【摘　要】實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，以及國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)，破解鄉(xiāng)村治理的難題尤為必要。切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要的視角是分析地方政府的行為邏輯。中央政府和地方政府有著不同的偏好，在資源稀缺和減少控制成本的情況下，根據(jù)現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了激勵(lì)和約束機(jī)制，決定了地方政府的行為選擇。偏好偏差、激勵(lì)不相容、重要約束主體不在場(chǎng)等現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致地方政府在鄉(xiāng)村治理中存在缺位、錯(cuò)位和越位等問題。解決這些問題，需要重塑地方政府偏好、優(yōu)化資源配置和權(quán)力結(jié)構(gòu)、完善激勵(lì)和約束機(jī)制，重構(gòu)地方政府行為邏輯。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；地方政府；行為邏輯；重構(gòu)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標(biāo)。國(guó)家治理內(nèi)涵豐富，在廣義上，從主體的角度看，可以包含政府治理和社會(huì)治理，從區(qū)域的角度看，可以涵蓋城市治理和鄉(xiāng)村治理。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化。發(fā)展不平衡是重要特征，其中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是重要內(nèi)容。改革開放至今，城市治理成效顯著，城市發(fā)展日新月異，而反觀鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村與城市的差距仍然較大，不穩(wěn)定因素仍然存在。鄉(xiāng)村在經(jīng)歷20世紀(jì)80年代的迅速發(fā)展和輝煌之后，一直難有起色。雖然在“十一五規(guī)劃”提出大力建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村之后，不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)，但鄉(xiāng)村治理仍然問題多多，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，鄉(xiāng)村自治的民主化進(jìn)程仍需改進(jìn)，公共服務(wù)水平仍然較低，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)任務(wù)艱巨。因此，解決鄉(xiāng)村治理的難題是實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的關(guān)鍵。

在“舉國(guó)體制”解決三農(nóng)問題，進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的情況下，為什么鄉(xiāng)村治理難有成效？鄉(xiāng)村治理是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基本格局下進(jìn)行的。在黨和國(guó)家不斷加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理情況下，如何執(zhí)行和真正實(shí)現(xiàn)良好鄉(xiāng)村治理，最為關(guān)鍵的主體在于地方政府。鄉(xiāng)村治理屬于政府多項(xiàng)目標(biāo)中的一項(xiàng)目標(biāo)，同時(shí)鄉(xiāng)村治理本身也具有多個(gè)任務(wù)目標(biāo)。地方政府在面對(duì)多個(gè)任務(wù)目標(biāo)時(shí)會(huì)排出優(yōu)先順序，根據(jù)自己的行為邏輯，合理配置政府現(xiàn)有資源，積極實(shí)現(xiàn)其認(rèn)為重要的目標(biāo)，而對(duì)于其認(rèn)為并非重要的目標(biāo)，可能會(huì)應(yīng)付了事。這就是說，地方政府會(huì)選擇性執(zhí)行上級(jí)政府的政策，至于如何選擇，地方政府遵循著一種自己認(rèn)為能夠合理配置有限行政資源的行為邏輯。

因此，鄉(xiāng)村治理難有成效的一個(gè)重要原因是，在地方政府的行為邏輯中，鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村治理沒有被安排到應(yīng)有的優(yōu)先位次，沒有得到應(yīng)有的行政資源支持。破解鄉(xiāng)村治理的難題，重在分析說明鄉(xiāng)村治理中地方政府行為的邏輯，并提出重構(gòu)其行為邏輯的路徑。本文首先將根據(jù)錢穎一、許成鋼、周雪光、周黎安、郁建興等學(xué)者的研究成果，構(gòu)建一個(gè)地方政府行為邏輯的分析框架。隨后，根據(jù)分析框架，分析在鄉(xiāng)村治理這個(gè)特定場(chǎng)域中地方政府的行為邏輯及其后果。最后，分析重構(gòu)鄉(xiāng)村治理中地方政府行為邏輯的路徑。

一、地方政府行為邏輯的一個(gè)分析框架

對(duì)于地方政府行為邏輯的研究，有幾種可以借鑒的主要的理論模型：錢穎一的“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”、許成鋼的“地方分權(quán)式威權(quán)體制”、周黎安的“行政發(fā)包制”和“晉升錦標(biāo)賽模式”、郁建興的“問責(zé)有限的分權(quán)”等。下面首先解讀這些主要的理論模型對(duì)地方政府行為邏輯的分析。

“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”從中央政府和地方政府的財(cái)政分權(quán)角度分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，認(rèn)為中國(guó)以生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為社會(huì)主義國(guó)家優(yōu)越性的集中表現(xiàn)，在財(cái)政分權(quán)的基礎(chǔ)上，激勵(lì)地方政府在地方相對(duì)封閉的條件下，配置資源，維護(hù)市場(chǎng)，促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。那么，地方政府的行為邏輯就是在財(cái)政分權(quán)激勵(lì)的情況下，著力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP的增長(zhǎng)。“地方分權(quán)式威權(quán)體制”認(rèn)可財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)作用，同時(shí)認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨自上而下的組織人事控制起到了激勵(lì)作用。如此，地方政府的行為邏輯一方面取決于財(cái)政分權(quán)；另一方面，取決于政府組織人事控制的激勵(lì)?！皶x升錦標(biāo)賽模式”和“行政發(fā)包制”兩個(gè)理論模型，不僅說明了財(cái)政分權(quán)和政府組織人事控制的激勵(lì)，還說明了這種激勵(lì)的橫向競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和縱向的發(fā)包機(jī)制。根據(jù)后面這兩種機(jī)制，地方政府依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)（外部性低的指標(biāo)）和考核指標(biāo)的分類行動(dòng)，關(guān)注于有利于提高競(jìng)爭(zhēng)力的考核指標(biāo)。以上的理論模型以及“地方企業(yè)型政府” “地方合作主義”實(shí)際上都是“地方發(fā)展型政府”，同時(shí)在“問責(zé)有限的分權(quán)”的情況下，使得財(cái)政收益最大化成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯，并進(jìn)而導(dǎo)致政府選擇性履行職能的局面。

雖然除了“問責(zé)有限的分權(quán)”，以上主要理論模型沒有專注于解釋地方政府的行為邏輯，并且都沒有建構(gòu)一個(gè)清晰的地方政府行為邏輯分析框架，但都分析到地方政府的行為邏輯。這些理論模型對(duì)于構(gòu)建一個(gè)較為系統(tǒng)的地方政府行為邏輯的分析框架非常重要。通過分析，以上理論模型有著基本的分析單元，即政府偏好、控制成本、政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府官員激勵(lì)機(jī)制、問責(zé)機(jī)制。正是在這些基本的分析單元的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建一個(gè)地方政府行為邏輯的分析框架。

在以上主要理論模型中，實(shí)際上都存在三個(gè)基本的假設(shè)：一是中央政府和地方政府的偏好；二是行政資源相對(duì)于行政事務(wù)是稀缺的；三是中央政府控制地方政府有控制成本。這三個(gè)基本假設(shè)是以上理論模型分析的邏輯出發(fā)點(diǎn)，是分析地方政府行為邏輯的邏輯前提和基礎(chǔ)。因此，本文認(rèn)為，首先要確定地方政府行為邏輯分析的基本假設(shè)。第一，中央政府最基本的偏好是認(rèn)為，社會(huì)主義優(yōu)越于資本主義的表現(xiàn)是能夠更好地促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，滿足廣大人民的需求。而地方政府最基本的偏好在于，實(shí)現(xiàn)地方官員獲得職位的升遷。當(dāng)然，如果外部給予的刺激（尤指經(jīng)濟(jì)利益）超出職位升遷帶給地方官員的利益時(shí)，他們可能選擇不升遷。因此，除了升遷之外，也應(yīng)該假定政府官員有自我謀利和為小集體謀利的偏好，但本文為了研究的方便，暫時(shí)不采納該假設(shè)。第二，行政資源相對(duì)于行政事務(wù)是稀缺的。這在以上理論模型中很少提及，但卻是重要的邏輯出發(fā)點(diǎn)，這既是政府有選擇性地執(zhí)行政策、分配行政資源的重要原因，也是政府要控制各種成本的原因。第三，中央政府在信息不對(duì)稱的情況下，對(duì)地方政府的控制，需要付出較高的控制成本。同理，相對(duì)層級(jí)較高的地方政府對(duì)下面的層級(jí)也存在控制成本的問題。在行政資源相對(duì)稀缺的情況下，成本成為政府不得不考慮的問題。但是，控制成本并不確切，也不全面。因?yàn)樽陨隙碌募s束可以稱之為控制，但橫向的約束和自下而上的約束都難以稱之為控制。本文主張用“約束成本”取代已有主要理論模型的“控制成本”。在約束成本之外，政府也存在執(zhí)行成本，就是執(zhí)行某項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)需要付出的成本。因此，在政府的成本假設(shè)中，存在執(zhí)行成本和約束成本這兩個(gè)假設(shè)。

政府偏好、行政資源稀缺和成本的假設(shè)，加上歷史文化等外生變量，確定了政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)。對(duì)于歷史文化等外生變量，本文暫不做研究，假定其為常量。在現(xiàn)有的假設(shè)和歷史文化等條件下，我國(guó)政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“集權(quán)中的放權(quán)”?！暗胤椒謾?quán)式威權(quán)體制”中組織人事權(quán)的控制和“晉升錦標(biāo)賽模式”中對(duì)地方政府的指標(biāo)考核，都體現(xiàn)為集權(quán)?！柏?cái)政分權(quán)”和“行政發(fā)包”本文不用“分權(quán)”表述，因?yàn)樵诋?dāng)前中國(guó)體制下本來就不存在分權(quán)問題，而是放權(quán)。權(quán)力可放可收，但在現(xiàn)有的體制和基本假設(shè)的邏輯下，放權(quán)表現(xiàn)為一種較為穩(wěn)定的常態(tài)，當(dāng)然也處于動(dòng)態(tài)的調(diào)整中。放權(quán)主要的內(nèi)容是財(cái)權(quán)和事權(quán)的下放，決定了地方政府的財(cái)政收入、治理范圍和福利水平。

政府的基本假設(shè)和權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了政府的激勵(lì)與約束機(jī)制。為了減少執(zhí)行和約束成本，在放權(quán)的情況下，依據(jù)現(xiàn)有的組織架構(gòu)，中央政府比較便利地實(shí)施了“地方官員晉升錦標(biāo)賽”。在錦標(biāo)賽中，通過易于衡量的外部性較低的指標(biāo)考核，決定地方官員的升遷，從而建立了地方官員的競(jìng)爭(zhēng)和升遷的激勵(lì)機(jī)制。在激勵(lì)機(jī)制之外，同時(shí)也確定了相應(yīng)的約束機(jī)制?？v向地看，主要是自上而下的約束機(jī)制，集權(quán)下的組織人事權(quán)控制和指標(biāo)考核發(fā)揮了重要的作用。而自下而上的約束并不健全，發(fā)揮的作用較小，這也是以上主要理論模型沒有提及自下而上約束的原因，但作為框架分析，本文必須將其納入框架中，這也是導(dǎo)致政府行為邏輯的重要機(jī)制，它的缺失和健全都會(huì)對(duì)地方政府行為邏輯產(chǎn)生重要影響。橫向地看，政府內(nèi)部部門間存在約束，既包括人大、司法和行政部門之間的約束，也包括行政部門內(nèi)部的部門間約束。另外，橫向的約束還包括地方政府間的約束。

激勵(lì)和約束機(jī)制在現(xiàn)有的基本假設(shè)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架下，導(dǎo)致地方政府的行為邏輯。主要原因在于行政資源相對(duì)于行政事務(wù)是稀缺的，在付出一定成本的基礎(chǔ)上，如何獲得相對(duì)較好的收益，也就是如何優(yōu)化行政資源的配置是地方政府必須考慮的問題。這決定了政府如何選擇政策目標(biāo)、工具，如何實(shí)施政策，并給予相應(yīng)的監(jiān)督和接受相應(yīng)的反饋。

如上所述，本文依據(jù)基本假設(shè)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)和約束機(jī)制、地方政府行為等四個(gè)分析單元建構(gòu)了地方政府行為的分析框架，如圖1所示。

圖1 地方政府行為邏輯分析框架

二、鄉(xiāng)村治理中的地方政府行為邏輯及其后果

“鄉(xiāng)村治理”這一概念，是在20世紀(jì)90年代提出來的。“鄉(xiāng)村治理”指的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府負(fù)責(zé)的，包括政府組織、企業(yè)組織、社會(huì)組織等在內(nèi)的多元主體通過對(duì)各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源的配置，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善，不斷提高廣大鄉(xiāng)村居民的物質(zhì)生活水平和精神文明水平，提升居民滿意度的一項(xiàng)具體的國(guó)家治理活動(dòng)。然而，我國(guó)農(nóng)村人口眾多、鄉(xiāng)村分布廣泛、發(fā)展相對(duì)落后、情況較為復(fù)雜、治理難度較大、信息不對(duì)稱和治理成本等問題決定了必須由地方政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村治理的大部分具體事項(xiàng)。因此，根據(jù)上述的地方政府行為邏輯的分析框架，結(jié)合鄉(xiāng)村治理的實(shí)際，分析地方政府鄉(xiāng)村治理的行為和后果至關(guān)重要。

（一）鄉(xiāng)村治理中地方政府行為邏輯的基本假設(shè)分析

在偏好假設(shè)方面，中央政府在鄉(xiāng)村治理中，著意體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性，旨在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的目標(biāo)。近年來，中央政府針對(duì)鄉(xiāng)村治理的問題，提出一些重要治理目標(biāo)，采取一系列舉措以提升鄉(xiāng)村治理的水平。從2005年提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，到2017年深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，中央政府密切農(nóng)民和中央政府的關(guān)系，增強(qiáng)廣大農(nóng)民對(duì)中央政府的認(rèn)同感，促進(jìn)地方政府的職能從側(cè)重于行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，有利于鄉(xiāng)村治理的順利開展。但是，地方政府的偏好卻往往阻礙了鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。在2006年取消農(nóng)業(yè)稅前后，地方政府的行為模式有著重要變化。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村對(duì)地方政府財(cái)政收入有著重要影響，地方政府為了完成稅收任務(wù)，與農(nóng)民緊密結(jié)合在一起，樂于解決與農(nóng)民相關(guān)的公共事務(wù)，因?yàn)樘幚磙r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村公共事務(wù)是有效完成稅收提留的保證，有利于地方財(cái)政和職位升遷。然而，取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方政府與鄉(xiāng)村利益相脫節(jié)，地方政府不再?gòu)霓r(nóng)村中提取資源；相反，需要不斷向農(nóng)村輸入資源，不利于財(cái)政收入的增加和官員職位的升遷，因此，逐漸喪失管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村公共事務(wù)的積極性。地方政府工作重心轉(zhuǎn)移到向上級(jí)爭(zhēng)取較多的資源，著力于招商引資和小城鎮(zhèn)建設(shè)，而不是放在解決鄉(xiāng)村的公共事務(wù)上，除非農(nóng)民通過上訪等方式找到地方政府，地方政府才會(huì)被動(dòng)處理。目前，基層政府主要從資源下鄉(xiāng)、涉農(nóng)政策執(zhí)行這兩個(gè)方面與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生互動(dòng)。承接資源與涉農(nóng)政策進(jìn)一步強(qiáng)化村莊的無主體性，縱容鄉(xiāng)村治理異化為向上負(fù)責(zé)和對(duì)下脫離的狀態(tài)。

在稀缺性假設(shè)方面，地方政府所擁有的行政資源相對(duì)于鄉(xiāng)村管理事務(wù)嚴(yán)重稀缺，鄉(xiāng)村治理在不少地區(qū)流于形式。我國(guó)農(nóng)村人口眾多、農(nóng)村事務(wù)繁雜，地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的有限治理資源與所管轄的鄉(xiāng)村事務(wù)不對(duì)稱。第一，財(cái)力資源稀缺。財(cái)力資源的缺乏直接影響農(nóng)村公共物品的供給狀況。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村財(cái)力資源來源包括上級(jí)政府的撥款、農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)村的各種提留和收費(fèi)。而在取消農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)村財(cái)力主要依靠上級(jí)政府的財(cái)政撥款。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府的財(cái)政能力有限，不能夠保證農(nóng)村財(cái)政的有效撥付。第二，物力資源稀缺。鄉(xiāng)村治理所需的公共物品和公共服務(wù)供給渠道單一、供給效率低下，農(nóng)村地區(qū)普遍存在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施不完善的問題。第三，人力資源稀缺。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民工向城市流入，農(nóng)村精英流失，且從農(nóng)村走出去的大學(xué)生等有知識(shí)文化的人才選擇留在城市，農(nóng)村空心化的現(xiàn)象嚴(yán)重。第四，組織資源稀缺。雖然地方政府在鄉(xiāng)村治理中扮演最為重要的角色，但各種組織是政府推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的重要力量。也就是在體制的力量之外，村民自治組織、社會(huì)性組織（農(nóng)民組織、經(jīng)合組織）、市場(chǎng)主體等，也是參與鄉(xiāng)村事務(wù)、破解鄉(xiāng)村治理困境的重要力量。然而，農(nóng)村的社會(huì)組織發(fā)育不足，同時(shí)，由于市場(chǎng)規(guī)范不完善，市場(chǎng)主體也難以發(fā)揮有效作用，因此，有效治理的組織資源不足。

在行政資源相對(duì)行政事務(wù)稀缺的前提下，鄉(xiāng)村治理的成本成為鄉(xiāng)村治理的重要約束條件。鄉(xiāng)村治理的成本一方面表現(xiàn)在執(zhí)行上；另一方面，表現(xiàn)在約束上。首先，執(zhí)行成本包括兩個(gè)部分：一部分是中央到地方政策實(shí)施的執(zhí)行成本。這部分成本形成的原因在于政府層級(jí)較多，政策從中央到地方落實(shí)，需要時(shí)間，需要對(duì)政策的各層解讀，同時(shí)需要把政策化解成可以執(zhí)行的具體目標(biāo)和工具等。另一部分是地方政府具體落實(shí)鄉(xiāng)村治理的事務(wù)需要的成本。這部分成本較高的原因在于鄉(xiāng)村分布較廣，比較分散，而且發(fā)展水平不一，實(shí)施起來所需行政成本較高。其次，從約束成本看，由于縱向?qū)蛹?jí)較多，且民眾反饋問題的渠道不暢，信息不對(duì)稱的問題嚴(yán)重，由上至下和由下至上的約束成本較高。部門間的相互約束，由于存在部門和地區(qū)間利益競(jìng)爭(zhēng)以及信息不共享的問題，其約束成本也較高。在執(zhí)行成本和約束成本較高的情況下，鄉(xiāng)村治理事務(wù)行政發(fā)包情況明顯，甚至在大多數(shù)事項(xiàng)上直接發(fā)包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，并且約束機(jī)制或不健全，或難以實(shí)現(xiàn)，在行政資源相對(duì)稀缺的情況下，促使授包方的地方政府積極進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的外在壓力不強(qiáng)。

（二）鄉(xiāng)村治理中地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)分析

在偏好假設(shè)、稀缺性假設(shè)和成本假設(shè)的基礎(chǔ)上，加上外在的歷史文化等變量，確定了地方政府間的權(quán)力結(jié)構(gòu)——“集權(quán)中的放權(quán)”。在鄉(xiāng)村治理中，源于中央與地方偏好的不同和執(zhí)行與約束的成本較高，“集權(quán)中的放權(quán)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)得更為突出。

在鄉(xiāng)村治理中，中央政府的偏好和地方政府的偏好是不同的，中央政府進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的迫切愿望和地方政府的消極態(tài)度有著明顯的反差。因此，要實(shí)現(xiàn)中央的政府的偏好，政府必須能夠約束和控制地方政府，這表現(xiàn)為集權(quán)。集權(quán)一般的表現(xiàn)是自上而下的組織人事控制和指標(biāo)考核。在鄉(xiāng)村治理中，農(nóng)村中設(shè)有村黨支部，其選舉方式與村主任不同，并非單純地直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委具有一定的控制權(quán)。中央政府通過組織人事逐層控制著五個(gè)層級(jí)，并在準(zhǔn)第六層級(jí)——村黨支部有一定的控制權(quán)。如此層層控制，能夠有利于中央政策按照自上而下的邏輯得到有效貫徹，有利于中央政府掌握鄉(xiāng)村治理的控制權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)其偏好。但地方政府的共謀行為，破壞了逐層的有效控制，弱化了中央政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的控制。在組織人事控制的基礎(chǔ)上，中央和地方逐層進(jìn)行指標(biāo)考核。長(zhǎng)期以來，考核的指標(biāo)主要是地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村也不例外。近年來，考核指標(biāo)不斷擴(kuò)充，文化、社會(huì)和環(huán)境指標(biāo)不斷增多，同時(shí)專項(xiàng)的指標(biāo)考核更加頻繁，但由于這些指標(biāo)考核的模糊性，地方政府往往通過較為模糊的語(yǔ)言或轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)指標(biāo)來應(yīng)對(duì)考核，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的考核流于形式，難以形成對(duì)鄉(xiāng)村治理的有效控制。

除了加強(qiáng)集權(quán)控制之外，還要考慮減少行政執(zhí)行的成本和約束成本，特別是在鄉(xiāng)村治理范圍較廣和事務(wù)復(fù)雜的情況下，政府由上至下地放權(quán)成為必要。鄉(xiāng)村治理的層層放權(quán)和行政發(fā)包，讓鄉(xiāng)村治理的事務(wù)主要集中在縣、鄉(xiāng)兩個(gè)層級(jí)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為最主要的責(zé)任主體。鄉(xiāng)村治理放權(quán)的特征往往表現(xiàn)為把鄉(xiāng)村治理的絕大多數(shù)事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)發(fā)包給縣、鄉(xiāng)兩個(gè)層級(jí)，這些事項(xiàng)除了財(cái)政收入之外，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會(huì)和諧、生態(tài)良好等要求。放權(quán)的優(yōu)勢(shì)在于，在鄉(xiāng)村治理的場(chǎng)域中，有利于因地制宜、切合實(shí)際地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。但問題是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源非常有限，特別是在取消農(nóng)業(yè)稅后，財(cái)力更是捉襟見肘，難以真正承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理的責(zé)任。所以，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀仍然存在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)落后、政治民主停滯、社會(huì)民生建設(shè)薄弱、鄉(xiāng)村文化異質(zhì)、環(huán)境治理難以協(xié)同等問題。2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，從合理劃分央地財(cái)政事權(quán)入手，明確合理支出責(zé)任，提高地方財(cái)政事權(quán)的匹配度。但是，由于鄉(xiāng)村治理的成本較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力薄弱，這個(gè)指導(dǎo)意見能否促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的有效開展還有待觀察。

（三）鄉(xiāng)村治理中地方政府激勵(lì)與約束機(jī)制分析

在基本假設(shè)的條件下，權(quán)力結(jié)構(gòu)的“集權(quán)中的放權(quán)”對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束機(jī)制產(chǎn)生重要影響，形成中國(guó)特有的對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束機(jī)制，在鄉(xiāng)村治理中有著極為顯著的反映。

“集權(quán)中的放權(quán)”確定了地方官員的晉升的標(biāo)準(zhǔn)和方式。通過對(duì)組織人事和指標(biāo)考核的逐層控制，并把組織人事和指標(biāo)考核結(jié)合起來，中央政府確立了地方官員晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)。考核指標(biāo)依據(jù)中央政府的偏好確定。長(zhǎng)期以來，中央政府偏好確定的考核指標(biāo)重在地方GDP的增長(zhǎng)。目前，雖然指標(biāo)不斷擴(kuò)充，但GDP的考量依然是最直接和最有說服力的。事關(guān)地方官員晉升的重要指標(biāo)在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)稅的增加。在確定標(biāo)準(zhǔn)之外，放權(quán)下的地方官員競(jìng)爭(zhēng)成為實(shí)現(xiàn)晉升的重要機(jī)制。在晉升標(biāo)準(zhǔn)作為可信承諾的情況下，放權(quán)確立了在基本相同層次和條件的情況下，地方官員具有一定獨(dú)立性，支配行政資源展開相互間競(jìng)爭(zhēng)的條件?！凹瘷?quán)中的放權(quán)”確立了地方官員通過競(jìng)爭(zhēng)不斷追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅增加的晉升激勵(lì)機(jī)制。這樣，官員的升遷壓力、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壓力等外部壓力都迫切需要地方政府提升平行轄區(qū)的府際競(jìng)爭(zhēng)效能。因此，地方政府在鄉(xiāng)村治理中，“唯GDP是從”成為一種較為普遍的現(xiàn)象。雖然這與鄉(xiāng)村治理中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是契合的，但與中央政府的偏好和鄉(xiāng)村民眾的偏好并不一致。在中央政府的設(shè)定中，鄉(xiāng)村治理是多目標(biāo)的治理活動(dòng)，關(guān)注的是鄉(xiāng)村全面和可持續(xù)的發(fā)展。即便在某個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不能得到發(fā)展，面向民眾的基本公共服務(wù)也必須得到保障和提升。同時(shí)，鄉(xiāng)村民眾的需求也是多方面的。所以，地方政府單純專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從多方面扭曲了鄉(xiāng)村治理。

政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)不僅影響對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，還影響了對(duì)地方政府的約束機(jī)制。集權(quán)通過組織人事和考核指標(biāo)的逐層控制，實(shí)現(xiàn)自上而下的對(duì)地方政府行為的約束。自上而下的約束，相對(duì)其他約束而言是最為有效的約束，因?yàn)檫@直接和地方官員的晉升相關(guān)，但這也導(dǎo)致“唯上是從”的結(jié)果。但由于信息不對(duì)稱問題，這種約束也是有限的。相對(duì)來講，自下而上的約束缺乏。自下而上的約束應(yīng)該包括政府內(nèi)部的由下至上約束，但本文主要討論的是民眾對(duì)地方政府的約束。雖然在鄉(xiāng)村中，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的民主選舉，但大部分鄉(xiāng)村的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻還走在路上。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理中所倡導(dǎo)的民主試驗(yàn)往往止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，無法向更高級(jí)的地方政府?dāng)U展，因而來自民眾的自下而上的約束非常有限。除了自上而下和自下而上的縱向約束機(jī)制，還存在著橫向的約束機(jī)制。地方人大承擔(dān)了代表民眾行使對(duì)政府監(jiān)督的職能，但是，其職能的發(fā)揮依賴于地方官員一把手的支持力度，因?yàn)榈胤饺舜笈c地方政府的關(guān)系往往是分工而不是分權(quán)。司法制度對(duì)地方政府的監(jiān)督是一種事后監(jiān)督機(jī)制，這種監(jiān)督具有滯后性。地方政府內(nèi)部各部門間的監(jiān)督也非常有限。此外，橫向的約束來自地方政府間的約束，由于“集權(quán)中的放權(quán)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)確定了地方政府間的關(guān)系，地方政府間的協(xié)同和約束難以有效地得到實(shí)現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)村治理中地方政府行為缺乏有效約束。這導(dǎo)致地方政府間的共謀行為和扭曲的鄉(xiāng)村治理行為不能得到糾正，甚至惡化鄉(xiāng)村治理的行為也難以得到制止?！班l(xiāng)村治理內(nèi)卷化”問題就是一個(gè)重要表現(xiàn)。在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方政府逐步退出農(nóng)村生產(chǎn)事務(wù)和農(nóng)村公共事務(wù)，一些新的勢(shì)力在這些空間里生長(zhǎng)起來。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的管制，地方政府與新勢(shì)力勾結(jié)，在鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)性力量，這種灰色的力量消耗著鄉(xiāng)村的資源，阻礙了鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。

（四）鄉(xiāng)村治理中地方政府行為分析

地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅增加，以圖得到晉升的激勵(lì)，以及有限的對(duì)地方政府的約束，決定了鄉(xiāng)村治理中地方政府對(duì)治理目標(biāo)和工具的選擇，以及治理的實(shí)施和反饋等行為。

地方政府所接受的激勵(lì)和約束決定了其鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)選擇與中央偏好脫鉤，同時(shí)，難以和鄉(xiāng)村民眾的偏好一致。雖然中央政府鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是多重的，但在資源有限的情況下，地方政府必然會(huì)選擇執(zhí)行，其選擇的目標(biāo)與其偏好和所接受的激勵(lì)一致。當(dāng)然，中央政府必然實(shí)施約束，但有限的約束，難以阻止地方政府的沖動(dòng)和各種“掛羊頭賣狗肉的行為”。另外，地方政府的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)選擇也難以和民眾的偏好一致。一方面民眾的需求是多重的，并且隨著時(shí)間的變化，會(huì)有不同的需求；另一方面，民眾參與鄉(xiāng)村治理決策的渠道不暢，民主管理和民主決策的機(jī)制不健全，阻礙民眾的政治參與。因此，地方政府在鄉(xiāng)村治理中選擇性治理與自身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，熱衷于招商引資和項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于教育、衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等缺乏治理意愿。因此，鄉(xiāng)村治理中地方政府缺位嚴(yán)重。另外，也造成治理扭曲的問題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地方政府想著“拿地?fù)Q錢”，打著解決農(nóng)村“空心化”問題的旗號(hào)，“大躍進(jìn)”式地制定“上樓”的政策目標(biāo)，不符合農(nóng)民的實(shí)際需求，衍生出諸多的問題，浪費(fèi)資源，產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)效應(yīng)，甚至爆發(fā)惡性的群體性事件。同時(shí)，在一些地區(qū)也出現(xiàn)了“鬼城”，阻礙了“以人為本的城鎮(zhèn)化”進(jìn)程。

治理目標(biāo)的選擇在導(dǎo)致政府治理缺位和扭曲的同時(shí)，也存在地方政府鄉(xiāng)村治理手段缺乏，存在越位和錯(cuò)位的問題。地方政府鄉(xiāng)村治理手段的缺乏，一方面源于可用的組織資源和人力資源缺乏，難以有效地使用市場(chǎng)化工具和社會(huì)化工具；另一方面，重要的是地方政府鄉(xiāng)村治理的偏好與民眾的需求往往不一致，因此，不得不采用行政性管制工具，具有強(qiáng)制性的行政領(lǐng)導(dǎo)色彩。在鄉(xiāng)政和村治的關(guān)系中，行政的強(qiáng)制和約束時(shí)常會(huì)引發(fā)二者間的沖突，這是地方政府越位導(dǎo)致的。另外，在行政管制難以有效的情況下，為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的控制，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與灰色勢(shì)力結(jié)合，而不是與正當(dāng)?shù)拇逦推渌戏ńM織協(xié)調(diào)合作，破壞了鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)，這是地方政府鄉(xiāng)村治理中的錯(cuò)位。

鄉(xiāng)村治理目標(biāo)選擇和治理手段存在的問題與治理的實(shí)施、監(jiān)督和反饋的問題是密切關(guān)聯(lián)的。由于地方政府的目標(biāo)和手段的自我選擇，在具體治理政策的實(shí)施中，存在“上有政策、下有對(duì)策”“明修棧道、暗度陳倉(cāng)”的情況，變相執(zhí)行、象征性執(zhí)行、附加性執(zhí)行成為地方政府執(zhí)行政策的方式。在這種情況下，“欺上瞞下”成為地方政府反饋鄉(xiāng)村治理的選擇?！捌凵喜m下”一方面是約束有限導(dǎo)致的；另一方面，是地方政府主動(dòng)所為。信息的不對(duì)稱和監(jiān)督機(jī)制不健全，為鄉(xiāng)村治理中地方政府“欺上瞞下”提供了可能。在可能的條件下，地方政府為了在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)自我偏好，采取自我偽飾和自我保護(hù)的措施，有意導(dǎo)致民眾的民主參與和各種監(jiān)督約束走過場(chǎng)，自導(dǎo)自演各種聽證會(huì)、旁聽會(huì)和協(xié)商會(huì)，采用粉飾、庇護(hù)的方式應(yīng)對(duì)檢查，用假數(shù)據(jù)和空話應(yīng)對(duì)考核。

三、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理中地方政府行為邏輯的路徑

根據(jù)鄉(xiāng)村治理中其存在的問題，在現(xiàn)有的分析框架下，落腳于重塑偏好、優(yōu)化資源、優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、完善激勵(lì)和約束機(jī)制等五個(gè)途徑，重構(gòu)地方政府行為邏輯，解決鄉(xiāng)村治理的難題。

（一）改善考核指標(biāo)，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村民主進(jìn)程，重塑地方政府偏好

在鄉(xiāng)村治理的場(chǎng)域中，地方政府的偏好在于地方官員獲得職位的升遷。當(dāng)然，政府偏好并不是一成不變的，它受外部力量的影響，是可以被塑造和改變的。但是，地方政府這種偏好能否改變不是我們要討論的問題，因?yàn)檫@既是各種理論模型潛在的基本假設(shè)，也是本文明確的假設(shè)之一。由于政府所制定的公共政策可以被理解為“政府選擇作為與不作為的事項(xiàng)”，所以，我們更關(guān)心的是政府要實(shí)現(xiàn)這種偏好，如何選擇，以及這種選擇能否從原則上看與中央政府的偏好一致，從具體內(nèi)容上看與鄉(xiāng)村民眾的偏好一致。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，特別是在取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府依據(jù)自我偏好在鄉(xiāng)村治理中的行為選擇與中央政府、鄉(xiāng)村民眾的偏好產(chǎn)生偏離。重塑地方政府在鄉(xiāng)村治理中的偏好，就是要實(shí)現(xiàn)其偏好的鄉(xiāng)村治理行為選擇與中央政府和鄉(xiāng)村民眾的一致。首先，政府應(yīng)當(dāng)逐層級(jí)地列出硬性的和便于衡量的鄉(xiāng)村治理考核指標(biāo)，防止指標(biāo)被扭曲，以此作為地方政府官員升遷的考量的標(biāo)準(zhǔn)之一。其次，應(yīng)該優(yōu)化地方政府政策決策的過程，改變決策參與人員的類型和范圍。擴(kuò)大鄉(xiāng)村民眾參與政策選擇的范圍和程度，拓寬民眾意愿表達(dá)渠道，加強(qiáng)公共政策利益相關(guān)者間的溝通和協(xié)調(diào)，充分了解民眾意愿，整合民眾需求，讓鄉(xiāng)村居民在關(guān)乎自身利益的重大決策中有發(fā)言權(quán)和表決權(quán)。最后，讓鄉(xiāng)村民眾能夠在某種程度上影響地方官員的升遷。真正發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的作用，以恰當(dāng)?shù)姆绞阶屶l(xiāng)村民眾的意愿和對(duì)官員的滿意度成為決定地方官員升遷的重要因素之一。

（二）合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源配置

鄉(xiāng)村治理中行政資源相對(duì)鄉(xiāng)村治理的事務(wù)較為稀缺，需要明確好地方政府角色，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)調(diào)治理的局面，合理運(yùn)用行政資源、市場(chǎng)資源、社會(huì)資源，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理資源的多元供給機(jī)制。由于治理重構(gòu)和重新界定了政府的機(jī)構(gòu)和運(yùn)行過程，所以，在鄉(xiāng)村治理中強(qiáng)調(diào)合理定位政府職能，不是弱化地方政府在鄉(xiāng)村治理中的作用，而是促進(jìn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)，構(gòu)建有為政府、有效市場(chǎng)、有機(jī)社會(huì)。首先，跟進(jìn)法律法規(guī)建設(shè)，明確地方政府職能。在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，有法可依地明確縣、鄉(xiāng)政府的職能和邊界，將法律法規(guī)作為約束公權(quán)力的工具。其次，發(fā)揮群團(tuán)組織作用，引導(dǎo)村委會(huì)積極工作。促進(jìn)群團(tuán)組織密切聯(lián)系群眾，將適合群團(tuán)組織承擔(dān)的鄉(xiāng)村治理事項(xiàng)根據(jù)法律法規(guī)交由群團(tuán)組織負(fù)責(zé)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，減少對(duì)村委會(huì)的行政干預(yù)，推進(jìn)農(nóng)村的民主建設(shè)，支持和引導(dǎo)村委會(huì)的自主工作。再次，引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)作用，有效運(yùn)用市場(chǎng)資源。尤其是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景下，重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，鼓勵(lì)專業(yè)合作、股份合作等農(nóng)村合作組織的建立和發(fā)展，支持鄉(xiāng)村民眾興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，規(guī)范市場(chǎng)秩序，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、現(xiàn)代化發(fā)展。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，精減人員，加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服平臺(tái)建設(shè)，購(gòu)買公共服務(wù)。最后，培育良性社會(huì)組織，充分運(yùn)用社會(huì)資源。扶持各種社會(huì)力量建設(shè)公益機(jī)構(gòu)，參與公益事業(yè)，并提供便利服務(wù)，做好統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。

（三）合理分配事權(quán)財(cái)權(quán)，優(yōu)化縣、鄉(xiāng)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，“集權(quán)中的放權(quán)”存在的問題：一方面是控制的弱化；另一方面，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足。有必要更加合理地分配事權(quán)和財(cái)權(quán)，進(jìn)一步優(yōu)化縣、鄉(xiāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)。合理分配事權(quán)、財(cái)權(quán)要從三個(gè)角度去把握：一是治理質(zhì)量壓力、政治風(fēng)險(xiǎn)和治理成本有效控制的視角；二是有效控制外部性的視角；三是權(quán)責(zé)一致和財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相一致的視角。

行政發(fā)包制中提出決定行政發(fā)包的三個(gè)變量：質(zhì)量壓力、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與治理成本（財(cái)政約束和行政監(jiān)督成本），并認(rèn)為三個(gè)變量在威權(quán)體制下存在矛盾。本文關(guān)注鄉(xiāng)村治理的場(chǎng)域，修改這三個(gè)變量為：治理質(zhì)量壓力、政治風(fēng)險(xiǎn)和治理成本。根據(jù)當(dāng)前的權(quán)力結(jié)構(gòu)和激勵(lì)與約束機(jī)制的分析，提升治理質(zhì)量，會(huì)降低政治風(fēng)險(xiǎn)，但會(huì)減少發(fā)包，因此，增加治理成本；要減少治理成本，增加發(fā)包，則會(huì)降低治理質(zhì)量，并增加政治風(fēng)險(xiǎn)。治理成本與政治風(fēng)險(xiǎn)、治理質(zhì)量反向變動(dòng)。根據(jù)這三個(gè)變量的分析，對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)和治理質(zhì)量影響較大的事權(quán)，應(yīng)減少甚至不發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)較低、治理成本較高的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡可能發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

另外，容易產(chǎn)生外部性的事權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)外部性表現(xiàn)的正負(fù)和強(qiáng)弱，減少或不發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。比如，環(huán)境污染是負(fù)外部性較強(qiáng)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)，往往沒有決心和主動(dòng)性進(jìn)行治理，因此，環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。類似于這種外部性較強(qiáng)的還有教育、食品安全等。

根據(jù)以上兩個(gè)角度可以確定事權(quán)在縣鄉(xiāng)間的分配，同時(shí)根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一和財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相一致的視角，合理劃分財(cái)權(quán)。根據(jù)事權(quán)確定支出責(zé)任，從而確定財(cái)權(quán)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上政府支出的，不應(yīng)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出。同時(shí)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)行差異化財(cái)政管理。另外，硬化縣鄉(xiāng)預(yù)算約束，規(guī)范財(cái)政管理。

（四）強(qiáng)化“用腳投票”，完善鄉(xiāng)村治理中地方政府的激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)前的激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致地方政府專注地方濟(jì)經(jīng)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加。完善鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)機(jī)制，需要加入另外一個(gè)變量，就是鄉(xiāng)村民眾的行動(dòng)，建構(gòu)鄉(xiāng)村民眾的行動(dòng)影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的機(jī)制，同時(shí)就形成民眾行動(dòng)對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制。蒂伯特所提出的“用腳投票”機(jī)制說明，企業(yè)、居民等流動(dòng)性生產(chǎn)要素所有者根據(jù)自身偏好來選擇不同的地方政府，地方政府間對(duì)財(cái)政收益的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)迫使地方政府回應(yīng)公眾需要、提高公共服務(wù)的供給效率。另外，生產(chǎn)函數(shù)Y=F（K，L）說明產(chǎn)出Y和資本K、勞動(dòng)力L同向變動(dòng)?！坝媚_投票”的民眾行動(dòng)實(shí)現(xiàn)了資本和勞動(dòng)力的地區(qū)間流動(dòng)，從而影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村民眾的“用腳投票”機(jī)制會(huì)導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)的資本和勞動(dòng)力流動(dòng)，必然影響到一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入和地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，從而影響地方官員的升遷。因此，“用腳投票”的民眾行為可以形成鄉(xiāng)村治理中地方政府的一種激勵(lì)機(jī)制。然而，在我國(guó)雖然資本的流動(dòng)受限較少，但勞動(dòng)力的流動(dòng)受到多重約束。戶籍制度改革并未完成，遷移人口在遷入地的社會(huì)福利和公共服務(wù)權(quán)利受到約束，定居式的人口流動(dòng)較少。所以，在鄉(xiāng)村治理的場(chǎng)域中發(fā)揮“用腳投票”的作用，需要保障勞動(dòng)力的無障礙流動(dòng)，深入推進(jìn)戶籍制度改革和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障制度改革，讓農(nóng)村遷移人口與遷入地居民擁有同等的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)各種保險(xiǎn)和公共服務(wù)的地區(qū)間有序接轉(zhuǎn)。

（五）加強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾的民主監(jiān)督，完善鄉(xiāng)村治理中地方政府的約束機(jī)制

在鄉(xiāng)村治理中，地方政府的行為缺乏有效約束，除了自上而下和橫向的約束問責(zé)有限以外，更缺乏的是自下而上的約束。西方“用手投票”機(jī)制是一種自下而上的選舉約束機(jī)制，地方居民通過選舉政府工作人員和對(duì)當(dāng)?shù)刂卮鬀Q策進(jìn)行投票的方式來影響地方政府決策，除了直接投票之外，居民還可以以建議、協(xié)商和抗議等多種投票方式來表達(dá)自己的利益訴求，促使地方政府改善公共服務(wù)。但是，中西方制度背景有很大差異，要實(shí)現(xiàn)自下而上的有效約束，需要通過有效方式，加強(qiáng)鄉(xiāng)村民眾對(duì)鄉(xiāng)村治理事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾最直接和最權(quán)威的監(jiān)督作用。首先，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)和手段，真正實(shí)現(xiàn)村務(wù)和政務(wù)公開，讓鄉(xiāng)村民眾便于了解政務(wù)信息，對(duì)于重要的鄉(xiāng)村治理事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)讓鄉(xiāng)村民眾知曉，切實(shí)推行聽證制度、意見征集制度和重要會(huì)議旁聽制度。其次，鄉(xiāng)村民眾在鄉(xiāng)村治理中能夠通過村委會(huì)、縣鄉(xiāng)人大和政協(xié)代表反映民情社意，能夠通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)反映自己的困難、需求，能夠通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下訪的機(jī)制反映自己的意見。再次，鄉(xiāng)村民眾可以通過上訪，理性、有序表達(dá)訴求。這三個(gè)方面體現(xiàn)了鄉(xiāng)村民眾最為直接的監(jiān)督，既有利于減少上級(jí)政府監(jiān)督的成本，也易于形成有效監(jiān)督。最后，在對(duì)干部的考核中，要把鄉(xiāng)村民眾對(duì)鄉(xiāng)村治理的滿意度，作為指標(biāo)考核和升遷考核的硬性指標(biāo)，體現(xiàn)鄉(xiāng)村民眾監(jiān)督的權(quán)威性。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理如何進(jìn)行，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村治理中各主體的行為。而政府在社會(huì)事務(wù)管理中的主導(dǎo)性地位決定了政府行為的重要性。因此，本文分析了關(guān)鍵的主體——地方政府的行為邏輯。地方政府當(dāng)前的行為邏輯，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中的多種問題，需要重構(gòu)地方政府在鄉(xiāng)村治理中的行為邏輯。那么首先要建構(gòu)地方政府行為邏輯分析框架。本文基于相關(guān)的主要理論模型，建構(gòu)了地方政府行為邏輯的分析框架，由于這些理論模型主要是分析中國(guó)地方政府，本文的分析框架也是建構(gòu)在中國(guó)現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的。但這種分析架構(gòu)并不是具體的，仍是一種理論的和理想型的，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中存在的薄弱環(huán)節(jié)和問題。因此，建構(gòu)這個(gè)分析框架，并據(jù)此分析鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)，也是一種具有擴(kuò)展性的和有趣的工作。然而，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理地方政府行為邏輯路徑要比理論建構(gòu)和發(fā)現(xiàn)問題困難一些，其關(guān)鍵在于，問題的解決必須切合于實(shí)際。但本文仍試圖在這方面進(jìn)行有意義的探索。

雖然本文分析框架及其應(yīng)用也確實(shí)能夠發(fā)現(xiàn)問題，并解決問題，但本文的分析框架是簡(jiǎn)化的，它既省略了一些變量，也簡(jiǎn)化了已有的分析變量。對(duì)于應(yīng)用來說是易行的，對(duì)于框架本身來說是不足的。另外，分析框架本身能否形成一種閉路，以及是否能夠建構(gòu)一種更為一般性的框架也是值得探討的。因此，本文是對(duì)地方政府行為邏輯研究及其應(yīng)用的探索，希望可以進(jìn)一步深化理論研究并拓展應(yīng)用的空間。

作者簡(jiǎn)介：李齊，山東師范大學(xué)國(guó)家治理研究中心常務(wù)副主任；李歡歡，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

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