核心提示：農(nóng)村土地集體所有制遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。它既是中國農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，也是具有中國特色的土地所有制。

土地所有制決定土地歸屬。它既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，全面而深刻地認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地集體所有制，不但對(duì)“三農(nóng)”政策法規(guī)的準(zhǔn)確把握或貫徹執(zhí)行具有重要作用，而且對(duì)“三農(nóng)”制度設(shè)計(jì)或深化改革也具有重要作用。

一、農(nóng)村土地集體所有制是中國農(nóng)村土地所有制的歷史選擇

（一）封建社會(huì)土地制度在中國農(nóng)村行不通

我國農(nóng)村長達(dá)兩千多年的歸地主階級(jí)所有的封建社會(huì)土地制度，曾迫使遭受地主重重剝削而饑寒交迫的廣大農(nóng)民，多次揭竿而起連同其他階級(jí)去推翻當(dāng)時(shí)的封建王朝。但歷次農(nóng)民起義或封建王朝更替后，仍實(shí)行封建社會(huì)土地制度：農(nóng)民沒有自己的土地可耕種，耕種時(shí)需要向地主繳納高比例地租；農(nóng)民也沒有自己的土地可建住宅，只能寄居在地主那兒；農(nóng)民往往生活艱辛，入不敷出，舉債過日，并償還高額利息。在中國封建社會(huì)，土地可以自由買賣，造成富者田連阡陌、貧者無立錐之地，因而往往產(chǎn)生大規(guī)模的周期性土地危機(jī)，也始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史怪圈。中國封建社會(huì)土地制度既嚴(yán)重束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，也長久阻礙了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）土地集體所有制在中國農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃生命力

直至中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以土地歸農(nóng)民所有為革命總綱之一而團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民，連同工人階級(jí)推翻三座大山、成立新中國。新中國成立后，又很快實(shí)行了土地公有的社會(huì)主義社會(huì)制度。公有制之下的集體所有制，農(nóng)村土地主要以村民小組或集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，理論上歸全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有，實(shí)際上被大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員和部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有。歷經(jīng)兩千多年的艱辛與斗爭，廣大農(nóng)民終于翻了身，依法得到了土地，不再依附于土地。農(nóng)民在自己的土地上多勞多得，這不僅提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)；也通過城鄉(xiāng)價(jià)格剪刀差、繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等方式支持了我國工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)。農(nóng)民也有土地可建住宅，不再居無定所，終于實(shí)現(xiàn)了安居樂業(yè)。農(nóng)民還因土地共有、利益相關(guān)、血親相連等而積極地依法參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)了村民自治，這有利于發(fā)展社會(huì)民主、促進(jìn)社會(huì)和諧。本世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)了依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地。

（三）農(nóng)村土地集體所有制是人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度

農(nóng)村土地集體所有制與資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)的土地私有制存在根本性區(qū)別。即使是資本主義社會(huì)，土地私有制也讓其鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制讓土地這一重要生產(chǎn)生活資料歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有，這回歸到了農(nóng)村土地只是用來使用而不是用來占有他人勞動(dòng)成果的自然屬性上。它鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤，為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地集體所有制創(chuàng)新了社會(huì)主義社會(huì)所有制理論和實(shí)踐，也對(duì)世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)。它既是人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。

二、農(nóng)村土地集體所有制遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律

（一）農(nóng)村土地集體所有制是土地用途管制之下的一項(xiàng)“三農(nóng)”基本制度

土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國家的長遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地，都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。加強(qiáng)土地用途管制既是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國策的必然要求，也是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措；既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。土地利用必須按規(guī)劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其要防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化。人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國更有必要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管制。如果不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全、削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位甚至影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）農(nóng)村土地集體所有制遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律

農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，其農(nóng)作物的生命性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)時(shí)性與市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。加上農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素集聚度不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受地理氣候科技等客觀條件限制、教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高。因此，倘若不加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度并達(dá)到一定程度，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往會(huì)落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因而，這也決定了作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村根本制度之一的土地所有制，不宜私有化，不宜讓常住農(nóng)村及務(wù)農(nóng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員有土地成本，甚至進(jìn)入工業(yè)化中期后不宜征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。在本世紀(jì)初，我國就不僅減免了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、結(jié)束了兩千多年農(nóng)民交地租或交皇糧的歷史，而且工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、政府扶持“三農(nóng)”的力度也在不斷加大。展望未來，政府扶持“三農(nóng)”的力度將有增無減。

（三）農(nóng)村土地集體所有制也遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律

實(shí)行土地公有制的我國，又在農(nóng)村實(shí)行有別于城鎮(zhèn)的集體所有制。也即將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地與城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地區(qū)分開來，將農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)商業(yè)住宅用地區(qū)分開來。這種在我國曾長期存在并繼續(xù)長期存在的城鄉(xiāng)有別的土地所有制，是鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的實(shí)際，為鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的較為理性的制度安排。農(nóng)村集體土地以各集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，也是由于國家或任一層級(jí)政府通常不能親自經(jīng)營農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)管成本過高而作出的較為理性的制度安排。這已被二十世紀(jì)五十至七十年代“人民公社化”運(yùn)動(dòng)所反證，也被改革開放以來實(shí)行土地承包經(jīng)營制度所取得的顯著成就所證明。當(dāng)然，農(nóng)村土地集體所有制之下的集體所有權(quán)，本身具有很強(qiáng)的的適應(yīng)性、包容性：它既能適應(yīng)不同資源稟賦、不同發(fā)展階段，也能衍生出土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、宅基地取得權(quán)、宅基地使用權(quán)、經(jīng)營性或公益性建設(shè)用地取得權(quán)與使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)。

三、農(nóng)村土地集體所有制是具有中國特色的土地所有制

（一）農(nóng)村土地集體所有制符合中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際

我國農(nóng)村人多地少、聚村而居，農(nóng)業(yè)歷史悠久、農(nóng)村文化深厚，在數(shù)千年里積累了精耕細(xì)作、復(fù)合耕種、用養(yǎng)結(jié)合、地力常新等豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，積淀了利益相關(guān)、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等深厚的農(nóng)村傳統(tǒng)文化，從而形成了具有中國特色的農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化。一個(gè)自然村落就是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，特有的社會(huì)形態(tài)決定了特有的社會(huì)制度。農(nóng)村土地集體所有制的核心政策，是土地以集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組為地理邊界、村民共同占有，讓耕者有田、建宅有地，參與村內(nèi)公共活動(dòng)或建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施也可依法地?zé)o償?shù)厝〉猛恋?，以?shí)現(xiàn)安居樂業(yè)、村民自治、幸福生活。農(nóng)村土地集體所有制既有利于農(nóng)民安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，保障糧食安全，供給工業(yè)原料，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；也有利于發(fā)展基層民主，促進(jìn)社會(huì)主義社會(huì)民主發(fā)展；還有利于繼承和發(fā)展中國特有的農(nóng)耕文化與鄉(xiāng)里文化，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村土地集體所有制在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有自動(dòng)調(diào)適功能

在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)中，常住不常住農(nóng)村、從事不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、落戶不落戶城鎮(zhèn)、在承包期內(nèi)退出不退出承包土地等，集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其家庭成員可綜合考慮自身情況、相關(guān)政策法規(guī)、對(duì)未來的預(yù)期等因素做出理性又穩(wěn)妥的選擇。促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)就業(yè)落戶，通過農(nóng)村人口的減少而擴(kuò)大人均耕地面積，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而逐漸增加務(wù)農(nóng)收入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。這猶如市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)適一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在市場(chǎng)導(dǎo)向及政策導(dǎo)向之下，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。農(nóng)村土地集體所有制本身允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員既能遷出也能遷入，并在人口流動(dòng)中促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。只要長期堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，并圍繞它深化農(nóng)民承包耕地、有償退出宅基地、城鄉(xiāng)戶籍等制度改革，進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，就能逐步消除長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。倘若不堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，就不但不能從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

（三）農(nóng)村土地集體所有制有利于推進(jìn)村民自治

集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于土地共有、利益相關(guān)、規(guī)模適度、血親相連、文化相聯(lián)等，決定了他們具有深厚的自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、空間基礎(chǔ)、心理基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共同占有集體土地。因此，選舉產(chǎn)生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議上，只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)。如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有而不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，甚至被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發(fā)展。因而，這既需要正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地集體所有制本質(zhì)，也需要深化農(nóng)民承包耕地、有償退出宅基地、成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等制度改革。盡管集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地、成員進(jìn)退的同時(shí)享有或失去相應(yīng)集體土地是一種理想狀態(tài)，但在政策設(shè)計(jì)或制度改革中應(yīng)以此為指導(dǎo)，在貫徹落實(shí)或推進(jìn)改革中應(yīng)努力縮小其差距。

綜上所述，農(nóng)村土地集體所有制不僅遵循了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持了土地公有制，符合土地所有制史，還能適應(yīng)中國土壤，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。它是一項(xiàng)已被歷史長河與長期實(shí)踐所證明、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制。毫無疑問，農(nóng)村土地集體所有制將長期存在下去，它未必是全民所有制的低級(jí)形式。

（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)）

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