原題：打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架

農(nóng)村土地制度改革需要進一步打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構(gòu)建統(tǒng)一的市場交易體系，建立集體土地入市與土地征收并行的建設(shè)使用土地來源渠道，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收政策，完善抵押融資辦法和配套體系，拓寬入市土地類型，制定使用權(quán)到期后的指導(dǎo)意見，因地制宜建立區(qū)域統(tǒng)籌機制。

農(nóng)村集體土地與國有土地權(quán)利不平等的二元土地制度的主要表現(xiàn)是建設(shè)用地的權(quán)利不平等。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會的決定中都提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。打破二元土地制度壁壘、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是黨的十九大報告提出的建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的題中應(yīng)有之意。自2015年以來，國家開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，已取得明顯成效。下一步應(yīng)在試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，打破二元土地制度壁壘，打開土地入市交易制度、稅收與增值收益分配制度、抵押融資制度、續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度、不同地類統(tǒng)籌入市等制度通道，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點成效明顯

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革在同權(quán)同價、激活資產(chǎn)、配置資源、收益共享等多方面成效較為明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市從制度上開辟了農(nóng)村集體土地直接入市渠道，以拓展權(quán)利的方式保障農(nóng)村集體土地權(quán)益，初步實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價的改革試點目標(biāo)。據(jù)Q試點地區(qū)對比分析，集體土地平均出讓價格比同地段國有土地出讓評估價格低7%，基本實現(xiàn)了“同權(quán)同價”。從D和N等試點地區(qū)看，目前入市的不少土地為廢棄或閑置多年的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，死資源變成了活資產(chǎn)，有效配置了稀缺的建設(shè)用地資源，市場在土地資源配置中起決定性作用的改革要求得以實現(xiàn)，為完善土地產(chǎn)權(quán)制度和土地要素市場化配置趟出了新路子。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市壯大了集體經(jīng)濟，增加了農(nóng)民集體收益，讓土地收益和經(jīng)濟發(fā)展成果能更多地惠及農(nóng)民、惠及鄉(xiāng)村振興。有建設(shè)用地入市的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍分享到較高的土地增值紅利，集體成員的收益與股份普遍增長。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市未改變土地的集體所有性質(zhì)，相比土地征收而言降低了用地成本

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收的本質(zhì)不同是，土地征收將集體土地征收為國有土地，改變了土地所有權(quán)性質(zhì)，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并不改變土地的集體所有性質(zhì)，只涉及土地使用權(quán)和用地主體的變動。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不像土地征收一樣還需要支付對集體土地所有權(quán)的補償，而只需要支付地上建、構(gòu)筑物的補償及一定期限土地使用權(quán)的使用費，降低了拆遷、安置等用地成本。D試點地區(qū)一位干部講：“以村集體為主與村辦企業(yè)談，企業(yè)不會瞎要，集體也不會多給”。D試點地區(qū)將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合，降低企業(yè)獲得建設(shè)用地的難度與成本，從而降低國民經(jīng)濟運行成本，提高土地利用效率，促進產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，已取得一定成效。

（三）農(nóng)民集體由土地征收中的被動參與變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的主動作為，減少了征地拆遷矛盾

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開辟了農(nóng)民集體直接進行土地交易的渠道，農(nóng)民集體不再是土地征收中的被動參與，而是積極主動地與地方政府一起開發(fā)利用土地，共同發(fā)展產(chǎn)業(yè)，共享土地增值收益和經(jīng)濟發(fā)展紅利。土地征收中，征地拆遷矛盾總會頻頻發(fā)生，形成社會風(fēng)險隱患，影響社會和諧穩(wěn)定。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革從根本上改變了開發(fā)建設(shè)使用土地的制度邏輯，變“征收集體土地轉(zhuǎn)為國有再使用”為“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市并使用”，從根本上大大減少了征地拆遷矛盾。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中有待完善的制度

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與土地征收制度未有機統(tǒng)籌，集體土地直接入市對土地征收產(chǎn)生的巨大影響正在顯現(xiàn)

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市與農(nóng)村土地被征收為國有入市是未來并行的兩種供地方式，這兩種供地方式既互為補充又此消彼長，這兩項制度改革密切相關(guān)。試點地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易制度既與現(xiàn)有的國有土地交易平臺和規(guī)則有關(guān)系，但又相對獨立，沒有形成集體土地與國有土地之間統(tǒng)籌一致的入市交易規(guī)則。一些試點地區(qū)由專門的試點辦或土地制度改革辦而非土地管理行政部門來具體處理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。

對同一塊具備條件的集體土地而言，上市要么被征收為國有上市，要么直接上市，土地相同但上市方式不同，涉及的上市后的土地所有權(quán)屬性、收益及其分配也不相同。集體土地直接上市后，土地所有權(quán)仍歸集體，集體及其成員不僅在入市期限內(nèi)可以獲得收益，而且到期后仍然有收益。但集體土地被征收為國有上市后，集體及其成員只可以獲得一次性的補償收益，土地使用權(quán)到期后的續(xù)期收益也與其無關(guān)。W試點地區(qū)的農(nóng)民集體在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的收益大約是土地征收中收益的3倍。集體土地直接入市與土地征收入市之間的收益的這種根本差別和顯性差距必將對未來的供地制度產(chǎn)生巨大影響。W地區(qū)直接入市的集體土地還比較少，目前還未影響到土地征收。而D試點地區(qū)則反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市肯定對土地征收有巨大影響，而且這種影響已經(jīng)顯現(xiàn)。不同制度樹立起來的“水閘”壁壘很難抵擋兩邊的收益差別的壓力。

（二）入市收益的稅收政策尚待明確，稅收與集體土地增值收益調(diào)節(jié)金關(guān)系有待理順

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)兼顧國家、集體和農(nóng)民利益，國家利益主要靠稅收來體現(xiàn)。目前試點階段，入市收益的稅收核算與征收政策尚不明確。D試點地區(qū)還沒有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的稅收核算與征收辦法，據(jù)反映，因農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是新生事物，未列入收稅目錄，稅務(wù)部門還不能對此征稅。N和W試點地區(qū)初步擬定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地征稅辦法和稅收種類，但也表示并不規(guī)范，稅收標(biāo)準(zhǔn)繁復(fù)不統(tǒng)一，難以征收。

按照財政部、國土資源部《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，試點地區(qū)對入市土地收取一定比例的增值收益調(diào)節(jié)金，納入縣（區(qū)）地方一般公共預(yù)算管理，試點期間市、省以及國家層面不參與調(diào)節(jié)金分成。集體土地增值收益調(diào)節(jié)金不同于稅收，今后兩者關(guān)系有待理順，進行銜接或并軌。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資難

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重點內(nèi)容，只有可以抵押融資，才能真正實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán)同價。N試點地區(qū)的農(nóng)商銀行從2001年起就已開始辦理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。銀監(jiān)會、國土資源部于2016年5月印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》。截至2017年中期，Q試點地區(qū)累計辦理抵押36宗，抵押金額9008.1萬元。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資的潛力和市場很大，但目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資還存在困難。第一，抵押價值評估與核定難。第二，抵押物變現(xiàn)處置難，存在抵押融資風(fēng)險。第三，入市開發(fā)中的拆遷、整治、補償?shù)荣Y金需求較大。但在這一階段，項目手續(xù)往往不齊備，金融機構(gòu)難以放貸。一些金融機構(gòu)采用支持試點特事特辦的方式給予融資，但普遍在政策上、金融監(jiān)管上不托底，希望能有明確的政策和正式的手續(xù)。

（四）入市土地類型只有經(jīng)營性而沒有公益性建設(shè)用地及宅基地

試點意見規(guī)定，可入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。但有些試點地區(qū)反映，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地較少，符合直接入市條件的很少，不具有示范效應(yīng)。因小學(xué)撤并、基層組織調(diào)整、鄉(xiāng)村公共服務(wù)機構(gòu)合并等原因，各地都或多或少形成閑置的公益性集體建設(shè)用地，同時以宅基地為主的農(nóng)村居民點用地也存在大量閑置。這些土地有入市的必要與需求，但沒有入市的途徑。實際操作中，為減少土地資源浪費，一些閑置的公益性建設(shè)用地有時也會納入入市范圍。

（五）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)處置存在不確定性

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)處置問題關(guān)系到土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和預(yù)期，關(guān)系到農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地能否實現(xiàn)同權(quán)同價。國有建設(shè)用地使用權(quán)到期后，《物權(quán)法》規(guī)定“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其它不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。而由于缺乏關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地到期后產(chǎn)權(quán)處置的法律法規(guī)或政策規(guī)定，相比較而言，用地主體會認(rèn)為國有建設(shè)用地具有更為穩(wěn)定、可預(yù)期的土地產(chǎn)權(quán)，而集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)存在一定的不確定性。這導(dǎo)致集體建設(shè)用地難以實現(xiàn)與國有建設(shè)用地的同權(quán)同價。

試點地區(qū)農(nóng)村集體與用地主體雙方一般都有關(guān)于土地使用權(quán)到期后產(chǎn)權(quán)歸屬約定，但做法不盡相同。W試點地區(qū)有約定續(xù)期的或回購的。N試點地區(qū)農(nóng)村集體對土地支配權(quán)的意識極為強烈，目前的集體土地入市基本上均在合同中約定土地使用權(quán)到期后，土地及其地上建、構(gòu)筑物無償歸集體所有。據(jù)N試點地區(qū)提供的數(shù)據(jù)，平均而言，當(dāng)?shù)毓I(yè)用途類集體建設(shè)用地出讓價格是同區(qū)域同類國有土地出讓價格的約八成，商服用途類集體建設(shè)用地出讓價格僅約為同區(qū)域同類國有土地出讓價格的四成。

（六）一定區(qū)域內(nèi)不同村集體的可入市土地與收益不平衡

一定區(qū)域范圍內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否入市以及可入市數(shù)量、價值取決于三大因素，這些因素導(dǎo)致了一定區(qū)域內(nèi)不同村集體的可入市土地與收益不平衡。第一，土地利用、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃。比如，在D試點地區(qū)，有的村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以上市，但有的村集體經(jīng)營性建設(shè)用地被規(guī)劃為綠化用地，不可上市。這兩類村集體之間可上市土地及可得收益上存在很大的不平衡。第二，可上市土地數(shù)量與存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積相關(guān)。不同村集體歷史上形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積差別較大，利益差別也大。D試點地區(qū)有的村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積有上千畝，有的只有幾十畝。第三，地理位置以及基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方向正確，要充分借鑒既有實踐和經(jīng)驗，統(tǒng)籌推進改革，打破二元土地制度壁壘，打開這一新生事物與現(xiàn)有制度之間的制度通道，進一步構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架。

（一）打破二元土地制度壁壘，構(gòu)建集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運行的市場交易體系

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在國家試點之前已有部分地區(qū)在試行。G省早在2005年就已經(jīng)出臺集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，對集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押作出規(guī)定。N試點地區(qū)的同志表示，該地區(qū)開展集體建設(shè)用地入市已有二三十年的歷史，初步統(tǒng)計已入市的集體建設(shè)用地約15萬多畝，近5年每年經(jīng)公開交易入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地都在200宗以上，土地面積超2000畝。國土資源部早在2000年就選取安徽省蕪湖市等地開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點，在集體建設(shè)用地入市方面已經(jīng)有一些探索。此輪改革試點也已三年。從試點經(jīng)驗看，打破二元土地制度壁壘、賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)利不僅在理論上能站得住腳，在實踐中也完全可行。下一步，要構(gòu)建集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運行的市場交易體系。集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地入市主體不同，但交易平臺、交易規(guī)則可以統(tǒng)一、并軌運行。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為入市主體可以充分參與交易，但不必另起爐灶，重新搭臺。

（二）打開集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設(shè)使用土地來源渠道

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要與土地征收制度改革緊密結(jié)合，互相補位，相向而行。要進一步明確公益性用地主要走土地征收渠道，非公益性用地主要走集體建設(shè)用地直接入市渠道。要把界定公共利益用地范圍、制定土地征收目錄、縮小土地征收范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有機統(tǒng)籌起來。在試點地區(qū)綜合評估集體建設(shè)用地入市對土地征收、地方財政收入、國家稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的影響，進一步完善稅費、收益分配等相關(guān)制度。最終，摒棄單一的進行建設(shè)需要土地必須使用國有土地的路子，建立集體土地入市與土地征收“兩條腿走路”的建設(shè)使用土地來源渠道。

（三）打開集體土地入市與國有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收政策

在地方試點探索基礎(chǔ)上，參照國有土地入市的稅收政策，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收政策。對所需征收的相關(guān)稅收及各種情況下的征稅標(biāo)準(zhǔn)作出明確指引，開設(shè)專門科目，完善稅種，兼顧國家和人民大眾利益。統(tǒng)籌規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收和集體土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收與使用。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理是權(quán)宜之計還是長遠(yuǎn)辦法？本文提出兩種選項。第一種是將集體土地增值收益調(diào)節(jié)金政策固化，進一步健全實施辦法，國家、省、市層面也參與分成。第二種是將集體土地增值收益調(diào)節(jié)金與國家稅收政策、國有土地出讓金政策銜接、并軌，統(tǒng)籌規(guī)范集體和國有土地增值收益稅費征收使用管理辦法。本文傾向于第二種選項。

（四）打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的抵押融資制度通道，進一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資辦法和配套體系

參照國有建設(shè)用地抵押融資辦法，結(jié)合試點經(jīng)驗，進一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資辦法，從法律層面賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資權(quán)能，充分實現(xiàn)其價值。制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價及評估體系，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款風(fēng)險防范與化解機制，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的拆遷騰退、土地整治、項目建設(shè)等前后環(huán)節(jié)建立金融全程支持服務(wù)機制，營造寬嚴(yán)適度的融資環(huán)境，創(chuàng)新支持改革的融資產(chǎn)品。

（五）打開集體經(jīng)營性建設(shè)用地與閑置公益性建設(shè)用地、宅基地的入市通道，拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地類型

在嚴(yán)格、規(guī)范集體建設(shè)用地入市管理的情況下，不必只限定集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以入市，可以考慮在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，將閑置公益性集體建設(shè)用地以及閑置宅基地，一并納入農(nóng)村集體建設(shè)用地入市范圍。

（六）打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度通道，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后的指導(dǎo)意見

應(yīng)就集體建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的土地及其地上建、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)處置問題進行深入研究，參照國有建設(shè)用地到期后的相關(guān)法律法規(guī)，打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度通道，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后的指導(dǎo)意見。明確到期后用地主體和農(nóng)民集體對于集體建設(shè)用地及地上物的權(quán)屬關(guān)系和續(xù)期規(guī)定，提前給予規(guī)范，穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)歸屬，穩(wěn)定農(nóng)村集體與用地主體雙方預(yù)期和利益，真正實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同權(quán)同價。

（七）打開區(qū)域內(nèi)不同集體間因規(guī)劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的區(qū)域統(tǒng)籌機制

不平衡發(fā)展是中國特色社會主義新時代我國社會矛盾的一個主要方面，應(yīng)盡可能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)由于規(guī)劃、地理位置等因素造成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的不平衡發(fā)展問題。D試點地區(qū)探索實施在統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局下，平衡不同村集體之間的入市土

地和收益，一定區(qū)域一定程度上避免了新的不平衡發(fā)展問題。對其他試點地區(qū)和全國而言，也應(yīng)因地制宜建立一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌入市、統(tǒng)籌分配收益、統(tǒng)籌發(fā)展等集體建設(shè)用地入市的區(qū)域統(tǒng)籌機制。

作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報

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