摘要：農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有償退出是中國宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向,使用權(quán)退出價格形成機制是推進(jìn)這一改革的主要難題。本文按照產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化與使用權(quán)退出用途不同兩個標(biāo)準(zhǔn),將農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出劃分為部分-公益、部分-經(jīng)營、完全-公益、完全-經(jīng)營四種理想類型,分析了不同退出類型的現(xiàn)行價格形成機制及其缺陷。初步研究發(fā)現(xiàn):以耕地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的政府征地指導(dǎo)價是目前農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的主要價格標(biāo)準(zhǔn),它以低于耕地的價格標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)戶宅基地,未能體現(xiàn)此類土地使用權(quán)的稀缺性;集體議價在經(jīng)營性征地中剝奪了少數(shù)人的自由交易權(quán);市場議價的合法空間狹窄?；谶@些問題,文章按照國有土地與集體建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”的原則,重新設(shè)計了一個以基準(zhǔn)地價為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價格形成模型。模型應(yīng)用與案例比較發(fā)現(xiàn),與耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)相比較,基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)顯示出良好的適用性與可行性:它同時考慮了供需關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政策干預(yù)等因素,在農(nóng)戶宅基地使用權(quán)不同退出情形中,均顯著提升了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格,體現(xiàn)了宅基土地資源的稀缺性與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性,顯示了公益性用地與經(jīng)營性用地的差異,兼顧了政府、集體與個人收益。本文建議,在立法方面,修正《土地管理法》中以耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征用農(nóng)村建設(shè)用地參照標(biāo)準(zhǔn)的做法,改用基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn);在模型運用方面,以地方政府公布基準(zhǔn)地價的40%作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓估值標(biāo)準(zhǔn)的底線,經(jīng)濟發(fā)展水平較高、土地開發(fā)狀況較好、土地市場活躍的地方,可以適度提高這一比例。

計劃與市場是資源配置的兩種基本手段,無論采用哪條路徑,價格都處于資源配置的中心環(huán)節(jié)。中國農(nóng)村宅基地大量閑置是一個基本的經(jīng)驗事實[1],如何盤活閑置資源是農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要任務(wù)。受現(xiàn)行法律和政策限制,農(nóng)村宅基地基所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓,但使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,這為利用價格機制盤活農(nóng)村宅基地資源留下了制度空間。黨的十八屆三中全會提出在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2015年11月2日,中央印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》,提出探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制。以上兩項政策都指出了用市場及價格機制盤活閑置宅基地資源的進(jìn)路及可行性。本文要解決的問題是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格形成機制如何確定,才能實現(xiàn)土地資源的公平有效配置。全文共分四個部分:第一部分為研究背景;第二部分主要分析中國當(dāng)下農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出主要類型、價格形成機制及其缺陷;第三部分設(shè)計了一個基于基準(zhǔn)地價的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價格形成模型,應(yīng)用模型并與現(xiàn)行價格形成機制比較。文章最后一部分是基于基準(zhǔn)地價的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價格形成機制的政策建議。

1、研究背景

價格形成機制是影響價格及其變動的各個要素及其之間的關(guān)系,它是合理配置稀缺資源的重要手段。[2]價格形成機制不僅受資本投入、供求關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等市場要素的影響,而且受社會結(jié)構(gòu)、社會規(guī)范、行政干預(yù)、風(fēng)險分擔(dān)等多重社會邏輯的交互作用。[3]影響中國農(nóng)戶宅基地使用權(quán)價格形成機制的主要因素包括供需關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政策干預(yù)等。

在供需關(guān)系方面,已有研究發(fā)現(xiàn),以北京市為代表的東部發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民新建宅基地的需求長期得不到滿足[4],以武漢城市圈為代表的中部地區(qū),以宅基地為載體的庭院經(jīng)營性收入與農(nóng)戶流出宅基地的意愿負(fù)相關(guān)[5],而以新疆為代表的西部地區(qū),農(nóng)民流出宅基地的意愿與流出收入正相關(guān),而流入費用對流入意愿的影響并不強烈。[6]這些研究表明,盡管中國農(nóng)戶宅基地使用權(quán)供給與需求存在明顯的區(qū)域性差異,市場價格仍然是改善宅基地使用權(quán)市場供需關(guān)系的有效機制。

在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面,所有權(quán)與使用權(quán)分離是中國宅基地產(chǎn)權(quán)制度的基本特征。在兩權(quán)關(guān)系中,集體土地所有權(quán)是絕對的、永續(xù)的,農(nóng)戶土地使用權(quán)是相對的、暫時的。土地所有權(quán)對使用權(quán)交易的約束,既表現(xiàn)為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)交易不得對抗、改變土地所有權(quán)的性質(zhì),也表現(xiàn)為土地使用權(quán)的專用性,即宅基土地僅限于宅基地的使用。因此,農(nóng)戶宅基地使用權(quán)市場交易價格體現(xiàn)的并不是土地的全部物權(quán)價值,而只是土地的用益物權(quán)價值。當(dāng)發(fā)生政府征地或土地用途改變的情形時,集體經(jīng)濟組織就要申索其作為土地所有者的權(quán)利,并相應(yīng)發(fā)生土地產(chǎn)權(quán)變化收益在集體成員之間分配的情形。

在政策干預(yù)方面,政府政策規(guī)定了農(nóng)戶宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的具體樣態(tài)。在政府征地指導(dǎo)價格方面,1998年修改后的《土地管理法》將征地補償標(biāo)準(zhǔn)由耕地產(chǎn)值的20倍提高到30倍。在集體土地使用權(quán)可交易性方面,中央政府決定在各地開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點,農(nóng)戶集約使用所節(jié)約出來的宅基地具有間接交易的可能。在土地發(fā)展權(quán)收益方面,政府在處置因土地用途改變而產(chǎn)生的增值收益時,政策的總體走勢是由奉行“漲價歸公”原則向尊重和保護集體土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利轉(zhuǎn)變[7]。

由上觀之,建立公平有效的農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)價格形成機制,需要綜合考慮各種因素:既要尊重市場法則、改善供需關(guān)系,又要尊重產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、兼顧各方利益,同時也要遵循合理提高個人收益的政策導(dǎo)向。基準(zhǔn)地價正是基本滿足這些條件的一個土地價格標(biāo)準(zhǔn)。

基準(zhǔn)地價又稱土地初始價,在國家《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》(GB/T 18508-2001)中,它是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),對現(xiàn)狀利用條件下不同級別或者不同均質(zhì)地域的土地,按照商業(yè)、居住、工業(yè)等用途,分別評估確定的某一評估時期上法定最高年限土地使用權(quán)區(qū)域平均價格。基準(zhǔn)地價按照同一市場供需圈內(nèi),土地使用價值相同、等級一致的土地具有同樣的市場價格的原理確定,具有如下特點:第一,基準(zhǔn)地價雖然并不是土地市場的實際交易價格,但是它以本區(qū)域土地市場交易價格為參照,反映了本區(qū)域內(nèi)土地市場交易的整體水平和趨勢;第二,基準(zhǔn)地價同時考慮到了土地的區(qū)域、用途、質(zhì)量及市場交易狀況,是一種“同地、同權(quán)、同價”的價格評估方法,是最貼近本區(qū)域土地發(fā)展權(quán)收益的價格指標(biāo);第三,基準(zhǔn)地價由市、縣級以上人民政府定期更新和公布,具有行政性和權(quán)威性,能夠體現(xiàn)政府的最新政策意向。此外,基準(zhǔn)地價列有專門的居住用地基準(zhǔn)價,雖然目前這一價格標(biāo)準(zhǔn)主要用于城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓,但也最為貼近農(nóng)戶因退出宅基地使用權(quán)而購房、建房所付出的土地成本。

目前,在全國各省級政府中,只有北京、上海等少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)將基準(zhǔn)地價作為農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的補償依據(jù)?！侗本┦姓胤课莶疬w補償規(guī)則》(京國土房管征[2003]606號)規(guī)定的貨幣補償價格公式為:宅基地區(qū)位補償價×合法宅基地面積+被拆遷房屋重置成新價;《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》(滬府發(fā)[2011]75號)給定的貨幣補償價格公式為:(房屋建安重置結(jié)合成新單價+同區(qū)域新建多層商品住房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價+價格補貼)×房屋建筑面積。北京的“區(qū)位補償價”接近基準(zhǔn)地價,上海的“基價”即基準(zhǔn)地價。地方政府地關(guān)于集體土地房屋拆遷補償?shù)囊?guī)定,彌補了中央政府關(guān)于此類拆遷補償制度供給不足的問題,也開創(chuàng)了將適用于國有商業(yè)用地的基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于補償集體建設(shè)用地特別是農(nóng)戶宅基地的先例。然而,已有地方性制度設(shè)計并不完善:它們僅適用于政府拆遷補償情形,而不適用于農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的其他情形;征地補償對象僅為宅基地使用權(quán)人或房屋使用權(quán)人,而忽略了集體土地所有權(quán)人。本文研究將基準(zhǔn)地價作為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價格形成機制普遍參照標(biāo)準(zhǔn)的適用性與可行性,但首先回答為何需要改變現(xiàn)行價格形成機制的問題。

2、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出類型及現(xiàn)行價格形成機制

在中國現(xiàn)有法律和政策框架下,農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)方式不同,其現(xiàn)行價格形成機制也不相同。

2.1 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的退出類型

從理論上說,農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)可以按照兩個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類:第一,按產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化,可以劃分為完全產(chǎn)權(quán)退出與部分產(chǎn)權(quán)退出。農(nóng)戶個體既擁有宅基地使用權(quán),又以集體成員身份、以集體的方式共同擁有宅基地所有權(quán)。完全產(chǎn)權(quán)退出是指宅基地的所有權(quán)及使用權(quán)都轉(zhuǎn)變?yōu)閲?部分產(chǎn)權(quán)退出是指宅基地使用權(quán)變化并未造成所有權(quán)的變化,農(nóng)戶個體仍然擁有土地集體所有權(quán)的成員資格;第二,按使用權(quán)退出用途不同,可以劃分為公益性退出與經(jīng)營性退出,公益性退出表明節(jié)約出來的土地將用于公益目的,經(jīng)營性退出說明節(jié)約出來的土地將用于營利目的。按照以上兩個標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)可以劃分為(A)部分-公益型、(B)完全-公益型、(C)部分-經(jīng)營型、(D)完全-經(jīng)營型四種理想類型(見圖1)。

圖1 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出類型Fig.1 Types of peasants’homestead-land-use-right exit

2.2 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)有償退出的價格形成機制

在前述農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出的四種類型中,主要存在政府指導(dǎo)價、集體議價和市場議價三種價格形成機制,這里分別討論。

2.2.1 以耕地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的政府指導(dǎo)價

政府征地屬于有償征收,也有價格尺度。政府征地指導(dǎo)價目前適用于B型和D型退出中。在中央政府層面,政府指導(dǎo)價體現(xiàn)在現(xiàn)行土地管理法、物權(quán)法等法律及相關(guān)政策當(dāng)中。如《土地管理法》將征地補償劃分為三項內(nèi)容,即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費;征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定;土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍,等等。

根據(jù)土地管理法等法律的精神,省級政府頒布適用于本地的土地管理法實施辦法或土地管理條例,省級土地管理部門則根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r,制定征地片區(qū)綜合地價標(biāo)準(zhǔn)。從總體上看,除北京、上海等少數(shù)省市外,省級土地補償費和安置補助費最高限額都在土地管理法規(guī)定的30倍產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)以下。宅基地屬于非農(nóng)建設(shè)用地,補償標(biāo)準(zhǔn)通常又低于農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)。

在市、縣級層面,政府也制定適用于本地區(qū)的宅基地房屋拆遷補償具體安置辦法。除個別地區(qū)外,政府征收農(nóng)戶宅基地一般按照農(nóng)戶原住宅建筑面積標(biāo)準(zhǔn)安置,并不考慮農(nóng)戶因拆遷而節(jié)約用地的情形,超出建筑面積標(biāo)準(zhǔn)部分通常被視為違法建筑而減少補償或不予補償。

2.2.2 集體議價

主要適用于A型和C型退出中。集體組織征用農(nóng)戶宅基地使用權(quán),較多用于集體商業(yè)項目、集體公用設(shè)施建設(shè)或城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目,通常被納入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)計劃。從各地實踐看,集體組織征地補償并無明確的參照標(biāo)準(zhǔn),宅基地補償較多采用為農(nóng)戶提供等面積異地安置房的方式,整體拆遷補償方案依法必須按照少數(shù)服從多數(shù)的集體議價方式?jīng)Q定。由于農(nóng)戶異地安置房容積率增加,村集體組織獲得增量的建設(shè)土地。而問題在于,村集體在給予農(nóng)戶等面積住房安置后,如果不對農(nóng)戶節(jié)約用地的行為給予正向激勵,農(nóng)戶就沒有自愿退出宅基地使用權(quán)的動力。

現(xiàn)行法律、政策并不關(guān)注集體議價的價格標(biāo)準(zhǔn),而較為重視集體議價的決策程序。據(jù)法,村民會議討論村內(nèi)重大事項,參會村民數(shù)須超過本村18周歲以上村民的半數(shù),或達(dá)到本村各戶代表的三分之二以上;村民會議做出的決定應(yīng)當(dāng)獲得到會人員的過半數(shù)通過;開展增減掛鉤試點,必須舉行聽證、論證,充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。

2.2.3 市場議價

現(xiàn)行法律、政策并不一般禁止農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的自主市場交易。農(nóng)戶出讓宅基地使用權(quán),往往連帶宅基地上面的房屋,這使得宅基地市場議價很難單獨體現(xiàn)出來。但當(dāng)發(fā)生民事糾紛時,有時需要對土地使用權(quán)價格和房屋價格單獨計算。2009年湖南省湘正司法鑒定中心將湖南省汝城縣城郊鄉(xiāng)一處面積161.1 m的農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)評估值為28.8萬元,將宅基地上的房屋工程造價評估值為11.45萬元,這兩個評估價值都被法院判決時采用(參見汝城縣人民法院〔2009〕汝民重字第X號)。按司法鑒定中心的這一評估價值計算,汝城縣城郊鄉(xiāng)的這一處宅基地市場價格高達(dá)124萬元/畝。而根據(jù)《汝城縣中心城區(qū)集體土地上房屋搬遷補償安置辦法》(汝政辦發(fā)〔2011〕57號),農(nóng)戶因拆遷而節(jié)約出來宅基地,政府以270元/m給予補償,合計18萬元/畝,與市場價格相比有不小差距。在實踐中,超出集體組織范圍的小產(chǎn)權(quán)房交易通常不被法律所認(rèn)可,但農(nóng)戶合法出讓土地宅基地使用權(quán)的價格等于黑市交易的機會成本,黑市價格一定程度上反映了宅基地使用權(quán)市場供需關(guān)系。

2.3 現(xiàn)行主要價格形成機制的缺陷

第一,以耕地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的政府征地指導(dǎo)價是目前農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的主要標(biāo)準(zhǔn),對其他形式的土地使用權(quán)交易具有示范作用。耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征收耕地的標(biāo)準(zhǔn)有其合理性,否則耕地補償費和安置補助費就失去了依據(jù),但它以低于耕地的價格征收農(nóng)戶宅基地,未能體現(xiàn)此類土地使用權(quán)的稀缺性。宅基地是個體農(nóng)戶的居住用地,使用權(quán)一旦有價轉(zhuǎn)讓,即不可復(fù)得,農(nóng)戶只能到城鎮(zhèn)購買房屋,宅基地使用權(quán)的稀缺性即表現(xiàn)為等面積、等容積率、相同位置的城鎮(zhèn)房屋土地的使用權(quán)價格,而與耕地年產(chǎn)值不具有可比性。此外,農(nóng)戶使用的宅基地不同于農(nóng)戶的承包耕地,除了使用價值不同外,法律地位也不相同。當(dāng)下耕地承包期為30年,但宅基地一旦分配給農(nóng)戶個體使用,則是無限期地?zé)o償占有和使用,在產(chǎn)權(quán)的排他性上僅次于所有權(quán),以承包地的30年期限作為征收宅基地的參考價格,也有失公允。

第二,行政性征地未區(qū)分公益性與經(jīng)營性有失公平。政府或集體征收、征用農(nóng)戶宅基地,都屬于行政性征地。如果是公益性征地,獲利者包括政府或村集體組織以及農(nóng)戶本人,征地的收益取之于民,用之于民。在這種情形下,按照國家利益、集體利益優(yōu)先于個人利益的原則,由行政主體與農(nóng)戶集體協(xié)商產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格,并不不妥。但究竟什么是公益性目的,需要明確界定,還需要避免虛假的集體認(rèn)同問題。如果是經(jīng)營性征地,獲利者是市場主體,征地收益具有獨占性和排他性,市場主體應(yīng)當(dāng)遵循市場主體自由合意的原則,實行等價交換。由政府或村行政替代市場主體與農(nóng)戶集體談判,是行政主體越位的表現(xiàn),也容易發(fā)生尋租行為。從根本上說,少數(shù)服從多數(shù)的集體議價原則,在經(jīng)營性征地中,剝奪了少數(shù)人的自由交易權(quán)利。

第三,市場議價雖然體現(xiàn)了土地資源的稀缺性和交易的公平性,卻通常不被法律所認(rèn)可,宅基地使用權(quán)合法交易的市場空間極為狹窄。首先,對于農(nóng)戶將宅基地連同其上的房屋轉(zhuǎn)讓給集體組織成員以外的情形,法律上不予認(rèn)可。其次,即使本集體經(jīng)濟組織成員從其他成員那里購得房屋及宅基地的使用權(quán),也存在三種情形:其一,已經(jīng)有宅基地且已經(jīng)達(dá)到國家規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn);其二,已經(jīng)有宅基地但尚未達(dá)到國家規(guī)定的宅基地標(biāo)準(zhǔn);其三,本人已在本集體經(jīng)濟組織落戶,但尚未分到宅基地的。依據(jù)法律規(guī)定,只有第三種情形才是有效、合法的交易。

3、基于基準(zhǔn)地價的宅基地使用權(quán)退出模型

3.1 模型設(shè)計

如前文所述,農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)后,在沒有任何外部救濟的情況下,不得不購買商品住房,公平的補償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶所得貨幣補償至少能夠在同一區(qū)位獲得等面積的住宅土地使用權(quán),即實現(xiàn)等量置換。商品房的建造必須使用國有土地,而同一區(qū)位住宅級別的土地使用權(quán)價格正包含在政府公布的住宅類土地基準(zhǔn)價之中。按照國有土地與集體建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”原則,政府以基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)出賣土地使用權(quán),也應(yīng)當(dāng)以基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)征收集體土地所有權(quán),只是需要去除政府對土地的開發(fā)成本及開發(fā)收益,這是本模型設(shè)計基本依據(jù)。上海、北京兩市以基準(zhǔn)地價、甚至高于基準(zhǔn)地價的標(biāo)準(zhǔn)征收農(nóng)戶宅基地,與這兩個城市的經(jīng)濟發(fā)展水平、土地開發(fā)程度有關(guān),將基準(zhǔn)地價作為農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出價格形成機制的普遍參照標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)考慮土地的地區(qū)差異及使用權(quán)的不同退出情形。

就地區(qū)差異而言,地方政府公布且定期更新的土地基準(zhǔn)價劃分為若干等級,已經(jīng)包含土地的區(qū)域及用途差異,但基準(zhǔn)地價中的土地與農(nóng)戶退出的宅基地標(biāo)準(zhǔn)并不匹配。政府征收農(nóng)戶宅基地通常是毛地,除了支付土地使用權(quán)的補償成本以外,還需要在拆遷、平整、通水、通電、通氣、通信等環(huán)節(jié)上投入費用,土地開發(fā)過程中還包含由政府享有的稅、息、利潤等,以上費用加在一起,才構(gòu)成基準(zhǔn)地價的熟地標(biāo)準(zhǔn)。在單位基準(zhǔn)地價的總價格中,土地出讓金部分才相當(dāng)于土地使用權(quán)的實際成本。參照1992年國家土地管理局頒布《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第二十六條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓金,區(qū)別土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等不同方式,按標(biāo)定地價(基準(zhǔn)地價在具體地塊上的落實,又稱宗地價格—筆者注)的一定比例收取,最低不得低于標(biāo)定地價的40%?！睋?jù)此,本文模型將距離農(nóng)戶最近的國有住宅級別用地基準(zhǔn)價的40%作為農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的價格標(biāo)準(zhǔn)。

就退出情形而言,本文在第二部分將農(nóng)戶宅基地退出劃分為四種類型,這些將在模型應(yīng)用中逐一檢驗。此外,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是農(nóng)戶宅基地公益性退出一種特殊情形,涉及不同集體經(jīng)濟組織之間的利益分割,這里將其作為單獨一種類型加以檢驗。宅基地使用權(quán)是與所有權(quán)連在一起的,涉及到宅基地使用權(quán)變現(xiàn)收益在集體組織與農(nóng)戶個體之間的分配問題。在土地管理法列出的政府征收集體土地的三項補償中,地上附著物及青苗補償費是征地實際發(fā)生的費用,按實物價值補償,這里不予考慮;土地補償費是政府付給集體土地所有者的補償,安置補助費是政府支付給農(nóng)戶個體的土地使用權(quán)補償。從各地法律實踐看,后兩項費用的比例大致為1∶1。據(jù)此,本模型將占基準(zhǔn)地價40%宅基地使用權(quán)收益,在集體組織與農(nóng)戶個體之間平均分配。

綜上,基于基準(zhǔn)地價的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出估值公式為:y=40%ax+b(其中y代表村集體與農(nóng)戶所得土地使用權(quán)補償收益,x代表距農(nóng)戶宅基地最近的國有住宅類基準(zhǔn)地價,a代表土地面積,b代表市場調(diào)節(jié)量)。

3.2 模型應(yīng)用

這里將基于基準(zhǔn)地價土地估值模型代入農(nóng)戶宅基使用權(quán)各種退出情形中,證明模型的可行性,分析并解決每一種退出情形可能遇到的問題。

3.2.1 部分-公益型退出

按照模型設(shè)計,集體因公益目的征用農(nóng)戶宅基地,定價邏輯與政府征收土地并無實質(zhì)性不同,宅基地使用權(quán)毛地價格按照住宅類土地基準(zhǔn)地價的40%估值。在部分公益性退出中,集體土地所有權(quán)性質(zhì)并未改變,且征地創(chuàng)造的公共利益集體共享,村集體按標(biāo)準(zhǔn)最多只需按基準(zhǔn)地價的20%補償農(nóng)戶宅基地使用權(quán),另外等額的、非貨幣化的隱性收益為集體所有。需要考慮的是,由于集體經(jīng)濟組織的實力通常不強,若安置補助費過高,可能使集體公益征地?zé)o法進(jìn)行。若安置補助費過低,則集體因公征地權(quán)可能被濫用。因此,集體因公益征地,土地基準(zhǔn)價標(biāo)準(zhǔn)未必排斥集體議價機制,土地使用權(quán)的實際價格可以最高價格為限,由集體按少數(shù)服從多數(shù)原則議價決定。在這一情形下,基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)的意義不在于給予農(nóng)戶多少比例的補償,而在于為集體因公征地提供了價格尺度,制約集體組織的因公征地權(quán),特別是制約集體領(lǐng)導(dǎo)人從事幕后交易。

3.2.2 完全-公益型退出

政府征收農(nóng)戶宅基地使用權(quán),按照距離宅基地最近的國有住宅類土地基準(zhǔn)地價的40%估值。因為是行政征地,無需議價。由于土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移,村集體與農(nóng)戶分享土地補償費和安置補助費,政府因征地行為增進(jìn)了公共利益,包括因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增值而收取的各種稅費,因土地平整而增加的就業(yè)機會,以及未來因土地利用方式改變而導(dǎo)致的公共利益的增進(jìn)等等。

3.2.3 部分-經(jīng)營型退出

土地所有權(quán)仍歸集體,依據(jù)“同地、同權(quán)、同價”原則,集體土地使用權(quán)出讓定價機制應(yīng)與國有土地使用權(quán)出讓定價機制相同。而與部分-公益型退出不同的是,部分-經(jīng)營型退出的實際市場價格,要根據(jù)土地的位置、品質(zhì)、用途、使用年限、市場供需狀況等決定,村集體與農(nóng)戶實際所得總額可能高于、也可能低于基準(zhǔn)地價的40%。市場土地使用者與集體建設(shè)用地的利益相關(guān)者可以就土地使用權(quán)的價格、轉(zhuǎn)讓方式、土地安置費、附著物補償原則及標(biāo)準(zhǔn)等事項,通過自由合意原則實行集合競價,達(dá)成集體土地建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股等協(xié)議。而按照“經(jīng)營性征地適用完全補償”原則,這里的集合競價不適用少數(shù)服從多數(shù)原則,不愿意參加集合競價者可以自由退出,土地使用者需要與集體競價退出者單獨達(dá)成協(xié)議。若未達(dá)成協(xié)議,土地使用者必須考慮在出現(xiàn)退出者的條件下該項目實施的可能性。經(jīng)營性土地使用權(quán)到期后,土地使用權(quán)仍歸村集體。

3.2.4 完全-經(jīng)營型退出

農(nóng)戶宅基地使用權(quán)完全-經(jīng)營型退出合并了政府征地的行政行為和市場用地的市場行為,農(nóng)戶宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府,使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給市場。按照模型設(shè)計,政府應(yīng)當(dāng)支付給村集體組織基準(zhǔn)地價20%的土地補償費,這是不需要談判的,實際支付這筆費用的仍是市場土地使用者。農(nóng)戶所得安置補助費部分,參照部分-經(jīng)營型退出、以基準(zhǔn)地價20%為基礎(chǔ)進(jìn)行市場談判。在實際價格談判中,土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓與使用權(quán)交易同時進(jìn)行,無法分開,村集體與政府成為市場談判的關(guān)聯(lián)方。經(jīng)營性土地使用權(quán)到期后,土地使用權(quán)歸政府。

3.2.5 增減掛鉤型退出

在存在土地用途管制且集體建設(shè)用地可以直接上市交易的前提下,城市近郊農(nóng)戶的宅基地經(jīng)集體流轉(zhuǎn)成為規(guī)模土地后,可獲得與國有土地同樣的價值,價格將大幅度提升,但擁有這種土地的農(nóng)民只占全部農(nóng)民的5-10%。[8]對于遠(yuǎn)郊農(nóng)戶來說,他們雖然擁有存量宅基地,但市場價值不大。以基準(zhǔn)地價為標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤不僅可解決此類土地供需矛盾,也可協(xié)同近郊與遠(yuǎn)郊農(nóng)戶的土地收益。按照前述模型設(shè)計,假定等面積的遠(yuǎn)郊甲宅基地與近郊乙耕地增減掛鉤,則甲、乙兩地共同分享因甲宅基地變?yōu)楦氐氖找?但土地補償參照的基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是乙地而非甲地。同時,甲地變成耕地后,仍由甲地村民耕種,甲地村民因此不應(yīng)享有耕地補償費,甲地補償所得還應(yīng)扣除乙地的安置補助費,剩余所得全部為村集體經(jīng)濟組織所有;乙地由耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后,除了與甲地村民分享土地補償費之外,還應(yīng)享有應(yīng)該由甲地村民支付的安置補助費。甲、乙兩地實際所得計算公式為:

甲地所得補償=乙地所在區(qū)域住宅類土地基準(zhǔn)價的20%-乙地安置補助費(為耕地類安置,據(jù)法最高為耕地年產(chǎn)值的15倍)

乙地所得補償=乙地所在區(qū)域住宅類土地基準(zhǔn)價的20%+乙區(qū)安置補助費。

3.3 案例比較

隨機選擇案例位于安徽省D縣G鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)是中國中部省區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),與其地區(qū)相比,當(dāng)?shù)卣鶞?zhǔn)地價及政府征地補償標(biāo)準(zhǔn)均處于中位水平,具有代表性。依據(jù)《D縣人民政府關(guān)于實施新一輪土地定級和基準(zhǔn)地價的通知》(D政[2013]48號),G鎮(zhèn)商業(yè)住宅類基準(zhǔn)地價分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級,價格從750—360元/m不等,本文取該鎮(zhèn)住宅類基準(zhǔn)地價的中位數(shù),即555元/m計算。另據(jù)(皖政[2015]24號)文件,該鎮(zhèn)政府征地農(nóng)用地補償標(biāo)準(zhǔn)(包括土地補償和安置補助)為37 380元/畝,建設(shè)用地和未利用土地補償標(biāo)準(zhǔn)為18 690/畝。若分別按照傳統(tǒng)耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)(宅基地補償按建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)計算)與基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)計算(與前文模型假定與計算方式相同),G鎮(zhèn)村民在不同宅基地使用權(quán)退出情形下,每退出1畝(約667 m)宅基地,村農(nóng)戶個體與集體經(jīng)濟組織所得補償見表1:

表1 基于基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)與耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的G鎮(zhèn)農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)收益比較Tab.1 Gains by comparison based on standards of BLP and OVCL for peasants in G Town exiting their homestead-land-use-right

(1)BLP=benchmark land price;OVCL=output value of cultivated land;

(2)增減掛鉤型宅基地使用權(quán)出讓假定掛鉤項目為本鎮(zhèn),即兩地住宅類基準(zhǔn)地價相同,且按耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)征地補償價也相同;

(3)據(jù)D政[2016]12號文件,按照耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),該縣增減掛鉤項目政府補助中,新增耕地單位的村民享有房屋及附作物補償費,村集體并不與掛鉤單位分享土地補償,但政府給予業(yè)主管理費等費用支持。以上費用都是實際發(fā)生的費用,并非土地補償費。

由表1的比較可以發(fā)現(xiàn),G鎮(zhèn)農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán),在不考慮市場調(diào)節(jié)因素的條件下,在價格形成機制方面參照基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)抑或耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),收益有很大不同。如果參照基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn),在不實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的條件下,農(nóng)戶每節(jié)約1畝宅基地可獲得74 037元的收益。同比,參照土地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)戶每退出1畝宅基地只獲得建設(shè)用地總補償款的一半收益,即9 345元,兩者相差7.9倍。在實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的條件下,在參照基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)的補償中,G鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織收益較政府直接征地情形有所減少,但仍絕對高于土地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)所得,相當(dāng)于間接提高了農(nóng)戶的收益。

參照基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)補償農(nóng)戶宅基地使用權(quán),政府因公益征地的成本有所增加,但仍有占基準(zhǔn)地價60%的獲利空間。村集體經(jīng)濟組織除集體因公益征地外,在其他各類宅基地使用權(quán)交易中,收益均等于或大于農(nóng)戶收益。因此,這一價格形成機制是一種兼顧政府、集體和個人利益的價格機制。

4、結(jié)論與政策建議

如何盤活以宅基地為主體的農(nóng)村集體建設(shè)用地,是中國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決的問題。面對這樣的問題,傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)通常假定自利的個體行為通過市場的價格傳遞機制能夠自動實現(xiàn)社會整體利益的最大化,制度經(jīng)濟學(xué)則將制度視為影響效率后果的重要變量。中國農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出存在價格和制度的雙重失靈:以耕地產(chǎn)值為參照的政府指導(dǎo)價未能體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的稀缺性,集體議價在經(jīng)營性征地中剝奪了少數(shù)人的自由交易權(quán),市場議價的合法空間狹窄。合理的價格形成機制不是要排斥市場供需關(guān)系或者放棄制度修正,而應(yīng)當(dāng)綜合考慮供需關(guān)系、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及政策干預(yù)等基本因素。本文重新設(shè)計的以基準(zhǔn)地價為標(biāo)準(zhǔn)的價格形成機制正是同時考慮上述各種因素的一種土地價格標(biāo)準(zhǔn),在農(nóng)戶宅基地使用權(quán)部分-公益、部分-經(jīng)營、完全-公益、完全-經(jīng)營、增減掛鉤等不同退出情形中均顯示出具有良好的適用性與可行性。案例比較發(fā)現(xiàn),基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢在于它顯著提升了農(nóng)戶土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格,體現(xiàn)了宅基土地資源的稀缺性與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的公平性,同時又顯示了公益性用地與經(jīng)營性用地的差異,兼顧了集體和政府的收益。

以基準(zhǔn)地價作為農(nóng)戶有償退出宅基地使用權(quán)的價格參照標(biāo)準(zhǔn),在適用于政府因公益目的而征地的情形時,與現(xiàn)行《土地管理法》中的產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)相沖突。而北京、上海兩地的政府征收農(nóng)戶宅基地的實踐,不僅突破了法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),也突破了基準(zhǔn)地價40%的估值標(biāo)準(zhǔn)。鑒于政府征地補償標(biāo)準(zhǔn)對宅基地使用權(quán)其他形式的退出具有示范性,本文建議在立法方面,修正現(xiàn)行《土地管理法》中以耕地產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)作為征用農(nóng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的做法,改用基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)。其次,在模型運用方面,以政府公布基準(zhǔn)地價的40%作為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓估值標(biāo)準(zhǔn)的底線,經(jīng)濟發(fā)展水平較高、土地開發(fā)狀況較好、土地市場活躍的地方,可以適度提高這一比例。此外,在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的條件下,土地使用權(quán)交易還應(yīng)當(dāng)考慮土地使用期限問題。對集體經(jīng)濟組織來說,其實際所得需要用土地使用權(quán)年限的系數(shù)來修正;而對農(nóng)戶來說,其退出宅基地使用權(quán)是永久性的,其個體補償收益并不受使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期限的影響。

作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國人口·資源與環(huán)境》 2017 27(2)

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