習近平總書記談到農(nóng)村改革時反復強調(diào)，要“堅持農(nóng)村土地集體所有制”，前不久考察農(nóng)村改革主要發(fā)源地小崗村再次重申了這一基本觀點，并指出，深化農(nóng)村改革的主線是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，底線是“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。深入理解習近平總書記的這一講話精神，需要切實認識農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢，并落實到深化農(nóng)村改革的實踐去。本文以馬克思主義政治經(jīng)濟學為指導，結(jié)合農(nóng)村改革發(fā)展的鮮活實踐，予以初步探討。
一、農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)業(yè)社會主義改造的制度性成果
中國的小農(nóng)經(jīng)濟自秦漢定型以后，創(chuàng)造了領(lǐng)先世界近兩千年的中華文明發(fā)展成就，但同時也造成了長久以來人多地少的基本國情。歷史上中華民族的治亂興衰，都可以直接或間接地從農(nóng)民與土地的關(guān)系中找到原因。
清王朝作為最后一個皇權(quán)專制王朝退出歷史舞臺，留給中華民國一個爛攤子，最爛之處仍然是占有很多土地的地主與無地少地的貧農(nóng)之間矛盾尖銳。所以，孫中山為中國國民黨確定的民主革命綱領(lǐng)包括了“平均地權(quán)”、“耕者有其田”內(nèi)容。孫中山逝世后的中國國民黨由蔣介石獨裁，他嘴上喊著“繼承總理遺志”，實際上卻不允許農(nóng)民開展土地革命，1927年對積極推動土地革命的中國共產(chǎn)黨人及農(nóng)會積極分子進行血腥鎮(zhèn)壓。中國共產(chǎn)黨被迫武裝反抗，承擔起了領(lǐng)導中國完成民主革命的歷史使命。當蘇聯(lián)模式的城市武裝暴動革命道路走不通以后，毛澤東領(lǐng)導中國工農(nóng)紅軍開創(chuàng)了農(nóng)村包圍城市的革命道路，以“打土豪分田地”為旗幟，動員億萬無地少地的農(nóng)民成為中國民主革命的主力軍，推翻了國民黨的反動統(tǒng)治，在新中國成立之后短短一兩年里完成了中國歷史上最徹底的以平均地權(quán)為目標的農(nóng)村土地改革，貧苦農(nóng)民從地主富農(nóng)手中分得了七億多畝土地。
然而，新中國進行土地改革建立起來的仍然是小土地私有制，并沒有脫離小農(nóng)經(jīng)濟范疇，順其自然一部分農(nóng)民失去土地是必然的。事實上，在新中國成立后的最初幾年里，確實出現(xiàn)了一些農(nóng)民由于各種原因賣掉土地，而另一些農(nóng)民買入土地的現(xiàn)象。長此以往，土地改革的成果將喪失殆盡。為了避免農(nóng)村重新兩極分化，以毛澤東為核心的我黨第一代領(lǐng)導集體依據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟學基本理論和革命根據(jù)地創(chuàng)造的成熟經(jīng)驗，在土地改革之后就注意引導農(nóng)民走互助合作的發(fā)展道路，取得了良好效果。1956年，在全國農(nóng)村以興辦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為基本途徑進行了農(nóng)業(yè)社會主義改造，破天荒地打破了分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)方式，連續(xù)幾年獲得了農(nóng)業(yè)大豐收，初步顯示了社會主義農(nóng)業(yè)的制度優(yōu)勢。
然而，在農(nóng)業(yè)合作化運動節(jié)節(jié)勝利面前，1958年在全國范圍內(nèi)大辦人民公社，試圖“跑步進入共產(chǎn)主義”。結(jié)果犯了“步子太大、轉(zhuǎn)變過快、方式過于簡單”的錯誤，嚴重挫傷了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，成為陷入“三年困難時期”的主要原因。1962年，毛澤東發(fā)現(xiàn)問題后糾正急躁冒進錯誤，指導中共中央制定了人民公社六十條，形成了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”、“政社合一”的人民公社體制，確立了古今中外史無前例的農(nóng)村土地集體所有制。
人民公社六十條出臺后，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得到了很大的恢復和發(fā)展，但仍然受到計劃經(jīng)濟體制和政策的束縛，沒有從制度上找到調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的有效辦法。但是，突破了小農(nóng)經(jīng)濟束縛的土地集體所有制還是頑強地表現(xiàn)出了制度優(yōu)勢，主要成果包括：大規(guī)模開展農(nóng)田水利建設(shè)、科學種田得到普及、農(nóng)村工業(yè)得到初步發(fā)展、推動了農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村鰥寡孤獨得到了照顧、婦女得到解放、農(nóng)村移風易俗成效顯著，等等。1982年以后，農(nóng)村土地集體所有作為農(nóng)村社會主義經(jīng)濟制度載入中華人民共和國憲法。
在黨的十一屆三中全會精神指導下，1978年開啟的農(nóng)村改革在絕大多數(shù)農(nóng)村建立起了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，即農(nóng)村基本經(jīng)營制度。該制度的基本構(gòu)成要件有三個，一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶承包經(jīng)營，三是集體統(tǒng)一向農(nóng)戶提供服務(wù)。也就是說，由小崗村農(nóng)民帶頭發(fā)起的農(nóng)村改革只是否定了人民公社的集體統(tǒng)一經(jīng)營體制，并沒有否定土地集體所有，而且，正是在這一制度基礎(chǔ)上，通過土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營的制度創(chuàng)新消除了“大鍋飯弊端”，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，也為農(nóng)戶自由支配勞動力、發(fā)展個體私營經(jīng)濟奠定了制度基礎(chǔ)。
綜上所述，農(nóng)業(yè)由集體統(tǒng)一經(jīng)營到由農(nóng)戶分散經(jīng)營，土地集體所有制經(jīng)受了改革開放前后六十年的考驗，堪稱農(nóng)業(yè)社會主義改造為中國留下的偉大制度性成果，在人類土地制度史上增添了新的一頁。
二、葉屋村：土地集體所有制基礎(chǔ)上再次“土改”的成功案例
毋庸諱言，農(nóng)村土地集體所有制是否應(yīng)該繼續(xù)堅持，在理論界和實際工作部門都存在不同看法。對此，不宜單純進行書齋式的思辨，而是應(yīng)該像當年毛澤東領(lǐng)導土地革命和鄧小平領(lǐng)導農(nóng)村改革那樣，由農(nóng)民的實踐做出回答。這里，講述一個筆者多次實地調(diào)研過的案例。
廣東省清遠市有個葉屋村（村民組），地處粵北丘陵地帶，有35戶人家，175口人；有各類可耕作的土地資源（包括林地）1350多畝；村內(nèi)主要生產(chǎn)經(jīng)營項目有養(yǎng)豬養(yǎng)魚、種植沙糖桔、栽桑養(yǎng)蠶等，水稻生產(chǎn)主要是為了滿足口糧需求，屬于純粹的農(nóng)業(yè)地區(qū)。1981年，該村作為生產(chǎn)隊把集體土地按人平均承包到戶，平均每戶有10.6畝。為了把肥力、位置不同的土地搭配均勻，每戶大約有11塊土地分布在村莊四周。由于農(nóng)民外出經(jīng)商務(wù)工收入機會越來越多，農(nóng)民把勞動力投入到細碎土地上越來越不劃算，土地粗放經(jīng)營乃至撂荒現(xiàn)象便越來越嚴重。直到2009年，葉屋村人均純收入3000元左右，相當于全國平均水平的60%，整體上沒有擺脫貧困。
在這個貧窮的小村莊里，也有比較富裕的農(nóng)戶，村長（村民小組組長）葉時通家就是其中之一。葉時通致富的訣竅很簡單：在最初承包的三畝魚塘邊上開荒，形成了11畝集中連片的魚塘，每年收入穩(wěn)定在10萬元以上。葉時通由自己家想到全村，明白了一個道理：是承包地分散拖累了全村，如果每戶都像自家一樣土地連片，成規(guī)模地集中搞好一兩種產(chǎn)品，哪怕是效益最低的種桑養(yǎng)蠶，每畝地也能夠收入3000元以上，各家各戶就都能夠富裕起來。
葉時通把這個想法先在村民理事會五個成員中提出來，得到一致贊同，馬上召開全村家長會，也得到一致贊同。但在具體商量如何把七零八落的土地集中起來重新分配時，遇到了兩個難題。一是人多地少戶與地多人少戶存在矛盾。因為承包地多年沒有調(diào)整，各戶按人平均的土地面積差別很大，一些戶添人進口要求按人增加承包地，而另一些戶人口減少卻不想減少承包地。二是水田旱地不同地塊水利道路條件不一，肥瘦差別很大，誰也不愿意把自己家的承包地集中到貧瘠和耕作不便的土地上。針對這兩個基本矛盾，葉屋村在一年多時間里開了35次家長會，其間有暴風驟雨般的爭吵，也和風細雨式的說服，最終還是達成了一致意見：（1）葉屋村的人要把葉屋村的土地管好用好，各家各戶的承包地集中連片是個好辦法；（2）葉屋村的土地（包括開荒地）歸在葉屋村生活的人集體所有，不是誰承包了就歸誰私有了，娶進來的媳婦和新生的孩子要分地，故去的老人和嫁出去的閨女要把土地交回集體重新分配，每隔20年土地調(diào)整一次；（3）主要勞動力在家務(wù)農(nóng)的戶可分一塊水田和一塊旱地，主要勞動力不在家務(wù)農(nóng)的戶只分一塊旱地，水田和旱地之間可以按1比2的比例互換；（4）為了盡量方便各家各戶土地連片，無償承包的土地占80%，留出20%左右的土地作為機動地有償承包；（5）親門近支的戶之間可要求土地相鄰承包；（6）動用集體土地有償發(fā)包形成的集體積累改善土地生產(chǎn)條件，做到所有水田（包括魚塘）旱能灌澇能排，所有旱地通機耕路。（7）滿足村內(nèi)農(nóng)戶土地經(jīng)營面積需求后剩余的土地由村集體統(tǒng)一連片對外發(fā)包；（8）集體積累滿足改善生產(chǎn)條件需求后用于集體福利。
葉屋村農(nóng)民把上述做法稱為“土改”。自2010年春季實施以來，徹底解決了各戶土地細碎問題，粗放經(jīng)營得到改善，杜絕了土地棄耕現(xiàn)象，村民之間爭水爭地等矛盾消除了。當年村民人均收入超過10000元；2015年全村人均純收入超過30000元，人均收入最低的戶也超過15000元；每年集體經(jīng)濟收入超過15萬元。四十名左右的青壯年勞動力由原來的外出務(wù)工為主，變?yōu)樵诩覄?wù)農(nóng)為主。
葉屋村的做法在全國范圍內(nèi)并非孤立的個案，整合細碎的土地、定期調(diào)整承包地、收取承包費為社員服務(wù)，這些做法在全國各地都能看到。在清遠市，葉屋村的經(jīng)驗已經(jīng)得到普遍推廣。
三、馬克思主義政治經(jīng)濟學視角下葉屋村“土改”成功的原理
葉屋村1981年采用的土地承包方式是對小崗村“大包干”做法的簡單復制。我們回過頭來看當年的改革辦法，其農(nóng)業(yè)內(nèi)部的改革價值越來越聚焦于消除集體統(tǒng)一經(jīng)營中農(nóng)民出工不出力的弊端上，此外已經(jīng)看不到其他制度優(yōu)勢。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)外經(jīng)濟條件的變化，很多農(nóng)戶已經(jīng)不像當年那樣珍惜土地，粗放經(jīng)營甚至撂荒現(xiàn)象隨處可見，貧富差距拉大，集體經(jīng)濟成為空殼，農(nóng)民的集體觀念越來越淡化。對此，本文權(quán)且稱之為“簡單大包干弊端”。葉屋村進行的新土改基本上消除了這個弊端。那么，葉屋村土改成功的奧秘何在呢？當年我們黨按照馬克思主義政治經(jīng)濟學原理解釋了大包干的科學性，今天面對葉屋村農(nóng)民的新土改，又能得出怎樣的新結(jié)論呢？觀察葉屋村的土改過程和成效并梳理其中的經(jīng)濟利益關(guān)系，下面幾個新觀點應(yīng)該是站得住腳的。
觀點一：土地集體所有制是耕者有其田的永久性制度保障。
古今中外的農(nóng)業(yè)發(fā)展史證明，耕者有其田是調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、促進社會安定的有效制度安排。中國農(nóng)民尤其希望房前屋后擁有一塊足以養(yǎng)家糊口的土地。但土地私有制再加上天災(zāi)人禍，讓大多數(shù)農(nóng)民的夢想一次又一次地破碎。古代有幾位統(tǒng)治者迫于農(nóng)民戰(zhàn)爭的壓力，在改朝換代初期也曾經(jīng)實行過耕者有其田制度，但皇帝是農(nóng)村地主的總代表，無法讓多數(shù)農(nóng)民擺脫土地被兼并的惡夢輪回。農(nóng)村土地集體所有制則能夠幫助農(nóng)民把夢想變成現(xiàn)實，并且一勞永逸。葉屋村1981年后成家立業(yè)的青年農(nóng)民能夠獲得土地資源，正是靠土地歸集體所有制所賜。堅持這一制度，全國所有的農(nóng)戶就都能像葉屋村的“耕者”一樣不會失去土地。
觀點二：土地集體所有制滿足村莊內(nèi)新生代農(nóng)民平等、無償獲得土地的利益訴求，為大多數(shù)農(nóng)民所擁護。
我們稱農(nóng)村中娶進來的媳婦（相應(yīng)包括倒插門女婿）和新生孩子為村莊內(nèi)的新生代農(nóng)民。毫無疑問，新生代農(nóng)民都希望無償獲得土地。在土地私有制下，窮富農(nóng)戶之間擁有土地的數(shù)量差別很大，導致同一個村莊內(nèi)新生代農(nóng)民生產(chǎn)生活的起點極不平等，窮困農(nóng)戶的新生代農(nóng)民只有很少土地甚至沒有土地。農(nóng)村土地集體所有制徹底打破了窮困農(nóng)民少地無地的惡夢循環(huán)，讓所有新生代農(nóng)民都能夠在村莊范圍內(nèi)無償、平等地獲得土地資源。顯然，為了獲得這一根本利益，新生代農(nóng)民必然要求集體土地的承包關(guān)系定期調(diào)整；而且，擁有新生代農(nóng)民的農(nóng)戶在人口數(shù)量上必然超過人口減少的農(nóng)戶，所以，土地集體所有制必然得到農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民的擁護。這樣的制度安排符合馬克思主義政治經(jīng)濟學的基本立場。
觀點三：依托土地集體所有制與市場經(jīng)濟體制，地租這個古老的經(jīng)濟范疇擺脫了剝削的惡名，成為土地所有者、經(jīng)營者、勞動者三者利益和諧統(tǒng)一的紐帶。
從經(jīng)濟學角度看，農(nóng)村集體向承包戶收取的承包費就是地租。馬克思主義經(jīng)濟學認為，地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，反映的是地主階級的寄生性即對勞動者的經(jīng)濟剝削，意味著土地所有者、經(jīng)營者和勞動者在經(jīng)濟利益上存在此消彼漲的對立關(guān)系。連戰(zhàn)后日本這樣的資本主義國家都用法律限制了農(nóng)業(yè)中地主收取地租。葉屋村的土改實踐讓我們看到了地租的新內(nèi)涵，即三者利益關(guān)系的和諧統(tǒng)一：作為“地主”的集體向作為土地經(jīng)營者的承包戶收取承包費，并沒有落入私人腰包，而是用于改善土地經(jīng)營者和勞動者的生產(chǎn)條件（修渠修路等）以及增進其福利。從形式上看，地租所代表的市場交換關(guān)系仍然存在，即承包戶向集體繳納承包費是獲得土地承包權(quán)的代價，但從實質(zhì)上看，承包費所反映的經(jīng)濟利益關(guān)系完全改變了，即集體收取承包費是為了讓承包戶獲得更多利益及更多的福利。中國農(nóng)村形成這種嶄新的生產(chǎn)關(guān)系，是土地集體所制與市場經(jīng)濟有機結(jié)合的結(jié)果，是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟。
四、發(fā)揮土地集體所有制優(yōu)勢要解放思想深化改革
我國農(nóng)村存在“簡單大包干弊端”在時間跨度上已經(jīng)超過“大鍋飯弊端”。黨中央、國務(wù)院一直強調(diào)要“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，就是要破除這些弊端。如何像當年推廣小崗村經(jīng)驗?zāi)菢?，把葉屋村這類典型經(jīng)驗推廣開？本文提出以下幾點看法。
第一、對待小崗村要像對待當年大寨那樣，采取解放思想、實事求是的態(tài)度。
農(nóng)村改革前全國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線的典型是毛澤東樹立的山西省昔陽縣的大寨大隊。大寨農(nóng)民的自力更生、艱苦奮斗精神永遠值得中國農(nóng)民學習，大寨大規(guī)模進行農(nóng)田基本建設(shè)的做法也值得所有農(nóng)村效法。但大寨經(jīng)驗消除不了農(nóng)村普遍存在的“大鍋飯弊端”。小崗村農(nóng)民以不怕坐牢的勇氣突破人民公社體制束縛，創(chuàng)造了集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營的經(jīng)驗，調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，取代了大寨的全國農(nóng)村學習榜樣的地位。
然而，小崗村經(jīng)驗普遍推廣后，“簡單大包干弊端”也隨之出現(xiàn)，而且呈現(xiàn)愈加嚴重態(tài)勢。當年對大寨經(jīng)驗采取了解放思想、實事求是的態(tài)度，推動了農(nóng)村改革；今天面對簡單大包干弊端，對小崗村經(jīng)驗也要采取同樣的態(tài)度。葉屋村土改既吸收了小崗村的改革精髓，又在破除簡單大包干弊端方面邁出了堅實的改革步伐，應(yīng)該給予鼓勵并大力推廣。
第二，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度要突破兩個認識誤區(qū)。
統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制即農(nóng)村基本經(jīng)營制度已經(jīng)定型三十多年，但一直不完善。與兩個認識誤區(qū)沒有突破有直接關(guān)系。
其一，把土地集體所有制有效實現(xiàn)形式與增加農(nóng)民負擔混為一談。大包干的分配方式是“交夠國家的，留足集體的，剩下是自己的”。所謂“國家的”是指承包戶交給國家的農(nóng)業(yè)稅，所謂“集體的”包括兩大項，一是承包戶交給村集體的三項提留款，即公積金、公益金和管理費，簡稱“三提”；二是承包戶交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的五項統(tǒng)籌款，即用于農(nóng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、農(nóng)村道路等民辦公助的費用，簡稱“五統(tǒng)”。2006年農(nóng)村稅費改革中，國家以減輕農(nóng)民負擔的名義，把農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”全部取消了。但實事求是地說，國家有權(quán)取消上繳國庫的農(nóng)業(yè)稅和具有準稅收性質(zhì)（歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收?。┑摹拔褰y(tǒng)”，卻無權(quán)取消農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向農(nóng)戶收取的“三提”。因為，“三提”是土地集體所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，是集體向農(nóng)戶提供統(tǒng)一服務(wù)所必需的經(jīng)濟來源，收多收少以及如何收取、如何使用應(yīng)完全由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部民主決定。國家的職責是通過法治手段以及必要的行政措施保障集體積累不被少數(shù)人貪占。葉屋村的經(jīng)驗表明，集體收取土地承包費，立桿見影地解決了集體經(jīng)濟空殼問題，遵循民主決策原則使用集體積累，給農(nóng)民帶來的生產(chǎn)效益和生活福利遠遠多于承包費。有人以減輕農(nóng)民負擔為由反對葉屋村收取少量土地承包費，看似在維護農(nóng)民利益，其實是割斷了農(nóng)戶與集體的利益紐帶，既違背了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，也背離了馬克思主義政治經(jīng)濟學基本常識。
其二，把滿足新生代農(nóng)民承包集體土地的利益訴求同改變土地承包關(guān)系混為一談。集體作為農(nóng)村土地的所有者不是抽象的，而是由生活在集體土地上的農(nóng)民群體構(gòu)成的。新生代農(nóng)民天然具有集體成員的權(quán)利是不言而喻的，他們獲得承包集體土地的權(quán)利是不能剝奪的。1997年，當全國農(nóng)村第一輪土地承包到期的時候，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳針對如何搞好第二輪土地承包專門下發(fā)文件，針對一些農(nóng)戶人地矛盾突出的現(xiàn)實，確定了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”基本方針，也就是承認新生代農(nóng)民承包所在集體土地的權(quán)利。但后來在如何理解“長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系”問題上產(chǎn)生了不同看法。有人認為，“長期穩(wěn)定”就是今后不再調(diào)整承包地，這就等于否定了新生代農(nóng)民承包集體土地的權(quán)利，也就在事實上取消了新生代農(nóng)民的集體成員資格。這顯然是錯誤的，與廣大農(nóng)民兄弟對集體成員的認知格格不入。農(nóng)村集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的構(gòu)成要件，必須長期堅持。由于集體經(jīng)濟組織成員的變動，定期調(diào)整承包具體地塊的農(nóng)戶是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的題中應(yīng)有之意。
第三，徹底改革農(nóng)村土地“三級所有”的模糊產(chǎn)權(quán)關(guān)系不是搞私有化，而是在自然村或村民組層次做實做強農(nóng)村集體經(jīng)濟。
農(nóng)村基本經(jīng)營制度確立不久，有幾位學者在貴州省湄潭縣搞了“增人不增地，減人不減地”試驗。這項試驗的初衷并不是要保護故去的老人和外嫁的閨女永遠享有承包集體土地的權(quán)利，而是取消土地集體所有權(quán)。這幾位學者也多次公開申明土地私有化主張。湄潭試驗已經(jīng)有三十年的歷史，并沒有讓農(nóng)民看到實際效果，簡單大包干弊端倒是隨處可見。這說明土地私有化的主張是失敗的。
搞湄潭試驗的幾位學者主張農(nóng)村土地私有，是基于搞市場經(jīng)濟必須做到產(chǎn)權(quán)明晰的理論觀點。應(yīng)當說，學者主張產(chǎn)權(quán)明晰在抽象的理論意義上無可厚非，他們認為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊也切中時弊。他們的錯誤在于，既沒有看到農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢，也沒有抓住農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊的要害。那么，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊不清到底是怎么一回事，該如何改革呢？
農(nóng)村改革前，人民公社的土地制度特征是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。其含義是，具體的一塊土地既歸幾十個農(nóng)戶構(gòu)成的生產(chǎn)隊所有，也歸幾百個農(nóng)戶構(gòu)成的生產(chǎn)大隊所有，還歸幾千個農(nóng)戶構(gòu)成的人民公社所有，但土地所有權(quán)的基礎(chǔ)在生產(chǎn)隊，體現(xiàn)為組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位和分配單位都是生產(chǎn)隊（也有很少一部分農(nóng)村以生產(chǎn)大隊為基本核算單位，大寨即是一例）。這里的土地產(chǎn)權(quán)模糊不清是顯而易見的。按照小崗村搞大包干的具體做法，農(nóng)村集體向農(nóng)戶發(fā)包土地基本上是以生產(chǎn)隊為單位進行的。也就是說，在廣大農(nóng)民的心目中，土地集體所有的邊界是由生產(chǎn)隊之間的土地邊界區(qū)分開的。但吊詭的是，農(nóng)村改革三十多年，發(fā)了那么多的文件和法律法規(guī)，卻從來沒有對土地“三級所有”的模糊產(chǎn)權(quán)關(guān)系進行過清理和改革。小崗村的經(jīng)驗普遍推廣后，生產(chǎn)隊作為組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位和經(jīng)濟核算單位不復存在，人民公社翻牌為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為一種法人機構(gòu)，便由生產(chǎn)大隊翻牌而來的行政村承襲了。但行政村仍然是個產(chǎn)權(quán)不清、政社合一組織，是人民公社體制改革不徹底的產(chǎn)物，成為“小官大貪”等種種農(nóng)村基層組織弱化問題的制度根源。
行政村體制該如何改革呢？葉屋村所在的清遠市以“三個下移”為農(nóng)村綜合改革路徑，給出了令人耳目一新的答案。
清遠市委主要領(lǐng)導在深入農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)有若干個像葉屋村這樣的純粹農(nóng)村，老百姓普遍比較富裕，鄰里關(guān)系比較和諧，村容村貌比較整潔。這一現(xiàn)象引起了清遠市委市政府的高度重視并進行了反反復復的調(diào)查研究，得出的結(jié)論是：除了像華西村那樣以搞工業(yè)為主的農(nóng)村外，在純粹農(nóng)業(yè)地區(qū)，依托行政村進行農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會治理普遍無效，應(yīng)當把農(nóng)村基層黨支部和村民委員會由行政村下移到自然村或村民組，使之成為功能完善的集體經(jīng)濟組織；同時把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)職能下移到行政村改造而成的公共服務(wù)片區(qū)，在片區(qū)內(nèi)設(shè)立黨總支和經(jīng)濟聯(lián)合社，為片區(qū)內(nèi)農(nóng)民提供各種服務(wù)。
作為農(nóng)村綜合改革的起步措施，清遠市委一方面樹立了葉屋村等若干農(nóng)民自發(fā)改革的典型，同時在行政村與村民組之間進行資源、資產(chǎn)、資金的全面清理，劃定權(quán)屬并登記造冊；黨支部和村委會下移后的自然村干部不同于原來拿財政補貼的行政村干部，其工作經(jīng)費和報酬完全由集體經(jīng)濟狀況并經(jīng)家長會討論決定。
按照上述思路，清遠市委從2012年底以三個試點鎮(zhèn)起步，不斷總結(jié)經(jīng)驗，調(diào)整改革具體方案，發(fā)現(xiàn)新的典型。2014年清遠市又在“三個下移”基礎(chǔ)上推動“三個整合”，即整合農(nóng)戶手中細碎的土地資源、整合涉農(nóng)財政資金、整合涉農(nóng)服務(wù)平臺。目前，整個清遠市農(nóng)村由點到面，以自然村和村民組為單位，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全面展開，有三分之二的自然村完成了農(nóng)戶細碎的土地資源整合。越來越多的青壯年農(nóng)民回村從事農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，很多農(nóng)民主動靠近黨組織。農(nóng)村用電量真實、直觀地反映了農(nóng)村綜合改革給清遠農(nóng)村帶來的顯著變化：2011年和2012年清遠農(nóng)村用電量連續(xù)下降，而2013年、2014年、2015年分別遞增了4%、9%和18%。
小結(jié)：葉屋村農(nóng)民自發(fā)改革和清遠市委領(lǐng)導農(nóng)村綜合改革取得顯著成效，既徹底終結(jié)了人民公社體制，又讓農(nóng)村土地集體所有制涅槃重生，顯示出巨大優(yōu)勢，是大包干之后深化農(nóng)村改革新的里程碑。
*此文系劉強著《農(nóng)地制度論》（中國農(nóng)業(yè)出版社2016年10月出版）代序部分
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