(shè)立為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，成都市城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)性收入差距日益縮小，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入快速增加。成都經(jīng)驗(yàn)是，在初期采用確權(quán)及政府主導(dǎo)土地整治的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；在2010年后建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，以及由農(nóng)民和企業(yè)為主體投資土地整治的城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略。從城鄉(xiāng)割裂到城鄉(xiāng)融合的過程，是體制成本不斷下降的過程，也是不斷賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的過程。市場(chǎng)融合的深度取決于體制成本下降的程度。

　　一、成都現(xiàn)象

　　城鄉(xiāng)之間持續(xù)的財(cái)產(chǎn)性收入差距是一個(gè)事實(shí)。2015年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入為3042元，農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入只有252元。也就是說，城鎮(zhèn)居民經(jīng)由出租、出讓房屋等資產(chǎn)所獲得的收入，是農(nóng)村居民的12倍！巨大的收入差距，致使農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，村莊日益呈現(xiàn)凋敝的景象。城鄉(xiāng)差距的根源是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的分割，農(nóng)民的土地和房屋無(wú)法為其創(chuàng)造合法的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　為縮小城鄉(xiāng)差距，從2003年起，中國(guó)制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，期望用城市創(chuàng)造的巨大收入帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。也是在那一年，成都開始了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，并于2007年正式被批準(zhǔn)為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)。成都的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比，從2003年的2.64，降為2015年的1.89。不但保持了持續(xù)下降的趨勢(shì)，而且在同為超過千萬(wàn)人口的大城市中，從2003年的高于北京上海，降到2015年遠(yuǎn)低于這兩個(gè)城市的水平，僅比天津略高（見表1）。

　　表1：城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比

　　注釋：比率的計(jì)算，為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入除以農(nóng)村居民人均可支配收入。

　　成都城鄉(xiāng)差距的縮小，反映了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提高。2015年，成都城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入是3655元，與天津相近，高于同屬西部的重慶，但遠(yuǎn)小于北京（8492元）和上海（7915元）。與此相比，成都農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入?yún)s高達(dá)1692元，遠(yuǎn)高于其他城市，比位列第二的北京（1204元）要高出40%，約是全國(guó)平均水平（252元）的7倍。成都所做的事情，是在維持城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，大幅提高農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入。也因此，當(dāng)全國(guó)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)凈收入比是12倍之時(shí)，成都卻縮小到了2.16倍，且遠(yuǎn)低于其他大城市（北京為7，天津?yàn)?，上海為10，重慶為8，見表2）。

　　表2：分地區(qū)居民人均財(cái)產(chǎn)凈收入（2015年）

　　成都農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的大幅提升，得益于成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略。其關(guān)鍵是打破分割城鄉(xiāng)的體制，發(fā)展城鄉(xiāng)一體的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，將城市增值收益中的收入流量分一部分給農(nóng)村，讓農(nóng)村共享城市發(fā)展的收益。

　　截至2015年，成都共交易集體建設(shè)用地102宗，2221.42畝，8.09億元，每畝土地平均為農(nóng)民創(chuàng)造了36.42萬(wàn)元的收入。經(jīng)由農(nóng)村土地復(fù)墾，共成交建設(shè)用地指標(biāo)600多宗、3.58萬(wàn)畝，成交金額100多億。土地權(quán)利市場(chǎng)的發(fā)育，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)由自用的實(shí)物變成了可以交易的權(quán)利，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入大幅提高。

　　中國(guó)的土地制度割裂了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，就需要打破一系列分割城鄉(xiāng)的土地制度，大幅降低阻礙農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的體制成本。成都是怎樣降低體制成本，從而建立了城鄉(xiāng)一體的土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)？成都經(jīng)驗(yàn)是否可以在更大范圍得到應(yīng)用和實(shí)踐？這是本文需要回答的問題。

　　二、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合：一個(gè)體制成本的解釋

　　1. 體制成本假說

　　體制成本是一種交易成本。科斯（1960）認(rèn)為，在交易成本為零時(shí)，采取何種產(chǎn)權(quán)安排不重要。但是，當(dāng)交易成本較高時(shí)，不同的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)影響交易的效率，從而影響專業(yè)化分工的程度。張五常進(jìn)一步把交易成本擴(kuò)大為“制度成本”，包括“信息、談判、起草和實(shí)施合約，界定和行使產(chǎn)權(quán)，監(jiān)督管理的成本以及改變制度的成本”（Cheung, 1998）。只要在大于一人的經(jīng)濟(jì)體中，就會(huì)有制度，如果制度成本過高，甚至?xí)?dǎo)致市場(chǎng)交易不存在（Cheung，1998）。

　　在現(xiàn)實(shí)世界中，傳統(tǒng)、流行觀念與社會(huì)強(qiáng)制力往往構(gòu)建了成體系的制度，也即體制。周其仁（2017）強(qiáng)調(diào)“特別要關(guān)注那些由社會(huì)強(qiáng)制實(shí)施的組織與制度怎樣影響個(gè)人的選擇，并以此影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”。周其仁將“體制成本”界定為“舉凡體制確立、運(yùn)行和改變所耗費(fèi)的資源，就是體制成本”。與“交易成本”和“制度成本”的概念不同，“‘體制成本’更強(qiáng)調(diào)成體系的制度而非單一的、個(gè)別的制度安排，特別是把重點(diǎn)放到約束著自發(fā)自愿行為的社會(huì)強(qiáng)制力本身的約束條件”。 在回顧中國(guó)改革開放的歷程后，周其仁的結(jié)論是，“理解中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基本線索，不是別的，正是以一系列制度的變革大幅度的降低了經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的成本”。

　　本文提出，市場(chǎng)整合的深度取決于體制成本下降的程度。專業(yè)化分工與交換為人類社會(huì)創(chuàng)了財(cái)富。分工的深度取決于市場(chǎng)的厚度，后者取決于交易費(fèi)用的高低。阻礙交易的因素越多，交易費(fèi)用越高，交易數(shù)量就越少，市場(chǎng)就越不發(fā)達(dá)。市場(chǎng)越單薄，人們就越難從專注于一項(xiàng)工作中獲得較大的市場(chǎng)回報(bào)，就不得不從事不同的事業(yè)。因此，交易費(fèi)用的些許下降都會(huì)極大地提高市場(chǎng)的厚度和分工的程度，從而提升人類社會(huì)整體的財(cái)富水平。

　　在不同的體制下，交易費(fèi)用的高低不同，市場(chǎng)整合的深度就會(huì)有所不同。由社會(huì)強(qiáng)制實(shí)施的成體系的組織與制度構(gòu)成了體制。體制中的組織與制度安排降低了整個(gè)制度體系的管理與運(yùn)行成本，但是會(huì)增加市場(chǎng)整體的交易費(fèi)用。在某些情況下，體制成本可能會(huì)高到市場(chǎng)交易不存在。

　　既有和潛在的市場(chǎng)參與者有激勵(lì)改變構(gòu)成體制的組織和制度以降低體制成本。體制成本的下降會(huì)增加市場(chǎng)交易的范圍，從而提高從專業(yè)化分工與市場(chǎng)交易中獲得的收益。然而，傳統(tǒng)、流行觀念，以及既有體制下由社會(huì)強(qiáng)制實(shí)施的組織和制度會(huì)阻礙體制的改變。

　　體制，也即成體系而相互關(guān)聯(lián)的制度安排，而非單個(gè)的和不相關(guān)的制度，影響著經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。因此，改變一個(gè)組織和制度安排時(shí)，其他相關(guān)的組織和制度就會(huì)冒出來(lái)阻礙改變體制的努力。要改變體制，就必須有一系列的改革，從而改變相連接的組織和制度安排。市場(chǎng)整合的深度取決于一系列降低體制成本的努力以及改變體系的程度。

　　2. 中國(guó)的土地制度體系以及體制成本的升高

　　中國(guó)現(xiàn)行的土地制度體系在1980年代后期開始構(gòu)建，成型于1998年實(shí)施的《土地管理法》。改革之初，我國(guó)實(shí)際運(yùn)行的是城鄉(xiāng)兩套獨(dú)立的土地制度體系。農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地，建設(shè)部門管理城市土地，常因權(quán)責(zé)交叉問題難以協(xié)調(diào)。城市土地以劃撥為主，無(wú)償使用，農(nóng)村土地則因發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而無(wú)人管理。基于耕地快速減少及糧食安全的擔(dān)憂，1986年我國(guó)成立國(guó)家土地管理局，試圖把城市和農(nóng)村的土地統(tǒng)一管起來(lái)。但是，國(guó)家土地管理局在構(gòu)建之初，經(jīng)常受到質(zhì)疑。國(guó)家土地管理局于是提議構(gòu)建耕地保護(hù)的國(guó)家政策，保護(hù)耕地逐漸成了國(guó)土部門合法性和權(quán)力的來(lái)源（王先進(jìn)，2008）。

　　1998年修訂的《土地管理法》標(biāo)志著土地制度體系的建立。這套制度體系的主要內(nèi)容包括：（1）實(shí)行土地公有制，但國(guó)家可以征收集體所有的土地；（2）城市國(guó)有土地的有償使用制度；（3）嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的指標(biāo)制度體系；（4）對(duì)包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制；（5）建立了垂直的土地管理組織，包括各地的土地管理局和土地監(jiān)察制度。

　　土地制度體系的建立，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)土地管理體系，降低了土地管理的體制成本，提高國(guó)土部門在體制內(nèi)的重要性。但是以保護(hù)耕地為名對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的限制，卻提高了農(nóng)村土地的交易費(fèi)用，割裂了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。城鄉(xiāng)之間的土地交易市場(chǎng)被關(guān)閉了。土地制度變?yōu)榱艘惶紫虺鞘虚_放、向農(nóng)村封閉的權(quán)利制度體系。農(nóng)村最重要的土地資源，無(wú)法與城市資金相結(jié)合，農(nóng)民也就無(wú)法借助土地與房屋市場(chǎng)來(lái)提高財(cái)產(chǎn)性收入。

　　3. 降低體制成本的成都策略

　　本文對(duì)成都農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入提升的解釋，是成都不斷破除土地制度對(duì)土地權(quán)利市場(chǎng)的障礙，持續(xù)地降低體制成本。

　　為打通被體制割裂的城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，成都先后經(jīng)歷了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合兩個(gè)階段。2007年至2010年是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，成都市開展農(nóng)村土地確權(quán)、實(shí)施土地整治和增減掛鉤、實(shí)驗(yàn)集體建設(shè)用地入市，試圖以政府的力量打破城鄉(xiāng)分割。在既有體制下，政府推進(jìn)的土地確權(quán)和土地整治項(xiàng)目，大幅降低了分割土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的體制成本，城鄉(xiāng)差距得以縮小。

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略降低了體制成本，但是既有體制的阻力又以其他方式涌現(xiàn)出來(lái)。政府在土地整治項(xiàng)目中獲得了大部分指標(biāo)轉(zhuǎn)讓的收益。土地指標(biāo)不允許跨縣交易。指標(biāo)價(jià)格，也即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，并沒有充分顯現(xiàn)。要提高農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入以及鼓勵(lì)更多投資進(jìn)入農(nóng)村，成都政府必須進(jìn)一步降低上述體制成本。

　　2010年至今是城鄉(xiāng)融合階段。成都政府逐漸退出土地整治，轉(zhuǎn)向由農(nóng)戶和企業(yè)為主體參與土地整治，建立成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（農(nóng)交所），構(gòu)建市場(chǎng)化的建設(shè)用地使用權(quán)交易體系（指標(biāo)交易體系）。土地指標(biāo)在農(nóng)交所中交易，部分企業(yè)購(gòu)買指標(biāo)并用于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展。伴隨成都進(jìn)一步降低體制成本和發(fā)展土地市場(chǎng)，農(nóng)民收入進(jìn)一步提升。

　　在實(shí)施城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略時(shí)，另一組體制成本呈現(xiàn)了出來(lái)。土地指標(biāo)不但無(wú)法跨縣交易，且價(jià)格由政府固定。使用土地指標(biāo)發(fā)展農(nóng)村需要重重的政府審批。城鄉(xiāng)融合的深度取決于體制成本進(jìn)一步下降的程度。

　　成都從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的發(fā)展歷程，是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不斷完善的過程，也是割裂城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的體制成本不斷下降的過程。因?yàn)榧扔械耐恋刂贫葮?gòu)建了一系列互嵌的組織與制度體系，既有制度對(duì)市場(chǎng)發(fā)展的阻礙，不是以單一的、個(gè)別的形式呈現(xiàn)，而是以成體系的方式相繼涌現(xiàn)。因此，改革不僅要突破某一項(xiàng)制度，降低單個(gè)制度的成本，而且要在不斷改革中持續(xù)地降低成體系的體制成本。

　　三、成都實(shí)驗(yàn)：階段、制度創(chuàng)新與績(jī)效

　　（一）改革的背景：城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)

　　成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，是在城市化大幅拉大城鄉(xiāng)土地收益的背景下展開的。成都通過招拍掛國(guó)有土地所獲得的收入，從2005年的129.8億，上漲到2014年的552.7億元。出讓國(guó)有土地所得每畝均價(jià)，從2005年的83.2萬(wàn)元，躍升至2007年的216萬(wàn)元，此后雖受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，在2008年跌回79.1萬(wàn)元，但隨后逐年上漲，到2014年達(dá)到174萬(wàn)元。從每畝土地的出讓單價(jià)來(lái)看，在2007年，成都更是曾創(chuàng)下單宗土地每畝8800萬(wàn)的紀(jì)錄。土地出讓收入的增加，為城市建設(shè)提供了資金，同時(shí)也意味著農(nóng)村集體土地的價(jià)值被更大的低估了。城鄉(xiāng)土地級(jí)差收益的擴(kuò)大，動(dòng)員包括政府、企業(yè)和村民多方來(lái)爭(zhēng)取農(nóng)村集體土地價(jià)值的釋放。

　　表3：成都國(guó)有建設(shè)用地招拍掛（2005-2014）

　　土地收益的提升讓政府有能力加大反哺農(nóng)村的力度。僅2014年，成都市財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入達(dá)到408億元。成都增加對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入，剝離附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等多方面的不平等。例如，成都為每個(gè)村配備了40萬(wàn)元的村公基金，用于保安、清潔、社區(qū)文化等多種活動(dòng)。截至 2014 年底，成都城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá) 323.79 萬(wàn)人，比 2007 年增加 314.66 萬(wàn)人，參保率達(dá) 97%，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

　　然而，城市向農(nóng)村的補(bǔ)貼替代不了農(nóng)村自身的改革。只要城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是分割的，農(nóng)村的資源無(wú)法利用城市市場(chǎng)創(chuàng)造出收益，農(nóng)民貧窮的問題就得不到解決。農(nóng)村居住分散、人口密度低，難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，這就為農(nóng)村公共品的后續(xù)維護(hù)提出了挑戰(zhàn)。如果農(nóng)村不能發(fā)展出造血能力，僅僅依靠政府的投入，不但農(nóng)民的收入難以有持續(xù)性地增長(zhǎng)，已形成的農(nóng)村資產(chǎn)也面臨貶值的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求找到一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，將農(nóng)村資源與城市資金相結(jié)合，將城市化帶來(lái)的巨大市場(chǎng)收益，切出一部分投向農(nóng)村，為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的資產(chǎn)和收入。成都改革的出發(fā)點(diǎn)，是突破既有土地制度，打通城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)，增加農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而分享城市化帶來(lái)的土地增值收益。

　?。ǘ┏青l(xiāng)統(tǒng)籌：政府推動(dòng)的還權(quán)賦能實(shí)驗(yàn)

　　1. 確權(quán)是交易的基礎(chǔ)

　　成都要打通分割的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，必須明晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的清楚界定是市場(chǎng)交易的先決條件（科斯，1959）。在真實(shí)世界中，產(chǎn)權(quán)在交易中不斷得以重新界定。轉(zhuǎn)讓權(quán)的發(fā)展會(huì)促進(jìn)使用權(quán)和收益權(quán)更清楚的界定。在集體所有的土地制度體系里，合法的土地市場(chǎng)缺失，致使我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)屬不清。首先，農(nóng)村缺乏與城鎮(zhèn)等同的、具有法律權(quán)威的財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記和轉(zhuǎn)讓體系。一旦集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，將面臨巨大的土地變更登記需求。其次，政府部門之間的權(quán)力交叉不清致使產(chǎn)權(quán)邊界不清。林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地的管理、農(nóng)委負(fù)責(zé)承包地、國(guó)土部門則負(fù)責(zé)建設(shè)用地，同一塊土地常有交叉重疊的管理權(quán)限。這導(dǎo)致各部門的土地?cái)?shù)據(jù)有相當(dāng)大的差距，以2008年的數(shù)據(jù)為例，成都市農(nóng)委的臺(tái)賬與國(guó)土部門的臺(tái)賬相差100多萬(wàn)畝，近農(nóng)業(yè)部門的20%。土地產(chǎn)權(quán)不清，社會(huì)輿論會(huì)擔(dān)心，一旦農(nóng)地入市，會(huì)帶來(lái)政府及社會(huì)資本對(duì)農(nóng)民權(quán)利的攫?。?/p>

　　2008年，成都將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為成都市委、市政府一號(hào)文件，提出“建立健全歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”，開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記。當(dāng)年3月，成都在都江堰柳街鎮(zhèn)鶴鳴村啟動(dòng)確權(quán)試點(diǎn)。在試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，實(shí)測(cè)結(jié)果與臺(tái)賬面積出入甚大。這是因?yàn)?，?003年取消農(nóng)業(yè)稅之前，臺(tái)賬面積是計(jì)稅面積，農(nóng)民希望少交稅，導(dǎo)致臺(tái)賬面積比實(shí)測(cè)面積平均小30%。更大的問題是，農(nóng)村土地普遍缺乏權(quán)利記載，權(quán)屬的變化無(wú)跡可尋。為解決這一問題，鶴鳴村設(shè)立“村莊議事會(huì)”制度，由村莊老人口述權(quán)利變更的歷史，居間協(xié)調(diào)，降低確權(quán)成本。截至2014年底，成都已基本完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，累計(jì)頒發(fā)各類產(chǎn)權(quán)證和股權(quán)證共計(jì)883.54萬(wàn)本。確權(quán)為降低體制成本，在更大范圍內(nèi)開展大規(guī)模的土地權(quán)利交易奠定了基礎(chǔ)。

　　2. 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

　　土地制度對(duì)農(nóng)村的首要制約，是不允許農(nóng)村建設(shè)用地入市交易。成都要實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)收入，首先就要允許集體建設(shè)用地入市。

　　自2008年起，成都市就在錦江區(qū)等地試點(diǎn)集體建設(shè)用地入市。錦江區(qū)中有17.28平方公里在成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)，按照規(guī)劃不能被征為國(guó)有土地。其中有11個(gè)村的7021戶農(nóng)戶。為解決農(nóng)村發(fā)展問題，錦江區(qū)集中對(duì)300余家企業(yè)實(shí)施拆除，將4500余戶農(nóng)戶置換到大型居住區(qū)，節(jié)余出的2501畝集體建設(shè)用地入市交易。2008年10月，錦江區(qū)國(guó)土局分別以80萬(wàn)元／畝的價(jià)格，出讓了16.79畝和6.42畝的兩宗集體建設(shè)用地，時(shí)間為40年，分別建設(shè)一個(gè)4S店和加油站。

　　2015年，成都市郫都區(qū)被納入國(guó)家農(nóng)村土地改革33個(gè)試點(diǎn)縣，承擔(dān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。2015年9月7日，郫都區(qū)戰(zhàn)旗村一塊13.447畝的集體建設(shè)用地成功入市。原有的村辦復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會(huì)老辦公樓用地入市拍賣，以705.9675萬(wàn)元的總價(jià)成交。截至2017年底，郫都區(qū)已完成33宗399畝農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，獲得成交價(jià)款2.53億元，農(nóng)民集體及個(gè)人共獲得1.7億元土地收入。

　　最近的一宗集體建設(shè)用地入市發(fā)生在天府新區(qū)，兩宗共約7畝的集體建設(shè)用地最終以187萬(wàn)/畝的價(jià)格成交。截至2015年，成都共交易集體建設(shè)用地102宗，2221.42畝，8.09億元，每畝土地平均為農(nóng)民創(chuàng)造了36.42萬(wàn)元的收入。

　　3. 賦予農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)：地震帶來(lái)的制度實(shí)驗(yàn)

　　大約90%的成都農(nóng)村集體建設(shè)用地是宅基地。根據(jù)2006年的一項(xiàng)土地調(diào)查，成都大約有139萬(wàn)畝農(nóng)村集體建設(shè)用地，其中125萬(wàn)畝即90%的農(nóng)村宅基地（姚樹榮，2017）。成都村民最重要的財(cái)產(chǎn)性收入是宅基地。然而，中國(guó)的土地制度規(guī)定，城市居民可以自由出售房屋，但農(nóng)村居民卻不能轉(zhuǎn)讓其房屋和土地。要提高農(nóng)民收入，就需要賦予農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)。2008年“5.12”汶川大地震為宅基地入市提供了實(shí)驗(yàn)。

　　地震后，成都亟需資金為27萬(wàn)受災(zāi)農(nóng)戶蓋房。重建至少需要幾百億資金，這么多錢從哪里來(lái)？成都市提出用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法開展災(zāi)后重建。其中包括“社會(huì)資金開發(fā)重建”，也就是允許村莊以外的人或機(jī)構(gòu)，按不低于建筑面積人均35平方米的標(biāo)準(zhǔn)為受災(zāi)農(nóng)民建好住房后，可以將其余的集體建設(shè)用地直接用于投資者按照規(guī)劃進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。農(nóng)村宅基地的初級(jí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)得以實(shí)驗(yàn)。

　　都江堰大觀鎮(zhèn)茶坪村是最早開展聯(lián)建的村莊。這里地處青城后山、山清水秀、氣候宜人。雖然遠(yuǎn)離城市，但因地理位置優(yōu)越，吸引了不少成都居民來(lái)此處投資鄉(xiāng)村酒店。但是，受制度約束，這些鄉(xiāng)村酒店只能建立在國(guó)有土地上，農(nóng)民看著眼前的大好資源卻難以利用。地震后，茶坪村急需建房資金。2008年6月，茶坪村四組組長(zhǎng)王全，與在彭州做鋼材生意的張老板達(dá)成聯(lián)建意向。王全將其原有的287平方米宅基地一分為二，其中132平方米，由張老板出資幫王全建一套新房；其余的100平方米先退還村集體，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，再以40年的使用期轉(zhuǎn)讓給張老板建設(shè)“鄉(xiāng)村酒店”，余下的50平方米復(fù)墾后歸王全承包經(jīng)營(yíng)。王全的住宅總造價(jià)24萬(wàn)元，實(shí)際上是張老板100平方米建設(shè)用地的對(duì)價(jià)，折算每畝160萬(wàn)元。

　　聯(lián)建的實(shí)踐表明，在區(qū)位好、旅游資源豐富的村莊，完全可以通過包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地入市，獲得發(fā)展鄉(xiāng)村的資金。

　　4.土地使用權(quán)的跨村轉(zhuǎn)讓：土地整治和增減掛鉤

　　成都近郊區(qū)農(nóng)村，或像青城山那樣環(huán)境好、旅游資源豐富的農(nóng)村，可以采用集體土地直接入市的方式分享城市化的收益。但是，很多偏遠(yuǎn)農(nóng)村發(fā)展所需要的資金，又從哪里籌集呢？成都的做法，是促使集體建設(shè)用地使用權(quán)跨出村莊的界限，在更大范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。

　　在我國(guó)用途管制政策下，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要自上而下層層審批的計(jì)劃指標(biāo)。為保證城市發(fā)展，土地制度又允許，把一塊耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，需要先在農(nóng)村地區(qū)復(fù)墾出同等面積和質(zhì)量的耕地，同時(shí)要獲得等量的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)。由此出現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩種制度安排。

　　占補(bǔ)平衡的指標(biāo)來(lái)源，主要是通過對(duì)田、水、路、林、溝、渠、村進(jìn)行土地整理產(chǎn)生的新增耕地。以新津縣普興鎮(zhèn)袁山社區(qū)為例，2005-2007年整治總面積10044.6畝，新增耕地1770.3畝。共投入資金3894萬(wàn)，以新增耕地面積（即占補(bǔ)平衡指標(biāo)）算，每畝投入2.2萬(wàn)。袁山社區(qū)新建農(nóng)村道路13公里，排灌溝渠37.5公里，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田6272畝，農(nóng)村新社區(qū)3個(gè)，共327戶881人搬入新樓房。此外，通過土地整理形成了以獺兔養(yǎng)殖、沼氣發(fā)電等為核心的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，和以青花椒為主的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民人均純收入由2005年的2160元上升到2008年的6150元。

　　增減掛鉤項(xiàng)目，則是把城市近郊打算建設(shè)城鎮(zhèn)的地塊（拆舊區(qū)），與偏遠(yuǎn)農(nóng)村打算復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地的同等面積的地塊（建新區(qū)），共同組建一個(gè)建新拆舊項(xiàng)目區(qū)。在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，通過建新房、拆舊房，以及土地整理復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)位間建設(shè)用地使用權(quán)的置換。拆舊區(qū)的指標(biāo)來(lái)源，在成都主要是農(nóng)村宅基地。成都農(nóng)村人均宅基地面積約138㎡，且從中心城區(qū)向外逐步擴(kuò)大。常見的景象是，農(nóng)居林盤院壩面積大，但農(nóng)民的住房卻破舊狹小。如果能把部分宅基地?fù)Q成收入，會(huì)極大地改善農(nóng)民的生活居住條件。

　　成都市郫縣唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村是最早從事增減掛鉤的建設(shè)用地復(fù)墾“拆舊區(qū)”。長(zhǎng)林村人均建設(shè)用地由255平米減少到79.4平米，建成三個(gè)新村，占地112.26畝，凈增耕地263畝，作為指標(biāo)被置換到接近郫縣市區(qū)的犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)“建新區(qū)”。建新區(qū)在征地后以每畝420萬(wàn)元拍賣，獲得11億的收入，拆舊區(qū)總計(jì)花費(fèi)5500萬(wàn)，補(bǔ)償城鎮(zhèn)建新區(qū)農(nóng)民8000多萬(wàn)。拆舊區(qū)農(nóng)民在項(xiàng)目中獲得收益每畝20萬(wàn)元，建新區(qū)農(nóng)民獲得每畝40萬(wàn)元。

　　在用途管制下，實(shí)施土地整治與增減掛鉤，實(shí)質(zhì)是將偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的建設(shè)用地使用權(quán)以一個(gè)隱形的價(jià)格，置換到城市郊區(qū)，從而使偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村得以分享城市化的收益。截至2015年底，成都市已批復(fù)566個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，規(guī)劃整理面積32.03萬(wàn)畝，累計(jì)投入項(xiàng)目資金480億元，實(shí)施完成300余個(gè)掛鉤項(xiàng)目，復(fù)墾面積15.20萬(wàn)畝，改善了64.7萬(wàn)戶近200萬(wàn)農(nóng)民生活居住條件。最終，實(shí)現(xiàn)了8萬(wàn)多畝節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的掛鉤使用，相當(dāng)于2014年成都市轄區(qū)建成區(qū)面積的8.8%。增減掛鉤打通了建設(shè)用地使用權(quán)的跨村轉(zhuǎn)讓，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有力抓手。

　　5. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的績(jī)效與問題

　　成都自2007至2010年開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，打通了城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)，突破了土地制度對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的限制，極大地降低了體制成本。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌啟動(dòng)并大范圍實(shí)驗(yàn)了農(nóng)村土地確權(quán)、集體土地入市、土地整理和增減掛鉤等策略，為更深入的城鄉(xiāng)融合奠定了基礎(chǔ)。尤其是，成都90%的集體建設(shè)用地是宅基地，土地整治為偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)分享城市增長(zhǎng)收益提供了途徑。然而，在推進(jìn)與實(shí)施土地整治項(xiàng)目中，成都又面臨著既有行政體制所帶來(lái)的體制成本。這些體制障礙包括：

　　其一，增減掛鉤是政府定價(jià)，不能很好地反映指標(biāo)的稀缺程度和供求狀況，也受到了對(duì)定價(jià)合理性的質(zhì)疑。因缺乏其他競(jìng)爭(zhēng)者，政府作為實(shí)施項(xiàng)目的主體，壟斷了指標(biāo)的流通，獲得掛鉤項(xiàng)目中大部分收益。其二，偏遠(yuǎn)農(nóng)村作為指標(biāo)提供方，在土地復(fù)墾后，將指標(biāo)全部出讓，僅得到出讓指標(biāo)的收益，如果本村有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的潛力，整理出的指標(biāo)也無(wú)法用于就地發(fā)展。其三，掛鉤項(xiàng)目中，指標(biāo)只被允許在縣域內(nèi)“一一對(duì)應(yīng)”的拆舊區(qū)與建新區(qū)轉(zhuǎn)讓，無(wú)法適應(yīng)農(nóng)民、政府、企業(yè)需求的變化。其四，指標(biāo)只能在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)讓，不能跨縣，無(wú)法配置到更有價(jià)值的區(qū)域。要進(jìn)一步提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，就要進(jìn)一步降低這些體制成本，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過渡到城鄉(xiāng)融合。

　?。ㄈ某青l(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合

　　1. 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的擴(kuò)大：增減掛鉤指標(biāo)的跨縣交易

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打通了割裂的土地市場(chǎng)，但是由于指標(biāo)不能跨縣轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易范圍被極大地限制了。要讓農(nóng)民獲得更高的財(cái)產(chǎn)性收入，就要促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在更大范圍內(nèi)的暢通流轉(zhuǎn)。2008年“5.12”汶川大地震期，為突破制度提供了機(jī)遇。

　　災(zāi)后重建急需為27萬(wàn)農(nóng)戶提供房屋重建資金。短期內(nèi)，要靠政府籌集調(diào)動(dòng)幾百億資金為農(nóng)民建房，幾乎是件不可能完成的任務(wù)。要籌集資金，還必須向社會(huì)開源。成都市提出用增減掛鉤的方法開展災(zāi)后重建。對(duì)于受損嚴(yán)重，又無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力原址重建的農(nóng)戶，在規(guī)劃的集中居住點(diǎn)，由農(nóng)戶自行建房或由政府等其他主體集中建房。原有的農(nóng)房在復(fù)墾后，節(jié)約的集體建設(shè)用地指標(biāo)通過增減掛鉤轉(zhuǎn)讓，獲得建房資金。

　　都江堰天馬鎮(zhèn)有9000多受災(zāi)農(nóng)戶，利用增減掛鉤項(xiàng)目，將騰出的2000畝建設(shè)用地指標(biāo)，以每畝15萬(wàn)元的價(jià)格換取了3億元的統(tǒng)規(guī)自建資金。向峨鄉(xiāng)237戶受災(zāi)農(nóng)戶，在半年時(shí)間內(nèi)，通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建入住新居。拆舊騰出的3000畝指標(biāo)，以每畝20萬(wàn)元的價(jià)格，掛到靠近中心城區(qū)的雙流縣，為災(zāi)后重建融資6億元?！??12”汶川地震和“4?20”蘆山地震，災(zāi)后重建立項(xiàng)異地掛鉤項(xiàng)目126個(gè)，籌集并撥付災(zāi)區(qū)建設(shè)資金124.21億元。災(zāi)后重建中，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)得以跨縣轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大，產(chǎn)權(quán)價(jià)值得以更大的提升。

　　2. 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)開發(fā)主體的轉(zhuǎn)變：由政府主導(dǎo)變?yōu)樯鐣?huì)資金主導(dǎo)

　　災(zāi)后重建中引入了社會(huì)資金。掛鉤項(xiàng)目的最終資金來(lái)源，是賣到建新區(qū)的指標(biāo)收益，但是拆舊區(qū)的復(fù)墾和農(nóng)戶新居的建設(shè)，需要先投入一部分資金。僅靠政府的資金投入，在短期內(nèi)是不夠的。于是，成都提出，災(zāi)后重建要“積極吸引社會(huì)資金?！С秩罕娀蚣w經(jīng)濟(jì)組織自籌資金實(shí)施重建。積極引導(dǎo)社會(huì)資金直接投資重建項(xiàng)目。吸引社會(huì)資金與農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，聯(lián)合重建?！惫?jié)約的集體建設(shè)用地可以直接流轉(zhuǎn)，可按照規(guī)劃用于發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)，也可以為投資者辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證。

　　市場(chǎng)化的災(zāi)后重建政策鼓勵(lì)了更多農(nóng)民自發(fā)參與村莊重建。都江堰天馬鎮(zhèn)金陵村在地震中受災(zāi)嚴(yán)重。2010年，金陵村二組組長(zhǎng)陽(yáng)通炳了解到，可以通過參加掛鉤項(xiàng)目和村莊整理獲得每畝地15萬(wàn)元的指標(biāo)價(jià)款。陽(yáng)通炳墊付資金，組織村民參與土地整理，建設(shè)了村民新居“金陵花園”，復(fù)墾節(jié)余出110畝建設(shè)用地。其中76畝以每畝15萬(wàn)元的價(jià)格以掛鉤項(xiàng)目的形式轉(zhuǎn)讓到溫江；34畝以實(shí)物土地的方式，放到成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌出讓，以每畝44.2萬(wàn)元的價(jià)格，出讓40年使用權(quán)給一家做養(yǎng)老項(xiàng)目的公司，扣除稅費(fèi)后獲得1300余萬(wàn)元。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后獲得的資金不僅完成了復(fù)墾、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，而且還有剩余。該案例說明，只要土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)打通，農(nóng)民作為主體，自行組織土地整治是可行的。土地整治、指標(biāo)交易，以及集體建設(shè)用地入市的政策組合可以大幅提高城市遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民的收入。

　　3、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的平臺(tái)化：成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的成立

　　災(zāi)后重建為農(nóng)民自主實(shí)施土地整治及社會(huì)資金的進(jìn)入提供了實(shí)驗(yàn)。農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值隨交易范圍的擴(kuò)大而提升。但是增減掛鉤項(xiàng)目中，拆舊區(qū)與建新區(qū)一一對(duì)應(yīng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)最高價(jià)值；需要政府作為中介，指標(biāo)價(jià)格不透明。當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大時(shí)，就亟需一個(gè)公開、合法、規(guī)范的交易平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)價(jià)格，降低交易成本，增加農(nóng)民的信任，從而實(shí)現(xiàn)更大交易范圍的潛在收益。

　　2008年10月,成都市成立成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。2010年12月17日，成都舉行首輪建設(shè)用地指標(biāo)競(jìng)買會(huì)，公開交易2000畝建設(shè)用地指標(biāo)。截至2017年，成都已通過農(nóng)交所成交建設(shè)用地指標(biāo)600多宗、3.58萬(wàn)畝，成交金額100多億。農(nóng)交所對(duì)于組織交易、發(fā)現(xiàn)價(jià)格、公開透明交易、集中監(jiān)管、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)、以及保護(hù)村干部和政府公信力起到了極大的作用。

　　4、新型土地產(chǎn)權(quán)交易體系的建立

　　增減掛鉤為災(zāi)后重建籌集了88億元資金。但是，政府以15萬(wàn)-20萬(wàn)元/畝的指標(biāo)收購(gòu)價(jià)在區(qū)縣間調(diào)配，不能很好地反映指標(biāo)的稀缺程度和供求關(guān)系。政府主導(dǎo)土地整治，也受到了輿論對(duì)農(nóng)民被動(dòng)參與項(xiàng)目的質(zhì)疑。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民、集體與社會(huì)投資者參與土地整治的積極性，更公平的分配指標(biāo)收益，在2010年，成都市建立了一整套城鄉(xiāng)融合的土地產(chǎn)權(quán)交易體制。核心是建設(shè)用地指標(biāo)的市場(chǎng)化：

　　首先，農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為土地整治項(xiàng)目的實(shí)施主體和指標(biāo)的供給主體。農(nóng)民集體和農(nóng)戶可以尋找投資者，決定與誰(shuí)合作，怎樣合作。包括個(gè)人和企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)各類投資者，均可參與實(shí)施整治項(xiàng)目。其次，需求方可以通過實(shí)施整治項(xiàng)目和市場(chǎng)交易兩種方式取得指標(biāo)。如果個(gè)人或組織沒有能力實(shí)施整治項(xiàng)目但又希望獲得指標(biāo)，可以到農(nóng)交所競(jìng)買指標(biāo)。第三，采取市場(chǎng)化方式生產(chǎn)和交易指標(biāo)，農(nóng)交所成為協(xié)調(diào)交易的中心。第四，農(nóng)民集體和農(nóng)戶自行實(shí)施土地整治項(xiàng)目，收益歸集體和農(nóng)戶所有，由參與集中居住的農(nóng)戶分?jǐn)?；整治?xiàng)目和建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)的費(fèi)用，由農(nóng)民集體和農(nóng)戶與投資者約定；對(duì)放棄宅基地，同時(shí)不在農(nóng)民集中居住區(qū)建房的農(nóng)戶，經(jīng)農(nóng)民集體同意，在扣除復(fù)墾費(fèi)用后，按照建設(shè)用地指標(biāo)出讓價(jià)格和實(shí)際復(fù)墾的宅基地面積分配。收益分配實(shí)施整治項(xiàng)目產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，由供給方按成交價(jià)款的10%繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第五，指標(biāo)交易采用“持證準(zhǔn)用”的模式。建設(shè)用地指標(biāo)作為國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次出讓（新增城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用地）的“準(zhǔn)用”條件。指標(biāo)交易后不能再次轉(zhuǎn)讓，但可以分割、合并使用。交易價(jià)格被固定在以農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施成本為基礎(chǔ)統(tǒng)籌測(cè)算的30萬(wàn)/畝。

　　指標(biāo)交易的市場(chǎng)體系極大地提高了農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值，城鄉(xiāng)融合的新模式得以出現(xiàn)。以青白江區(qū)福洪鎮(zhèn)為例，先后經(jīng)歷了政府主導(dǎo)和社會(huì)資金主導(dǎo)不同的發(fā)展模式。在2010年，成都小城鎮(zhèn)投資有限公司實(shí)施掛鉤項(xiàng)目，將福洪鎮(zhèn)復(fù)墾的722.5畝指標(biāo)轉(zhuǎn)讓到彌牟鎮(zhèn)。農(nóng)村居民平均每畝地獲得14萬(wàn)收益，相當(dāng)于土地整理成本30萬(wàn)每畝的47%。對(duì)農(nóng)村居民的補(bǔ)償相當(dāng)于青白江區(qū)國(guó)有建設(shè)用地出讓價(jià)格78萬(wàn)元每畝的18%（周飛舟、王紹琛，2015）。

　　和盛公司于2011年起在福洪杏花村、幸福村、民主村、字庫(kù)村開始土地整理。與政府主導(dǎo)的項(xiàng)目不同，和盛公司將部分土地整理的指標(biāo)留在福洪用于招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)。和盛墊付城鎮(zhèn)建設(shè)資金，復(fù)墾2700畝宅基地。其中約400畝用于在老場(chǎng)鎮(zhèn)附近建設(shè)新場(chǎng)鎮(zhèn)，配套修建48843㎡的商鋪，復(fù)墾宅基地的農(nóng)民集中居住于此。項(xiàng)目共產(chǎn)生2000畝指標(biāo)，其中約500畝通過成都農(nóng)交所交易，另外200畝用于在場(chǎng)鎮(zhèn)附近建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，320畝用于福洪鎮(zhèn)發(fā)展“明湖現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”、“福洪杏種苗基地”等生態(tài)旅游項(xiàng)目。農(nóng)民集中居住，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。勞動(dòng)力的聚集和交通的便利，吸引了東方工藝美術(shù)、多多食品等27家勞動(dòng)密集型企業(yè)。福洪鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入從2011年的10199多元增長(zhǎng)到2015年的18534元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入則從21258元上漲到33498元。

　　5. 城鄉(xiāng)融合的績(jī)效和問題

　　指標(biāo)交易體系調(diào)動(dòng)了社會(huì)資金參與土地整治的積極性。2011年5月至2017年4月，共有54家投資者參與農(nóng)村土地整治，成交887宗、4.9萬(wàn)畝、147.6億元；在掛84宗、1.5萬(wàn)畝、涉及金額45萬(wàn)元（姚樹榮，2017）。

　　然而，成都指標(biāo)交易尚未充分地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化：一是指標(biāo)無(wú)法跨縣交易，價(jià)格沒有充分顯現(xiàn)。二是指標(biāo)價(jià)格為政府定價(jià)，不反映稀缺程度和市場(chǎng)供求。從2011年至今，指標(biāo)交易價(jià)格固定在30萬(wàn)/畝，而不少地區(qū)的項(xiàng)目實(shí)施成本已超過30萬(wàn)。三是指標(biāo)落地使用時(shí)間長(zhǎng)、效率低。土地綜合整治項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格的建設(shè)用地指標(biāo)要落地使用，需要經(jīng)過一系列流程，最快17個(gè)月才能取得土地使用權(quán)證。四是村鎮(zhèn)規(guī)劃不適應(yīng)農(nóng)村小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。村鎮(zhèn)規(guī)劃將產(chǎn)業(yè)用地細(xì)分為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地和生產(chǎn)倉(cāng)儲(chǔ)用地兩大類，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)招商限定較多，不利于農(nóng)村發(fā)展。五是缺乏集體建設(shè)用地上產(chǎn)權(quán)分割登記細(xì)則及流程。六是在農(nóng)村土地價(jià)值較低的區(qū)域按照城市較高的土地價(jià)值收取稅費(fèi)。七是拆舊區(qū)的集中范圍太小。目前推動(dòng)人口向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，但不能跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，限制了農(nóng)村人口的流動(dòng)聚集以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　這些體制問題，一方面導(dǎo)致指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)格沒有充分顯現(xiàn)，另一方面提高了農(nóng)民和社會(huì)資金從事土地整治的成本，阻礙了城鄉(xiāng)要素的對(duì)流。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，就要進(jìn)一步打破上述體制障礙，大幅降低體制成本。

　　四、成都經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)的借鑒意義

　　成都經(jīng)驗(yàn)是否適用于全國(guó)其他地區(qū)？以下我們列出一個(gè)地區(qū)應(yīng)用成都戰(zhàn)略的條件：

　　1. 在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)

　　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清是普遍的現(xiàn)象。產(chǎn)權(quán)界定有深淺程度上的區(qū)別。產(chǎn)權(quán)界定的收益比成本越大，產(chǎn)權(quán)界定的就越細(xì)致清楚。因此，在土地價(jià)值較高的地區(qū)，對(duì)土地確權(quán)的需求就越大。在東南沿海地區(qū)，尤其是是廣東和浙江，農(nóng)村土地有龐大的實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，但缺乏明確的產(chǎn)權(quán)界定和法律保護(hù)。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的爭(zhēng)議在這些地區(qū)也比較大，確權(quán)的收益高于成本，需求也比較大。但是，在中西部地區(qū)，確權(quán)的收益要小許多。

　　2010年，中央政府發(fā)布1號(hào)文件，明確要加快包括集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，且工作經(jīng)費(fèi)足額納入財(cái)政預(yù)算。截至2017年，已完成10.5億畝農(nóng)村承包地使用權(quán)確權(quán)頒證工作，占全部承包地面積的80%。成都在確權(quán)方面的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)被吸收進(jìn)國(guó)家政策。在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)普遍的確權(quán)，為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓提供了保障。

　　2. 完善包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)

　　在東南沿海制造業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，對(duì)農(nóng)村的工業(yè)用地有巨大的需求。在大城市的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)使用集體土地建造公寓有巨大的需求。在部分有豐富旅游資源的鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游對(duì)土地有極大的需求。在上述地區(qū)，農(nóng)村土地價(jià)值高，存在著事實(shí)上的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，但是合法的集體土地市場(chǎng)缺失，農(nóng)民的土地資源難以變成創(chuàng)造收入的財(cái)產(chǎn)。

　　2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)決定“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。

　　從2015年起，在33個(gè)市縣開展土地改革試點(diǎn)，為修改《土地管理法》及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供經(jīng)驗(yàn)。截止2017年6月，共有540塊、總面積9381.44畝集體建設(shè)用地入市，獲得81億元收益。成都在集體建設(shè)用地入市、宅基地聯(lián)建等方面的改革經(jīng)驗(yàn)，預(yù)期會(huì)被逐漸吸收到改革試點(diǎn)工作中。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，包括大城市周邊鄉(xiāng)村、旅游資源豐富的鄉(xiāng)村、工業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，成都集體土地入市、聯(lián)建入市經(jīng)驗(yàn)有較大的應(yīng)用空間。

　　3. 土地整治與指標(biāo)交易

　　土地整治與指標(biāo)交易可以增加貧困鄉(xiāng)村的居民收入。在遠(yuǎn)離城市、缺少旅游資源的地區(qū)，對(duì)建設(shè)用地的需求較少，農(nóng)村居民缺乏致富機(jī)會(huì)。土地整治和指標(biāo)交易將土地產(chǎn)權(quán)從偏遠(yuǎn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移至富裕的城市地區(qū)，提升了農(nóng)村居民的收入。土地整治項(xiàng)目，通過將農(nóng)民集中居住，創(chuàng)造出了更多的工作機(jī)會(huì)。

　　成都、重慶、鄭州與義烏等地已建立官方的指標(biāo)交易平臺(tái)。2008年12月，重慶成立重慶農(nóng)村土地交易所并出售了第一批土地指標(biāo)。截至2015年12月，重慶已轉(zhuǎn)讓17萬(wàn)畝指標(biāo)，價(jià)值346億元，地票質(zhì)押8354畝，金額12.23億元；地票使用11.7萬(wàn)畝。

　　土地指標(biāo)的交易范圍越大，指標(biāo)的價(jià)格越高。越是在貧困地區(qū)，越傾向于參加指標(biāo)交易；交易范圍越大，越是可能達(dá)成指標(biāo)交易。如果能建立全國(guó)范圍內(nèi)的指標(biāo)交易平臺(tái)，深度貧困的農(nóng)村地區(qū)可以將指標(biāo)賣到上海和深圳，將極大地減少貧困。政府可以從指標(biāo)交易的價(jià)款中提取部分費(fèi)用來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村和保護(hù)生態(tài)。成都土地指標(biāo)交易體系，有助于在全國(guó)范圍內(nèi)為削減貧困、發(fā)展鄉(xiāng)村、保護(hù)生態(tài)提供經(jīng)驗(yàn)。

　　五、總結(jié)

　　在城鄉(xiāng)分割的背景下，成都經(jīng)由一系列改革，大幅降低體制成本，城鄉(xiāng)收入持續(xù)縮小，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入大幅提高。成都經(jīng)驗(yàn)表明，在大城市乃至全國(guó)范圍內(nèi)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村和提高農(nóng)民收入，是完全可行的。

　　成都經(jīng)驗(yàn)的核心是通過不斷打破城鄉(xiāng)割裂的制度，持續(xù)降低體制成本，從而建立更為完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系和市場(chǎng)交易體系，提升農(nóng)村資產(chǎn)的收入。鄉(xiāng)村由此得到了啟動(dòng)振興的資金和人才，也形成了自我循環(huán)發(fā)展的機(jī)制。成都經(jīng)驗(yàn)表明，在大城市甚至全國(guó)范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)融合有助于提升農(nóng)民的收入。

　　城鄉(xiāng)融合的深度取決于體制成本下降的程度。成都首先要降低的體制成本，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，以及城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)。成都通過開展土地確權(quán)、試點(diǎn)集體建設(shè)用地入市、開展城鄉(xiāng)聯(lián)建、實(shí)施土地整治和增減掛鉤，嘗試打破這些制度障礙，在政府的推動(dòng)下，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的框架初步搭建。伴隨體制成本的下降，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改變了部分農(nóng)村的面貌，提高了農(nóng)民收入，取得了一定效果。

　　然而，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，政府在土地整治中扮演了唯一的交易中介，又帶來(lái)了人們對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益的擔(dān)憂。政府主導(dǎo)壟斷指標(biāo)交易的結(jié)果是，土地產(chǎn)權(quán)的指標(biāo)價(jià)格較低，政府也不得不動(dòng)員少數(shù)不愿接受低價(jià)的居民離開。指標(biāo)市場(chǎng)的缺失，增加了指標(biāo)轉(zhuǎn)讓的交易成本。為解決上述問題，成都成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，建立指標(biāo)交易體系，推動(dòng)農(nóng)民、集體以及社會(huì)資金自發(fā)從事土地整治，以期實(shí)現(xiàn)更高的指標(biāo)價(jià)格，動(dòng)員更多的社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益并提高農(nóng)民收益。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步過渡到城鄉(xiāng)互動(dòng)更為深入的城鄉(xiāng)融合。伴隨體制成本的降低，農(nóng)村面貌進(jìn)一步改變，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入持續(xù)提高，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)縮小。

　　然而，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)仍面臨許多制度障礙。指標(biāo)不能跨縣交易，遵從政府定價(jià)，社會(huì)資金參與土地整治，要面對(duì)漫長(zhǎng)的行政審批。體制障礙提高了社會(huì)資金去農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)的成本，降低了土地產(chǎn)權(quán)的收益。要深度實(shí)施城鄉(xiāng)融合，有待進(jìn)一步打破體制障礙，持續(xù)降低體制成本。

　　成都從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的實(shí)驗(yàn)表明，制度對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，并不是以單一的、個(gè)別的制度安排的形式出現(xiàn)，而是約束著農(nóng)民自發(fā)自愿行為的社會(huì)強(qiáng)制力的成體系的制度，也即體制。 因此，農(nóng)村改革的困難，不是破除一個(gè)或幾個(gè)制度，而是要在連續(xù)的一系列改革中，不斷破除分割城鄉(xiāng)和限制產(chǎn)權(quán)的體制機(jī)制，大幅降低城鄉(xiāng)融合的體制成本。城鄉(xiāng)市場(chǎng)融合的深度，取決于體制成本下降的程度。

    作者簡(jiǎn)介：路乾，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；姚樹榮，四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)

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