——基于華北D村自來(lái)水工程建設(shè)史的分析

摘要：國(guó)家權(quán)力“懸浮”一般指國(guó)家意志和權(quán)力不能有效到達(dá)基層并實(shí)現(xiàn)滲透，從而無(wú)法對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行有效治理。在集體滯后（衰落）→權(quán)力失控→對(duì)接失敗→治理無(wú)效的演生邏輯之下，國(guó)家的進(jìn)場(chǎng)遭遇了鄉(xiāng)村治理的有效性悖論，集體的缺場(chǎng)反映了鄉(xiāng)村權(quán)力的失控，村民的離場(chǎng)表明鄉(xiāng)村治理社會(huì)基礎(chǔ)的崩解。為實(shí)現(xiàn)各方的順利對(duì)接，需要轉(zhuǎn)向一種新的治理形態(tài)：通達(dá)型治理。

關(guān)鍵詞：權(quán)力懸浮；項(xiàng)目進(jìn)村；鄉(xiāng)村治理；治理無(wú)效；通達(dá)型治理

一、問(wèn)題與個(gè)案

（一）問(wèn)題：“小鄉(xiāng)村對(duì)接大國(guó)家”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

“項(xiàng)目進(jìn)村”即國(guó)家涉農(nóng)項(xiàng)目以項(xiàng)目制的形式輸入鄉(xiāng)村社會(huì)，一般包含項(xiàng)目指標(biāo)分配和項(xiàng)目工程實(shí)施兩個(gè)層面。稅費(fèi)改革后，國(guó)家逐漸通過(guò)項(xiàng)目制形式展開(kāi)農(nóng)村建設(shè)任務(wù)，項(xiàng)目制自然成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)。項(xiàng)目進(jìn)村背景下鄉(xiāng)村治理的環(huán)境隨之發(fā)生變化，鄉(xiāng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)，如何完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制成為重要議題。項(xiàng)目制運(yùn)作背景下國(guó)家與村莊社會(huì)連接紐帶發(fā)生變化是一個(gè)基本事實(shí)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中，需要尋找到國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的對(duì)接載體。集體組織正是這種對(duì)接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理隨著現(xiàn)代社會(huì)的深入發(fā)展出現(xiàn)了諸多新問(wèn)題，甚至成為新時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的限制因素。如何理順國(guó)家（地方政府）、集體（鄉(xiāng)村自治組織）與村民（村莊社會(huì)）三者之間的關(guān)系，是當(dāng)前克服鄉(xiāng)村基層治理困境的關(guān)鍵。在集體滯后（衰落）→權(quán)力失控→對(duì)接失敗→治理無(wú)效的演生邏輯之下，國(guó)家的進(jìn)場(chǎng)遭遇了鄉(xiāng)村治理的有效性悖論，集體的缺場(chǎng)反映了鄉(xiāng)村權(quán)力的失控，村民的離場(chǎng)表明鄉(xiāng)村治理社會(huì)基礎(chǔ)的崩解。在此基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，村集體發(fā)展的滯后與組織權(quán)威的衰落是當(dāng)今鄉(xiāng)村治理功能無(wú)效的起點(diǎn)與根源。

鄉(xiāng)村如何實(shí)現(xiàn)有效治理，是我國(guó)社會(huì)治理面臨的結(jié)構(gòu)性難題。在我國(guó)社會(huì)急遽轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速分化與整合也使得社會(huì)矛盾的生成和促發(fā)緣由更加多樣化和交織化，呈現(xiàn)出多因素合力作用現(xiàn)象。進(jìn)村項(xiàng)目的管理問(wèn)題帶來(lái)的干群矛盾同樣成為了農(nóng)村社會(huì)的矛盾源，村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)固化、資源輸入渠道阻塞以及鄉(xiāng)村治理空間萎縮等問(wèn)題對(duì)集體組織的行動(dòng)力與鄉(xiāng)村治理的效果產(chǎn)生了直接的沖擊。例如，鄉(xiāng)村混混介入鄉(xiāng)村項(xiàng)目并將其作為牟利的工具，昭示著國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)連接紐帶的破壞和失序。自建國(guó)以來(lái)，“鄉(xiāng)村如何治理”成為鄉(xiāng)村穩(wěn)定與繁榮的基礎(chǔ)性問(wèn)題，“小鄉(xiāng)村如何對(duì)接大國(guó)家”已經(jīng)成為完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制的關(guān)鍵性問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理事實(shí)上不光要依靠村民自治，還要依靠國(guó)家、集體、村民各方行動(dòng)來(lái)解決，這使其成為了一個(gè)國(guó)家基層社會(huì)治理的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家向基層推廣了諸多項(xiàng)目，補(bǔ)貼了大量資金，總體上取得了輝煌成績(jī)，但是在具體的操作落實(shí)階段，一些地方還存在著大投入小產(chǎn)出，大力氣小收獲的悖論。《來(lái)自甘肅、廣西、貴州嚴(yán)查扶貧領(lǐng)域腐敗的調(diào)查報(bào)告》提及，中央紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室向甘肅移交督辦的16件問(wèn)題線索，共涉及蘭州市榆中縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、16個(gè)村；貴州紀(jì)檢監(jiān)察干部在專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察中共走訪農(nóng)戶、市場(chǎng)主體183.5萬(wàn)余戶，涉及財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助資金92.78億元，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題6.8萬(wàn)多個(gè)……這在一定程度上反映了國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，“小鄉(xiāng)村對(duì)接大國(guó)家”的整體環(huán)境、中間環(huán)節(jié)、社會(huì)基礎(chǔ)都具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。由此，本文提出以華北地區(qū)D村自來(lái)水工程這個(gè)具體的進(jìn)村項(xiàng)目為案例，來(lái)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中面臨的挑戰(zhàn)是如何消解國(guó)家治理效果的，并在此基礎(chǔ)上探索出“小鄉(xiāng)村對(duì)接大國(guó)家”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二）個(gè)案：作為“進(jìn)村項(xiàng)目”的D村自來(lái)水工程

Q市C鎮(zhèn)D村作為典型的華北農(nóng)村，是一個(gè)遠(yuǎn)郊村。但這種遠(yuǎn)郊村是開(kāi)放式的，而不是在大山里的那種封閉式的遠(yuǎn)郊村。D村雖然三面環(huán)山，然而在朝南的方向有公路和外界相連，而且交通便捷、平坦，和所在的鎮(zhèn)以及市的距離都在一小時(shí)的車(chē)程范圍內(nèi)，尤其是距所在的鎮(zhèn)只有十五分鐘左右的車(chē)程。這樣就保證了與外界的密切聯(lián)系，也保證了在改革開(kāi)放以來(lái)的劇烈社會(huì)變遷中，D村從來(lái)沒(méi)有置身事外。D村的自來(lái)水工程經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到無(wú)，從局部有效到完全無(wú)效的歷史演變過(guò)程，直到2016年，該村自來(lái)水工程仍然是本村村民與社會(huì)媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。從這項(xiàng)工程的演變中，我們可以看到鄉(xiāng)村的治理實(shí)踐。

1.人民公社時(shí)期飲水工程的公共性

D村在80年代初期，公社尚未完全解體的情況下，修建了自來(lái)水工程。然而，D村的自來(lái)水工程僅僅在一個(gè)較短時(shí)間段內(nèi)發(fā)揮了局部的有效性。D村人民公社時(shí)期飲水工程具有集體化的特性，這種集體化表現(xiàn)在：一方面，D村有公共水井，在村莊的北部、中部和南部各有一個(gè)水井，村民可以就近選擇公共水井來(lái)用水桶挑水；另一方面，有自來(lái)水工程，當(dāng)時(shí)村集體在國(guó)家資金的支持下，動(dòng)員村民建設(shè)了村莊的第一個(gè)自來(lái)水工程。此時(shí)的飲水來(lái)源無(wú)論是水井還是自來(lái)水工程，都具有鮮明的公共屬性，但是這兩類(lèi)公共工程雖然有效卻缺乏效率與穩(wěn)定性，或者說(shuō)，只是一種局部的有效。一方面，當(dāng)時(shí)的資金規(guī)模與技術(shù)水平并不能實(shí)現(xiàn)家家戶戶順利供水，一部分家庭的供水因?yàn)樵O(shè)備問(wèn)題而無(wú)法實(shí)現(xiàn)；另一方面，由于每日定時(shí)供水而不依據(jù)用水量收費(fèi)，造成在當(dāng)時(shí)很多村民在供水時(shí)間段內(nèi)用自來(lái)水澆地灌溉，這直接加劇了其他家庭的用水困難。上述原因造成了當(dāng)時(shí)的自來(lái)水工程僅僅是局部有效，而非完全有效。相比于人民公社時(shí)期自來(lái)水工程的局部有效，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在個(gè)體實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的背景下，集體的公共工程則處于無(wú)效治理的格局之中。但并不是說(shuō)前者具有優(yōu)越性，而是前者的技術(shù)條件不成熟，后者的社會(huì)條件發(fā)生了重大變化。

2.后公社時(shí)期家庭水井的普及與自來(lái)水工程的失敗

人民公社時(shí)期村集體工程發(fā)揮了必要的社會(huì)福利功能，公社解體后，公共工程隨之荒廢。在改革開(kāi)放初期，村民只能用肩膀挑水喝。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村個(gè)體化加劇，各家各戶打井吃水，家庭水井得到普及。而到了2010年，自來(lái)水工程作為政府推廣項(xiàng)目與農(nóng)村現(xiàn)代化的標(biāo)志被再次修建，但是在建設(shè)過(guò)程中，這一公共工程成為私人牟利的工具。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每家每戶的大門(mén)口都有自來(lái)水水龍頭，令人費(fèi)解的是，為什么應(yīng)該在房間內(nèi)出現(xiàn)的水龍頭全部都被放置在每戶家庭院子外的大門(mén)口呢?在D村這樣每家有一個(gè)大院子的居住格局之下，大門(mén)口的水龍頭無(wú)疑非常不合理，最大的問(wèn)題在于，這些水龍頭都不出水。事實(shí)上，D村所有自來(lái)水管道與水龍頭都是虛假工程，僅僅作為擺設(shè)而不能使用。直到2016年在新一輪美麗鄉(xiāng)村建設(shè)背景下，自來(lái)水工程才重新翻建，然而時(shí)至近日，工程雖已完成，卻尚未通水。工程本身從牟利工具演變?yōu)檎?jī)工程，村民自然對(duì)其既不熱心也不買(mǎi)賬，尤其在當(dāng)前的生產(chǎn)生活中，自來(lái)水工程本身缺乏充足的社會(huì)需求，村民各家各戶都有自己的水井，不需要自來(lái)水滿足飲用與生產(chǎn)需求。

D村自來(lái)水工程的失敗，一方面反映了在社會(huì)變遷背景下，村民獲取水源的方式已經(jīng)發(fā)生重大變化，基本依靠家庭水井而不需要公共工程獲?。涣硪环矫?，村民自治組織與基層政府在社會(huì)治理中的無(wú)效性則反映了農(nóng)村自治能力的衰退。這項(xiàng)工程沒(méi)有發(fā)揮必要的社會(huì)功能。本文為分析的全面、深入，并沒(méi)有將D村項(xiàng)目的個(gè)案完全限定為工程建設(shè)類(lèi)的自來(lái)水工程。而是以自來(lái)水工程建設(shè)史為主，同時(shí)兼顧D村治理所涉及的其他類(lèi)以農(nóng)村公共品供給為主要內(nèi)容的項(xiàng)目（荒山綠化、雨季造林、圍欄禁牧、抗旱防汛、小流域治理）。有主有次地對(duì)進(jìn)村項(xiàng)目的情況進(jìn)行介紹、分析，以期認(rèn)識(shí)D村鄉(xiāng)村建設(shè)、治理的總體格局，發(fā)現(xiàn)“小鄉(xiāng)村對(duì)接大國(guó)家”中間環(huán)節(jié)的桎梏。

二、 分析框架：權(quán)力的“懸浮”與治理的無(wú)效

國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村目的是改善農(nóng)村面貌，村民是項(xiàng)目的最終受益者，因此，以村莊作為主體，以自下而上的方式研究項(xiàng)目進(jìn)村理應(yīng)成為學(xué)界的重點(diǎn)之一。項(xiàng)目制帶來(lái)了基層政府行為和運(yùn)作邏輯的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為從原來(lái)的向農(nóng)民汲取資源轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏稀盃?zhēng)資跑項(xiàng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為與基層社會(huì)相疏離的“懸浮型政權(quán)”。只有意識(shí)到當(dāng)前國(guó)家權(quán)力懸浮的時(shí)代背景，才能更好地理解進(jìn)村項(xiàng)目管理與鄉(xiāng)村社會(huì)治理所面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。近年稅費(fèi)改革推行，基層政權(quán)不再擁有“要糧”、“要錢(qián)”的傳統(tǒng)職能，失去了“設(shè)租”“尋租”的機(jī)會(huì)，就出現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力在基層的“懸浮”。國(guó)家權(quán)力“懸浮”一般指國(guó)家意志和權(quán)力不能有效到達(dá)基層并實(shí)現(xiàn)滲透，尤其是不在最基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村一級(jí)具有強(qiáng)大的執(zhí)行力與控制力，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的有效治理。國(guó)家權(quán)力的“懸浮”造成了基層政府“失權(quán)”和化解社會(huì)矛盾不力等后果。國(guó)家與農(nóng)民、中央與基層關(guān)系疏遠(yuǎn)，極易引起基層社會(huì)對(duì)國(guó)家認(rèn)同感和信任感減弱。于建嶸指出，推行縣域政治體制和運(yùn)行機(jī)制，才能為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供政治保障和制度保障，對(duì)縣域內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)行統(tǒng)籌安排，在地方自治原則上打造責(zé)任政府，以給予農(nóng)民平等的權(quán)利。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府資源、實(shí)力有限的態(tài)勢(shì)下，這種觀點(diǎn)有利于增加農(nóng)村發(fā)展資源與獲取平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

進(jìn)村項(xiàng)目功能的有效發(fā)揮，在于建立能夠承接項(xiàng)目的基層組織，即托克維爾所言的次級(jí)政權(quán)，來(lái)有效地銜接國(guó)家權(quán)力與村民個(gè)體。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的松散的村級(jí)集體，很難有效地做好這種銜接，原因就在于組織本身的人員構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)踐邏輯等與所要求的銜接作用存在著排斥反應(yīng)。作為“次級(jí)政權(quán)”的村莊自治組織，既是一種接收國(guó)家權(quán)力的社會(huì)性力量，又發(fā)揮依靠自治實(shí)現(xiàn)村民政治參與、提升公共文化精神的建構(gòu)性功能。所以需要拓展社會(huì)中間力量社會(huì)機(jī)制，發(fā)揮其建構(gòu)公民身份、壯大自治力量、促進(jìn)民主政治的功能。應(yīng)該意識(shí)到，借助于“次級(jí)政權(quán)”這一概念，托克維爾突破了近代自由主義理論只專(zhuān)注于“國(guó)家——個(gè)體”或“國(guó)家——社會(huì)”關(guān)系的結(jié)構(gòu)性缺陷，“國(guó)家——社會(huì)”關(guān)系與“國(guó)家——個(gè)體”關(guān)系的視角向“國(guó)家——社會(huì)——個(gè)體”視角轉(zhuǎn)向，在“國(guó)家——社會(huì)——個(gè)體”的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，“組織”取代“控制”、“參與”取代“反制”，進(jìn)而塑造了積極的民主與自由空間。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型在某種程度上導(dǎo)致了國(guó)家、社會(huì)、個(gè)體的緊張關(guān)系，致使基層社會(huì)治理困境。項(xiàng)目進(jìn)村背后的社會(huì)治理邏輯是本文關(guān)注的重點(diǎn)，筆者就希望將進(jìn)村項(xiàng)目的失敗原因置于這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中來(lái)進(jìn)行分析，重點(diǎn)考察作為中堅(jiān)力量的村莊自治組織的角色失敗，以期探究鄉(xiāng)村無(wú)效治理的機(jī)制與根源。

三、國(guó)家的進(jìn)場(chǎng)：有效性悖論

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家治理進(jìn)路從國(guó)家大包大攬的“總體性支配”轉(zhuǎn)向以科層化、市場(chǎng)化為路徑的“技術(shù)治理”。隨著國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大，越來(lái)越多的項(xiàng)目進(jìn)入村莊。時(shí)至今日，國(guó)家從過(guò)去依靠農(nóng)村貢獻(xiàn)獲取發(fā)展基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)村的方式來(lái)對(duì)農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)反哺。國(guó)家歷來(lái)重視三農(nóng)問(wèn)題，投入大量資源、精力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活的改善、農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的繁榮做出諸多嘗試，卻并沒(méi)有完全收到預(yù)期的效果，一些地方進(jìn)村項(xiàng)目要么半途而廢，要么異化為腐敗項(xiàng)目，被村民抱怨地稱作“打水漂”，利民工程難以有效利民。

“國(guó)家進(jìn)場(chǎng)”的有效性悖論突出表現(xiàn)在進(jìn)村項(xiàng)目的契合失敗。由于目前的進(jìn)村項(xiàng)目很多與日常生活不太相關(guān)，所以難以引起群眾的有效關(guān)注。另外，進(jìn)村項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，造成資源的浪費(fèi)與資金的貪腐。D村的造林項(xiàng)目是進(jìn)村項(xiàng)目的主體，涉及大量資金（見(jiàn)表1）。

由表可知，D村自2005年以來(lái)，幾乎每年都有專(zhuān)項(xiàng)資金支持當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，大部分為維護(hù)型生態(tài)工程，明顯缺少建設(shè)型的社會(huì)項(xiàng)目，且由于村干部貪腐行為導(dǎo)致治理效果很差。Q市財(cái)政局調(diào)查報(bào)告指出：

一是林業(yè)局五個(gè)年度的雨季造林共重合20余處、1481畝，重復(fù)驗(yàn)收魚(yú)鱗坑65871個(gè)，所支付THQ（村干部）補(bǔ)助款526968元；二是三北防護(hù)林與雨季造林域完全重疊，多支付THQ補(bǔ)助款246600元（此款THQ于2016年5月23日上繳財(cái)政并入庫(kù)）；三是水務(wù)局的水保林與林業(yè)局重合5處、449畝，平均畝補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為533.33元，多支付THQ補(bǔ)助款239465.1元（此款THQ于2016年5月23日上繳財(cái)政并入庫(kù)）。以上三項(xiàng)共多支付THQ造林補(bǔ)助款1013033.1元，其中：上繳財(cái)政486065.1元。上述問(wèn)題已移送至Q市紀(jì)律檢查委員會(huì)查處，現(xiàn)已轉(zhuǎn)至Q市人民檢察院，正在立案查處。

由此可見(jiàn)，外生的項(xiàng)目意向與村莊內(nèi)生的發(fā)展訴求不夠契合；項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化與村莊的多樣性具有先天的矛盾。部分“進(jìn)村項(xiàng)目”并未有效地提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活水平，甚至在一定程度上加劇了農(nóng)村的社會(huì)矛盾，尤其是干群矛盾?！绊?xiàng)目進(jìn)村”表現(xiàn)為政府自上而下的控制邏輯和村莊自下而上的反控制邏輯之間的互動(dòng)關(guān)系，以至于部分“進(jìn)村”項(xiàng)目影響到各行動(dòng)主體的行為模式、治理模式。一方面是外生的資金和項(xiàng)目意向自上而下地輸入到村莊，另一方面，是內(nèi)生的村莊發(fā)展訴求自下而上進(jìn)行的反向運(yùn)作。有的項(xiàng)目沒(méi)有必要，有的項(xiàng)目雖有必要，但投入過(guò)多，重復(fù)建設(shè)造成不必要的浪費(fèi)。

四、集體的缺場(chǎng)：權(quán)威性衰落

在以族權(quán)、紳?rùn)?quán)、政權(quán)為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序瓦解之后，如何圍繞新的權(quán)威要素重建秩序，這是當(dāng)代中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的重大難題。自改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動(dòng)下，農(nóng)村社會(huì)的封閉性被打破，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展推動(dòng)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變革，利益分化在開(kāi)放與流動(dòng)中，很多地方新型農(nóng)村社會(huì)組織已經(jīng)出現(xiàn)，但是在D村，組織、文化建設(shè)在打工經(jīng)濟(jì)中無(wú)法獲取建設(shè)資源，處于停滯狀態(tài)。由于不存在任何權(quán)威的地方領(lǐng)導(dǎo)層，新的秩序下缺少道德范式。而且，因?yàn)榧葲](méi)有士紳階層，也缺少權(quán)威的革命家群體，無(wú)人能在地方上創(chuàng)建新的思想架構(gòu)，對(duì)意涵與道德加以評(píng)估。舊精英及其所依賴的日常治理方式難以適應(yīng)新的治理需求，新精英憑借其掌握的經(jīng)濟(jì)資源和暴力資源充實(shí)了村莊治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)。打工經(jīng)濟(jì)下每個(gè)人自謀生路，很難形成集體共識(shí)；自治組織建設(shè)滯后，支撐不起內(nèi)生性的自主發(fā)展。

負(fù)面人物混入鄉(xiāng)村治理所造成的影響最為明顯。在基層政府“懸浮”的背景下，村治主體的牟利沖動(dòng)與村莊社會(huì)的項(xiàng)目訴求相互交織，村莊中交際能力強(qiáng)、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)廣且關(guān)系重心和利益空間在村莊之外的部分村民登上村莊政治舞臺(tái)。選舉將賦于村民更多的選擇權(quán)，干部地位的獲得將被導(dǎo)向更加依賴村民授權(quán)的方向，這限制了干部——村民利益的分化發(fā)展。但實(shí)際上，這種授權(quán)并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為基層社會(huì)的有效治理，而只是村莊社會(huì)迎合項(xiàng)目進(jìn)村這一時(shí)勢(shì)以及滿足這一時(shí)勢(shì)的村莊精英有意利用的結(jié)果，是項(xiàng)目進(jìn)村的基層實(shí)踐與村莊社會(huì)“合謀”的產(chǎn)物。

案例：2010年11月，D村原黨支部書(shū)記XJ，原村主任PRW在沒(méi)有公開(kāi)招標(biāo)的情況下，將自來(lái)水管道溝開(kāi)挖與回填工程承包給寺村村民LXP，并與其簽訂了自來(lái)水工程承包合同；2011年5月，D村村委會(huì)與AZG簽訂井房建設(shè)工程承包合同。工程在漏洞百出的情況下，居然被水務(wù)局與財(cái)政局驗(yàn)收合格。2012年11月，Q市水務(wù)局將2010年第二批國(guó)債飲水挖溝款20萬(wàn)元撥付到D村，D村于2012年12月23日將20萬(wàn)元支付給LXP。2013年4月，又將兩個(gè)自來(lái)水井房工程款2萬(wàn)元撥付給D村，當(dāng)日，AZG將此筆工程款支走。

上述案例表明，D村自來(lái)水工程被虛假建設(shè)，村干部扮演的角色就是獲取灰色收入與支持利益相關(guān)人員“套現(xiàn)”。進(jìn)村項(xiàng)目最后異化為村干部與外村村民利益勾結(jié)的工具，這對(duì)于本來(lái)屬于項(xiàng)目受益的村民而言，是非常悲哀的。D村干部不僅沒(méi)有為村民服務(wù)，反而為自己服務(wù)，鄉(xiāng)村治理的法治邏輯，被他們建構(gòu)為腐敗邏輯、人情邏輯。村集體的腐敗化、人情化、利益化是當(dāng)前D村治理面臨的突出問(wèn)題，反映了村集體組織戰(zhàn)斗力的衰退，這種村集體的當(dāng)?shù)貦?quán)威呈現(xiàn)斷崖式下降并不稀奇。

五、村民的離場(chǎng)：無(wú)效性基礎(chǔ)

農(nóng)民鄰里之間傳統(tǒng)的互惠性互助在種地經(jīng)濟(jì)向打工經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中逐漸喪失了社會(huì)條件，農(nóng)民之間的社會(huì)關(guān)系在生產(chǎn)、生活上演變?yōu)榧磿r(shí)性的金錢(qián)交易關(guān)系。這是鄉(xiāng)村社會(huì)日趨“個(gè)體化”的主要表征，在這種個(gè)體化進(jìn)程中，村莊的公益事業(yè)少有人關(guān)心，公共事務(wù)無(wú)人參與，大量“無(wú)公德的個(gè)人”被生產(chǎn)出來(lái)。整個(gè)農(nóng)村處在個(gè)體化的散漫狀態(tài)，這無(wú)疑對(duì)新時(shí)期鄉(xiāng)村治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民的個(gè)體主義傾向日益深化，社區(qū)參與失去了社會(huì)基礎(chǔ)。尤其是在現(xiàn)代化沖擊下，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、從業(yè)方式、組織方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)也都發(fā)生了重大變革。正是在這樣的背景下，D村村民的價(jià)值觀念及利益結(jié)構(gòu)日趨多元化。

在經(jīng)濟(jì)水平上升之后，D村村民對(duì)生活條件改善的需求更加強(qiáng)烈，加之家庭收入的不斷上升，已經(jīng)能夠進(jìn)行提升生活質(zhì)量的嘗試，這就促成了一系列自發(fā)的資金投入以改善生活質(zhì)量。以家庭用水方式為例，改革開(kāi)放初期，D村村民開(kāi)始挖掘自家水井，一般深達(dá)30米左右，公共水井逐漸被淘汰，用肩挑水的人幾乎消失，家庭水井的普及解決了村民的基本用水需要。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由于村民食用蔬菜、水果量大為上升，加之飯后沖洗油膩盤(pán)碗（之前很長(zhǎng)一段時(shí)期D村村民的食用油消費(fèi)量不高），只有流動(dòng)的水才能很好地解決上述的問(wèn)題。D村村民學(xué)習(xí)鄰村的用水技巧，加大投入改進(jìn)用水方式。他們已經(jīng)獲取了新的技術(shù)與手段來(lái)讓水流動(dòng)起來(lái)，通過(guò)將水用水泵灌入置于高處的水柜中，用管道引出，再用水龍頭控制開(kāi)關(guān)，這樣就實(shí)現(xiàn)了城市式的用水方式：讓水流動(dòng)起來(lái)。而不是像以往那樣只能把水儲(chǔ)存在置于地面上的水缸里。

我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，D村村民為什么在腐敗造成自來(lái)水工程失敗之后，沒(méi)有發(fā)生群體性的“鬧”與“斗”，甚至對(duì)自來(lái)水工程抱有一種事不關(guān)己、可有可無(wú)的態(tài)度。一方面，他們自己的家庭工程已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了自來(lái)水工程的功能：讓水流動(dòng)起來(lái)；另一方面，如果沒(méi)有家庭工程式的“自來(lái)水”，沒(méi)有公共的自來(lái)水工程，他們也沒(méi)有吃水的危機(jī)，家庭水井已經(jīng)可以滿足日常的用水需求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如果不能在經(jīng)濟(jì)上取得一定成功，維持住與同村人在生活水平上的同等地位，自然會(huì)面臨強(qiáng)大的社會(huì)壓力，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)與家庭生活的改善的關(guān)注度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)村莊公共事務(wù)的關(guān)切。因?yàn)橐坏⒋罅繒r(shí)間用于公共事務(wù)造成在個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)中落后、淘汰，會(huì)使村民產(chǎn)生極強(qiáng)的挫敗感，對(duì)個(gè)體挫敗的恐懼毫無(wú)疑問(wèn)地使他們更關(guān)心自己的生活。

六、討論：鄉(xiāng)村如何實(shí)現(xiàn)有效治理?

綜上所述，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的進(jìn)場(chǎng)需要更大的精準(zhǔn)性，例如D村根本不存在大規(guī)模的流域治理需要，但是上級(jí)政府依然下放了大量資金用于D河治理；集體組織建設(shè)滯后與集體權(quán)威衰落引發(fā)的集體權(quán)力失控是小鄉(xiāng)村與大國(guó)家對(duì)接失敗的發(fā)端，這種對(duì)接的失敗直接導(dǎo)致了治理無(wú)效；國(guó)家與集體的對(duì)接失敗，治理的無(wú)效加劇了村民的個(gè)體化趨向。在創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)治理時(shí)，不能簡(jiǎn)單地排斥地方政府的作用。如果地方政府供給的制度和機(jī)制與鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，能夠極大地激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生活力和凝聚力，這樣的制度和機(jī)制就是必要且合理的。沖破中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理無(wú)效的困局，必須從國(guó)家、集體、村民三個(gè)層面同時(shí)發(fā)力。國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中必須關(guān)注農(nóng)民的真實(shí)需求，同時(shí)創(chuàng)新鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)容與形式；村莊自治組織必須實(shí)現(xiàn)自我革新，發(fā)揮自治組織的對(duì)接功能；村民必須積極主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，貢獻(xiàn)群眾的智慧與才能。國(guó)家擁有資源，需要制定更科學(xué)的決策，為鄉(xiāng)村治理與建設(shè)提供制度與政策保障；鄉(xiāng)村自治組織需要發(fā)揮更好的銜接作用，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家與村民個(gè)體的對(duì)接，使國(guó)家的政策紅利村民共享；村民是鄉(xiāng)村治理的對(duì)象，更是參與的主體，只要村民被廣泛動(dòng)員起來(lái)，鄉(xiāng)村治理的局面就會(huì)煥然一新。

改革開(kāi)放以來(lái)，政府與市場(chǎng)始終是決定著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體格局的兩大主導(dǎo)因素。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，若市場(chǎng)邏輯極端化，沒(méi)有國(guó)家及其他社會(huì)因素的調(diào)節(jié)，不僅無(wú)法使市場(chǎng)沿著具有社會(huì)保護(hù)作用的規(guī)范化方向發(fā)展，同時(shí)也會(huì)造成社會(huì)分配的兩極化和社會(huì)的分化。因此，國(guó)家的進(jìn)場(chǎng)是非常有必要的。但是在具體的操作與落實(shí)環(huán)節(jié)，卻存在諸多的阻礙因素。尤其是當(dāng)村莊內(nèi)生發(fā)展訴求無(wú)法有效對(duì)接自上而下的項(xiàng)目意圖時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)村的亂象，甚至產(chǎn)生沖突。梁漱溟曾在鄉(xiāng)村建設(shè)的探索中表示“老百姓最怕聽(tīng)建設(shè)、下鄉(xiāng)這句話”，因?yàn)槿嗣褚呀?jīng)飽受“建設(shè)”、“下鄉(xiāng)”的弊害。下鄉(xiāng)經(jīng)常下不到真正的基層，僅僅下到占有社會(huì)關(guān)系、權(quán)力職位的那群村干部。梁漱溟推崇“鄉(xiāng)治”而不是“建設(shè)”的原因，就在于建設(shè)不是農(nóng)民主導(dǎo)的，一旦農(nóng)民沒(méi)有自治的習(xí)慣和能力，建設(shè)也就無(wú)從談起。梁漱溟一再提醒鄉(xiāng)村建設(shè)人員，鄉(xiāng)村工作“單從經(jīng)濟(jì)上做功夫，是解決不了經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的”。而最基本的就是在農(nóng)民身上引發(fā)他們向上好學(xué)的精神氣來(lái)，這屬于社會(huì)組織構(gòu)造的范疇。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社區(qū)范圍內(nèi)共同的生活、情感需要，特別是共同的利益需求及其實(shí)現(xiàn)成為社區(qū)共同體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。無(wú)論是從村莊內(nèi)部找新的權(quán)威，還是逐步接受并學(xué)習(xí)外部權(quán)威，都需要一個(gè)過(guò)程。突出多元主體和利益基礎(chǔ)上的協(xié)商、溝通與整合，激活社區(qū)自我管理和服務(wù)的內(nèi)生力量，可以在很大程度上控制和消除各種沖突與矛盾，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，推動(dòng)形成政府行政管理與社區(qū)自治的有效銜接，代表著當(dāng)前基層治理發(fā)展的新方向，是對(duì)村民自治的繼續(xù)與延伸。

村集體位于小鄉(xiāng)村對(duì)接大國(guó)家的中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用，其能否有效使小鄉(xiāng)村與大國(guó)家實(shí)現(xiàn)有效溝通、對(duì)接是鄉(xiāng)村治理成功的關(guān)鍵。為了實(shí)現(xiàn)這種有效對(duì)接，必須做好村集體組織建設(shè)，在個(gè)體化的時(shí)代重塑共同體精神與文化。促進(jìn)村集體建設(shè)與共同體重塑相對(duì)應(yīng)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)一種通達(dá)型治理。所謂通達(dá)型治理，治理主體間可以有效溝通，互相通情達(dá)理，政策能夠傳達(dá)到位，最終實(shí)現(xiàn)通暢的治理效果。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，而通達(dá)型治理則強(qiáng)調(diào)主體間的緊密關(guān)聯(lián)與有效銜接，對(duì)于通達(dá)型的鄉(xiāng)村治理而言，就是國(guó)家、集體、村民三者間的“上下通達(dá)”。當(dāng)前一些區(qū)域鄉(xiāng)村治理無(wú)效的根源在于上下“不通達(dá)”，國(guó)家不了解村民的需求，集體不好好落實(shí)國(guó)家的政策，村民對(duì)公共事務(wù)不關(guān)心、不關(guān)注，三者處在一種國(guó)家、集體、村民關(guān)系失調(diào)、結(jié)構(gòu)失序的格局之中。

通達(dá)型治理推崇村集體的建設(shè)性，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與村民的有效對(duì)接。人民公社時(shí)期的高壓對(duì)接，集體沒(méi)有靈活性；市場(chǎng)時(shí)期的松散對(duì)接，集體缺乏原則性。那么，當(dāng)前的關(guān)鍵就是在高壓型治理與松散型治理兩種極端模式中間，尋找到平衡點(diǎn)。摒棄國(guó)家對(duì)基層的高壓，也要避免治理的松散，在有效的溝通與互動(dòng)格局中，形成通達(dá)型治理。通達(dá)型治理并不是否定村集體的作用與功能，而是進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)村集體在治理體系中的重大價(jià)值。只有認(rèn)識(shí)到村集體在通達(dá)型治理中的關(guān)鍵作用，才能促進(jìn)當(dāng)前的依附型治理向自主型治理轉(zhuǎn)變，依附型治理使村集體幾乎成為地方政府的政治附庸，缺乏治理的主動(dòng)性與創(chuàng)新性，在外力給予資源，外力給予監(jiān)督的背景下，很難說(shuō)鄉(xiāng)村獲得了內(nèi)生性的發(fā)展動(dòng)力；同時(shí)，有利于促進(jìn)單向型治理向通達(dá)型治理轉(zhuǎn)變，單向型治理過(guò)于強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府與部門(mén)在鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中的地位，卻缺少自下而上的回饋與反應(yīng)，村集體的回應(yīng)與村民的參與是治理有效的基礎(chǔ)性保障。由此可以發(fā)現(xiàn)，通達(dá)型治理是一種強(qiáng)調(diào)互動(dòng)性、自主性、有效性的新型治理形式與路徑。

參考文獻(xiàn)和注釋?zhuān)郝?/p>

作者簡(jiǎn)介：張紅陽(yáng)，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士生，中共臺(tái)州市委黨校講師；朱力，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第3期 

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