——基于華中某省D縣的考察 

    內(nèi)容提要：在縣域治理中，行政科層制具有專業(yè)化、技術(shù)化和程序化等優(yōu)勢，承擔(dān)了諸多治理事務(wù)，但其形式主義、部門分割、嚴(yán)格預(yù)算等固有屬性，使其難以多快好省地實現(xiàn)公共治理目標(biāo)。行政包干制則通過政治動員的方式充分調(diào)動和整合黨政部門的資源，可以推動縣域經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。在行政包干制中，縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內(nèi)那些重要的、行政科層制難以勝任的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，改變治理事務(wù)的性質(zhì)，并對黨政部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集與功能重組，以完成政治任務(wù)，從而在較短時間內(nèi)較好地改變縣域經(jīng)濟(jì)社會面貌。行政包干的實質(zhì)是對政治任務(wù)的包干，沒有被轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)的治理事務(wù)仍由行政科層制來完成。行政包干制與行政科層制既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，共同完成縣域內(nèi)大部分治理。

    關(guān)鍵詞：縣域治理    行政包干制    科層制    壓力型體制    運動式治理

　　一、問題提出與相關(guān)研究

　　改革開放三十多年來，中國縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，社會環(huán)境和治理面貌得到較大改善?？h域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是中國發(fā)展的一個縮影。厘清縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在原因和機(jī)制，可以更好地理解中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。近年來，許多研究者已認(rèn)識到縣級政府及官員在縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理中的重要作用和角色，并試圖回答兩個相互關(guān)聯(lián)的問題，一個是什么樣的力量在推動縣級官員展開縣域治理，另一個是縣級政府運用什么樣的機(jī)制實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。前者是官員激勵問題，后者是治理機(jī)制問題。

　　在官員激勵問題的研究上，錢穎一等人提出的“中國特色的財政聯(lián)邦主義”理論具有代表性。該理論認(rèn)為在財政包干制下，縣域的財政收入越高，縣級政府的財政存留就越多。這給予縣級政府極大的財政激勵，促使它們有熱情去追求轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至直接辦公司、辦企業(yè)及經(jīng)營土地、經(jīng)營城市等，以追求預(yù)算外收入最大化。周黎安提出的“政治錦標(biāo)賽”理論是一種政治激勵模式，它指出上級政府為下級政府設(shè)計了一套可度量的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)，并對下級政府完成指標(biāo)情況進(jìn)行評比，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。政治激勵使得下級政府首腦卯足了勁推動本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。官員激勵理論指出了縣級政府發(fā)展的動力基礎(chǔ)，但沒有闡述政府首腦如何推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

　　鑒于此，縣域治理機(jī)制研究進(jìn)入研究者視野。研究者援引最多的分析框架是榮敬本等人提出的“壓力型體制”。壓力型體制概括了這樣一種治理現(xiàn)象：縣級政府通過簽訂“責(zé)任狀”的形式將行政壓力傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并依據(jù)目標(biāo)責(zé)任考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政績效，以此推動后者達(dá)成縣級政府設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)。壓力傳遞到下級政府后，后者要推動工作就得調(diào)動資源。折曉葉提出“行政-政治-公司”三位一體的統(tǒng)合機(jī)制，就是要理解縣級政府是如何調(diào)動資源去完成上級政府的任務(wù)。該理論指出，縣級政府運用行政機(jī)制通過行政審批權(quán)獲得土地壟斷權(quán)，再通過政治機(jī)制進(jìn)行組織動員，并組建公司承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色，實現(xiàn)了權(quán)力、意志、績效的相互推動，最后產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新活力。

　　官員激勵的研究著重闡發(fā)官員辦事的積極性來源，而治理機(jī)制的研究則側(cè)重挖掘官員辦事的方式和路徑。周黎安提出“行政發(fā)包制”，試圖將兩者結(jié)合起來考察，構(gòu)建綜合分析框架。根據(jù)周黎安的定義，行政發(fā)包制是對企業(yè)理論中的發(fā)包制進(jìn)行轉(zhuǎn)換和發(fā)展后，引入到政府治理領(lǐng)域的，是“行政”和“發(fā)包制”的結(jié)合。具體而言，行政發(fā)包制是指行政組織邊界內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”，在上級與下級之間嵌入發(fā)包關(guān)系，其結(jié)構(gòu)包括發(fā)包方（上級政府）、轉(zhuǎn)包方（中間政府）和承包方（基層政府）。

　　與科層制相比，行政發(fā)包制有三個顯著特征。一是行政權(quán)分配方面，即發(fā)包方擁有絕對的正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包方具有執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)，雙方是上下級的等級權(quán)威關(guān)系。雖然科層制也是等級權(quán)威關(guān)系，但發(fā)包制比科層制享有更多的自由裁量權(quán)，行政發(fā)包制因此不同于按章辦事的科層制。二是經(jīng)費方面，承包方與發(fā)包方為財政或預(yù)算分層關(guān)系，發(fā)包方發(fā)包任務(wù)，承包方擁有剩余索取權(quán)，承包方的預(yù)算外收入和人員福利與其努力程度相關(guān)，因而具有強激勵的特征。三是考核和控制方面，行政發(fā)包制采取結(jié)果導(dǎo)向的考核與控制方式，而不強調(diào)程序和過程。周雪光基于控制權(quán)理論，指出行政發(fā)包制是典型的分權(quán)模式，它意味著地方政府有較強的自主性和積極性，也可以降低上級政府的治理成本。張靜則指出政府行政體系的組成結(jié)構(gòu)、其內(nèi)部真實的組織關(guān)系和多元角色是行政包干產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)。

　　上述理論框架從不同角度揭示了中國各層級政府間關(guān)系和政府治理的機(jī)制，對于理解縣域治理有很大啟發(fā)，但也存在各自的局限。譬如，錢穎一等人的理論假說忽略了中國政府設(shè)置與美國的不同之處，中國中央政府擁有絕對權(quán)威和最高創(chuàng)制權(quán)，這是美國聯(lián)邦制下中央政府所不能比擬的；而且它沒有指出地方政府為什么要創(chuàng)造更多預(yù)算外收入。壓力型體制對壓力講得較為籠統(tǒng)，沒有闡發(fā)壓力的性質(zhì)、來源和傳送機(jī)制。政治錦標(biāo)賽理論沒有闡述官員怎么調(diào)動資源、按照何種方式進(jìn)行比拼。分權(quán)模式只談到分權(quán)帶來了自主性和積極性，沒有對縣域治理賴以完成的組織基礎(chǔ)進(jìn)行剖析。行政發(fā)包制倒是既解決了官員激勵問題，也回答了地方首腦憑借什么參與政治錦標(biāo)賽的問題，但也需要對它作進(jìn)一步追問：一是上級政府發(fā)包的內(nèi)容是什么，地方政府的所有事務(wù)是否都由發(fā)包而來；二是行政發(fā)包制是怎么運行的；三是行政發(fā)包制與行政科層制是什么關(guān)系。

　　鑒于“行政發(fā)包”概念只強調(diào)“發(fā)包”，而忽略“承包”，不能完全涵蓋縣域治理的特性，本文遂沿用張靜和郭亮概括的“行政包干制”。行政發(fā)包制要解決的問題是政府層級間的關(guān)系，特別是央地關(guān)系，而行政包干制則側(cè)重于考察基層政府內(nèi)部的運行。在縣域范圍內(nèi)，行政包干制不僅存在于縣級政府與所轄的黨政部門之間，還存在于縣級政府與其主要領(lǐng)導(dǎo)之間，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部、村級組織之間。本文通過對華中某省D縣縣域治理中的行政包干制的調(diào)查和研究，試圖把握行政包干制的基本性質(zhì)、特征和運行機(jī)制，以期能夠理解縣域治理中一系列重要的政治社會現(xiàn)象。

　　二、治理工具選擇：縣域治理的硬約束

　　在縣級政府推行治理時，其工具箱中既包括市場化的工具，如雇傭制、外包制等，即通過公司和個人進(jìn)行治理，也不乏社會化的工具，即將治理事務(wù)交由社會自組織去完成，還包括行政科層制和行政包干制?？h級政府在對這些治理工具進(jìn)行選擇時要面臨兩個硬約束，分別是有效治理和降低成本。

　　有效治理包括兩個方面的內(nèi)容，一是有效率的治理，二是有效果的治理。有效治理就是要在短時間內(nèi)改變縣域經(jīng)濟(jì)社會面貌，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的超常規(guī)發(fā)展和跨越式治理，供給嶄新的社會秩序。

　　治理成本是指公共組織在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時所產(chǎn)生的成本。治理成本有兩類，一類是治理中所耗費的人力和物力，這些是通過財政預(yù)算投入來支付的，一類是發(fā)包人對承包人的監(jiān)督和協(xié)調(diào)成本。在降低成本約束下，縣域治理就會形成以下偏好：一是對治理事務(wù)進(jìn)行“輕重緩急”分類；二是不花錢也能辦事是最佳選擇；三是辦能賺錢的事情。政府擁有各種法定職權(quán)，能夠?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)收，因此越是能夠讓它創(chuàng)收的事情，它越有熱情去做。

　　有效治理和降低成本這兩個硬約束是有矛盾的。降低成本會使治理的速度和質(zhì)量下降，從而引起民眾的不滿及由此帶來的統(tǒng)治風(fēng)險。這正是周黎安的邏輯推論，他認(rèn)為提高治理效率與降低統(tǒng)治風(fēng)險是不可兼得的。

　　事實上，中國的基層政府在一定程度上做到了有效治理與降低成本的有機(jī)統(tǒng)一：第一，把有限的資源放在做大事情上，以集中力量辦大事；第二，這些大事囊括了能夠賺錢的大事；第三，把能賺錢的大事交給那些不給錢也能把事情辦好的組織和人去辦。

　　綜合起來，縣域治理就是要通過一種能夠轉(zhuǎn)嫁成本的制度來做賺錢的大事，之后再去做那些不賺錢的大事，率先實現(xiàn)在這些大事上的治理面貌的改變。例如，縣級政府集中精力搞征地拆遷，土地“招拍掛”后把賺的錢投入到經(jīng)營城市上去，大搞城市公共設(shè)施建設(shè)，在短期內(nèi)改變城市面貌、再造新城和提高市民生活質(zhì)量。

　　在縣域治理的工具箱中，哪些治理工具能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)？市場機(jī)制是政府向企業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，需要政府支付費用，與成本約束目標(biāo)不符。社會化機(jī)制通過社會自組織參與治理，但當(dāng)前縣域不僅自組織不發(fā)達(dá)，且其資源和權(quán)威有限，難以實現(xiàn)有效治理?？茖又朴衅鋵I(yè)化、技術(shù)化、程序化等制度優(yōu)勢，但只能在既定的財政預(yù)算內(nèi)做職能部門分工的事情，包括行政事務(wù)、分管業(yè)務(wù)，其效果是局部的量變，沒法在短時間內(nèi)集中資源辦大事。那么，在有效治理和降低成本的約束下，行政包干制是最佳選擇。周黎安的解釋是，行政包干制權(quán)力集中在上級政府，它能夠?qū)⒅卫硎聞?wù)發(fā)包給下級政府并讓其自籌經(jīng)費完成。

　　三、行政包干制的概念與性質(zhì)

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　　包干制源于經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)領(lǐng)域，是一種激勵機(jī)制。首先，承包方擁有一定的剩余索取權(quán)，即在生產(chǎn)收益分配上，上級組織和下級組織按照雙方約定的比例分成，因此承包方具有很強的經(jīng)濟(jì)激勵。其次，承包方擁有較強的生產(chǎn)決策權(quán)，可以自主地安排完成生產(chǎn)任務(wù)的時間、方式和方法。最后，發(fā)包方在把生產(chǎn)收益、生產(chǎn)自主權(quán)下放給承包方的同時，也把生產(chǎn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了承包方，即自負(fù)盈虧。

　　行政包干制沿襲了農(nóng)業(yè)和企業(yè)等領(lǐng)域包干制的特點，作為發(fā)包方的上級政府將任務(wù)、權(quán)力、利益和責(zé)任下放給作為承包方的下級政府或個人。承包方具有很強的自主性和積極性，可以自行安排完成任務(wù)的時間、方式和方法，同時也要承擔(dān)相應(yīng)的行政風(fēng)險及后果。在收益分配方面，上級組織對下級組織或個人給予政治和經(jīng)濟(jì)激勵。行政包干制立足于發(fā)包方和承包方共同的視角，既關(guān)注雙方的關(guān)系與互動，也關(guān)注包干內(nèi)容、包干性質(zhì)、承包方策略及承包方之間的關(guān)系與互動。本文的行政包干制有別于行政發(fā)包制理論中集權(quán)（行政）與分權(quán)（發(fā)包）組合，指的是對政府公共事務(wù)的發(fā)包、承包及其實施中一系列主體和行為的組合。

　　（二）縣域治理事務(wù)的類型與治理主體

　　在行政發(fā)包制的理論假說中，上級政府所發(fā)包的任務(wù)是所有的治理事務(wù)，它們均質(zhì)地、同等重要地被發(fā)包給了下級政府。但從縣域治理來看，被發(fā)包的事務(wù)只占治理事務(wù)中很少的一部分，沒被發(fā)包的大部分治理事務(wù)由職能部門來完成。在D縣的治理中，有兩類性質(zhì)不同的治理事務(wù)，分別是行政業(yè)務(wù)和政治任務(wù)。

　　行政業(yè)務(wù)是行政職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，包括領(lǐng)導(dǎo)分管的業(yè)務(wù)、職能部門管轄的事務(wù)以及其他治理主體承擔(dān)的相關(guān)事務(wù)。在縣域多元治理主體中，市場化主體和社會化主體承擔(dān)一部分治理事務(wù)，大部分治理事務(wù)由政府職能部門來完成。不同部門由于業(yè)務(wù)范圍不同，管轄和治理著不同的領(lǐng)域，它們的權(quán)力行使具有較強的專業(yè)性和獨立性。職能部門之間擁有各自的利益并相互競爭，跨部門協(xié)作意愿不強。職能部門完成行政業(yè)務(wù)需要有專門的經(jīng)費、設(shè)備、技術(shù)、手段、專業(yè)行政人員和法定職權(quán)。職能部門的職權(quán)是法定的，除“街頭官僚”外，行政人員的自由裁量權(quán)較小，他們必須恪盡職守、按章辦事，否則易被追究行政責(zé)任。同時，職能部門的法定職權(quán)須由專業(yè)行政人員來行使。職能部門的經(jīng)費開支是固定的，受限于財政預(yù)算。

　　“政治任務(wù)”一詞在縣鄉(xiāng)干部中間使用很頻繁，它是相對于行政業(yè)務(wù)而言的。D縣的縣鄉(xiāng)干部將政治任務(wù)稱作“大事”，行政業(yè)務(wù)則是“小事”，他們所說的“做事”就是完成分管業(yè)務(wù)、本職工作之外的政治任務(wù)。按照政治學(xué)的基本觀點，政治是履行自下而上表達(dá)功能的機(jī)構(gòu)和行動。在縣域政治結(jié)構(gòu)中，法定履行表達(dá)功能的政治機(jī)構(gòu)包括縣人大、縣政協(xié)、政黨和社團(tuán)組織等。中國共產(chǎn)黨具有法定的創(chuàng)制權(quán)和最高權(quán)威，縣域其他政治機(jī)構(gòu)都是在其領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)制并接受其領(lǐng)導(dǎo)的。中國共產(chǎn)黨肩負(fù)維護(hù)新中國政權(quán)合法性的重任，凡是涉及黨群干群關(guān)系、政治社會穩(wěn)定的事情都是第一位的政治問題。因此，中國共產(chǎn)黨做出的決議和決定具有政治性，其政治輸出也是政治任務(wù)。據(jù)此，可以將政治任務(wù)定義為中國共產(chǎn)黨為了維護(hù)和加強政權(quán)合法性，保證中國社會長治久安，加強黨與人民群眾的血肉聯(lián)系，而對黨組織和黨員干部做出的權(quán)威性安排、要求和決定。政治任務(wù)的實施主體是黨組織和黨員干部，其實施過程就是政治化運作的過程。

　　在D縣的治理實踐中，縣級黨委是政治任務(wù)權(quán)威輸出的唯一政治機(jī)構(gòu)。相對于市場化、社會化和科層制的運作，政治化運作具有以下特點：一是強調(diào)政治任務(wù)的最高權(quán)威性和無條件性，任務(wù)一旦下達(dá)，下級組織和黨員干部就得無條件完成；二是政治任務(wù)有時限要求；三是政治任務(wù)沒有專業(yè)分工，具有系統(tǒng)性和總體性，一項任務(wù)可能涉及多領(lǐng)域、多部門、多專業(yè)；四是政治任務(wù)的輸出、實施及完成的整個過程都伴隨著政治責(zé)任，它既有附加在政治任務(wù)上的政治激勵所內(nèi)含的具體政治責(zé)任，也包含黨員干部對黨組織服從和服務(wù)的政治責(zé)任，承擔(dān)任務(wù)的主體會感受到政治壓力。正是因為黨組織政治化運作有上述特點，政治任務(wù)就能在下級黨組織和黨員干部中無條件地貫徹實施，并在短時間內(nèi)得以完成，實現(xiàn)政治任務(wù)所設(shè)定的目標(biāo)。

　　科層制無法突破縣域治理的硬約束，黨組織的政治化運作正好能夠彌補科層制運作的不足，實現(xiàn)有效治理和降低成本的有機(jī)結(jié)合。如果把科層制“辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟(jì)”的那些重大、緊迫和整體性的治理事務(wù)交給黨組織來辦，就可以較低成本地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的超常規(guī)發(fā)展和跨越式治理。但問題是，行政業(yè)務(wù)跟政治任務(wù)性質(zhì)不同，行政業(yè)務(wù)理應(yīng)由行政科層制來完成，如何讓黨組織來做行政業(yè)務(wù)，唯一的辦法是把行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)。

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　　在縣域治理中，把重要的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)的唯一機(jī)構(gòu)是縣級黨委，轉(zhuǎn)化機(jī)制是黨委會議?？h級黨委是縣級黨組織的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有權(quán)對所轄黨組織和黨員干部進(jìn)行政治動員、政治整合和政治激勵。在D縣，黨委會議包括縣委常委會議、縣委擴(kuò)大會議、縣委經(jīng)濟(jì)工作會議、黨政聯(lián)席會議、開年第一次全縣干部大會等，又以縣委常委會為主。在政治實踐中，縣（市）委書記的指示、批示、表態(tài)和決定等都可以是政治任務(wù)的權(quán)威性輸出?？h（市）長的意圖要通過常委會決定或縣（市）委書記點頭后方可成為政治任務(wù)。

　　從D縣調(diào)查來看，縣級黨委的政治任務(wù)包括兩個方面：一是上級黨委下達(dá)的政治任務(wù)，體現(xiàn)了縣級黨組織恪守組織原則，保持與中央省市黨組織的一致性；二是經(jīng)過政治轉(zhuǎn)化后的縣域范圍內(nèi)那些重大的、科層制做不了的“大事”。

　　D縣黨委有兩板斧來調(diào)配資源。一板斧是黨組織和黨員。中國共產(chǎn)黨的組織原則是“黨員服從黨組織、下級服從上級、全黨服從中央”，政府部門內(nèi)部的黨組織和黨員也要服從黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一板斧是“黨管干部”的原則。依照這個原則，黨委對黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行選拔、培養(yǎng)、培訓(xùn)、任免和獎懲，主要領(lǐng)導(dǎo)對黨委和黨組織負(fù)有政治責(zé)任，黨委對不負(fù)政治責(zé)任、不能完成政治任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部有懲戒的權(quán)力。

　　這兩板斧是一體的，政府部門主要負(fù)責(zé)人一般也是部門黨組的成員和主要領(lǐng)導(dǎo)。因此，在黨委的政治動員中，首先和主要動員的對象是負(fù)有政治責(zé)任的黨政部門主要負(fù)責(zé)人，再由他們?nèi)訂T部門內(nèi)部的黨員干部，并調(diào)動人、財、物等資源完成政治任務(wù)。在鄉(xiāng)、村兩級，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記動員班子成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人、財、物和村兩委成員及其他黨員干部?？h級黨委在完成政治動員之后，緊接著要做的事情就是政治整合與政治激勵。政治整合就是要把動員起來的黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)與分散的人、財、物等資源進(jìn)行整合。通過政治動員、政治整合和政治激勵等措施多管齊下，黨委的政治任務(wù)一般能夠多快好省地完成。

　　從D縣的實踐來看，黨委的政治化運作機(jī)制實質(zhì)就是行政包干制。具體來說，在縣域治理中，所謂行政包干制就是縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內(nèi)理應(yīng)由政府或市場、社會去做的重要的行政業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h組織要做的政治任務(wù)，再通過政治動員的方式，調(diào)動和整合縣域范圍內(nèi)的政治、行政和社會資源集中完成，從而在較短時間內(nèi)較好地改變縣域經(jīng)濟(jì)社會面貌。

　　根據(jù)具體政治任務(wù)的不同特性，黨委把政治任務(wù)發(fā)包給不同的承包主體。譬如，要解決重點項目、企業(yè)盡早落地生根的問題，黨委會把任務(wù)發(fā)包給縣級四大部門主要領(lǐng)導(dǎo)；要解決舊城改造拆遷久拖不決的問題，縣委就成立專門的“攻堅專班”，由該臨時機(jī)構(gòu)包干征拆任務(wù)。

　　縣級黨委不是按專業(yè)屬性來發(fā)包的，而是進(jìn)行總體性發(fā)包，每個部門承包相應(yīng)的政治任務(wù)。不過，在具體操作中，縣級黨委會根據(jù)不同部門的資源稟賦情況，給它們發(fā)包非等額的政治任務(wù)。譬如，在招商引資任務(wù)發(fā)包中，財政局、大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商任務(wù)會比婦聯(lián)、文化局、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重些。同時，縣級黨委也會根據(jù)不同部門的職權(quán)和專業(yè)分工，把需要專業(yè)技術(shù)隊伍和相應(yīng)職權(quán)的任務(wù)發(fā)包給特定的職能部門，其他部門則承包非專業(yè)性任務(wù)。比如，在城區(qū)三輪車泛濫專項整治行動中，交管、運管和城管分別承包職權(quán)范圍內(nèi)的任務(wù)，財政局負(fù)責(zé)補償金額的籌集和發(fā)放，宣傳部門負(fù)責(zé)宣傳造勢，組織部負(fù)責(zé)組織考核，紀(jì)委負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查，而像旅游局、教育局、城建局、國土局等部門則各自承包若干三輪車車主，對他們徹底退出城區(qū)進(jìn)行包干。

　　歸納起來，行政包干不是對普通治理事務(wù)的包干，而是對黨委布置的政治任務(wù)的包干。政治任務(wù)的發(fā)包是通過政治動員來完成的，政治動員的對象是黨的下級組織和黨員干部，尤其是黨政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)。政治動員伴隨著政治責(zé)任和政治壓力的傳輸，傳輸渠道是黨的組織系統(tǒng)。所以，行政包干制是黨委完成政治任務(wù)的一種政治機(jī)制，行政包干實質(zhì)上是政治任務(wù)包干。

　　行政包干制是一種具有中國特色的治理機(jī)制，它是執(zhí)政黨直接領(lǐng)導(dǎo)和介入治理事務(wù)的表現(xiàn)和具體機(jī)制。按照西方政黨政治理論，政黨始終是一種“社會政治角色”，即便是執(zhí)政黨也是“非國家公權(quán)組織”，政黨的政治意圖不會直接體現(xiàn)在政府治理實踐中，而是得先向國會遞交議案，由國會多數(shù)通過后成為法定政策，再由行政科層制去執(zhí)行。但是在中國，中國共產(chǎn)黨通過革命“締造”了國家而成為國家的靈魂，便內(nèi)在地具有了“國家身份”，因此她具備最高的創(chuàng)制權(quán)，并可以將自己的意圖包括治理構(gòu)想，通過自身的組織體系付諸實踐。

　　本文之所以沒有使用“政治包干制”作為表述概念，一方面是因為行政包干制已成為學(xué)界廣為熟知的分析性概念，另一方面是因為“行政”二字更能表達(dá)所包干的是經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，治理意味更強，而“政治”容易讓人聯(lián)想到“政權(quán)”“權(quán)力”“斗爭”“博弈”等現(xiàn)象。

　　四、行政包干制的特點：與科層制比較

　　在周黎安等人的理論假說中，行政包干制與行政科層制是非此即彼的兩種制度類型，西方發(fā)達(dá)國家盛行行政科層制，而中國的行政發(fā)包制是發(fā)包制嵌入科層制“外殼”之后形成的一種奇怪的制度形態(tài)，其“靈魂”是發(fā)包制，它因陷入“降低成本”和“統(tǒng)治風(fēng)險”的悖論而帶來了一系列治理亂象和危機(jī)。周黎安將中國治理體制統(tǒng)稱為行政發(fā)包制，而沒有給科層制留有余地。但是，在縣域治理中，行政包干制與行政科層制并行不悖。

　　行政包干制確實深嵌于科層制之中。這種嵌入表現(xiàn)為包干制動員了科層制的部分資源，但包干制并沒有將科層制所有資源都調(diào)動起來完成政治任務(wù)，使其放棄原來的行政業(yè)務(wù)。換言之，黨委的政治動員未完全撬動科層制，意味著政治動員是有邊界、有限度的。正因為如此，包干制對職能部門機(jī)構(gòu)、資源和功能的重整，并不影響后者在結(jié)構(gòu)和功能上的完整性。事實上，職能部門抽調(diào)一部分人力、物力去完成政治任務(wù)，并不影響職能部門的正常運轉(zhuǎn)及行政職權(quán)的行使，沒有削弱職能部門的治理能力。

　　與科層制相比，行政包干制在權(quán)力分配、資源配置、治理路線和控制方式等方面都有其自身的特點。在權(quán)力分配上，發(fā)包方與承包方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配和服從的權(quán)力關(guān)系，實質(zhì)上就是黨委與下級黨組織和黨員干部的權(quán)力關(guān)系。發(fā)包方擁有發(fā)包權(quán)、人事權(quán)、調(diào)控權(quán)和剩余控制權(quán)。發(fā)包權(quán)具有專斷性，黨委可以不經(jīng)過與下級黨組織和黨員干部進(jìn)行常規(guī)的、制度化的協(xié)商溝通，獨立采取發(fā)包及相關(guān)行動，而承包方處于被動地位。與科層制職權(quán)、事務(wù)法定相比，包干制中的權(quán)力關(guān)系沒有法律規(guī)定，權(quán)力的實施即發(fā)包具有一定的任意性和隨意性，這可能造成下級部門尤其是基層操作部門事務(wù)的不確定性。人事權(quán)表現(xiàn)為發(fā)包方對承包方進(jìn)行人事調(diào)配、任免和獎懲的權(quán)力，這是其動員和激勵的基礎(chǔ)。調(diào)控權(quán)是發(fā)包方對發(fā)包內(nèi)容在實施過程中進(jìn)行調(diào)控，比如對發(fā)包內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，對承包主體的行動進(jìn)行一致性協(xié)調(diào)等。剩余控制權(quán)是指發(fā)包方對承包方及其行為給予不受約束的否定、懲戒和干預(yù)的權(quán)力。

　　承包方擁有自行決策、執(zhí)行、調(diào)配資源等自由裁量權(quán)。發(fā)包之后，發(fā)包方一般不會干預(yù)承包方的實施過程，過程管理由承包方自行決定。調(diào)配相關(guān)資源，包括本部門內(nèi)的資源和跨部門資源。自由裁量權(quán)不是法定職權(quán)，而是一種配置性權(quán)力，與承包方的資源調(diào)配能力有關(guān)，因此對承包方來說是強激勵。承包方不僅依此可以完成任務(wù)，還可以在政治任務(wù)中“層層加碼”，塞進(jìn)“私貨”，以實現(xiàn)其他政治抱負(fù)，包括“為官一任造福一方”、向上級發(fā)送政績信號、參與政治錦標(biāo)賽等。若是按照科層制“定事定權(quán)定責(zé)”的方式來做事，就完全捆綁了承包方的手腳，沒有自主發(fā)揮的空間。

　　在資源調(diào)配上，行政包干制具有很強的政治動員色彩。在科層制中，職能部門動用自身資源進(jìn)行治理要按章辦事，其職權(quán)是法定的。在包干制中，黨組織并沒有法定的職權(quán)動用職能部門的資源，所以得首先動員作為黨組成員和黨員干部的職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)，再由他們?nèi)フ{(diào)配本部門的資源。在縣域治理實踐中，常有“先上車后買票”“先做事再走程序”的做法，這是包干制典型的治理策略，即有意避開繁瑣的行政程序而把事情先做完，再動員職能部門走完相關(guān)的行政程序，或者承包方違反了相關(guān)規(guī)定，相關(guān)部門為其“擺平理順”。除了本部門資源外，完成某些政治任務(wù)可能還要動用其他部門的資源，這就需要部門主要領(lǐng)導(dǎo)與其他部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商溝通。一般有兩種方式，一種是通過私人關(guān)系（包括影響力）獲得其他部門的資源，一種是通過職能部門之間的資源交換，實現(xiàn)異質(zhì)性資源的互補。這兩種方式都不是在搭建部門間常規(guī)的、制度性的“無縫隙”平臺，公共資源成為主要負(fù)責(zé)人之間建構(gòu)私人關(guān)系的資本，可見私人關(guān)系在包干制中的重要影響。

　　科層制的行政經(jīng)費是納入公共財政預(yù)算的，辦多少事給多少錢，沒錢了行政就停止運轉(zhuǎn)。在行政包干制中，發(fā)包方一般只下任務(wù)，較少給予配套，承包方要完成包干的“額外負(fù)擔(dān)”就得自籌經(jīng)費。自籌經(jīng)費的主要方式是做那些能賺錢的大事，如征地拆遷、小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、爭資跑項等。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是個公司，都在跑賺錢的事情，也有學(xué)者稱“地方政府即廠商”，概與包干制自籌經(jīng)費壓力有關(guān)系。

　　隨著依法治國戰(zhàn)略的推進(jìn)，職能部門對依法行政的要求越來越嚴(yán)格，法律法規(guī)從之前的“軟約束”變成了“硬約束”，那么行政包干制的運作就受到了極大的限制，其能夠動員的行政資源在減少。譬如，過去用地不規(guī)范時，地方政府可以先將農(nóng)民耕地用作工商業(yè)開發(fā)，再走土地征收、“招拍掛”等相關(guān)程序。這樣做節(jié)省了大量的時間，快速推進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是隨著國土資源管理收緊，先做事再走程序就行不通了。對包干制資源動員的另一限制因素是職能部門的垂直化管理。越是垂直管理的部門，它相對于黨委政府的獨立性就越強，后者對它的動員就越弱；越是直屬部門，它相對于黨委政府的獨立性就越弱，就越容易被動員起來。垂直化管理是當(dāng)前基層職能部門發(fā)展的趨勢。質(zhì)言之，科層制越規(guī)范、越發(fā)達(dá)，其利益越獨立，包干制對它的資源動員能力就越弱。動員本身成了稀缺資源，包干制就越要集中力量去辦大事。

　　包干制自行調(diào)配資源的特點，決定了承包方必須“八仙過海各顯神通”。誰的基礎(chǔ)雄厚，誰的資源配置能力強，誰更能突破科層制限度，誰就能夠辦更多大事，超額完成包干的政治任務(wù)，在政治錦標(biāo)賽中脫穎而出。這說明包干制不是協(xié)調(diào)均衡治理的制度，而是凸顯差異、鼓勵競爭的制度。所以，越是財政基礎(chǔ)好、工業(yè)發(fā)達(dá)（或自然資源豐富）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要領(lǐng)導(dǎo)就越能縱橫捭闔，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就會越好，主要領(lǐng)導(dǎo)晉升也就越快。同時因為有競爭，就要防止本轄區(qū)、部門內(nèi)的資源被競爭對手調(diào)動，地方、部門保護(hù)主義就在所難免。

　　在治理路線上，科層制走的是專業(yè)化、技術(shù)主義的路線，而行政包干制走的是整體主義的路線。首先，行政包干制的治理事務(wù)是總體性的，涉及經(jīng)濟(jì)社會各個方面。其次，發(fā)包方將發(fā)包內(nèi)容整體性地發(fā)包出去，不論部門的專長和職能，尤其是涉及黨委政府中心工作的那些政治任務(wù)，承包主體是所有黨政部門。最后，行政包干制所要達(dá)到的效果是總體性的，它希望輸出一個嶄新的、總體性的經(jīng)濟(jì)社會秩序，實現(xiàn)治理的質(zhì)變。包干制的總體性治理是通過動員科層制的技術(shù)治理來實現(xiàn)的。

　　在控制方式上，行政包干制以結(jié)果控制取代程序監(jiān)督和過程控制。而在科層制中，行政程序是硬道理，上級部門注重對過程的監(jiān)控，只要行政過程合乎程序、遵循規(guī)則，行政結(jié)果就在預(yù)期范圍內(nèi)。

　　結(jié)果監(jiān)控是行政包干制的內(nèi)在屬性，它符合發(fā)包方在信息不對稱的情況下降低監(jiān)控成本的約束，事實上默許了承包方的自由裁量權(quán)?？h鄉(xiāng)干部完成任務(wù)的技術(shù)手段和方式、方法五花八門，不斷推陳出新。風(fēng)險是如果違法被究或出事，承包方就要自行承擔(dān)責(zé)任。為了規(guī)避風(fēng)險，承包方的策略是“只能做，不能說，更不能形成文件”。

　　五、行政包干制的工作模式與實踐機(jī)制

　　行政包干制的工作模式與實踐機(jī)制，要解決的是縣級黨委的政治任務(wù)如何落地的問題。行政包干制一般以中心工作模式推動工作開展。圍繞不同類型的中心工作，行政包干制主要采用目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)包干制和臨時機(jī)構(gòu)包干制等實踐機(jī)制。

　?。ㄒ唬┛h域治理中的中心工作模式

　　中心工作模式，是中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)過程中摸索出來的一套行之有效的工作模式，它的哲學(xué)基礎(chǔ)是矛盾論，要求黨組織和黨員干部在工作中不要眉毛胡子一把抓，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。中心工作就是工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，其他工作是次要矛盾和矛盾的次要方面，二者對立統(tǒng)一。主抓中心工作，是在不偏廢其他工作的前提下，對中心工作有所偏重。中心工作抓好了，可以促進(jìn)其他工作更好地完成。中心工作模式契合了縣域治理中有效治理與降低成本的雙重約束，是運用較普遍的一種工作模式。

　　在D縣治理實踐中，黨委政府把治理事務(wù)分為一般工作與中心工作。一般工作是指黨政領(lǐng)導(dǎo)的分管業(yè)務(wù)和職能部門的行政業(yè)務(wù)。職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對本部門內(nèi)部業(yè)務(wù)也只做宏觀、方向性領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作，他們的大部分時間和精力用于完成黨委的中心工作。中心工作的政治性很強，屬于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的第一責(zé)任范圍。在縣域治理綜合考核和專項考核中，中心工作所占的比重大，屬于硬指標(biāo)，一般工作則屬于軟指標(biāo)，是默認(rèn)的給分項目。

　　在縣域?qū)嵺`中，對中心工作有兩種分類標(biāo)準(zhǔn)，一種是時間標(biāo)準(zhǔn)，將中心工作劃分為長期性中心工作和階段性中心工作。長期性中心工作是以年度為時限，有些甚至在數(shù)年或更長時間內(nèi)被定為中心工作。階段性中心工作是指在年度內(nèi)某個時期被設(shè)定為中心工作的政治任務(wù)，這類中心工作具有緊迫性，需在短時間內(nèi)集中資源打攻堅戰(zhàn)，短平快地改變局面。

　　按照重要性程度不同，中心工作可以分為重點性中心工作與一般性中心工作。中心工作本來就是重要的治理事務(wù)，重點性中心工作乃重中之重。重點性中心工作包括上級黨委發(fā)包的重點工作和轄區(qū)內(nèi)能夠凸顯政績、參與錦標(biāo)賽、能夠創(chuàng)收、涉及面廣、影響特別大的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，是縣級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)最重視的工作。他們把主要的時間、精力都放在這些工作上，有的工作由縣（市）委書記和縣（市）長親自抓。重點性中心工作按照時限可分為長期性重點工作和階段性重點工作。長期性重點工作在年度綜合考評中占的比重最大；有的長期性重點工作雖然考核分值不大，但可能被一票否決，如信訪維穩(wěn)。階段性重點工作一般只進(jìn)行專項評比，但是有的也納入年底的綜合考評。

　　一般性中心工作包括上級發(fā)包下來的無法凸顯政績，在錦標(biāo)賽中不能顯示差異，徒增消耗不能創(chuàng)收，影響大但涉及面窄的重要治理事務(wù)。這些工作一般由縣委縣政府副職領(lǐng)導(dǎo)主抓。一般性中心工作也可分為長期性一般中心工作和階段性一般中心工作。

　　按照重要性程度和領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注度由高到低進(jìn)行排序，依次是長期性重點中心工作、階段性重點中心工作、階段性一般中心工作和長期性一般中心工作。越是重要的中心工作，越契合有效治理與降低成本的約束，領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注度就越高，投放的資源就越多。

　　（二）行政包干制的實踐機(jī)制

　　1. 目標(biāo)責(zé)任制

　　在行政包干制中，目標(biāo)責(zé)任制是政治任務(wù)落地的最基礎(chǔ)、最常見的一種機(jī)制。它指的是上級黨委政府將所確立的行政總目標(biāo)逐次分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為對各級組織進(jìn)行考評、獎懲等管理的依據(jù)，并以責(zé)任書的形式在上下級黨政部門之間層層簽訂。

　　在D縣治理中，目標(biāo)責(zé)任制的承包主體是全縣黨政部門，其運行步驟如下。第一，設(shè)定目標(biāo)。黨委政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體思路，對全年工作進(jìn)行目標(biāo)定位，區(qū)分中心工作和一般工作，并在黨委會議上將中心工作設(shè)定為工作目標(biāo)，使其成為全縣黨員干部的工作重心，并成立目標(biāo)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長任組長，縣級其他領(lǐng)導(dǎo)任副組長。第二，分解目標(biāo)任務(wù)。縣兩辦根據(jù)黨委會議確定的工作目標(biāo)，對目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化，并予以量化和指標(biāo)化，同時形成相應(yīng)的考評體系。重點性中心工作分值大，一般性中心工作分值小。第三，簽訂責(zé)任狀。將目標(biāo)任務(wù)下發(fā)到各黨政部門后，縣黨委政府與各部門簽訂責(zé)任書，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。這是包干制很重要的形式，它象征著“包干”在形式上完成。第四，督導(dǎo)和考核。由兩辦組成督導(dǎo)組進(jìn)行半年或季度督導(dǎo)，由考核責(zé)任部門進(jìn)行年終考核，并依據(jù)完成任務(wù)的情況予以獎懲。這是結(jié)果控制的兩種形式，即便是季度或半年督導(dǎo)，也不是對過程和程序的控制，而是通過階段性的結(jié)果控制發(fā)包方想要的最終結(jié)果。

　　表2是D縣2014年縣直單位綜合考評方案，分為業(yè)務(wù)工作、黨建工作、社會建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等四大項內(nèi)容，總計300分。第一項業(yè)務(wù)工作占70分，如果沒有被上級部門通報批評就直接送分。第二項黨建工作占40分，除了發(fā)展黨員外，其他工作顯得比較虛。前兩項都不是重點性中心工作。第三項社會建設(shè)占30分，其中計生工作逐漸弱化，而社會穩(wěn)定和信訪工作成為主要內(nèi)容。這項分值不大，但出了問題可能被“一票否決”。第四項縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展占160分，占總分值的53%，其中工業(yè)園區(qū)和城區(qū)建設(shè)占130分。由此可見，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重點性中心工作，而“兩區(qū)”建設(shè)則是重中之重，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)主要圍繞這兩項工作轉(zhuǎn)。

　　在考評指標(biāo)中，按照重要程度不同可以分為送分項目、加分項目和減分項目。送分項目的工作很重要，但做起來顯得比較虛，包括業(yè)務(wù)工作和黨建工作兩項。加分項目主要是引入資金額度大的重大企業(yè)、重大項目、新增稅收、某項目獲得省級或國家級獎勵等。減分項目主要是“發(fā)生重大群體性事件，或發(fā)生重特大安全事故、特大刑事案件和特發(fā)公共衛(wèi)生事件的；發(fā)生群體性赴省、赴京上訪的，或發(fā)生非正常赴京上訪的；發(fā)生縣委班子成員出現(xiàn)違法和嚴(yán)重違紀(jì)、違規(guī)行為，并受到查處和問責(zé)的；人口計生工作被市以上檢查出重大問題；招商引資工作在全年內(nèi)未引進(jìn)一家以上企業(yè)且開工建設(shè)的”。加分項目是拉開縣市排名、影響考評綜合得分的關(guān)鍵，所以黨委政府一般會將主要精力放在加分項目上。

　　目標(biāo)責(zé)任制一般有兩種類型，一種是綜合性目標(biāo)責(zé)任制，一種是專門性目標(biāo)責(zé)任制。前者是針對全年所有中心工作的發(fā)包，后者是針對長期性重點中心工作的發(fā)包。后者除了在綜合性目標(biāo)責(zé)任制中有體現(xiàn)且權(quán)重較大以外，它通過專項發(fā)包意在加強各黨政部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識。比如，招商引資工作是近年長期性重點工作，縣鄉(xiāng)黨委政府一般會有專項性的發(fā)包。

　　2. 領(lǐng)導(dǎo)包干制

　　領(lǐng)導(dǎo)包干制是在目標(biāo)責(zé)任制整體包干的基礎(chǔ)上，對重點中心工作中關(guān)鍵內(nèi)容和環(huán)節(jié)的包干，承包方是縣市級主要領(lǐng)導(dǎo)和黨政部門主要負(fù)責(zé)人。這是一種個人包干機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)包干制有以下兩點考慮：一是集中優(yōu)勢資源辦大事；二是表達(dá)主要領(lǐng)導(dǎo)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼巫藨B(tài)，尤其是縣級領(lǐng)導(dǎo)包干，在縣域范圍內(nèi)起了帶頭示范作用。

　　縣級主要領(lǐng)導(dǎo)包干是一個包干體系，除了領(lǐng)導(dǎo)個人包干外，還會配套包干部門和協(xié)助包干部門。其中，主要領(lǐng)導(dǎo)是包干主體、第一責(zé)任人，負(fù)有“誰包干、誰牽頭、誰落實”的包干責(zé)任；包干部門是責(zé)任部門，是領(lǐng)導(dǎo)完成包干任務(wù)的組織資源，是執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)的主體；協(xié)助包干部門則有協(xié)助的義務(wù)。包干體系有利于包干領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動部門資源，強化部門協(xié)作，共同推進(jìn)包干任務(wù)的落地。黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)包干則沒有相應(yīng)的組織體系，他們需要自行調(diào)配資源落實任務(wù)。

　　在縣域治理中，除了常用“包干”之外，還有包聯(lián)、包掛、包保、包抓、包靠等，都是把具體的、單個的任務(wù)包干給領(lǐng)導(dǎo)個人。在Ｄ縣治理實踐中，征地拆遷中有包片、包戶、包人；招商引資中有包重點企業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)、重點項目；信訪治理中有包村、包人、包案；專項整治中有包片、包事、包戶；扶貧工作中有包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村、包戶；計劃生育中有包村、包組、包戶，等等，歸結(jié)起來主要有“三包”：

　　一是包重點，是指領(lǐng)導(dǎo)包重點企業(yè)、重點項目、重點工程和重點產(chǎn)業(yè)。Ｄ縣黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子的主要領(lǐng)導(dǎo)都要承包一個產(chǎn)業(yè)、一個重點企業(yè)、一個重點項目或重點工程。包干領(lǐng)導(dǎo)的主要任務(wù)是：幫助在建項目解決遇到的問題和困難，積極推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度；幫助新開工程項目落實各項準(zhǔn)備工作，包括項目審批、核準(zhǔn)、備案、項目監(jiān)督檢查及企業(yè)運行情況調(diào)度分析，確保按期開工建設(shè)；幫助前期項目做好立項、環(huán)評、土地、規(guī)劃、融資等工作，力爭盡早開工建設(shè)；幫助重點企業(yè)推進(jìn)產(chǎn)能發(fā)揮、要素協(xié)調(diào)、項目策劃等工作；為重點企業(yè)發(fā)展和重點項目建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，等等?？h級黨委政府對縣級領(lǐng)導(dǎo)包重點企業(yè)和重點項目進(jìn)展情況，實行定期調(diào)度、超期督辦和結(jié)果公示；縣委督查室將明確責(zé)任單位和完成時限，每月一調(diào)度、一通報；包干領(lǐng)導(dǎo)每兩月集中調(diào)度一次，并匯報項目進(jìn)展及存在問題協(xié)調(diào)解決情況。

　　二是包案，主要是在縣鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)中，對縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)某些信訪案件進(jìn)行包干。這些信訪案件一般包括轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的重點難點信訪案件、上級限時辦結(jié)的案件、群體性上訪等影響較大的案件、重點疑難信訪案件及涉及多部門的信訪案件。在包案制度中，一般由縣鄉(xiāng)黨政一把手負(fù)總責(zé)，一個領(lǐng)導(dǎo)包干一個案件。領(lǐng)導(dǎo)包案按照“誰包案、誰負(fù)責(zé)”的原則，做到包調(diào)查、包處理、包督辦、包結(jié)案、包息訪和包穩(wěn)定，并對領(lǐng)導(dǎo)包案進(jìn)行考評和獎懲。

　　三是包戶，在需要對接農(nóng)戶的工作中，由領(lǐng)導(dǎo)包干若干農(nóng)戶，負(fù)責(zé)具體工作的貫徹落實。在Ｄ縣主要有兩類事務(wù)需要領(lǐng)導(dǎo)包戶。一類是治理“釘子戶”。征地拆遷、舊城改造及其他涉及利益再分配的領(lǐng)域“釘子戶”比較集中。對“釘子戶”的有效治理是縣域治理得以順利實施的重要條件。包干“釘子戶”的一般是黨政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)（尤其是一把手），在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是班子成員。情感運作、關(guān)系資本、利益輸送和暴力威脅是基層“拔釘子”的重要策略，其中利益輸送較為普遍。另一類是精準(zhǔn)脫貧。縣里四大班子領(lǐng)導(dǎo)和縣直部門一把手分別在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)包上十戶貧困戶，其他副職領(lǐng)導(dǎo)包少于這個數(shù)量的貧困戶，負(fù)責(zé)這些農(nóng)戶在未來三到五年內(nèi)脫貧。具體做法包括直接給錢、介紹工作和項目扶貧。無論是包“釘子戶”還是包貧困戶，皆主要領(lǐng)導(dǎo)“一對一”地包干，其有效治理與主要領(lǐng)導(dǎo)的影響力及所在部門的資源稟賦情況有關(guān)。

　　3. 臨時機(jī)構(gòu)包干制

　　臨時機(jī)構(gòu)包干制是對階段性重點中心工作進(jìn)行專項整治的包干制度，采取“一事一包”的治理策略。這些工作包括上級發(fā)包的緊急任務(wù)和轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)性事件、群體性事件、小問題長大的治理事務(wù)，以及其他重要的治理活動。這些治理事務(wù)時間緊，任務(wù)重，影響大，且大多涉及多個部門，如果包干給所有黨政部門，則分散了力量，如果包干給個別領(lǐng)導(dǎo)或部門，則難以做到協(xié)調(diào)一致?？h委縣政府便成立相關(guān)臨時機(jī)構(gòu)，將任務(wù)包干給臨時機(jī)構(gòu)來完成。這些臨時機(jī)構(gòu)一般冠之以“領(lǐng)導(dǎo)小組”“領(lǐng)導(dǎo)專班”“辦公室”“指揮部”“工作組”等名稱。

　　D縣的做法是：第一步，縣委開會決定在某個時期要完成什么樣的任務(wù)，召集相關(guān)黨政部門進(jìn)行政治動員；第二步，由縣委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任臨時機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，由黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副職負(fù)責(zé)人或成員，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作，配備相關(guān)工作人員和工作經(jīng)費；第三步，相關(guān)部門進(jìn)行內(nèi)部動員和資源配置，宣傳部門宣傳造勢，建立監(jiān)督考核部門，由組織部進(jìn)行組織考核，紀(jì)委進(jìn)行紀(jì)律檢查，考核辦最終考核，并將考核結(jié)果納入干部年終考核和晉升考核；第四步，在臨時機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮下，各部門分工協(xié)作進(jìn)行運動式治理，在規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)治理目標(biāo)。

　　根據(jù)臨時機(jī)構(gòu)在運動式治理中發(fā)揮的作用不同，可以將它分為專項協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專項治理機(jī)構(gòu)。前者是對專項治理事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)和考核的機(jī)構(gòu)，不參與具體治理事務(wù)，而是將不同部門領(lǐng)導(dǎo)納入臨時機(jī)構(gòu)以整合部門資源并協(xié)調(diào)部門協(xié)同作戰(zhàn)。大部分專項治理都采用專項協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)模式。專項治理機(jī)構(gòu)則不僅有專項協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能，還是直接治理的主體。它從黨政部門抽調(diào)相關(guān)人員全職充實臨時機(jī)構(gòu)。譬如，處理由醫(yī)療糾紛、交通事故等引發(fā)的鬧訪鬧大事件，一般由縣委政法委書記牽頭組成臨時機(jī)構(gòu)，其成員包括相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村社主要領(lǐng)導(dǎo)，他們?nèi)虆⑴c事故處理。D縣為了啃掉老舊城區(qū)改造這個塊硬骨頭，專門成立了城區(qū)老舊拆遷攻堅工作組，組長由縣委常委擔(dān)任，下設(shè)7個功能小組，小組組長、副組長由抽調(diào)上來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記擔(dān)任，每個小組分別由5至6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備副科級干部組成。這些小組長、副組長和成員，正處在“成長進(jìn)步”的關(guān)鍵時期，有機(jī)會讓他們表現(xiàn)，再難啃的骨頭也會被啃下來。所以，每個專項治理機(jī)構(gòu)都是一個能解決問題、有戰(zhàn)斗力的臨時突擊隊。

　　任務(wù)完成后，臨時機(jī)構(gòu)解散，工作人員返回原單位，所治理的事項交由相關(guān)職能部門進(jìn)行日常性治理。有的臨時機(jī)構(gòu)因為階段性中心工作轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性中心工作，而長期存在并發(fā)揮作用，其利益逐漸獨立并發(fā)展成有機(jī)構(gòu)、有編制、有職權(quán)、有預(yù)算的科層組織，如招商工作組轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩叹郑_發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患壵M織。

　　六、行政包干制理論的分析性拓展

　　在對縣域治理的研究中，研究者從不同角度對縣域治理的邏輯與機(jī)制進(jìn)行了探討，提出了諸如壓力型體制、政治錦標(biāo)賽、運動式治理、責(zé)權(quán)利不匹配機(jī)制等解釋框架。它們相對成熟，有較強的解釋力，但也有分析未及之處。對此，行政包干制理論可以有所貢獻(xiàn)，并可以對縣域治理中一些重要的政治社會現(xiàn)象給出新的解釋。

　　壓力型體制理論模型將縣級政府假定為集權(quán)高壓政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過責(zé)任狀被動接受它的高壓指標(biāo)。但是，在D縣上級歸口部門與下級部門簽訂責(zé)任狀，后者并沒有表現(xiàn)出多大的壓力，責(zé)任狀往往流于一紙形式。周雪光等人對環(huán)保部門的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)了類似的現(xiàn)象?？h級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府簽訂的責(zé)任狀中大部分的內(nèi)容是不能給后者帶來壓力的。另外，下級政府若是被動接受壓力，何以它不是千方百計地試圖減少自己的任務(wù)量，反而在指標(biāo)上主動加碼？行政包干制可以解釋這些現(xiàn)象。政治任務(wù)的傳送渠道是黨委和黨組織，只有黨委跟黨組織和黨員干部簽訂的責(zé)任狀，才會構(gòu)成對后者的政治壓力。黨組織通過自己的組織體系將壓力帶給了黨政部門，使得縣域政權(quán)體系都處于總體性的壓力環(huán)境中。行政業(yè)務(wù)不具備這種特性，上下部門間的責(zé)任狀不會生成政治壓力。包干制給了承包方足夠的自由裁量權(quán)，使它能夠靈活自主地調(diào)動資源，并可能超額完成任務(wù)，以實現(xiàn)其他訴求，包括向上級發(fā)送政績信號。這是承包方敢于和樂于加碼的原因。行政包干制內(nèi)含了壓力型體制所有的屬性。

　　政治錦標(biāo)賽體制是一種政治激勵機(jī)制，它假定上級政府設(shè)定比賽目標(biāo)和內(nèi)容，下級政府各自調(diào)動資源展開“廝殺”，從而制造了一系列政治社會現(xiàn)象，包括地方保護(hù)主義、形象工程等。周黎安在行政發(fā)包制中闡發(fā)了下級政府通過層層加碼發(fā)包來完成錦標(biāo)賽。但是，科層制由于其弱財政預(yù)算激勵、弱自由裁量權(quán)以及程序主義、保守主義等內(nèi)在缺陷，束縛了行政人員的手腳，使得地方首腦無法施展才華、廣泛調(diào)動資源實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會面貌在短時間內(nèi)改變，無法向上級政府傳送獨特的、個性化的執(zhí)政能力和政績信號。行政包干制卻給了地方首腦一個長袖善舞的空間，它不僅可以自主地設(shè)定參與錦標(biāo)賽的方略與措施，還可以將它們轉(zhuǎn)化為黨委的政治任務(wù)發(fā)包給所有黨政部門，通過政治考核、獎懲、排序等方式，集全縣黨政部門之資源參與競賽?？梢?，行政包干制還是黨內(nèi)的一種干部競爭與選拔機(jī)制，通過這種機(jī)制，不僅實現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和變革，還培養(yǎng)、鍛煉了黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，使優(yōu)勝者脫穎而出。行政包干制內(nèi)在的是一種錦標(biāo)賽機(jī)制。

　　多數(shù)研究對運動式治理持批判態(tài)度，認(rèn)為這種治理機(jī)制雖然在短時間內(nèi)實現(xiàn)了治理目標(biāo)，但它是一種非常規(guī)的、去制度化的治理方式，會出現(xiàn)問題反復(fù)的治理困境。這種批評與不了解運動式治理本質(zhì)有關(guān)。運動式治理事務(wù)來源于兩個方面：一是上級黨委（包括中央、省、市）的中心工作，如精準(zhǔn)扶貧、創(chuàng)衛(wèi)活動、植樹造林、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，這些工作是上級黨委發(fā)包的工作，必須在短時期內(nèi)完成；二是由小問題長大的經(jīng)濟(jì)社會問題，如城區(qū)“黑摩的”泛濫。這些問題無法由單個職能部門來解決，需要將這些治理事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)，由相關(guān)部門包干完成。所以，運動式治理實質(zhì)上是行政包干制的一種重要實踐方式。它是常規(guī)治理，不是臨時性的、權(quán)宜性的治理方式。

　　責(zé)權(quán)利不匹配是行政包干制的特有屬性。越到基層實踐部門，不匹配現(xiàn)象越嚴(yán)重，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為凸顯，表現(xiàn)為“事情很多、責(zé)任很大、權(quán)力很小、利益很少”。

　　在D縣職能部門調(diào)查，部門主要領(lǐng)導(dǎo)普遍感嘆“忙不過來、壓力很大”?；蛟S有人會問，一個文化局、旅游局沒有多少業(yè)務(wù)哪來的壓力?；鶎痈刹康膲毫Σ皇莵碜孕姓I(yè)務(wù)的壓力，而是來自行政包干中的政治壓力——包干事務(wù)越來越多，而資源動員卻愈難，尤其是面對相互沖突的政治任務(wù)時，壓力更大。

　　對于縣級黨委政府來說，科層制越發(fā)達(dá)，上級政府對它的約束就越大，它對黨政部門的政治動員力就越弱。那么此時它的策略不是減少下級黨政部門的包干任務(wù)，而是加更大的壓力，即加推政治責(zé)任和懲戒措施。D縣黨委對黨政干部的要求是“想做事，會做事，做成事，不出事”。對于執(zhí)行任務(wù)的基層黨政部門來說，其策略一是狠抓落實重點性政治任務(wù)，而應(yīng)付一般性治理事務(wù)；策略二是正式權(quán)力的非正式行使，調(diào)動一切可以調(diào)動的資源，集中到政治任務(wù)上；策略三是創(chuàng)造性地開展工作，在技術(shù)手段和方式方法上推陳出新，或者在體制機(jī)制上改革創(chuàng)新?；鶎硬块T在治理技術(shù)和機(jī)制上的創(chuàng)造性行為，體現(xiàn)了智慧的一面，豐富了行政經(jīng)驗和行政藝術(shù)，同時也留下一些后遺癥。

　　到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)能直接動員起來完成政治任務(wù)的資源更少。首先，之前“七站八所”的相關(guān)職權(quán)都被縣級歸口部門上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)調(diào)動這些機(jī)構(gòu)的資源，即便它們配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動，也是不積極的。其次，在班子成員中，除了書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副書記還能動員起來的就那么一兩個人，其他人對分管業(yè)務(wù)之外的事情并不積極。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對副科級以上干部沒有人事權(quán)，不能動用干部。即便是班子成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最多也只能推薦一個名額。因此，那些想獲得晉升的班子成員也不會走黨委書記這條線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他普通公務(wù)員，黨委能動員的也就是新進(jìn)來的年輕人，他們追求進(jìn)步，有做事的動力。加起來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正做事的人力極有限，而且資源有限，他們除了過度剝削自己的勞動力、在技術(shù)手段上創(chuàng)新之外，還能做的就是把大量的農(nóng)村工作包干給村支書。

　　七、結(jié)論

　　本文從政治任務(wù)的理論視角出發(fā)，對行政包干制的概念、性質(zhì)和特點進(jìn)行了論述，分析了行政包干制與科層制的異同和相互關(guān)系，同時對行政包干制的具體實踐進(jìn)行了素描，刻畫了發(fā)包方與承包方的縱向關(guān)系及承包方之間的橫向關(guān)系，并嘗試將行政包干制構(gòu)建成具有一定分析性的概念。

　　在行政包干制中，縣級黨委通過黨委會議的形式，將縣域范圍內(nèi)重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為黨組織和黨員干部的政治任務(wù)，改變了治理事務(wù)的性質(zhì)，并將其設(shè)定為縣域治理的中心工作發(fā)包給下級黨政部門。同時，通過政治動員的形式實現(xiàn)縣域黨政部門的結(jié)構(gòu)整合、資源聚集與功能重組，推動縣域去“政治-行政”二元對立。運用目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)包干制和臨時機(jī)構(gòu)包干制等治理機(jī)制，做好中心工作，完成政治任務(wù)，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展和超常規(guī)治理。

　　行政包干制理論可以很好地解釋縣級黨委政府的行為邏輯，以及它在縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所扮演的角色。在縣域治理實踐中，縣級黨委是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政治引擎，它確定縣域發(fā)展目標(biāo)，總攬全局，協(xié)調(diào)關(guān)系，回應(yīng)政權(quán)合法性問題。黨委對政府職能部門進(jìn)行政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)，政府職能部門則按部就班地完成法定任務(wù)，在履行職能上既保持一定的獨立性，又要服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于黨委的中心工作。

　　行政包干制的最大優(yōu)點是去“政治-行政”二元對立。它將縣級黨委的政治動員機(jī)制與政府部門的行政科層機(jī)制有機(jī)地結(jié)合在一起。縣級黨委依靠其權(quán)威和組織體系對縣域范圍內(nèi)的資源進(jìn)行動員，最大限度地發(fā)揮了其專業(yè)化、技術(shù)性的優(yōu)長，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)”的治理格局，既能實現(xiàn)黨委的政治意志，又能在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)得到有效治理。其次，突出重點和難點，集中力量辦大事，推動縣域范圍內(nèi)資源的合理配置和充分利用。最后，行政包干制消除繁文縟節(jié)，講究特事特辦，打破常規(guī)和專業(yè)壁壘，強調(diào)跨部門協(xié)作，構(gòu)筑“無縫隙”治理體系，鼓勵下級黨委政府的主動性和創(chuàng)造性，從而使縣域治理能夠突破有效治理和降低成本的硬約束，在較短時期內(nèi)實現(xiàn)治理面貌的整體改善和嶄新秩序的輸出?？傊姓芍剖且环N有效率、效果好和成本低的治理機(jī)制，它是縣域治理的常態(tài)化和具有鮮明本土特征的治理機(jī)制，也是過去三十多年中國縣域經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的秘訣。

　　行政包干制也有其弊端，主要包括以下幾個方面。一是黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力至關(guān)重要。行政包干制成立的前提是要區(qū)分重要的治理事務(wù)和一般性的治理事務(wù)，這樣縣級黨委才能將重要的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)。所以，哪些治理事務(wù)有機(jī)會轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，就要看縣級黨委政府的關(guān)注點，尤其是縣委書記關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理念與思路。這具有一定的非制度性和偶然性，可能使政治任務(wù)的設(shè)定帶有很強的“長官意志”，進(jìn)而忽略某些重要治理事務(wù)的治理。二是承包方擁有較大的剩余索取權(quán)，而發(fā)包方只對結(jié)果進(jìn)行控制，容易使承包方只注重手段、技術(shù)和策略，而忽略治理的規(guī)則、制度和原則。三是社會和群眾參與不足，使自上而下的政策供給與自下而上的需求表達(dá)無法對接，在一定程度上會造成中心工作的盲目性。行政包干制的這些弊端和缺陷，會給縣域治理乃至基層政權(quán)帶來困境和風(fēng)險。

　　因此，在實踐中更多地發(fā)揮行政包干制的積極正面的方面，并通過制度設(shè)置抑制其消極負(fù)面的因素，是未來縣域治理改革的重點和難點，也是縣域治理機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新的意義所在。本文對行政包干制的概念化和闡釋，是對縣域治理的經(jīng)驗、邏輯和機(jī)制進(jìn)行總結(jié)的一個嘗試，無法涵蓋所有相關(guān)的治理現(xiàn)象，更廣泛、更深入的研究需要有更多的學(xué)者一起努力。

　　作者簡介：楊華 華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院；袁松 浙江師范大學(xué)法政學(xué)院。

　　中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開放時代》2017年第5期

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