摘要：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)既是美麗中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)和前提,也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和提升社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新工程、新載體。近年來(lái),部分省份均在積極探索本地特色的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式,取得了可喜成績(jī),但也存在一些問(wèn)題。比如認(rèn)識(shí)不夠,思想不統(tǒng)一;參與部門(mén)多,組織協(xié)調(diào)難度較大;重建設(shè)輕規(guī)劃的現(xiàn)象比較突出,項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)缺失;政府唱獨(dú)角戲,市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的作用發(fā)揮不夠;"軟件"建設(shè)不同步等。因此,推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)就需要處理好政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體之間的關(guān)系、政府與市場(chǎng)及社會(huì)的關(guān)系、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與尊重差異、美麗鄉(xiāng)村"硬件"建設(shè)與"軟件"建設(shè)等幾個(gè)方面的關(guān)系,把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為農(nóng)民自身感到幸福的家園。
美麗鄉(xiāng)村是中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆五中全會(huì)提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)時(shí)提出的?！懊利愢l(xiāng)村”不只是外在美,更要美在發(fā)展。要不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)、增加村財(cái)收入,進(jìn)而更好地為民辦實(shí)事,帶領(lǐng)農(nóng)民致富,推動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)向更高層級(jí)邁進(jìn),真正成為惠民利民之舉。黨的十八大第一次提出了“美麗中國(guó)”的全新概念,強(qiáng)調(diào)必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,明確提出了包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”社會(huì)主義建設(shè)總布局。貧窮落后中的山清水秀不是美麗中國(guó),強(qiáng)大富裕而環(huán)境污染同樣不是美麗中國(guó)。只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)的和諧發(fā)展、持續(xù)發(fā)展,才能真正實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)。然而,要實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo),美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是不可或缺的重要部分。在2013年中央一號(hào)文件中,第一次提出了要建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的奮斗目標(biāo),進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治工作。事實(shí)上,農(nóng)村地域和農(nóng)村人口占了中國(guó)的絕大部分,因此,要實(shí)現(xiàn)十八大提出的美麗中國(guó)的奮斗目標(biāo),就必須加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐。加快農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大環(huán)境治理和保護(hù)力度,營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境,大力加大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、同步發(fā)展,切實(shí)提高廣大農(nóng)村地區(qū)群眾的幸福感和滿意度。
建設(shè)生態(tài)文明,是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置,融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,努力建設(shè)美麗中國(guó),實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。建設(shè)美麗中國(guó)重點(diǎn)和難點(diǎn)在鄉(xiāng)村,因此美麗鄉(xiāng)村建設(shè)既是美麗中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)和前提,也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和提升社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新工程、新載體。為貫徹落實(shí)黨的十八大精神,在總結(jié)浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,中央財(cái)政依托一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策平臺(tái)啟動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn),選擇浙江、貴州、安徽、福建、廣西、重慶、海南等7省市作為首批重點(diǎn)推進(jìn)省份。近期,通過(guò)調(diào)研和召開(kāi)座談會(huì)了解到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)工作正有序展開(kāi),但也面臨一些困難和問(wèn)題,需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn),完善政策。
一、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進(jìn)展
早在2008年,浙江省安吉縣結(jié)合省委“千村示范、萬(wàn)村整治”的“千萬(wàn)工程”,在全縣實(shí)施以“雙十村示范、雙百村整治”為內(nèi)容的“兩雙工程”的基礎(chǔ)上,立足縣情提出“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”,計(jì)劃用10年左右時(shí)間,把安吉建設(shè)成為“村村優(yōu)美、家家創(chuàng)業(yè)、處處和諧、人人幸?！钡默F(xiàn)代化新農(nóng)村樣板,構(gòu)建全國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的“安吉模式”,被一些學(xué)者譽(yù)為“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐和創(chuàng)新的典范”。2010年6月,浙江省全面推廣安吉經(jīng)驗(yàn),把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)升級(jí)為省級(jí)戰(zhàn)略決策。浙江省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室為此專門(mén)制訂了《浙江省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2011-2015年)》,力爭(zhēng)到2015年全省70%縣(市、區(qū))達(dá)到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求,60%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。近年來(lái),浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成績(jī)斐然,成為全國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的排頭兵。如今,安徽、廣東、江蘇、貴州等省也在積極探索本地特色的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式。
2013年7月,財(cái)政部采取一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)方式在全國(guó)啟動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn),進(jìn)一步推進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程。7個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)省份積極啟動(dòng)試點(diǎn)前期準(zhǔn)備工作,統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作,認(rèn)真謀劃試點(diǎn)方案,各級(jí)財(cái)政預(yù)計(jì)投入30億元,確定在130個(gè)縣(市、區(qū))、295個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn),占7省縣、鄉(xiāng)數(shù)的比重分別為25.7%、3.7%,1146個(gè)美麗鄉(xiāng)村正在有序建設(shè)之中。
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),明確牽頭部門(mén)。浙江、安徽、廣西等省區(qū)都將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為“一把手”工程,試點(diǎn)縣市成立了主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng),相關(guān)部門(mén)共同參與的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)。福建省將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入干部考核和對(duì)鄉(xiāng)村目標(biāo)管理考評(píng),作為評(píng)價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)和干部選拔任用的重要依據(jù)。
二是加大投入整合力度,引導(dǎo)社會(huì)資金多元投入。7省份積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu),統(tǒng)籌存量、盤(pán)活增量,努力增加美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)專項(xiàng)預(yù)算安排。安徽省從2013年起,省本級(jí)每年安排10億元美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金,要求每年市級(jí)安排不少于5000萬(wàn)元、縣級(jí)不少于1000萬(wàn)元,主要用于中心村建設(shè)和其他自然村治理。福建省在各級(jí)投入3.28億元試點(diǎn)資金的基礎(chǔ)上,又追加4億元美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金。貴州省對(duì)專項(xiàng)資金連續(xù)兩年結(jié)轉(zhuǎn)的無(wú)條件轉(zhuǎn)向支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè),今年已整合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金、生態(tài)移民建設(shè)補(bǔ)助、農(nóng)民健身工程補(bǔ)助、農(nóng)民文化家園補(bǔ)助等1.75億元用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。重慶市整合農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助、農(nóng)村文化建設(shè)補(bǔ)助、村衛(wèi)生室醫(yī)療設(shè)備及網(wǎng)絡(luò)維護(hù)補(bǔ)助等資金專項(xiàng)用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行管護(hù)。福建省永春縣投入5000萬(wàn)元,推行“金佛手-美麗鄉(xiāng)村貸”,撬動(dòng)信貸資金近3億元。安徽省7個(gè)市設(shè)立了美好鄉(xiāng)村建設(shè)投融資公司,融資12.3億元。宣城市、銅陵市引導(dǎo)各類企業(yè)投入資金1億多元。
三是因地制宜,探索美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式。從試點(diǎn)情況看,主要包括四種類型:(1)聚集發(fā)展型。對(duì)明確作為中心村的,完善水、電、路、氣、房和公共服務(wù)等配套建設(shè)。浙江省永嘉縣將楠溪江沿岸的巖頭鎮(zhèn)等3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(gè)村進(jìn)行整體規(guī)劃,將地域相近、人緣相親、經(jīng)濟(jì)相融的村莊成片組團(tuán),引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和新社區(qū)適度集中,建立新型農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制。(2)舊村改造型。通過(guò)村內(nèi)、道路硬化、路燈亮化、綠化美化、休閑場(chǎng)地等設(shè)施建設(shè),促進(jìn)村莊整體建筑、布局與當(dāng)?shù)刈匀痪坝^協(xié)調(diào)。(3)古村保護(hù)型。對(duì)自然和文化遺產(chǎn)保留完好、原有古村落景觀特征明顯,保護(hù)開(kāi)發(fā)價(jià)值較高的古村落,以保護(hù)性修繕為主。安徽省黃山區(qū)在對(duì)永豐、饒村、郭村等幾處古村落的傳統(tǒng)街巷格局與形態(tài)、地貌遺跡、古文化遺址、古建筑、石刻等文化遺存進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上,積極完善村莊道路、水系、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施,按照修舊如舊的原則,提升村莊人居品味。(4)景區(qū)園區(qū)帶動(dòng)型。貴州省安順市西秀區(qū)圍繞建設(shè)屯堡維護(hù)及田園風(fēng)光旅游鄉(xiāng)村,在七眼橋鎮(zhèn)本寨村、大西橋鎮(zhèn)鮑屯村發(fā)展旅游業(yè),加快推進(jìn)景區(qū)沿線創(chuàng)建點(diǎn)的鞏固提升,把景區(qū)沿線打造成文明秀美的人文景觀通道。安徽省當(dāng)涂縣依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè),建設(shè)了松塘社區(qū),探索出一條“舊宅變新房、村莊變社區(qū)、村民變居民、農(nóng)民變工人”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之路。
四是注重規(guī)劃實(shí)效,探索美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化體系。浙江省嘗試以村級(jí)為主體編制試點(diǎn)規(guī)劃,切實(shí)尊重村級(jí)組織和村民的主體地位,將規(guī)劃費(fèi)用補(bǔ)助下達(dá)到村,在政府引導(dǎo)、專家論證的基礎(chǔ)上,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃由村民會(huì)議決策,避免出現(xiàn)“規(guī)劃連村支書(shū)都看不懂”的問(wèn)題。安吉縣采取“專家設(shè)計(jì)、公開(kāi)征詢、群眾討論”的辦法,將全縣行政村進(jìn)行差異化規(guī)劃,今年10月25日該縣通過(guò)了全國(guó)首個(gè)美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)驗(yàn)收。重慶市通過(guò)梳理市級(jí)涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)情況,明確了87項(xiàng)建設(shè)管護(hù)標(biāo)準(zhǔn),并計(jì)劃用1年左右時(shí)間建成標(biāo)準(zhǔn)體系,為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化提供借鑒。海南省以澄邁縣為基礎(chǔ)制定全省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。
五是加強(qiáng)制度建設(shè),促進(jìn)規(guī)范管理。安徽省制訂了《財(cái)政支持美好鄉(xiāng)村建設(shè)專項(xiàng)資金使用管理辦法》、《財(cái)政引導(dǎo)社會(huì)資金參與美好鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》和《整合涉農(nóng)資金支持美好鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》,省財(cái)政廳還會(huì)同有關(guān)部門(mén),對(duì)部門(mén)掌握的可整合資金,擬定了20項(xiàng)具體辦法,初步構(gòu)建了“資金分配規(guī)范、適用范圍清晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一”的管理制度體系。重慶市修訂了一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目資金管理辦法,專門(mén)制訂了美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)資金管理辦法和申報(bào)文本。福建省明確美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)資金嚴(yán)格遵守一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)相關(guān)規(guī)定,實(shí)行專戶專賬管理,并通過(guò)信息監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線監(jiān)控。
二、當(dāng)前美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在的主要問(wèn)題
通過(guò)對(duì)首批試點(diǎn)省份的實(shí)地調(diào)研和座談分析,目前的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還面臨一些困難和問(wèn)題,需要引起各級(jí)政府重視并在實(shí)踐中積極探索解決這些問(wèn)題的方法和路徑。
一是認(rèn)識(shí)不夠,思想不統(tǒng)一。由于對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠,不同層級(jí)政府和不同職能部門(mén)在具體實(shí)施或參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)所表現(xiàn)出的積極性和行動(dòng)力必然不同,難以形成建設(shè)合力,達(dá)成整體聯(lián)動(dòng)、資源整合、社會(huì)共同參與的建設(shè)格局。
對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè),不能僅僅停留在“搞搞清潔衛(wèi)生,改善農(nóng)村環(huán)境”的低層次認(rèn)識(shí)上,更不能形成錯(cuò)誤觀念,認(rèn)為它只是給農(nóng)村“涂脂抹粉”、展示給外人看的。而應(yīng)該提升到推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的高度,重新認(rèn)識(shí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè),是貫徹落實(shí)十八大精神、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的需要;是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的需要;是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要;是優(yōu)化公共資源配置、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所言,“即使將來(lái)城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上,還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展,同步發(fā)展才能相得益彰,要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是億萬(wàn)農(nóng)民的中國(guó)夢(mèng)。作為落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措和在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)美麗中國(guó)的具體行動(dòng),沒(méi)有美麗鄉(xiāng)村就沒(méi)有美麗中國(guó)。可以說(shuō),開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè),符合國(guó)家總體構(gòu)想,符合我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律,符合我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際,符合廣大民眾期盼,意義極為重大。
二是參與部門(mén)多,組織協(xié)調(diào)難度較大。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要各級(jí)政府、各個(gè)相關(guān)部門(mén)以及社會(huì)力量的積極參與。但是,在具體實(shí)施中由于缺乏統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),美麗鄉(xiāng)村建設(shè)往往缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的政策指導(dǎo)。
浙江安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)早,探索積累了一套比較成熟的經(jīng)驗(yàn),值得其它地方借鑒學(xué)習(xí)。安吉縣在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中,明確了不同政府層級(jí)之間的職責(zé)定位,理順各自責(zé)權(quán)關(guān)系。既避免不同層級(jí)之間的職權(quán)交叉,造成政府管理的錯(cuò)位和越位,影響工作的開(kāi)展,又避免權(quán)責(zé)出現(xiàn)“真空”,造成政府管理的缺位,導(dǎo)致某些事項(xiàng)無(wú)人負(fù)責(zé)?？h級(jí)政府主要負(fù)責(zé)美麗鄉(xiāng)村總體規(guī)劃、指標(biāo)體系和相關(guān)制度辦法的建設(shè)、對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)考核等工作;鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)整鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),指導(dǎo)建制村開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè),并在資金、技術(shù)上給予支持,對(duì)村與村之間的銜接區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)并開(kāi)展建設(shè);建制村是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體,由其負(fù)責(zé)美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)工作。同時(shí),理順部門(mén)之間的橫向關(guān)系,對(duì)各部門(mén)的責(zé)任和任務(wù)進(jìn)行量化細(xì)分。安吉縣根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和任務(wù),建立了美麗鄉(xiāng)村考核指標(biāo)和驗(yàn)收辦法,將一項(xiàng)項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到每一部門(mén),由部門(mén)制定指標(biāo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)該項(xiàng)建設(shè)負(fù)總責(zé),同時(shí)參與由美麗鄉(xiāng)村建設(shè)辦公室組織的考核驗(yàn)收,有效破解了“九龍治水水不治”的困局。
三是重建設(shè)輕規(guī)劃的現(xiàn)象比較突出,項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)缺失。一些地方在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)中,注重硬件設(shè)施建設(shè)的多,但不注重美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的總體規(guī)劃和長(zhǎng)期行動(dòng)計(jì)劃的科學(xué)制訂,導(dǎo)致同質(zhì)化建設(shè)嚴(yán)重、特色化建設(shè)不足,短期行為多、長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)少,以及視野狹隘,缺乏全域一體的建設(shè)理念。
安吉縣等地之所以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)效果顯著,與其重視規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)不無(wú)關(guān)系?？偨Y(jié)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),做好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃,需要注意以下幾點(diǎn):首先,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃做到統(tǒng)籌兼顧、城鄉(xiāng)一體。編制美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃要堅(jiān)持“綠色、人文、智慧、集約”的規(guī)劃理念,綜合考慮農(nóng)村山水肌理、發(fā)展現(xiàn)狀、人文歷史和旅游開(kāi)發(fā)等因素,結(jié)合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,做到“城鄉(xiāng)一套圖、整體一盤(pán)棋”。其次,做到規(guī)劃因地制宜。譬如,安吉縣在編制《中國(guó)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總體規(guī)劃》和《鄉(xiāng)村風(fēng)貌營(yíng)造技術(shù)導(dǎo)則》時(shí),按照“四美”標(biāo)準(zhǔn)(尊重自然美、側(cè)重現(xiàn)代美、注重個(gè)性美、構(gòu)建整體美),要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村根據(jù)各自特點(diǎn),編制鎮(zhèn)域規(guī)劃,開(kāi)展村莊風(fēng)貌設(shè)計(jì),著力體現(xiàn)一村一業(yè)、一村一品、一村一景,按照宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游、宜居則居、宜文則文的原則將建制村分類規(guī)劃,將全縣的建制村劃分為工業(yè)特色村、高效農(nóng)業(yè)村、休閑產(chǎn)業(yè)村、綜合發(fā)展村和城市化建設(shè)村五類。第三,尊重群眾意愿。安吉縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì),按照“專家設(shè)計(jì)、公開(kāi)征詢、群眾討論”的辦法,經(jīng)過(guò)“五議兩公開(kāi)”程序(即村黨支部提議、村兩委商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議決議、群眾公開(kāi)評(píng)議,書(shū)面決議公開(kāi)、執(zhí)行結(jié)果公開(kāi)),確保村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)合理,達(dá)到群眾滿意。第四,注重規(guī)劃的可操作性。為了把規(guī)劃藍(lán)圖落地變成美好現(xiàn)實(shí),就必須把規(guī)劃內(nèi)容分解成定性定量的具體內(nèi)容,轉(zhuǎn)化成年度行動(dòng)計(jì)劃,細(xì)化為具體的實(shí)施項(xiàng)目。第五,配套制訂美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。為了更好地落實(shí)和執(zhí)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃,還必須研究制訂美麗鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)體系的配套實(shí)施,確保美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的質(zhì)量和效益。
四是政府唱獨(dú)角戲,市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量的作用發(fā)揮不夠。許多地方在進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí),沒(méi)有積極探索如何引入市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)揮社會(huì)力量作用,而是采取傳統(tǒng)的行政動(dòng)員、運(yùn)動(dòng)式方法,盡管一些設(shè)施(如垃圾處理、生活污水處理設(shè)施等)一時(shí)高標(biāo)準(zhǔn)建成了,卻難以維持長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn),缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。
尤其是,政府主導(dǎo)有余、農(nóng)民參與不足的現(xiàn)象比較普遍,農(nóng)民主體地位和主體作用沒(méi)有充分發(fā)揮。以致部分農(nóng)民群眾認(rèn)為,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是政府的事,養(yǎng)成“等靠要”思想。這就難免會(huì)出現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“上熱下冷”、“外熱內(nèi)冷”的現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)“干部熱情高,農(nóng)民冷眼瞧,農(nóng)民不滿意,干部不落好”的情況,其主要癥結(jié)就在于農(nóng)民群眾的積極性沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái),農(nóng)民群眾的主體作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。所以,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)必須明確為了誰(shuí)、依靠誰(shuí)的問(wèn)題,要充分尊重廣大農(nóng)民的意愿,切實(shí)把決策權(quán)交給農(nóng)民,讓農(nóng)民在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中當(dāng)主人、做主體、唱主角。在20世紀(jì)的二三十年代,我國(guó)曾有一大批知識(shí)分子來(lái)到農(nóng)村,進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn),但當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村建設(shè)之所以沒(méi)有顯著長(zhǎng)效,一個(gè)主要原因便是沒(méi)有注重調(diào)動(dòng)起廣大農(nóng)民的積極性,鄉(xiāng)村建設(shè)的主體發(fā)生了錯(cuò)位———建設(shè)主體不是生于斯長(zhǎng)于斯的農(nóng)民群眾而是城里來(lái)的社會(huì)精英,不可避免地形成“鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)、鄉(xiāng)村不動(dòng)”的悖論。
五是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制改革等“軟件”建設(shè)不同步,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)局限于物質(zhì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)狹小范疇。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是“做盆景”、“搞形象”,更不是“涂脂抹粉”。美麗鄉(xiāng)村,不僅要有令人驚艷的“形象美”,讓人一見(jiàn)鐘情;更要有“內(nèi)在美”,讓人日久生情。不能停留于外在形態(tài)上,更需要通過(guò)內(nèi)涵建設(shè)來(lái)體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色;不能簡(jiǎn)單地停留在農(nóng)耕文化保護(hù)上,而是要放在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的歷史大進(jìn)程之中。
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不能局限于硬件設(shè)施的建設(shè)、公共文化服務(wù)的改善、生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化這樣一些物質(zhì)和技術(shù)層面,還要深入到體制機(jī)制層面,著力在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新上積極探索,真正融入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程,最終建成具有中國(guó)特色社會(huì)主義的新農(nóng)村。
三、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要妥善處理好幾個(gè)關(guān)系
總而言之,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)涵蓋了農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方方面面的內(nèi)容,運(yùn)用一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策平臺(tái)推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),應(yīng)按照以人為本、尊重農(nóng)民主體地位,規(guī)劃引導(dǎo)、突出地域特色,試點(diǎn)先行、重點(diǎn)突破,多元投入、整合資源,以縣為主、統(tǒng)籌推進(jìn),改革創(chuàng)新、完善制度機(jī)制的原則要求,妥善處理好幾個(gè)方面的關(guān)系。
一是處理好政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體之間的關(guān)系。村莊不僅是農(nóng)民的居住地,也是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要場(chǎng)所,農(nóng)民是美麗鄉(xiāng)村的主人。建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,政府是主導(dǎo),農(nóng)民是主體,村里的事要由農(nóng)民說(shuō)了算,政府的主要作用是編規(guī)劃、給資金、建機(jī)制、搞服務(wù),不能包辦代替,不能千篇一律,不能強(qiáng)迫命令,更不能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。要探索建立政府引導(dǎo)、專家論證、村民民主議事、上下結(jié)合的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)決策機(jī)制。
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是給外人看的,而是要讓農(nóng)民群眾得實(shí)惠,給農(nóng)民造福。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是“涂脂抹粉”。不能僅僅成為城里人到鄉(xiāng)村旅游休閑的快樂(lè)“驛站”,而是建成廣大農(nóng)民群眾賴以生存發(fā)展、創(chuàng)造幸福生活的美好家園。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的最終目的是讓生活在本地的農(nóng)民提升幸福指數(shù)。評(píng)價(jià)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的根本標(biāo)準(zhǔn)是增進(jìn)農(nóng)民民生福祉,讓農(nóng)民真正享受美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果;推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和提升社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。因此,從規(guī)劃、建設(shè)到管理、經(jīng)營(yíng),自始至終都要建立農(nóng)民民主參與機(jī)制,從而保障政府規(guī)劃建設(shè)的美麗鄉(xiāng)村和農(nóng)民心目中想要的美麗鄉(xiāng)村相統(tǒng)一,而不是政府的一廂情愿,更不能淪為顯現(xiàn)政績(jī)的形象工程。通過(guò)一定的群眾參與機(jī)制,切實(shí)讓農(nóng)民成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體,真正擁有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),真正共享美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成果。
二是處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投入大,不能靠政府用重金打造“盆景”,不能靠財(cái)政資金大包大攬,否則不可持續(xù),也無(wú)法復(fù)制推廣。要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,以財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金為引導(dǎo),鼓勵(lì)吸引工商資本、銀行信貸、民間資本和社會(huì)力量參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè),解決投入需求與可能的矛盾。
建立有效的引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶、捐資捐助和智力支持等多種方式參與農(nóng)村人居環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè),形成“農(nóng)民籌資籌勞、政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、部門(mén)投入整合、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充、社會(huì)捐贈(zèng)贊助”的多元化投入格局。
對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的一些具體項(xiàng)目(譬如鄉(xiāng)村垃圾的收集、運(yùn)輸和處理)的實(shí)施,要積極探索通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式,交由企業(yè)或市場(chǎng)去運(yùn)作,形成長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。村莊內(nèi)部的公共服務(wù)設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)行,也須積極發(fā)揮村民自治和社會(huì)組織的作用,大力培育和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織,探索農(nóng)民自我組織、自我維護(hù)、自我管理的社會(huì)民主治理機(jī)制,最終形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新格局。
三是處理好一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)系。并不是所有的鄉(xiāng)村都能建成美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村要建,更多村莊的基本生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境也亟需改善。要結(jié)合農(nóng)村建設(shè)的規(guī)律,把一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的基數(shù)部分用于改善農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活條件和人居環(huán)境,而將增量重點(diǎn)用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè),兩者并行不悖。要以普惠?；?以特惠保重點(diǎn),妥善解決好重點(diǎn)投入與普遍受益、面子與里子、錦上添花與雪中送炭的關(guān)系。
對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)給予的一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)資金,也主要用于對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的制度創(chuàng)新的激勵(lì),而不是用于一般性的硬件設(shè)施的建設(shè);同時(shí),要運(yùn)用好一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)資金,引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本的投入。
四是處理好統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尊重差異的關(guān)系。我國(guó)地域廣大,發(fā)展不平衡,各地情況千差萬(wàn)別,必須因地制宜,尊重差異,保持特色。在此基礎(chǔ)上,對(duì)規(guī)劃編制、資金項(xiàng)目規(guī)范管理、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)有一些一般性的統(tǒng)一要求,源頭上規(guī)范,嵌入式管理,防止各行其是,五花八門(mén)。牢固樹(shù)立規(guī)劃先行、無(wú)規(guī)劃不建設(shè)的理念,健全美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)體系,逐步將標(biāo)準(zhǔn)化工作嵌入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全過(guò)程。
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)除了做好標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的基本性公共服務(wù)以外,還要在鄉(xiāng)村特色上做文章,切實(shí)把一些具有特色的古村落保護(hù)好,把鄉(xiāng)村非遺項(xiàng)目傳承好,把優(yōu)秀的鄉(xiāng)村文化發(fā)揚(yáng)廣大,而不是簡(jiǎn)單地用同質(zhì)化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)裁剪、改造鄉(xiāng)村。
五是處理好牽頭部門(mén)與其他部門(mén)之間的關(guān)系。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是各級(jí)各部門(mén)的共同責(zé)任,越多部門(mén)參與對(duì)工作開(kāi)展越有利,要在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下相關(guān)部門(mén)各司其職,各盡其責(zé),有為才有位。在推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí),整合相關(guān)部門(mén)的資源,形成建設(shè)合力,把各種分散在各個(gè)部門(mén)中的惠農(nóng)資金統(tǒng)一整合到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)平臺(tái)上,使之發(fā)揮最優(yōu)效益。
六是處理好美麗鄉(xiāng)村“硬件”建設(shè)與“軟件”建設(shè)的關(guān)系。美麗鄉(xiāng)村既包括村容村貌整潔之美、基礎(chǔ)設(shè)施完備之美、公共服務(wù)便利之美、生產(chǎn)發(fā)展生活寬裕之美,也包括管理創(chuàng)新之美。在完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、增強(qiáng)服務(wù)功能的同時(shí),要努力深化農(nóng)村改革,創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制、新型社區(qū)治理機(jī)制和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)機(jī)制等。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中同步推進(jìn)相關(guān)改革,進(jìn)一步破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),釋放農(nóng)村發(fā)展活力與潛力,營(yíng)造與美麗鄉(xiāng)村相適應(yīng)的軟環(huán)境,把美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為農(nóng)民幸福家園。
作者單位：國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革小組辦公室
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2014年01期
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