摘要:村民自治雖然是近30年來鄉(xiāng)村治理的制度性框架，但鄉(xiāng)村實際的治理模式呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。鄉(xiāng)村治理是一個綜合性的體系，除了存在“1+N”的治理體系與“橫向”的權(quán)力分割外，新的社會力量也在發(fā)展，主要體現(xiàn)為村民小組的作用凸顯、宗族復(fù)興及各種民間組織興起，這促使著鄉(xiāng)村治理模式向著多樣化的方向發(fā)展。進入21世紀(jì)以來，在一些地區(qū)的農(nóng)村，原來的村級治理單元被突破或重構(gòu)，村民小組自治、片區(qū)治理等一些新鄉(xiāng)村治理模式出現(xiàn)，使得鄉(xiāng)村治理模式更加多樣化。這使村民在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)利及主體地位凸顯，促進了鄉(xiāng)村治理的深化。

關(guān)鍵詞:村民自治；鄉(xiāng)村治理；模式；多樣化

在中國，村民自治不僅是億萬農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式，更是鄉(xiāng)村社會治理的制度性框架。在它的規(guī)范和指導(dǎo)下，20世紀(jì)80年代以來，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變：從最初的民主選舉“單兵突進”向“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）并重轉(zhuǎn)變；從注重村民自治的民主功能向注重村民自治的治理功能轉(zhuǎn)變（付建軍，2015）；從重點關(guān)注鄉(xiāng)村治理的制度與規(guī)范向治理的條件與形式轉(zhuǎn)變（鄧大才，2014）。實際的鄉(xiāng)村治理過程更為復(fù)雜，治理模式也就更加多變。鄉(xiāng)村治理模式經(jīng)歷了從“總體支配”到“技術(shù)治理”（渠敬東等，2009）、從一元到多元（韓小鳳，2014）、從“碎片化”到“總體性治理”（郎友興，2015）的轉(zhuǎn)變歷程。這說明，雖然鄉(xiāng)村治理的制度性規(guī)定是統(tǒng)一的，但鄉(xiāng)村治理模式卻是多樣化的，并且一直處于不斷發(fā)展的過程中。

關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式多樣化的研究，根據(jù)其觀點的不同，大致可以分為兩類：一些學(xué)者認為，這是農(nóng)村社會發(fā)展的必然，其原因在于鄉(xiāng)村治理主體是多元的，這在一定程度上改進了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)（賴晨野，2010）。例如，鄉(xiāng)村精英人物和鄉(xiāng)村各類經(jīng)濟、社會組織的崛起，使得近年來鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“多元”“多主體”“多權(quán)威”或“多中心”的特征（王春光，2015；邢成舉，2009；唐紹洪、劉屹，2009；陳天祥，2015）。另一些學(xué)者認為，由于相關(guān)制度規(guī)定不明晰特別是實踐中一些地區(qū)“村兩委”之間存在矛盾，鄉(xiāng)村治理并沒有如預(yù)期那樣走上規(guī)范化、模式化發(fā)展的軌道，相反，一些地區(qū)卻出現(xiàn)了“治理危機”，有的還進一步演化為“綜合性”或“復(fù)合性”的治理危機，更談不上形成治理模式了。

本文所探討的內(nèi)容與這兩類研究直接相關(guān)，但又有所不同：其一，筆者認同鄉(xiāng)村治理模式的多樣化，但不認同將其原因僅僅歸結(jié)于參與主體的多元化及各類組織的崛起，而認為應(yīng)該回歸到鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)置本身去解釋；其二，本文不僅要探討村民自治實施以來鄉(xiāng)村治理的制度設(shè)置和組織關(guān)系，還將對鄉(xiāng)村治理體系做更深入的分析，因為它是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性條件之一，在近年來鄉(xiāng)村治理模式的演進過程中起著非常重要的作用。因此，本文的分析思路是：首先，探討鄉(xiāng)村治理的前提條件特別是三大前提條件；其次，依據(jù)鄉(xiāng)村治理的歷史進程，結(jié)合三大前提條件，分析鄉(xiāng)村治理模式及其發(fā)展；最后，初步探討鄉(xiāng)村治理模式多樣化發(fā)展對鄉(xiāng)村治理的積極作用。

一、鄉(xiāng)村治理的三大前提條件

鄉(xiāng)村治理是一個綜合性的體系，除了必需的權(quán)力、組織及制度之外，更有諸如區(qū)域、體系、主體、對象、經(jīng)費、事務(wù)等必要條件。這些條件都不可或缺，但有些是前置性的，具有基礎(chǔ)性的地位。在鄉(xiāng)村治理中，主要包括以下三大前提條件：

（一）“1+N”的治理體系

村民自治中，村民委員會作為基層群眾性自治組織，設(shè)立在建制村；在村民委員會之下，還分設(shè)若干村民小組，由此，中國的鄉(xiāng)村治理就呈現(xiàn)出“1+N”的治理體系特征：“1”指的是以村民委員會為主導(dǎo)的村級治理，“N”指的是以村民小組為單元的治理形式。

與“1+N”治理體系對應(yīng)的是“1+N”的治理單元。一般情況下，這里的“1”是固定的，但“N”是不斷變化著的，它隨著村民小組數(shù)量的變動而變動。還有兩種情況豐富了“N”的含義：一是在一些邊遠地區(qū)，一個村民小組由多個自然村（灣）或聚居地組成；二是在北方及平原地區(qū)，一些大型村莊被分為兩個甚至多個村民小組。所以，雖然“1+N”是國家法律和政策規(guī)定的規(guī)范形式，但是，在現(xiàn)實生活中，它卻呈現(xiàn)出多樣化的表現(xiàn)形式，“1+N”也就具有了更加豐富的含義：首先，“N”本身是變動不居的：有的地區(qū)數(shù)量多，有的地區(qū)數(shù)量少，在一些地區(qū)規(guī)模大（即組內(nèi)農(nóng)戶數(shù)量多），在另外一些地區(qū)規(guī)模??；其次，它會朝著“1+N+……”的方向變化，即在村民小組之下，又會延伸出更低層次的治理單元；再次，它也會朝著“1+……+N”的方向變化，即在村民委員會和村民小組之間增加一個或多個治理單元；最后，在實踐中，它還會結(jié)合“1+N+……”和“1+……+N”兩種情況，朝著“1+……+N+……”的方向變化。

還有一種情況值得特別注意，就是“1+N”中的“1”并不總是固定不變的。在那些經(jīng)濟高度發(fā)展、成立了集團公司或股份制公司的村莊中，村莊治理體系包括以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理體系和以村莊所屬公司為核心的現(xiàn)代公司治理體系。在這兩種治理體系中，現(xiàn)代公司治理體系一般居于優(yōu)先甚至主導(dǎo)地位，使得鄉(xiāng)村治理的重心向現(xiàn)代公司治理體系偏移，此時，“村莊辦公司”就演變?yōu)椤肮巨k村莊”（鄭鳳田等，2012）。雖然這類公司歸屬于村莊，但是，在現(xiàn)代公司治理體系之下，公司的一些職能部門，例如物業(yè)管理、環(huán)境治理、紀(jì)律檢察、人事勞動、工會和共青團組織等，其職責(zé)及工作內(nèi)容在很多時候與村莊治理內(nèi)容有不同程度的重合（甚至在一些村莊，公司的這些職能部門直接管理村莊同類事務(wù)），這使得鄉(xiāng)村治理體系更加復(fù)雜。

（二）“橫向”的權(quán)力分割

鄉(xiāng)村治理是國家治理的最末環(huán)節(jié)，雖然實行村民自治，但在權(quán)力設(shè)置上復(fù)制了國家治理體系中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在村民自治組織體系上，“以村民委員會和村民小組為管理執(zhí)行機構(gòu)、以村民大會和村民代表大會為決策議事機構(gòu)、以村務(wù)監(jiān)督委員會和村民民主理財小組為監(jiān)督機構(gòu)”（劉寧，2013）；二是在農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織之間的關(guān)系上，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”。于是，從相關(guān)法律和政策來看，鄉(xiāng)村社會至少存在著四類組織，分別是領(lǐng)導(dǎo)組織、決策組織、執(zhí)行組織和監(jiān)督組織。這不僅意味著組織的多元化，還意味著權(quán)力的分割，由此會形成多種可能的權(quán)力格局。

現(xiàn)實情況又使權(quán)力分割現(xiàn)象更加復(fù)雜。從相關(guān)法律規(guī)定看，雖然村民會議有權(quán)審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，有權(quán)撤銷或變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定等，但是，它在現(xiàn)實中發(fā)揮的效力不強；村民委員會及其下轄的村民小組長不僅要執(zhí)行村民大會和村民代表大會的決議，而且還自主管理一些村莊事務(wù)，有時主動性更強；村務(wù)監(jiān)督委員會及民主理財小組等雖然獲得授權(quán)進行監(jiān)督，但是，它們發(fā)揮作用仍要依賴于村民委員會的配合。不僅如此，組織上的分設(shè)和權(quán)力上的分割并不意味著人員上的不同，一身兩職或多職的情況在村莊人事安排中很普遍。這些現(xiàn)實狀況使鄉(xiāng)村的權(quán)力分割不可能清晰和明確，相反，只會使鄉(xiāng)村社會的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)更加復(fù)雜。

（三）新興的社會力量和社會組織

隨著時代的發(fā)展，鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)了一些新興的社會力量和社會組織，同時，一些傳統(tǒng)社會組織的地位凸顯，主要表現(xiàn)是：

第一，自然村或村民小組（在有些地區(qū)即“1+N”中的“N”）在村莊中的地位凸顯。在有些地區(qū)，自然村與村民小組重合在一起；而在有些地區(qū)，兩者是分開的。自然村是歷史形成的，是村民日常生活、社會交往和集體行動的基本單元。在許多地區(qū)，村民小組是集體土地承包經(jīng)營的發(fā)包方，與村民有直接的利益關(guān)系。一般來說，在自然村或村民小組內(nèi)部，村民聯(lián)系緊密，有共同的利益追求，更需要也更容易達成集體行動。

第二，宗族組織復(fù)興。農(nóng)村宗族組織源遠流長，但在人民公社時期處于隱匿狀態(tài)。20世紀(jì)80年代以來，它又開始在鄉(xiāng)村社會復(fù)興。在復(fù)興的初期，宗族組織的活動領(lǐng)域主要集中在農(nóng)村文化和社會活動方面。不過，隨著宗族組織的復(fù)興，在一些地區(qū)，農(nóng)民的宗族意識凸顯，并在村莊政治生活中得到表現(xiàn)；在部分地區(qū)，宗族組織甚至直接影響了村莊政治，例如主導(dǎo)或干擾村民委員會選舉和村莊權(quán)力運行等（國家信訪局，2003）。

第三，各種事務(wù)性組織興起。這類組織“因事而組”，例如，因監(jiān)督村民委員會運作而產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會，因發(fā)展村莊特色經(jīng)濟而組建的各種農(nóng)民專業(yè)合作社、協(xié)會等，還有一些因臨時性的任務(wù)或事務(wù)而組建的組織（例如專門的理事會等）。這些組織或內(nèi)嵌于原有的自治組織體系之中，或游離于原有的自治體系之外。有的事務(wù)性組織在事務(wù)完成之后消弭于無形，有的則分解或散落于原有自治體系之中。還有一種情況是，臨時性的事務(wù)性組織成為村級常設(shè)組織體系的一部分，典型的例如村務(wù)監(jiān)督委員會。

這三類組織或力量在鄉(xiāng)村社會的出現(xiàn)或地位的凸顯，使得鄉(xiāng)村治理的參與主體更加多元化，由此導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理模式的多樣化發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展與創(chuàng)新

在鄉(xiāng)村治理的前提條件中，“1+N”的治理體系和治理單元是基礎(chǔ)，“橫向”的權(quán)力分割是核心要件，各種新興組織的出現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理要面對的新形勢。從村民自治實施后鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進程來看，初期的鄉(xiāng)村治理模式主要圍繞權(quán)力分割這一核心要件展開，具有普遍性或一般性；其后，各種社會力量和社會組織崛起，開始影響并決定鄉(xiāng)村治理進程，推動著鄉(xiāng)村治理模式向前發(fā)展；進入21世紀(jì)以來，在部分地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的區(qū)域突破了建制村范圍，推動了鄉(xiāng)村治理在治理區(qū)域和治理模式上的創(chuàng)新，由此形成了鄉(xiāng)村治理的“一般模式”、“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”。

（一）“一般模式”

基于國家法律和政策規(guī)定而形成的鄉(xiāng)村治理模式稱為“一般模式”。影響“一般模式”的因素主要有：與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的國家法律（例如《中華人民共和國村民委員會組織法》，以下簡稱“《村組法》”）、政策規(guī)定（例如《中國共產(chǎn)黨章程》）；組織之間的關(guān)系特別是村黨組織與村民委員會之間的關(guān)系；治理體系和組織中的人員配置，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)者的來源、特性，以及與組織內(nèi)其他人員之間的關(guān)系；權(quán)力結(jié)構(gòu)與村莊社會結(jié)構(gòu)的匹配情況，特別是權(quán)力資源的分配等。在這些因素中，權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置特別是“村兩委”的關(guān)系無疑處于主導(dǎo)地位，在村民自治實踐初期更是如此。基于此，鄉(xiāng)村治理的“一般模式”可以進一步細分為以下三種：

一是“主導(dǎo)”模式，即村黨組織或村民委員會完全主導(dǎo)著村莊的治理格局。從《村組法》和黨章的有關(guān)規(guī)定看，兩者雖然各負其責(zé)，但在現(xiàn)實中則演變?yōu)橐环街鲗?dǎo)、另外一方完全處于被動地位的情況。在村民自治實踐初期，既有村民委員會完全主導(dǎo)村莊工作的情況，也存在村黨支部書記“一人說了算”的情況。其中，第二種情況更為常見。

二是“主輔”模式。即在法律和政策規(guī)定的兩大組織中，有可能村民委員會在村莊治理中居于主導(dǎo)地位，村黨組織按照規(guī)定充分發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心和組織領(lǐng)導(dǎo)的作用；也有可能是黨組織從發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和組織領(lǐng)導(dǎo)作用轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h組織書記直接領(lǐng)導(dǎo)村民委員會及其工作，村民委員會則在黨組織書記個人的領(lǐng)導(dǎo)下配合做好村莊具體事務(wù)。前一種是制度設(shè)計的理想狀態(tài)，但在現(xiàn)實過程中常常演變?yōu)楹笠环N。

三是“各自為政”模式。雖然相關(guān)法律和政策規(guī)定村黨組織和村民自治組織之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是，在一些地區(qū)，兩者之間實際上是各自為政、相互爭權(quán)的關(guān)系，成員之間也形成了分庭抗禮的格局（郎友興，2015）。當(dāng)然，這種模式在現(xiàn)實中并不普遍。

上述對鄉(xiāng)村治理“一般模式”進行細分的依據(jù)主要是村黨組織和村民委員會之間的關(guān)系。這是“橫向”權(quán)力分割在鄉(xiāng)村社會實踐的結(jié)果。按照《村組法》和黨章規(guī)定，這兩個組織雖然各有確定的權(quán)力界限和職責(zé)范圍，但是，其具體職權(quán)劃分仍存在著重疊的地方，也就難以避免這兩者的關(guān)系在具體實踐過程中具有多種可能的表現(xiàn)，從而形成多種治理模式。另外，這兩個組織各自的領(lǐng)導(dǎo)人——村黨組織書記和村委會主任——有時候難以形成共識，直接影響甚至決定了鄉(xiāng)村治理模式。其中，有些模式不僅偏離了政策設(shè)計，還會對鄉(xiāng)村治理帶來負面影響。

為解決上述問題，國家做了以下兩方面的工作：一是通過細化政策規(guī)定，不斷明確兩者各自的權(quán)力界限和職責(zé)，以確保兩大治理主體在鄉(xiāng)村治理過程中權(quán)責(zé)明確。1999年12月頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨支部雖然有“討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”的職責(zé)，但是，“需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定”。村黨支部雖然有“領(lǐng)導(dǎo)和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的職責(zé)，但必須“支持和保障村民依法開展自治活動”（1）。這比《村組法》的有關(guān)規(guī)定更具體，也更具有操作性，促進了鄉(xiāng)村治理模式的制度化發(fā)展。在這些具體政策的指導(dǎo)下，廣西壯族自治區(qū)河池市在新農(nóng)村建設(shè)中，將黨的基層組織與村民自治結(jié)合起來，創(chuàng)造了“黨領(lǐng)民辦，群眾自治”機制，貴港市也有類似的做法（參見徐勇、趙德健，2014）。二是鼓勵村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”。2002年“中辦發(fā)”14號文件《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》規(guī)定，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！边@個政策在許多農(nóng)村地區(qū)得到了實施。根據(jù)筆者2012年的村莊調(diào)查，在全國范圍內(nèi)選定的203個村莊中，有61個村莊實行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，所占比例為30%（劉金海，2016）。這對消除人為原因給鄉(xiāng)村治理帶來的負面影響具有積極作用。

（二）“發(fā)展模式”

鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”與鄉(xiāng)村社會的發(fā)展有關(guān)，特別是與新興經(jīng)濟、社會組織崛起并在鄉(xiāng)村治理中占據(jù)一定的地位有關(guān)。隨著村民自治的推進，一些與農(nóng)民利益直接有關(guān)的鄉(xiāng)村組織開始出現(xiàn)，它們不僅獲得了村黨組織、村民委員會和村民的一致認可，還在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。它們與村黨組織和村民委員會一起，共同組成了鄉(xiāng)村治理的主體，促進了鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展。根據(jù)治理主體之間的關(guān)系，本文把鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”進一步分為以下兩種：

一是“合作協(xié)商”模式。這種模式與兩類組織的出現(xiàn)有關(guān)：其一是村莊經(jīng)濟組織的崛起，與之相伴隨的是現(xiàn)代經(jīng)營管理體系，后者逐漸主導(dǎo)了村莊的治理格局和治理過程；其二是一些臨時性或事務(wù)性組織的建立，它們與鄉(xiāng)村自治組織一起形成了新的組織格局。在前一種情況下，現(xiàn)代經(jīng)營管理體系與村莊治理體系各司其職，在經(jīng)營管理與社會管理之間合理分工；在后一種情況下，臨時性或事務(wù)性組織依托于鄉(xiāng)村自治組織，并與之形成了良好的協(xié)商與合作關(guān)系，從而形成“合作治理”（張潤君，2007）、“合作共治”（于水、楊萍，2013）、“協(xié)商治理”（胡永保、楊弘，2013）、“民主協(xié)商”（季麗新、張曉東，2014）、“協(xié)商共治”（魯可榮、金菁，2015）等形式。這些組織在臨時性的事務(wù)或特定的功能完成后，有的消失，有的卻被納入到村莊自治體系中，其建立和運行過程中形成的協(xié)商、民主、合作等理念或原則，也影響著其后的鄉(xiāng)村治理過程及治理機制，使鄉(xiāng)村治理朝著良性的方向發(fā)展。

二是“多元自主”模式。它與“合作協(xié)商”模式相對，不僅意味著鄉(xiāng)村治理主體的多元化，更意味著各個主體之間沒有形成良好的合作或協(xié)調(diào)機制。它的出現(xiàn)既可能與鄉(xiāng)村治理的“一般模式”有關(guān)，也與鄉(xiāng)村社會的發(fā)展有關(guān)，特別是與隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民需求多樣化而不斷出現(xiàn)的新興組織有關(guān)。這些新興組織既不能與鄉(xiāng)村自治組織實現(xiàn)有機結(jié)合，也不能與之形成良好的合作與協(xié)商關(guān)系，只能是各司其職，各謀其事，形成了鄉(xiāng)村治理的“多元自主”模式（王春光，2015）。

還有一種非常特殊的情況，這就是傳統(tǒng)宗族的復(fù)興，它不僅影響村莊選舉與權(quán)力分配，甚至導(dǎo)致“宗族治村”。前者例如在湖南省某縣的8個《村組法》試點村中，有4個村選舉了各自的族長為村委會主任（毛少君，1991）；后者例如湖北省荊州市岑河鎮(zhèn)東湖村，宗族大姓一直參與控制村莊權(quán)力（孫昌洪，2007）。肖唐鏢等（2001）對49個樣本村莊的調(diào)查分析結(jié)果顯示，村干部尤其是主要村干部大都具有深厚的宗族背景，村黨組織書記與村委會主任大多來自大族大房。不過，他的觀點在2011年發(fā)生了改變。他認為，宗族對選舉的影響十分微弱；另外，宗族越是多而雜的村，宗族對選舉的影響越弱；反之，宗族越是集中對壘的村，宗族對選舉的影響越強（肖唐鏢，2011）。也有研究者認為，在選舉競爭中常常出現(xiàn)大宗大族成員更易當(dāng)選村委會成員的情況具有多數(shù)原則的客觀必然性（王麒、陳沭岸，2014）。從現(xiàn)實情況來看，宗族復(fù)興是農(nóng)村社會的一種客觀現(xiàn)象，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民個體獨立性的增強，“發(fā)展模式”中宗族因素的負面影響將會越來越小。

（三）創(chuàng)新模式

鄉(xiāng)村治理的“一般模式”基于國家法律、政策和制度的規(guī)定；“發(fā)展模式”雖然反映了鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實變化及與之相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理發(fā)展趨勢，但仍然以“一般模式”為基礎(chǔ)，不脫離也不突破原有的治理體系；而鄉(xiāng)村治理的“創(chuàng)新模式”則突破了鄉(xiāng)村原有的治理基礎(chǔ)，特別是突破了原有的治理單元和治理區(qū)域，建立起了新的治理單元及相應(yīng)的治理模式。根據(jù)鄉(xiāng)村當(dāng)前的實際情況，鄉(xiāng)村治理的“創(chuàng)新模式”主要有以下三種：

一是“下沉”模式，主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理單元向下延伸。即根據(jù)農(nóng)村社會的實際需要，特別是為了解決自治單元與利益單元脫嵌的問題，將村級層次上的治理機制向下級治理單元延伸，從而實現(xiàn)更小范圍、更低層次上的自治。最為典型的是村民小組自治。例如，廣東省清遠市將村委會下沉到自然村一級（自然村與村民小組重合）（參見徐勇、趙德健，2014）；湖北省秭歸縣結(jié)合地區(qū)自身特點，將自治單元下沉到比村民小組更小的自然村（參見張茜、李華胤，2014）。這種模式一般出現(xiàn)在經(jīng)濟較落后地區(qū)和邊遠地區(qū)的農(nóng)村。不過，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，偶爾也會出現(xiàn)這種模式，例如浙江省東陽市的“楊家模式”（參見魯可榮、金菁，2015）。

二是“整合”模式，其典型是村莊合并，出現(xiàn)時間早于“下沉”模式。它的出現(xiàn)源于2004年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》的出臺。該“一號文件”提出，“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實行并村?！边@個文件出臺后，從東部地區(qū)的山東省、江蘇省、浙江省到中部地區(qū)的湖北省和湖南省，再到西部地區(qū)的四川省和重慶市，以及南部地區(qū)的廣東省和西南部地區(qū)的廣西壯族自治區(qū)等，都陸陸續(xù)續(xù)地開展了村莊合并。合并后的村莊一般整合了兩個或多個“1+N”治理體系和治理單元，治理單元比原來更大，范圍更廣。

三是“重組”模式，可以理解為鄉(xiāng)村治理單元的重新規(guī)劃。這種模式主要出現(xiàn)在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村或一些城市郊區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平一般較高，對鄉(xiāng)村治理也就提出了更高的要求。基于此，一些地方政府在提升治理能力、整合治理資源、提高治理績效的基礎(chǔ)上，打破既有鄉(xiāng)村治理格局，強化區(qū)域、資源、人口與組織體系之間的有機聯(lián)系，創(chuàng)新了鄉(xiāng)村社會治理模式。最為典型的是廣東省清遠市的“片區(qū)模式”。該模式以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“街鎮(zhèn)—片區(qū)—村（原村民小組或自然村）”，以片區(qū)為基礎(chǔ)進行鄉(xiāng)村治理。浙江省金華市金東鎮(zhèn)的“赤松模式”亦是如此。它將全鎮(zhèn)40個建制村歸為5個區(qū)域，例如以山口馮村為中心村聯(lián)合周邊7個村組建赤松山區(qū)域村域共同體（參見魯可榮、金菁，2015）。很明顯，這種模式突破了“1+N”治理體系中的“1”，實現(xiàn)了它的疊加和重組。

這三種模式雖然都稱為“創(chuàng)新模式”，但各自的特征不一樣?！跋鲁痢蹦Ｊ降耐怀鎏卣魇侵卫韰^(qū)域和治理單元下移；“整合”模式的特征比較多，既有行政和治理體制上的調(diào)整，也體現(xiàn)為治理成本的減少以及區(qū)域、權(quán)力和人事安排上的整合等。這兩種模式都有一個共同目標(biāo)，即提升鄉(xiāng)村治理的效率。這個目標(biāo)在“重組”模式中表現(xiàn)得更為直接。與“一般模式”主要考慮“村兩委”關(guān)系、“發(fā)展模式”主要考慮新興組織和社會力量與自治組織關(guān)系不同，“創(chuàng)新模式”主要考慮治理效率和治理績效，相對而言，它是治理單元、組織、資源和區(qū)域整合意義上的一種新模式。

三、鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展與創(chuàng)新的積極意義

從鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展或演進可以看出，中國的鄉(xiāng)村治理是一個非線性的發(fā)展過程，不僅受法律、政策和制度規(guī)定的直接影響，而且受社會發(fā)展過程中一些新興因素或新需求的影響，這在“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”中表現(xiàn)得特別明顯。從橫向的角度來看，中國的鄉(xiāng)村千差萬別，鄉(xiāng)村社會也千變?nèi)f化，不同鄉(xiāng)村的不同因素會直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理模式的不同，這也直接表現(xiàn)在“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”中。就此而言，鄉(xiāng)村治理“發(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”的出現(xiàn)具有積極意義，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，促進鄉(xiāng)村治理的橫向拓展和縱深發(fā)展。鄉(xiāng)村治理的“一般模式”是“一元化”的治理體系，“發(fā)展模式”則促進了鄉(xiāng)村治理的橫向拓展，特別地表現(xiàn)在“合作協(xié)商”和“多元自主”兩種模式中。這是因為，“一般模式”主要圍繞“村兩委”關(guān)系及權(quán)力展開；而在“合作協(xié)商”和“多元自主”兩種模式中，一些新興組織特別是經(jīng)濟組織、事務(wù)性組織的崛起并發(fā)揮作用，將鄉(xiāng)村治理的范疇推進到鄉(xiāng)村經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域。這個過程也意味著治理主體的多元化，形成了鄉(xiāng)村治理中的“多主體”“多權(quán)威”或“多中心”，于是，“協(xié)商”“合作”“共治”等也就成了當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要形式。這表明，中國的鄉(xiāng)村治理已發(fā)展到一個相對較高的水平。同時，“一般模式”僅限于建制村層面，而“創(chuàng)新模式”則將治理單元推進到村民小組、自然村一級，或比原來建制村范圍更大的區(qū)域例如合并后的村莊、“片區(qū)”等，從而形成“下沉”“整合”“重組”等模式。其中，“下沉”模式更容易實現(xiàn)村民自我管理和自我服務(wù)的結(jié)合；“整合”和“重組”兩種模式不僅考慮了治理組織和治理體制，更以治理資源整合和治理效率為目標(biāo)，重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理單元和治理組織體系，不僅促進了鄉(xiāng)村治理的縱深發(fā)展，而且創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理格局。

第二，使村民的權(quán)利及主體地位得以凸顯。在鄉(xiāng)村治理的“一般模式”中，普通村民的權(quán)利主要表現(xiàn)為“一次性”的選舉權(quán)（一個周期內(nèi)），以及非組織化的建議權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等，存在普通村民在鄉(xiāng)村治理中處于“集體性”失語狀態(tài)的現(xiàn)象（曹海東，2007）。實際上，對村民而言，他們更關(guān)注的是日常的話語權(quán)、生存權(quán)和利益分配權(quán)等。在鄉(xiāng)村治理的“一般模式”中，這些權(quán)利經(jīng)常處于被忽視的狀態(tài)?！鞍l(fā)展模式”和“創(chuàng)新模式”的出現(xiàn)則改變了這一狀況。其中，“發(fā)展模式”不論是“合作協(xié)商”模式還是“多元自主”模式，都建立在新興社會力量和社會組織的基礎(chǔ)上，而這些新興社會力量和社會組織本身就是村民權(quán)利及切身利益集中表達的結(jié)果；“創(chuàng)新模式”中的“下沉”模式則將治理單元與村民權(quán)利緊密結(jié)合在一起，“整合”模式和“重組”模式也都建立在鄉(xiāng)村的現(xiàn)實發(fā)展需求的基礎(chǔ)上。另外，在鄉(xiāng)村治理的“一般模式”中，村民自治經(jīng)常演化為“村委會自治”（吳毅等，2002），本應(yīng)居于主體地位的普通村民卻成了“集體”“大眾”的代名詞。這不僅使村民難以“自治”，也偏離了鄉(xiāng)村治理的本意。實際上，治理與統(tǒng)治、管制不同，它指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動，本意是服務(wù)（陳廣勝，2007）。因此，鄉(xiāng)村治理就不應(yīng)該僅僅表現(xiàn)為單一的治理過程，而應(yīng)該是多個主體共同參與治理的過程；鄉(xiāng)村治理也不應(yīng)該被理解為單純的社會管理過程，而應(yīng)該是村民自我服務(wù)的過程。在正在興起的鄉(xiāng)村治理“發(fā)展模式”中，個體村民通過組織化的參與，能夠?qū)ふ业狡淅姹磉_的代表和渠道；“創(chuàng)新模式”更是將鄉(xiāng)村治理體制建立在村民利益單元的基礎(chǔ)上，注重他們的表達權(quán)、話語權(quán)、利益分配權(quán)和發(fā)展權(quán)等。因此，普通村民正在成為鄉(xiāng)村治理中不可或缺的主導(dǎo)性力量，凸顯了他們在鄉(xiāng)村治理中的主體性地位。

參考文獻和注釋：略

作者：劉金海，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授，博士生導(dǎo)師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2016年第06期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)