摘要：縣域治理是國家治理的基礎，在實踐發(fā)展和學術研究中，縣域的地位和作用均愈發(fā)受到重視。場域特殊性、歷史延續(xù)性、視角多元性和理論聚焦性是縣域治理的主要特質。在歷史發(fā)展、戰(zhàn)略推進和制度變遷的進程中，縣域始終是國家治理的權力“接點”、戰(zhàn)略“接點”和政策“接點”。同時，在縣域治理的內部“接點”中，縣域營收模式與債務問題處于縣域治理的財政“接點”，區(qū)劃改革與行為主體位于縣域治理的行政“接點”，結合當前發(fā)展趨勢，縣域治理的效能“接點”正逐漸成為核心觀照，以治理社會化與能力多元化為原則，致力于縣域治理的財政能力、服務能力、應急能力以及區(qū)位規(guī)劃能力、行為主體能力與生態(tài)治理能力等具體能力的發(fā)展和完善?？h域治理適逢繁榮發(fā)展的重要機遇，同時也面臨著各類挑戰(zhàn)，從多方面實踐創(chuàng)新到多領域學術發(fā)展的縣域治理，呼喚多學科的交叉融合與本土理論的體系構建。
關鍵詞：縣域治理；接點政治；國家治理；治理效能；治理能力
一、問題的提出
作為提升“十四五”時期社會治理效能的關鍵載體，縣域居于“國家—社會”“城市—鄉(xiāng)村”的接點位置，因其在各個方面的重要性，也有“政治接合點”“城鄉(xiāng)融合點”“生態(tài)穩(wěn)定器”等生動形容。截至2020年年底，我國有縣級行政區(qū)2，844個，縣域面積約占全國面積的93%，縣域人口約占全國人口的74%，縣域GDP約占全國GDP的53%［1］。2022年，在中央“一號文件”《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中，“縣”與“縣域”詞頻出現次數達41次，強調將縣域作為鄉(xiāng)村振興的基本單元?！丁笆奈濉蓖七M農業(yè)農村現代化規(guī)劃》要求“將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點”，并著重強調“縣域統(tǒng)籌”和“整縣推進”?！蛾P于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》進一步明確，以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化建設。從一系列國家戰(zhàn)略和政策制定角度看，從縣域找到新的突破口和增長點，是當前社會各界的基本共識和努力方向。這既表明縣域的特殊角色、關鍵地位和戰(zhàn)略意義，也表明“國家—社會二分法”已經無法解釋當下的中國治理，社會實踐恰恰展現出二合一的趨勢。
（一）縣域特質
1.場域特殊性。作為國家治理的“接點”，縣域治理的重要地位不言而喻，但是就場域談場域是遠遠不夠的，縣域有著區(qū)別于其他治理單元的核心特征，需要進一步揭示縣域治理的單元特質。作為一個既包括城鎮(zhèn)地區(qū)又涵蓋鄉(xiāng)村區(qū)域的特殊單元，縣域治理在實踐發(fā)展和學術研究中都有其既定的場域特殊性。其一，縣是兩千多年以來中國基層最為完整的行政建制，并且具有成熟的組織形態(tài)。這種完整和成熟背后是一種承上啟下的穩(wěn)定結構，雖然在當代中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分擔了一部分縣級政府部門職能，但是縣的組織完整性未受影響，特別是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能動性的不斷弱化，使縣級政府更加成為基層社會治理的關鍵節(jié)點。其二，縣域囊括了中國基層的最一般場景，同時又因其分布廣泛而包含特殊性。一方面，縣域是國家意志執(zhí)行的最基礎落實者，更是承上啟下者，貫徹的是國家的統(tǒng)一意志；另一方面，國家的廣袤和地區(qū)的差異，使各個縣域的資源稟賦和社會樣態(tài)等都不盡相同，縣域可以充分反映中國發(fā)展進程中多個階段的豐富特質。其三，縣域是城市與鄉(xiāng)村的銜接點，更是城鎮(zhèn)化過程中最具流動性的過渡點。縣域包含著農村和城鎮(zhèn)，縣城又是離鄉(xiāng)村最近的城市，更是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治生活、經濟生活和文化生活的主要核心。同時，經過代際更迭，大量農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年都在向上流動，在這個過程中，縣城堪稱是一個不斷接受過渡的“流動轉換器”，更是人口城鎮(zhèn)化的“測度表”。其四，縣域是中國農村改革的前沿陣地，因其充分的代表性，成為各領域農村改革試點的最基礎樣本。改革開放以來，多個領域的農村試點改革不斷開展，大多是以縣為單位在全國范圍內進行選取，“試點縣”和“示范縣”成為改革與發(fā)展的重要參照。
2.歷史延續(xù)性。概覽中國幾千年發(fā)展史，縣域都是沉浮更迭的見證者，其背后蘊含著鮮明的“生存邏輯”，而“生存邏輯”所體現的歷史延續(xù)性更是后世發(fā)展的重要財富。作為一個亙古有之的持續(xù)話題，縣域的治理與發(fā)展背后潛藏著國家與社會、權力與權利、資源與能力、集權與分權、政體與層級等多種內在關系。從空間上看，縣域一直具有相對獨立的穩(wěn)定區(qū)域。囿于自給自足的自然經濟，在封建社會更迭過程中，以縣為單位的區(qū)域之間一直有著相對獨立性，加之地理條件和自然環(huán)境等客觀因素，大多縣域的邊界都并未發(fā)生明顯變化，展現了一種超穩(wěn)定的存在形式［2］。長期的基層組織保障，使縣域對于社會秩序一直發(fā)揮著關鍵的維護作用。從時間上看，縣域一直處于不斷更迭的歷史節(jié)點。自春秋時期取代分封制，郡縣制歷經王朝更迭，直到封建社會晚期都依然是政權最堅固的經濟基礎、政治基礎和社會基礎。而且，清朝末年傳統(tǒng)“大一統(tǒng)”價值觀念的瓦解，乃至君主專制與中央集權的政治制度的分崩離析，皆是在縣域制度改革的催化下發(fā)生的［3］。不同歷史時期縣域治理的環(huán)境背景移易與權力運作演變，對于當前的學術研究和實踐發(fā)展，都有著很大的研究價值與參考意義，對于縣域治理一般性分析框架的構建也有著顯著的助推作用。
3.視角多元性?？h域治理的內容涵蓋了地方政府、區(qū)域經濟、社會治理和地理格局等領域的諸多視角。隨著研究的進一步發(fā)展成熟，各領域視角下又開辟出多個研究分支，其層層交疊，彼此交叉融合，進而促使縣域治理研究視角不斷多元化。值得注意的是，視角多元的背后是縣域特質普遍性與特殊性的統(tǒng)一。一方面，縣域場域內各個視角都受到縣域特質的影響；另一方面，各個具體領域又存在其自身發(fā)展的規(guī)律。因此，這些視角的現實發(fā)展和學術研究，兼具自身領域和縣域場域的雙重特征。同時，在縣域內多個具體領域視角之外，還有將縣域作為一個環(huán)節(jié)或者部分的整體性推進視角，諸如在國家整體戰(zhàn)略———脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合等推進中的作用及其生發(fā)機理，均是縣域治理的多元視角之一。對多層次多階段多元視角發(fā)展的充分關注，正是縣域治理過程得到最大限度還原的關鍵所在。無論是從主體、內容、體系抑或目標來看，縣域治理的研究視角都有著極其廣闊的涵蓋面和包容度。
4.理論聚焦性?？h域治理有著很強的理論聚焦性和廣闊的開拓空間。楊雪冬以政治系統(tǒng)分析的方法，建立了一個縣域中觀分析框架［4］，徐勇以特定事件為對象，針對縣域角色提出了“接點政治”的分析概念［5］，王敬堯構建了“縣級治理能力”分析框架［6］。更有學者主張將“縣”作為一種研究方法和概念體系，并致力于形成由縣而生發(fā)的中層理論［7］，然而，對于縣域治理這一包羅萬象的研究場域，現有理論參照的解釋度和延展性仍是不足的。理論的生產是當前學界的共同難題，作為一個在適用理論方面較為廣泛多樣的縣域治理研究則更為甚之。以往關于地方政府的研究更多的是對于“地方”的泛化研究，雖然近年來對省域、市域和縣域治理方面的研究逐漸具體化，但是作為具體內容有著明顯區(qū)別的研究場域，其各自的理論聚焦度依然有待提升。而且，現有的縣域治理研究較多側重現實問題導向的對策研究，缺乏系統(tǒng)性的學理研究，本土化理論提煉不足。有鑒于此，未來學術界的研究應對其予以關注。一方面，需要規(guī)范化的學術表達，發(fā)展縣域靶向的理論研究。立足縣域治理的本土實踐，對其內在發(fā)展的要素結構、體制機制、實踐機理等方面進行概念化與理論化，對縣域治理進行統(tǒng)合化的學理表達和理論歸納。另一方面，需要立足中國特色，構建縣域治理的框架體系。從縣域治理的中國經驗出發(fā)，通過田野調查和實證研究，將長時段多視角縣域治理的歷史邏輯、理論邏輯和現實邏輯進行本土化歸納總結。
（二）“接點”特征
接點，“一般指開關、插銷、電鍵和繼電器中使用電路或通或斷的開合點”。徐勇提出“接點政治”的概念，并分別從縣級政治和縣級社會分析了縣域這一“接點”部位［5］?！敖狱c政治”概念中的“接點”類比的是作為電焊接口的“接點”，借以形容易銹蝕、易疲勞的“最為脆弱的‘接點’部位”。本文中的“接點”將“脆弱點”發(fā)展為“開合點”，借用電路中的關鍵部位，用以強調事物發(fā)展過程中的矛盾點、沖突點與關捩點。本文將縣域類比為一個“接點”，它處于國家這臺巨大機器的關鍵位置，是事關整個國家治理“或通或斷”的“開合點”。一方面，基層治理成敗最能反映國家治理能力的強弱，縣域在基層又屬于“既城且鄉(xiāng)”的角色，對基層治理有著較為廣泛的代表性；另一方面，縣域治理又是“上下一盤棋”“條塊模式”中的關鍵節(jié)點。具體而言，作為國家治理關鍵“接點”的縣域治理，主要從哪些方面突顯其“接點”地位的呢？再進一步，縣域治理中事關成敗的矛盾點和沖突點，也就是縣域治理的內部“接點”，縣域治理處于國家治理的“接點”位置，哪些內容又處于縣域治理的“接點”呢？本文圍繞縣域治理在國家治理中的“接點”地位，以及縣域治理的“接點”及其主要研究脈絡發(fā)展進行闡述與討論，如圖1所示。一是突出縣域治理的“接點”在何處，二是分析縣域治理的“接點”從何處來又將往何處去，此兩點是本文的核心問題。另外，在回應現階段國家治理現實關切的同時，本研究也試圖為本土化國家治理和基層治理經驗尋求更貼合的理論解釋。
二、作為國家治理關鍵“接點”的縣域治理
縣域治理是基層治理的核心部分，更是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵“接點”，在歷史發(fā)展、現實推進和制度變遷過程中，縣域治理可以分別被視為國家治理的權力“接點”、戰(zhàn)略“接點”和政策“接點”。
（一）權力“接點”：歷史洪流中的縣域治理
縣的出現既是社會發(fā)展的時勢使然，與春秋時期軍事化環(huán)境背景息息相關，也是諸侯國內憂外患的產物。內穩(wěn)上下，外利動員，郡縣制可以說是春秋時期治理效率競爭的結果，加之官僚制度的迅速成長，促成了“治權”發(fā)展進而成就了郡縣制的確立［8］。柳宗元在《封建論》中認為，郡縣制是秦王朝實現六國一統(tǒng)的關鍵，“秦有天下，裂都會而為之郡邑，廢侯衛(wèi)而為之守宰，據天下之雄圖，都六合之上游，攝制四海，運于掌握之內，此其所以為得也”［9］。塞繆爾·E·芬納也將秦朝集權化大一統(tǒng)政府得以形成的原因之一歸結于郡縣制的重要作用［10］。同時，中國古代“內重外輕”“外重內輕”的博弈也與郡縣制有著密切關系。封建與郡縣之辨，既造就了觀念與經驗雙重面向的真正歷史，同時也隱含著“公”“私”之辨［11］；既屬于經學史學的研究范疇，也影響著多領域理論與現實發(fā)展。在古代不同歷史時期，封建與郡縣之辨超脫了政體本身，延展到了權力與資源的分配、中央與地方政府的界限、權力的集中還是分散、政體設置需要集權還是分權孰更有利于傳統(tǒng)國家政權穩(wěn)定等話題，在晚清時期更是代表了權利、自治等政治觀念的建立與發(fā)展［12］。
“皇權不下縣”，是長久以來廣受關注又分歧不斷的話題。秦漢之后，雖然郡縣制在中國的歷史長河中屹立兩千多年，但是后期隨著權收于上，再加上對下放權，最終導致了“郡縣空虛”，“官”止于州縣，城邑轉向鄉(xiāng)野［13］。費孝通認為，民間自發(fā)形成的“雙軌”治理，使基層社會在遠離“皇權”的情況下，通過自上而下的“郡縣制”和自下而上的“鄉(xiāng)村自治”相結合實現自主運行［14］。蕭公權則認為，傳統(tǒng)中國的“皇權”以都城為核心向外的行政體系權力影響逐漸減弱，同時通過“精巧設計”由村莊、宗族和其他鄉(xiāng)村團體延伸并控制到最底層［15］。當前，對于“皇權不下縣”的態(tài)度，社會學界和政治學界多表示贊同甚至視為既定模式，但歷史學界大多意見相左。當代基層治理的發(fā)展與改革，也大多以縣為權力“接點”，中央自上而下適度向縣下放權力，民眾自下而上對縣域治理充分參與。“郡縣治，天下安”，作為兩千多年傳統(tǒng)中國的基石，縣域在整個國家治理體系中，一直充當著權力的“接點”，也是權力運作、互動與博弈的重要場域。雖然權力經歷了多輪的上收和下放，但在每一輪循環(huán)中也都不斷地進行著演變與創(chuàng)新，且直觀展現其時的國家治理結構與運行效能。
（二）戰(zhàn)略“接點”：現實推進中的縣域治理
在現實推進中，縣域治理作為戰(zhàn)略“接點”，其主要作用體現在以下五個方面。第一，縣域是脫貧攻堅的主要場域。縣一級是脫貧攻堅的前線指揮部，“貧困縣”也是脫貧工作的基本承載體。從中國早期的減貧之路到新時代的脫貧攻堅戰(zhàn)略，以縣域為主要場域的扶貧開發(fā)方式是中國貧困治理體系推進中始終堅持的路徑與方法，縣域貧困治理對國家扶貧事業(yè)起到了基礎性和支撐性作用［16］。而且，經過脫貧攻堅實踐，縣級的樞紐作用以及溝通上下層級實現有效配合，成為優(yōu)化治理效能的重要依托。執(zhí)行“精準扶貧”這一系列超復雜政策的過程，也是縣域治理不斷進行權力重塑與政策調適的過程。第二，縣域是鄉(xiāng)村振興的基本單元?？h域作為推進鄉(xiāng)村振興獨具優(yōu)勢的基本單元，既能實現城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的同步發(fā)展，也能協(xié)調基礎設施建設與全面振興的辯證關系，還契合了農民漸進城鎮(zhèn)化和半城鎮(zhèn)化特點［17］。縣可以直接進行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一線布局規(guī)劃，根據縣域內不同區(qū)域特點靈活制定政策，實現整體推進、區(qū)域布局和分類實施的內在統(tǒng)一。第三，縣域是城鄉(xiāng)融合的重要切入點。在人力資源、農地要素、產業(yè)質量、產業(yè)融合、教育資源、基礎設施和社會保障等方面［18］，縣域既有問題如何解決、潛在能量怎樣發(fā)揮，都直接決定著城鄉(xiāng)融合的成敗。第四，縣域是農業(yè)農村現代化推進的關鍵。地方政府在財力分配、管理體制和土地指標等主要環(huán)節(jié)向縣域傾斜的做法，保障了縣域的發(fā)展權和發(fā)展空間；以縣為基本發(fā)展平臺和推進單元，實現了農業(yè)農村現代化的整縣推進［19］，是探索以縣域為“接點”的中國特色農業(yè)農村現代化的重要路徑。第五，縣域是共同富裕的實現基礎。在改善公共服務均衡程度、打破城鄉(xiāng)二元社會結構、推進居民收入“擴中”“提低”等方面，縣域的整體發(fā)展是實現共同富裕的基礎［1］。另外，縣域生態(tài)治理直接關乎碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標的實現，縣域消費潛能的激發(fā)則是構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的主要途徑。
（三）政策“接點”：制度變遷中的縣域治理
作為一種自上而下的公共政策層級擴散路徑，從“局部地區(qū)試點”到“全面推行”［20］，從改革試點走向制度示范，是各類關鍵性政策和創(chuàng)新性改革推進的必經之路［21］，而這一必經之路的主要鋪筑基礎，則是以全國范圍內各個具有代表性的縣域實踐為試驗基石。在制度發(fā)展和改革的過程中，省、市兩級在一定程度上只是進行著改革政策的轉譯工作，而縣級大多是直接執(zhí)行者。縣域的適度規(guī)模也使其在自主制定戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，又能保證與公民的密切接觸與直接溝通，具有區(qū)域政策即時變動的靈活性優(yōu)勢［22］。在以往眾多政策擴散和制度變遷過程中，縣域都扮演著重要角色，是從“試點”走向“示范”的重要依托，縣域“接點”接收上級創(chuàng)新政策的執(zhí)行任務，經過本土化規(guī)劃，在試點實踐開展順利后，進行政策擴散與示范推廣，為整體改革鋪平道路。之所以將縣作為主要試點對象，一方面是因為以鄉(xiāng)或村為單位，經驗參照和可采信度稍差，無法形成能被有效參考且進行制度轉化的公共政策；另一方面，如果從縣級以上的層級直接開展試點，試錯風險較高，可控性不足，靈活性也較差。而且，作為基層最完整的建制和農村改革“一線指揮部”，縣域既是政策試點的最重要場域，也是最常見的中國式制度變遷的出發(fā)點。最具顯著性的制度改革與政策擴散案例是近年來在縣域試點的“三塊地”改革，為《中華人民共和國土地管理法》的修訂提供了實踐基礎；電子商務試點縣建設的啟動，保證了電子商務進村綜合示范縣的分批推進與穩(wěn)步轉化，新近中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》也提出要“持續(xù)開展數字鄉(xiāng)村試點”，而此前《關于開展國家數字鄉(xiāng)村試點工作的通知》發(fā)布后，在全國范圍內業(yè)已開展了以縣域為單位的數字鄉(xiāng)村試點探索。
三、縣域治理的現實“接點”及其發(fā)展趨勢
縱覽改革開放以來的縣域發(fā)展和學術研究歷史脈絡，大致可從三個模塊進行劃分，從縣域財政發(fā)展、縣域行政改革走向縣域治理效能提升，三者也存在不同側重點的遞進性，不過這種遞進性并非互相替代，而是主要體現在現實追求和研究視角的變化方面，在重要性程度上并不排他。根據不同地區(qū)各類縣域的發(fā)展程度，縣域治理的各個“接點”的側重程度仍然有著與其發(fā)展階段相適應的重要性。
（一）營收模式與地方債務：縣域治理的財政“接點”
縣域經濟作為整個國民經濟運行過程中的基本組成單元，是我國國民經濟的基層經濟、基本支柱和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。縣域經濟作為一個整體，既有完整的產業(yè)結構，也包括區(qū)域內產業(yè)的總和以及各種經濟所有制的總和。縣域經濟直接關系到農村經濟的發(fā)展狀況，承擔著農村改革和鄉(xiāng)村振興的重要責任?？h域經濟的聯動與合作，在區(qū)域經濟發(fā)展過程中扮演著重要角色，促進經濟要素在更大范圍內的集聚與流動，能夠實現對行政界限的突破，激發(fā)區(qū)域發(fā)展動力，增強區(qū)域經濟發(fā)展的平衡性。深究縣域財政發(fā)展“接點”，從收支平衡角度分析，主要還是落腳在縣域營收模式與縣域債務問題上。
財政資源是縣域治理的一個重要基礎，財政制度改革甚至被視為解決縣域問題的核心出路之一。通過對財政收支狀況的分析，可以直觀地反映出縣域公共服務的供給能力和治理能力，而從財政的角度對縣域發(fā)展的狀態(tài)和原因進行分析，可以通過財政收支狀況考察縣級財政現狀，并進一步厘清財政現狀對縣域內公共服務供給的影響?？h級財政自給能力的弱勢，加之與其不對稱的事務職責和支出責任，容易引發(fā)地方財政決策行為的扭曲。財政層面的收支問題雖然是縣域經濟發(fā)展的核心，但是二者均受到各個領域的復雜影響。其中，張五常就提出了“縣域競爭”論，認為縣與縣之間在土地的利用上展開的競爭是地方財政發(fā)展乃至中國經濟高速增長的根本原因［23］，這一論點得到了廣泛回應，但也備受爭議。周業(yè)安認為，地方府際競爭加劇了宏觀經濟的不平衡和區(qū)域不平等，容易導致重復建設和地方保護主義，同時也是土地財政的主要原因之一［24］。當前，全國范圍內的各個縣域經濟發(fā)展狀況，有著明顯而且在持續(xù)擴大的絕對差異。在全國東部、中部、西部和東北部等四大區(qū)域中，西部地區(qū)縣域經濟發(fā)展水平差異最高。在各個地區(qū)內部，東部地區(qū)和中部地區(qū)內部縣域經濟差異在擴大，西部地區(qū)和東北部地區(qū)則逐漸在縮小，而縣域經濟發(fā)展活力仍主要集中在東部沿海發(fā)達地區(qū)、中西部大城市周邊地區(qū)和北方能礦資源富集地區(qū)［25］。
20世紀末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，1991年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值占農村社會總產值的66.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產值占全國工業(yè)總產值的34.4%［26］，在部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一度成為縣域經濟的“頂梁柱”。國內外學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的研究主要集中在繁榮原因、產權性質及其模式特殊性等方面。周飛舟將既有解釋劃分為三大類，即“經濟結構論”“政府行為論”“歷史背景論”［27］；戴慕珍也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展背后的獨特機制進行了深入挖掘［28］；有學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行實地研究，從而針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展歷史與運行機制進行了詳細分析［29］；渠敬東則從占有、經營和治理等三個層面剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產權特殊性和制度創(chuàng)新性［30］。也正是因為其產權特殊性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)后期發(fā)展逐漸失衡，雖然進行了各種轉制和改革，但是“產權明晰”難度過大且成效甚微，各種不可逆轉的問題接踵而來，致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走向破產。
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開始走向沒落，加之城鎮(zhèn)化的日益加速，縣域經濟的內生資源挖掘與依賴開始側重以土地開發(fā)為主，一種新的縣域財政來源開始出現并且迅速占據主導地位———土地財政。分稅制改革之后，縣域經濟的發(fā)展模式主要是縣域政府通過融資平臺與項目平臺來應對中央規(guī)制，通過獲得土地等核心資源的壟斷權力，以刺激經濟發(fā)展［31］。也可以說，土地財政是分稅制改革所帶來的一個意外后果。土地征用、開發(fā)和出讓及其帶動的建筑業(yè)和房地產業(yè)的興盛成為城市擴張的核心內容，并構成地方政府財政收入最重要的支柱，然而，隨著城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)加快，農民土地收益的均衡缺失以及《中華人民共和國土地管理法》的最新修訂，土地財政的可持續(xù)性愈發(fā)受到質疑，既有發(fā)展路徑已難以為繼。目前，縣域財政的經營創(chuàng)收仍然處于對創(chuàng)新型可持續(xù)化模式的探索階段。在各種新型的縣域財政創(chuàng)收途徑中，縣域電子商務因其明顯的正向溢出效應而備受矚目，或許能夠成為可供探索的創(chuàng)收模式之一［32］。
在縣域財政的難解痼疾中，最突出的就是規(guī)模龐大、影響深遠且償還能力有限的縣域政府債務問題。分稅制改革以來，縣域財政長期面臨著主體稅源不足、轉移支付制度欠佳和可持續(xù)性創(chuàng)收途徑狹窄等問題，但卻肩負著縣域基礎設施建設和農村基本公共服務的直接責任，收入能力與支出責任嚴重不對稱，“小馬拉大車”更是使其長期處于財政吃緊的狀態(tài)，加之某些地區(qū)性“短視”項目的上馬等，使縣域債務存量規(guī)模不斷增大。不少縣域政府的債務業(yè)已達到或者接近一種不可持續(xù)的狀態(tài)［33］。實踐表明，單純依靠征管技術、轉移支付和政府債券等方式只能起到短期的緩解作用，最為有效的方式依然是增強地方財政自身的“造血”功能?，F階段，縣域政府債務問題的防范與消解走向何方，已經直接影響著縣域治理、地方治理乃至國家治理效能的提升。
（二）行政區(qū)劃與行為主體：縣域治理的行政“接點”
長期以來，縣級政府都是政府層級中最基層的單位，雖然下設鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整的建制，缺乏相對獨立的治理資源和權力。在相當長的一段時間內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體定位與縣鄉(xiāng)關系都引起了廣泛的學術討論?？梢哉f，縣級政府始終是縣域范圍內的行政核心，更是黨組織和國家政權結構中的關鍵“接點”。在“接點政治”的概念中，在政治層面，縣政承上啟下，是國家上層與地方基層、中央領導和地方治理、權力運作與權力監(jiān)控的“接點”，在社會層面，縣城是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現代、中心與邊緣地帶的“接點”［5］。在政府層級方面，縣級政府在整體“省—市—縣”層級結構中處于基層“執(zhí)行者”的角色，而在基層“縣—鄉(xiāng)—村”結構中則扮演著“壓力型體制”中的上級，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，大多又被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府攤派分解至村兩委，并被缺乏財政能力的村兩委有選擇地執(zhí)行抑或是化解［34］。在政府治理模式方面，以分稅制為分水嶺，縣域政府“權力—意志—績效”互相推動形成了新型運作模式［31］，進而引起縣級政府角色的新轉變。在黨政體制、“政治統(tǒng)合制”視角下的縣域治理體制，黨政體制與科層體制分工合作，共同應對著縣域治理的大部分問題［35］，但是國家權力體系在一定前提下具有提高地方治理能力的潛力，黨政體制、“政治統(tǒng)合制”也并非縱覽一切的“特異功能”［36］。相對于其他層級，縣域政府機關的相對獨立性和靈活性，使其能夠更加創(chuàng)造性地開展工作，這一特點有利于其職能的充分發(fā)揮，然而，在相當長的一段時間內，作為基層公共服務的提供主體和縣域內城鄉(xiāng)均衡的直接調控者，縣級政府普遍存在責權不匹配、財權與事權不相稱以及縣的自主權過小等問題，對其運作也造成了持久影響?，F階段，行政區(qū)劃改革與行為主體“能動者”［37］，是縣域行政運作的主要“接點”。
在行政區(qū)劃改革方面，“省直管縣”“撤縣設市”“撤鎮(zhèn)設市”均是近年來的主要方向和創(chuàng)新思路?！笆≈惫芸h”改革，即從“省—市—縣”體制轉變?yōu)椤笆 h”體制，主要分為“行政省直管縣”與“財政省直管縣”，這類體制改革最早可追溯至新中國成立初期，是一種以縣域為基點的行政區(qū)劃扁平化設計，通過一定程度的條塊優(yōu)化和簡政放權，在縣域治理組織結構和資源結構方面取得了明顯的成效。同時，“省直管縣”改革對于縣域城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)關系、產業(yè)結構、生態(tài)治理等方面都起到了大量的正向效應，但是在層級權力配適度、改革的區(qū)域選取標準、省內城鎮(zhèn)建設結構以及縣域間均衡問題等方面仍需審慎［38］。而且，因為以往制度中的制度黏性所導致的路徑依賴，在一定程度上會弱化部分“省直管縣”的改革效果，以“省直管縣”改革為代表的行政區(qū)劃改革，需要進行全方位的體制改革，才能有效地實現府際關系的重構［39］，以尋求行政區(qū)劃改革的突破口。除行政和財政方面的“省直管縣”以外，改革后的實際權限配置、權限承接、與省轄市關系、司法與人事配套改革等方面的細節(jié)問題也需要進一步探索。
此外，圍繞縣域的行政區(qū)劃改革更為常見的是“撤縣設市”。在《2021中國縣域高質量發(fā)展報告》公布的高質量發(fā)展縣域百強名單中，共有76個縣級市和24個縣，前十強中只有1個“縣”，這也表明，在發(fā)展質量較高的縣域推行撤縣設區(qū)和撤縣設市是大勢所趨。為了促進行政區(qū)劃與經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程相適應，我國曾經在擴大城市規(guī)模和增加城市數量之間權衡，撤縣設市和撤縣設區(qū)是后者的重要方法。撤縣設市帶來了一系列的溢出效應、競爭效應、輻射效應，雖然因為競爭效應的負面影響擴大以及“假性城市化”而被一度叫停［40］，但是其正向效應和負面影響在不同地區(qū)的發(fā)展也有著明顯異質性，有研究指出撤縣設市在東部和經濟發(fā)達地區(qū)有著明顯的經濟促進效應，而在中西部發(fā)展不充分地區(qū)效果不甚顯著［41］。在新一輪的行政區(qū)劃改革中，作為縣域行政區(qū)劃發(fā)展的重要方向，其因地制宜效果則是改革成敗的關鍵。同時，撤縣設市、撤縣設區(qū)抑或是省直管縣，還需要在一定區(qū)域內制定明確標準。在省直管縣與撤縣設市之外，還有改制縣轄市、撤鎮(zhèn)設市等創(chuàng)新構想與實踐。
在行為主體方面，中央政府的基層政策執(zhí)行職責主要在縣級政府，而作為主要行為主體的縣域干部，在政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著至關重要的作用?？h域干部“作為中國干部隊伍中數量最大的一個群體”，其狀況直接關乎政權的穩(wěn)定與改革的推進［42］。有研究將縣鄉(xiāng)干部稱為“戰(zhàn)略性群體”，從而分析地方政府能動性與政策執(zhí)行之間的關系［43］。戴慕珍則提出“地方政府法團主義”來解釋縣、鄉(xiāng)、村等三級干部的行為［44］。在激勵機制方面，縣域干部的晉升雖然面臨“科級天花板”的問題［45］，但是通過任務層層分解的政績考核體系，縣級干部還是被引入“晉升錦標賽”中，晉升與否同組織培養(yǎng)、綜合能力乃至環(huán)境機遇均有著密切的關系。除晉升以外，縣域干部的“層級分流”與關系主義運作，也是影響官員考核與激勵的主要因素。同時，“問責”已成為縣域干部的一種主要激勵方式［46］96，“避責”也已成為縣域干部的一種主要行為取向。
縣域治理的“一線指揮部”是縣級黨委常委會，作為縣一級的領導核心，基本規(guī)模與任職分工及其背后的影響因素和調整原則［47］，對縣域治理領導主體的運作效能有著重要影響。縣委書記和縣長之間的權力邊界問題也尤其值得注意［48］，其中，作為縣級黨委“一把手”的縣委書記，是“縣域治理的核心行動者”［49］。縣委書記對整個縣域的發(fā)展來說，甚至可以一人代表整體意見，以其對縣域條塊資源的強大整合能力，組織動員全縣資源“經營縣域”［46］5。所以說，雖然縣的權力需要進一步擴大，但是縣級領導“一把手”的權力則需要進一步審慎，一旦縣級“一把手”的權力過大，隨之而來的風險性就不再是體制問題，而只寄希望于個人的職業(yè)操守和道德品質，這會引起很大的不確定性［5］，甚至導致縣域政治生態(tài)的惡化。中共中央印發(fā)的《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》，就明確將縣委書記納入主要培訓對象，中共中央組織部和中央黨校也共同開辦了縣委書記研修班，對縣委書記群體進行常規(guī)性的系統(tǒng)培訓。而且，縣委書記在官員履歷中有著很顯著的重要性，凡是履歷中顯示曾經擔任過縣委書記一職，在之后的晉升競爭中將會獲得壓倒性優(yōu)勢［7］。同時，也有學者提出縣域官員的“異地任職”強化了縣域公共權力“私有化”的可能，“流官當政”也“愈來愈不能滿足央地兩個治理主體相對獨立的治理偏好”，“流官”注重升遷，“土官”則更加關注本地的利益網絡，異地主官和本地官員之間的沖突分歧也易造成嚴重的政治資源內耗，“改流歸土”也可以作為縣域干部任用的參考趨向［50］。
（三）社會化與多元能力：縣域治理的效能“接點”治理
效能是國家治理和縣域治理的核心“接點”。治理效能由制度和政策共同決定，也是檢驗制度績效的重要標準［51］?？h域治理效能在內容上涵攝前兩個模塊，有著多個面向的廣泛內容，其發(fā)展對縣域治理的社會化程度和多元能力都有著新的要求，在這一發(fā)展目標的達成過程中，對縣域財政發(fā)展和縣域行政運作均有著顯著的正向作用。
在國家治理體系和治理能力現代化的過程中，作為國家政權組織體系金字塔的“底座”和城鄉(xiāng)之間的節(jié)點［52］，縣域治理有著相當特殊而關鍵的作用?？h域社會治理體系包含多元的治理主體、特定的空間范圍和復雜的治理內容，不僅反映著體制運作情況和變遷過程，而且作為協(xié)調“國家—社會”的中間環(huán)節(jié)，集中體現著國家與社會的關系互動。建立在國家與社會關系失衡基礎上的縣域治理是脆弱且不可持續(xù)的，基層治理現代化要求進一步發(fā)揮社會的能動性。同時，基層正式治理與非正式治理長期處于彼此影響和互相協(xié)調的狀態(tài)，傳統(tǒng)治理“技術”與新型技術治理之間不斷進行分野與融合，傳統(tǒng)治理策略型技術（如“擺平”“搞定”“軟硬兼施”）與創(chuàng)新性高新技術治理、大數據治理相比，前者以權力為依托，是正式治理能力弱化的表現，后者以科技為憑借，是新型科技治理能力提升的路徑，二者既有重疊之處可以融合，也存在有待彼此商榷之處抑或補足點。正式治理和非正式治理、政治制度和非政治制度間的互動，在基層治理中表現尤為突出，這對縣域治理社會化提出了更高的要求。例如，“鄉(xiāng)情治理”利用傳統(tǒng)文化與感情要素為縣域社會治理提供助益［53］，“說服式治理”通過“正式制度下的非正式運作”，運用非正式資源通過溝通“說服”以實現治理目標［54］等。在常規(guī)治理方式之外，柔性治理能力的發(fā)展不斷明確著縣域治理社會化的指向。深入推進社會化治理，不斷擴展多元治理能力，既是縣域治理的效能“接點”，也是從注重經濟效益到注重政治發(fā)展并最終落腳于治理效能的關鍵所在。
治理能力是判斷縣域治理效能的核心指標之一。隨著時間的推移，縣域治理愈發(fā)強調治理效能的提升，在治理具體能力層面則表現為對多元化程度的側重。一方面，縣域治理需要增強面對上級的政策執(zhí)行能力；另一方面，縣域治理不僅需要增強面對基層的回應和滿足能力，還必須增強面向社會的實現公共秩序的能力。縣域治理能力是判斷縣級政府治理績效的重要指標，具體可以分為財政能力、服務能力和應急能力等三個構成要件［6］。其中，財政能力是治理能力的主要基礎，包括收支與平衡，通過縣鄉(xiāng)財政收入穩(wěn)定增長、縣鄉(xiāng)最低財力保障和引導財力向下轉移可以有效保障縣域財政能力，并為農村公共服務供給均等化奠定基礎；服務能力是治理能力的重要表現，可以通過提供公共服務的對應性、普及度和貫徹力來衡量；應急能力則指向規(guī)避風險和穩(wěn)定保障，涵蓋內容比較全面，要求在財政能力的基礎上保證多元能力的均衡儲備與發(fā)展，這在新冠肺炎疫情暴發(fā)后表現得尤為明顯。在治理體系和治理能力現代化的過程中，縣域治理體系逐漸從結果管理向過程管理發(fā)展［55］，縣域治理能力在財政能力、服務能力和應急能力等三個要件之外，尤為傾向于多元化治理能力的提升，即區(qū)位規(guī)劃能力、行為主體能力和生態(tài)治理能力等。
1.區(qū)位規(guī)劃能力?？h域區(qū)位規(guī)劃能力主要表現為對整體經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和縣域空間綜合布局的協(xié)調統(tǒng)一，以及對縣域內各類要素資源的統(tǒng)籌考慮?？h域在地理上具有承上啟下的空間意義，其背后潛藏著獨特的歷史變遷與空間格局演化規(guī)律，同時，在地理空間因素之外，基層行政區(qū)劃更是關乎國家權力配置、經濟運行效率以及尺度重構傾向等多項重要因素［56］。在當前社會發(fā)展條件下，縣域空間發(fā)展的平衡性、農村空間格局的科學化以及對個中發(fā)展規(guī)律的認識與把握，是縣域治理中區(qū)位規(guī)劃能力的重要指向。一方面，必須具備一定的過往回溯能力，掌握傳統(tǒng)縣域空間格局的歷史演進與各類規(guī)律；另一方面，應明晰當代縣域格局的發(fā)展趨勢，把握整體地理格局與類型劃分，進而順應縣域各異的區(qū)位特征和治理優(yōu)勢。除縣域行政區(qū)劃設置相關改革以外，縣域內部的小區(qū)域行政區(qū)劃也有進一步調整的空間?？h域區(qū)位規(guī)劃能力的有效發(fā)揮，有利于依托縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的空間條件，優(yōu)勢互補，促進治理效能最大化。此外，還可以根據縣域自身的特殊性區(qū)位，制定和規(guī)劃治理策略與發(fā)展路徑。例如，居于國家邊界的邊境縣治理，便可致力于實現“縣治”和“邊治”的統(tǒng)一，并不斷發(fā)展為“以縣治邊”“因邊治縣”“邊縣合治”的復合型治理［57］。
2.行為主體能力。縣域治理的行為主體以縣域干部為主，同時受其他主體的綜合影響。行為主體能力直接關系到基層政策執(zhí)行和社會吸納，在縣域治理過程中發(fā)揮著最直接的作用，并對地區(qū)發(fā)展產生深刻且持久的影響。在保證縣委班子的規(guī)模和組成科學化的基礎上，縣委書記集合權力的分工協(xié)作，匹配縣域運行實踐的多元復合結構，必須明確“一線總指揮”的角色定位與職責使命［58］，與此同時，也要保證有效的權力協(xié)調和監(jiān)督機制。除此之外，縣域治理能動者結構的進一步多元化，是縣域治理效能導向的基本要求。將具體的行為人納入能動者分析視野［37］，從政治性、行政性、社會性、經濟性以及個體性等多類型分析復雜的治理關系與角色作用［59］，是全面客觀地發(fā)現和審視行為主體這一治理效能“接點”的重要條件。
3.生態(tài)治理能力。對經濟發(fā)展追求的長期固守，使縣域生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)相伴而生。生態(tài)治理視角的場域下移使生態(tài)治理愈發(fā)成為縣域治理的主要重視方向，促使其不斷提升生態(tài)治理能力。隨著綠色發(fā)展理念向縱深落實，原本在大城市存在生態(tài)問題的部分企業(yè)開始往基層地區(qū)搬遷，這也使生態(tài)治理問題轉移至縣域。面對嚴峻的縣域生態(tài)挑戰(zhàn)，縣域生態(tài)文明建設、自然資源優(yōu)化和縣域綠色治理迫在眉睫，縣域生態(tài)治理能力提升逐漸成為縣域治理效能“接點”的重要內容。近年來，各類新型治理能力也在不斷地被提出和強調，對于縣域治理能力多元化和發(fā)揮“接點”效能來說，也代表著重點關注領域的不斷擴展與深化。
四、余論
當前，隨著實務界各個層級與學術界多個學科對“縣域”關注度的持續(xù)攀升，縣域治理發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)并存。在多項國家戰(zhàn)略協(xié)同推進的大背景下，縣域在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、新型城鎮(zhèn)化、中國式現代化和共同富裕等方面的關鍵作用，不斷掀起研討熱潮，這一趨勢既是縣域治理效能得以充分發(fā)揮的有利時機，也是縣域治理研究煥發(fā)活力的上佳契機。從現實角度看，縣域治理既包含著普遍性和特殊性的有機統(tǒng)一，也包含著多元的研究視角，這就將縣域治理“接點”置于事關成敗的關鍵環(huán)節(jié)，一旦將縣域內的各個“接點”安裝成功，多元化治理能力實現高效能運轉，那么基層治理現代化必將實現一個巨大跨越，國家治理現代化也指日可待。與此同時，這也使縣域面臨了多領域高質量發(fā)展的期待與壓力，經過近三年的抗擊新冠肺炎疫情，地方經濟發(fā)展受疫情影響時有停擺，財政收入銳減，縣域財政營收不平衡更加明顯。在此背景下，國家政策不斷向縣域傾斜，以促進縣域商業(yè)體系完善，通過刺激縣域消費等方式實現“換道超車”。因此，縣域治理效能“接點”的重要性尤為突出，在“財”“力”不足的情況下，只有在“開源節(jié)流”之外進一步引入新方略，才能減少治理成本、提升治理效能。從理論角度看，結合縣域這一主題包羅萬象的特質，縣域治理研究涉及的領域必然會持續(xù)擴大，涉及學科也在不斷增多，學科交叉和學科融合程度將進一步加深，但是本土理論的缺乏仍是當前面臨的主要困境。當前，大多數縣域治理研究有著較強的經驗主義傾向，雖然具備細致的經驗調查，但欠缺理論層面的深入分析和升華?？h域治理既有著中國傳統(tǒng)的歷史延續(xù)性，又有著區(qū)別于西方基層建制的場域特殊性，這使得西方理論體系的適用性弱化。加之當前研究的多元化視角，對本土學術理論和話語體系提出了更高的要求。對于縣域治理體系內的具體領域，也要進行精細化歸類與融合。形成系統(tǒng)的縣域治理理論和研究方法，打造縣域治理的“地方性知識”，仍將是但不僅限于政治學、經濟學、管理學和社會學等多個學科的重要發(fā)展方向。（參考文獻略）
(作者簡介：王敬堯系四川大學公共管理學院教授，博士研究生導師，四川大學中國縣域發(fā)展研究中心主任，從事地方政府與政治、地方財政與縣域治理研究；黃祥祥系華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，四川大學中國縣域發(fā)展研究中心研究人員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《行政論壇》2022年第4期）
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