本文通過(guò)對(duì)8縣(市、區(qū))的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的調(diào)研觀察，總結(jié)了改革實(shí)踐中的八個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，包括對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的認(rèn)識(shí)問(wèn)題、集體經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)問(wèn)題、集體股設(shè)置問(wèn)題、股份權(quán)能流轉(zhuǎn)問(wèn)題、股權(quán)管理方式選擇問(wèn)題、集體經(jīng)濟(jì)組織激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題、政社分離問(wèn)題、集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展趨勢(shì)問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策措施。
我國(guó)高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺(tái)了一系列政策，致力于發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“賦予村民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展村民股份合作”的重要論述；2016年4月25日習(xí)近平總書(shū)記在安徽小崗村深化農(nóng)村改革工作座談會(huì)上指出，深化農(nóng)村改革需要多要素聯(lián)動(dòng)，著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革；2016年12月26日中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，著重指出“不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)治理體系，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，對(duì)于堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕具有深遠(yuǎn)歷史意義”。目前，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已成共識(shí)，2014年集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)改革在全國(guó)逐步推開(kāi)，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)體制的又一次深化改革。本文通過(guò)對(duì)北京大興區(qū)、上海閔行區(qū)、廣東南海區(qū)、江蘇吳中區(qū)、河北雙灤區(qū)、云南大理市、貴州湄潭縣等8個(gè)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))進(jìn)行走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在實(shí)際改革中仍存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題處理和解決得好，將對(duì)落實(shí)《意見(jiàn)》、在面上推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要借鑒意義和參考價(jià)值。
一、對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的認(rèn)識(shí)不一，動(dòng)力不足
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)干部對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革認(rèn)識(shí)不一、動(dòng)力不足。大部分干部積極推動(dòng)改革，認(rèn)為改革是村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，特別是可為有些城中村、城郊村的撤村建居創(chuàng)造重要的條件。大理下關(guān)鎮(zhèn)A村村書(shū)記動(dòng)情地說(shuō):“集體產(chǎn)權(quán)制度改革為我們村在城鎮(zhèn)化過(guò)程中發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)提供了良好機(jī)遇”。有些干部存在著怕麻煩、怕得罪人的畏難思想。還有相當(dāng)一部分干部以各種理由敷衍和阻礙改革，他們看待改革的利弊得失根據(jù)的是個(gè)人利益，而不是集體利益，尚未意識(shí)到改革的緊迫性和必要性。改革前，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明客觀上為鄉(xiāng)村干部利用職務(wù)之便隨意支配集體資產(chǎn)、從中謀取私利、權(quán)力“尋租”開(kāi)了方便之門，小官大貪現(xiàn)象不時(shí)發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中。部分干部怕丟權(quán)力，對(duì)“模糊產(chǎn)權(quán)”情有獨(dú)鐘。基層干部對(duì)此項(xiàng)改革的認(rèn)識(shí)差別，直接影響到改革動(dòng)力，在改革動(dòng)力上自然表現(xiàn)出強(qiáng)弱不等，進(jìn)而影響改革進(jìn)程和效果。
在群眾層面上，既有積極響應(yīng)改革號(hào)召的，也有不少村民并不響應(yīng)。村民響應(yīng)與否受村民對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的了解和改革效益預(yù)期的影響。一方面，由于信息不對(duì)稱和民主參與程度低，致使村民對(duì)集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不了解，集體成員權(quán)利長(zhǎng)期得不到保障，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注度不高，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到改革的必要性。另一方面，村民對(duì)改革效益的預(yù)期不同，改革意愿也不同。在集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村，村民對(duì)改革效益預(yù)期不高，缺乏改革的積極性；在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村則區(qū)分為兩種情況:一是農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的收益期望值較高，具有很高的改革意愿，往往自下而上主動(dòng)推進(jìn)改革，改革具有內(nèi)生性。這類村(組)以城郊村、改居村、征地村為主。以廣東南海區(qū)的集體資產(chǎn)改革為典型代表。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村域內(nèi)社會(huì)變遷較快，人口流動(dòng)多，同時(shí)集體資產(chǎn)升值空間較大，但集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明，導(dǎo)致糾紛時(shí)有發(fā)生，上訪事件頻出。廣東南海區(qū)劃分了10大類70小類的身份類型對(duì)組織成員進(jìn)行界定，緩解了社會(huì)矛盾。二是村民滿足于村集體提供的社會(huì)保障，村民擔(dān)心改革把這份福利改沒(méi)了，存在“路徑依賴”現(xiàn)象，不愿意改革。如云南大理市下關(guān)鎮(zhèn)A村村民滿足于村集體實(shí)行的惠民政策，如免費(fèi)讀幼兒園、繳納社會(huì)保險(xiǎn)等，最初不愿意改革。后來(lái)村干部進(jìn)行宣傳和動(dòng)員，群眾也逐步認(rèn)識(shí)到改革的必要性，認(rèn)識(shí)到這是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇，漸漸轉(zhuǎn)變了態(tài)度，支持和參與到改革中來(lái)。
深化改革認(rèn)識(shí)，激發(fā)改革動(dòng)力，重在調(diào)動(dòng)干部群眾的自主能動(dòng)性，變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，激發(fā)改革意愿。一方面，對(duì)干部群眾進(jìn)行宣傳動(dòng)員和培訓(xùn)，通過(guò)學(xué)習(xí)典型案例，發(fā)揮示范效應(yīng)，讓他們深入了解集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，變被動(dòng)為自發(fā)自覺(jué)。另一方面，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，消除干部群眾的疑慮，調(diào)動(dòng)改革積極性。制定工作業(yè)績(jī)與薪酬對(duì)等、業(yè)績(jī)與晉升相聯(lián)系的激勵(lì)機(jī)制。立足實(shí)際，允許設(shè)置干部獎(jiǎng)勵(lì)股、現(xiàn)金等經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)，或設(shè)定一定比例的專項(xiàng)人才培育計(jì)劃，選拔改革中表現(xiàn)優(yōu)秀的村干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門任職。制定提取公積公益金制度，繼續(xù)為村級(jí)公益事業(yè)提供財(cái)務(wù)保障，消除群眾擔(dān)心因改革而把福利性資產(chǎn)改小了、改沒(méi)了的顧慮。
二、集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律法規(guī)有待健全，產(chǎn)改后稅費(fèi)較重
在試點(diǎn)實(shí)踐中，主管部門反映尤為強(qiáng)烈的是集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位缺失，股份經(jīng)濟(jì)合作社出現(xiàn)登記難、稅費(fèi)重等問(wèn)題。云南省大理市成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社由于法人地位缺失，無(wú)法到工商部門進(jìn)行登記注冊(cè)，無(wú)法跟工商、稅務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，因此難以發(fā)揮其作為獨(dú)立市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)功能。有些地區(qū)工商部門雖然接受集體經(jīng)濟(jì)組織登記，只能登記為農(nóng)民專業(yè)合作社。目前在稅務(wù)部門綜合征管信息系統(tǒng)中沒(méi)有“農(nóng)民專業(yè)合作社”類別，因此改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)稅務(wù)同農(nóng)民合作社一樣必須填報(bào)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表，按照企業(yè)征稅。此外，反映強(qiáng)烈的還有稅收種類繁多、稅賦繁重，特別是需要繳納股份分紅的個(gè)人所得稅，挫傷了干部群眾改革的積極性，滋生抵觸情緒。
目前，集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位在《中華人民共和國(guó)民法總則》*?中得到確立，但其相關(guān)權(quán)益尚無(wú)法律規(guī)定，影響了集體經(jīng)濟(jì)組織作為市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的進(jìn)程。在登記和稅費(fèi)制度上，《意見(jiàn)》已指明了方向，各試點(diǎn)縣(市、區(qū))用好用足《意見(jiàn)》中關(guān)于登記和稅費(fèi)的政策規(guī)定。在登記方面，《意見(jiàn)》指出現(xiàn)階段可由縣級(jí)以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書(shū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開(kāi)戶等相關(guān)手續(xù)，以便開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在稅費(fèi)方面，《意見(jiàn)》指出在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書(shū)據(jù)涉及的印花稅，免收確權(quán)變更中的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)。稅費(fèi)種類繁多，有待于進(jìn)一步對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)征收政策進(jìn)行系統(tǒng)完善。中央應(yīng)以《民法總則》及相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，盡快出臺(tái)《集體經(jīng)濟(jì)組織法》，加快對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利與義務(wù)以及與法人地位緊密相關(guān)的登記辦法和稅費(fèi)政策等加以詳細(xì)規(guī)定，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革順利進(jìn)行。
三、對(duì)于是否設(shè)置集體股的做法不一，視條件取舍
目前，試點(diǎn)中有關(guān)集體股設(shè)置與否以及設(shè)置比例各地做法不同。一是不設(shè)置集體股，設(shè)置公積公益金代替集體股發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展功能，使改革一步到位，不留尾巴。廣東南海區(qū)、貴州湄潭縣等地在試點(diǎn)方案中明確不設(shè)集體股，只設(shè)個(gè)人股。二是區(qū)分對(duì)待，同一縣(市、區(qū))內(nèi)，部分村(組)設(shè)集體股，部分村(組)不設(shè)集體股。如北京大興區(qū)，大部分村都設(shè)置集體股，比例有30%和35%兩種，用于處置遺留問(wèn)題、補(bǔ)繳費(fèi)用和社會(huì)保障支出等；在西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、亦莊鎮(zhèn)3個(gè)鎮(zhèn)，無(wú)歷史遺留問(wèn)題，村(組)不保留集體股。上海閔行區(qū)對(duì)于撤村改居的村(組)不設(shè)集體股；不撤村改居的村設(shè)集體股，比例掌握在20%左右，用于村級(jí)福利和社會(huì)事業(yè)支出。
由此可見(jiàn)，在實(shí)踐中集體股的設(shè)置主要是基于集體股的功能和作用的實(shí)效性考慮。集體股的收益主要用于公共福利支出、股權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整、解決歷史遺留問(wèn)題、村級(jí)債務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。從產(chǎn)權(quán)理論看，設(shè)置集體股等于在股份合作經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中又劃出一塊產(chǎn)權(quán)模糊的“小集體”，人為地增加了產(chǎn)權(quán)的模糊度，再次形成了不清晰的集體產(chǎn)權(quán)，造成改革不徹底，面臨二次改革的問(wèn)題。在理論上不設(shè)集體股是比較理想的，但由于現(xiàn)階段各村的條件不同，依群眾意愿決定是否設(shè)置集體股，而不是強(qiáng)制消滅集體股，《意見(jiàn)》也指出是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定。待條件成熟后，可引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織逐步弱化、漸進(jìn)式取消集體股。
四、關(guān)于股份權(quán)能流轉(zhuǎn)條件尚不成熟，實(shí)際效果不大
股權(quán)流轉(zhuǎn)是影響集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要方面，集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要有有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保等。目前，從試點(diǎn)情況觀察，主要存在以下問(wèn)題:
(一)有償退出的意愿不強(qiáng)
集體股份經(jīng)濟(jì)合作社社員對(duì)股權(quán)有償退出的意愿不強(qiáng)，主要受以下三方面的影響:(1)社員受股權(quán)收益預(yù)期的影響。社員對(duì)股權(quán)收益預(yù)期過(guò)高或過(guò)低，有償退出的意愿均不強(qiáng)。以江蘇吳中區(qū)和廣東南海區(qū)的集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為例。吳中區(qū)集體資產(chǎn)按份量化到人(并未將集體資產(chǎn)按其價(jià)值量化到人)、固化到戶，成員按份額獲取收益分配，退出的價(jià)格按照收益分配額度的多少來(lái)衡量。近年來(lái)，集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出，集體收益無(wú)法完全分配到股東個(gè)人，目前該區(qū)每股分紅最高的村僅有2000元，少則幾百元，因此(集體)股份經(jīng)濟(jì)合作社的股東社員對(duì)當(dāng)下資產(chǎn)價(jià)格預(yù)期較低，有償退出的意愿不強(qiáng)。廣東南海區(qū)則相反，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民對(duì)股權(quán)收益預(yù)期較高，有償退出的愿意不強(qiáng)。(2)社員受有償退出內(nèi)容不明確的影響。在新成立的股份經(jīng)濟(jì)合作社中，成員不僅具有收益權(quán)，還具有民主管理權(quán)。有償退出，退出的是收益權(quán)還是成員權(quán)?目前，國(guó)家和地方均沒(méi)有明確的規(guī)定，社員非常謹(jǐn)慎，不輕易退出。下一步應(yīng)制定有償退出的相關(guān)辦法，明確有償退出的內(nèi)容，方便社員行使有償退出權(quán)能。(3)社員受有償退出封閉運(yùn)行的影響。
《意見(jiàn)》指出“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回?！痹趯?shí)踐中，有些干部群眾反映股權(quán)有償退出僅限在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部開(kāi)展、封閉運(yùn)行不利于建立公平的農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)交易市場(chǎng)，不利于體現(xiàn)真實(shí)的股權(quán)市值。其實(shí)，只要合理設(shè)置有償退出機(jī)制，成員的權(quán)利便不會(huì)輕易受到侵害。可規(guī)定有償退出中轉(zhuǎn)讓的是收益權(quán)，不轉(zhuǎn)讓成員權(quán)，不會(huì)對(duì)本集體資產(chǎn)的管理造成損害，可有效規(guī)避集體資產(chǎn)被稀釋、被外部人侵占的風(fēng)險(xiǎn)，則不必限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。民主管理權(quán)牢牢掌握在集體組織內(nèi)部，收益權(quán)流轉(zhuǎn)放開(kāi)有利于集體組織資源要素的市場(chǎng)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。因此，由于干部群眾對(duì)改革的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)制度有待完善，在現(xiàn)階段為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控，有償退出可限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部；在未來(lái)各項(xiàng)法律制度健全后，可突破組織內(nèi)部邊界，讓市場(chǎng)在產(chǎn)權(quán)要素流轉(zhuǎn)中起決定性作用。
(二)股權(quán)繼承在改革初期發(fā)生較少，依據(jù)辦法不明確
多地出臺(tái)了股權(quán)繼承的相關(guān)辦法，但只有少數(shù)地區(qū)發(fā)生了股權(quán)繼承。實(shí)行“生增死減”動(dòng)態(tài)管理模式的試點(diǎn)縣(市、區(qū))不存在股權(quán)繼承的現(xiàn)象。實(shí)行靜態(tài)管理或“每隔幾年一調(diào)整”的動(dòng)靜結(jié)合管理模式，在改革之初人口變化不大，較少發(fā)生股權(quán)繼承。有些試點(diǎn)縣(市、區(qū))已經(jīng)發(fā)生了股權(quán)繼承現(xiàn)象，以北京大興區(qū)為例，亦莊鎮(zhèn)有20個(gè)村發(fā)生股權(quán)繼承，共926人繼承股權(quán)金額13107.85萬(wàn)元；黃村鎮(zhèn)有19個(gè)村發(fā)生股權(quán)繼承，共341人繼承股權(quán)29138股。對(duì)試點(diǎn)縣(市、區(qū))的調(diào)研觀察發(fā)現(xiàn)，繼承依據(jù)的辦法不明確。如果按照《繼承法》繼承農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)，有些繼承人不是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，與“社內(nèi)流轉(zhuǎn)”的規(guī)定相違背。如果實(shí)行戶內(nèi)繼承，則可能會(huì)產(chǎn)生一些不公平現(xiàn)象。北京大興區(qū)對(duì)繼承權(quán)進(jìn)行了有益探索，按照《繼承法》繼承，但外加對(duì)非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承內(nèi)容進(jìn)行限定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承只享有股份收益權(quán)和處分權(quán)，不享受民主管理表決權(quán)。該制度設(shè)計(jì)較為合理，可防止產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)組織被非成員控制和出現(xiàn)資產(chǎn)外部流失的可能。
(三)開(kāi)展抵押和擔(dān)保難，條件尚不成熟
多數(shù)試點(diǎn)縣(市、區(qū))反映股權(quán)抵押擔(dān)保較難，效果不大。一方面，成員行使這兩項(xiàng)權(quán)能的積極性不高。這是因?yàn)橘J款數(shù)額、期限和利率滿足不了需求。廣大農(nóng)區(qū)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少，多數(shù)股權(quán)收益很少甚至沒(méi)有收益，用收益權(quán)進(jìn)行抵押，貸款額度太小，而且期限短、利率高，對(duì)生產(chǎn)發(fā)展幾乎不起作用。另一方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，股權(quán)抵押擔(dān)保具有“低利潤(rùn)，高風(fēng)險(xiǎn)”的特點(diǎn)，積極性不高:其一，抵押的是收益權(quán)，多是小宗交易，額度小，利潤(rùn)較低；其二，集體資產(chǎn)的不可分割性，抵押擔(dān)保一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，加上股權(quán)現(xiàn)階段只能在社內(nèi)流轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)很難通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)收回貸款。因此，客觀上抵押擔(dān)保權(quán)行使比較困難。目前各試點(diǎn)縣(市、區(qū))對(duì)開(kāi)展抵押擔(dān)保持慎重態(tài)度，效果不大，但仍在探索。北京大興區(qū)積極與北京銀行溝通，計(jì)劃在股權(quán)固化村審慎開(kāi)展股權(quán)抵押、擔(dān)保。
鑒于此，要使成員順利行使抵押擔(dān)保權(quán)能，國(guó)家、地方政府以及集體經(jīng)濟(jì)組織需齊心協(xié)力，共創(chuàng)良好的抵押擔(dān)保環(huán)境，讓銀行無(wú)憂放貸和成員順利貸款。一是使基層銀行有章可循，放心操作。《意見(jiàn)》提出“完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的融資、擔(dān)保等政策，健全風(fēng)險(xiǎn)防范分擔(dān)機(jī)制?！毕乱徊?，國(guó)家亟待加強(qiáng)股權(quán)抵押擔(dān)保融資的頂層設(shè)計(jì)，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)部門應(yīng)出臺(tái)明確的指導(dǎo)性文件，規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)抵押貸款的利率、期限、授信金額比及控制抵押率等。二是地方政府要加大財(cái)政支持和制度設(shè)計(jì)，建立風(fēng)險(xiǎn)保證金和財(cái)政貼息制度，防范風(fēng)險(xiǎn)。三是集體經(jīng)濟(jì)組織要保護(hù)集體資產(chǎn)的完整性，可探索貸款人不能按期償還時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)股權(quán)的辦法。
五、各地股權(quán)管理的方式不一，選擇各有初衷
股權(quán)管理主要有動(dòng)態(tài)管理、靜態(tài)管理和動(dòng)靜結(jié)合三種管理方式。樣本中多數(shù)地區(qū)實(shí)行靜態(tài)管理，也有一部分地區(qū)實(shí)行動(dòng)靜結(jié)合如“五年一調(diào)整”、“三年一調(diào)整”的管理模式，較少地區(qū)實(shí)行“生增死減”的動(dòng)態(tài)管理模式。多數(shù)地區(qū)實(shí)行靜態(tài)管理模式，但采取不同的量化方法。一種是實(shí)行“量化到人，固化到戶”的靜態(tài)管理模式，以江蘇吳中區(qū)為典型。另一種是“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享”的靜態(tài)管理模式，以廣東南海區(qū)為典型。南海區(qū)積極倡導(dǎo)戶內(nèi)股權(quán)均等化，以“股權(quán)戶”為單位進(jìn)行股權(quán)登記和股份分紅，以“股權(quán)戶”的戶代表作為股權(quán)登記主體，只對(duì)戶進(jìn)行分紅，不對(duì)戶內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人進(jìn)行分紅。該區(qū)實(shí)行這種模式有它的歷史原因。南海區(qū)在20世紀(jì)90年代實(shí)行以土地為中心的股份合作制，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以股權(quán)收益體現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益，與土地“承包到戶”相呼應(yīng)，與當(dāng)時(shí)南海農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。同時(shí)，實(shí)行戶內(nèi)股權(quán)均等化有利于分戶等實(shí)際操作，有利于減少、避免股權(quán)糾紛，有利于化解農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。
一些地區(qū)實(shí)行“動(dòng)靜結(jié)合”的股權(quán)管理模式。河北雙灤區(qū)大部分試點(diǎn)村(社區(qū))股權(quán)管理實(shí)行“五年一調(diào)整”，有的村準(zhǔn)備實(shí)行“八年一調(diào)整”。云南大理市B村實(shí)行富有特色的“動(dòng)靜結(jié)合”管理模式。該村在村、自然村和小組建立的股份合作社均設(shè)置了貢獻(xiàn)股和成員股。貢獻(xiàn)股是以在冊(cè)人口有承包地為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)置的，當(dāng)股權(quán)確定后，死亡和遷出人員的貢獻(xiàn)股可以由家庭繼承，實(shí)行靜態(tài)管理，可依法繼承，但不得轉(zhuǎn)讓、抵押和退股提現(xiàn)；成員股予以調(diào)減，新出生及遷入的人員一經(jīng)認(rèn)定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，相關(guān)股份按界定檔次進(jìn)行享受，即成員股實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。還有一種情形是實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。很少在整個(gè)縣(市、區(qū))全部實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，較多的是普遍實(shí)行靜態(tài)管理，但個(gè)別村實(shí)行“生增死減”的動(dòng)態(tài)管理。大理市普遍實(shí)行“靜態(tài)管理”，但Z村經(jīng)股東代表大會(huì)決定實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。上海閔行區(qū)在城市化地區(qū)普遍實(shí)行靜態(tài)管理，在農(nóng)業(yè)地區(qū)則采取動(dòng)態(tài)管理。
理論上，靜態(tài)管理較為方便，有利于節(jié)省管理成本，同時(shí)也有利于股份權(quán)能的行使。《意見(jiàn)》提倡這種管理方式，指出“提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式”。但現(xiàn)實(shí)比理論復(fù)雜，人們的認(rèn)識(shí)很難一步到位，有些村民認(rèn)為新增人口應(yīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，不愿意實(shí)行靜態(tài)管理。事物處于不斷發(fā)展變化中，人們對(duì)股權(quán)管理的認(rèn)識(shí)也在不斷深化。股權(quán)管理模式的選擇應(yīng)尊重成員意見(jiàn)，在改革初期可設(shè)置過(guò)渡期，在過(guò)渡期實(shí)行“生增死減”的動(dòng)態(tài)管理或“幾年一調(diào)整”的動(dòng)靜結(jié)合管理，待成員認(rèn)識(shí)到位后逐步過(guò)渡到“生不增，死不減”的靜態(tài)管理方式。
六、激勵(lì)機(jī)制不健全，能人帶動(dòng)作用發(fā)揮不充分
發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)亟需懂經(jīng)濟(jì)會(huì)管理的職業(yè)經(jīng)理人才，而目前農(nóng)村這方面的能人極其缺乏。能人可以“內(nèi)部挖掘”，也可“引進(jìn)來(lái)”。村內(nèi)挖掘的能人往往是村兩委成員，如河北雙灤區(qū)的H村書(shū)記，懂經(jīng)濟(jì)會(huì)管理，成為新型集體經(jīng)濟(jì)組織的帶頭人；也有一些村實(shí)行能人引進(jìn)政策，如大理市一些村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織外聘具有現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的人才擔(dān)任總經(jīng)理。當(dāng)前許多試點(diǎn)出現(xiàn)能人帶動(dòng)作用發(fā)揮不了、能人留不住的現(xiàn)象，主要是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織人才管理方式與現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)。若按照“三資管理”方式對(duì)能人進(jìn)行管理，薪酬難以滿足能人需求，能人發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)積極性較低。有少數(shù)試點(diǎn)縣為村集體經(jīng)濟(jì)帶頭人設(shè)置激勵(lì)股，建立了激勵(lì)機(jī)制，提高了能人帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。鑒于此，為充分發(fā)揮能人帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，村集體經(jīng)濟(jì)組織有必要建立能人帶動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，充分考慮能人需要，建立激勵(lì)制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等多種方式對(duì)能人進(jìn)行激勵(lì)。例如，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)可與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益相聯(lián)系，設(shè)置崗位股，讓能人與成員共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。激勵(lì)制度的建立使得績(jī)效與報(bào)酬相符，與成就感、榮譽(yù)感、歸屬感相聯(lián)系，可提高能人帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。
七、政社分離條件差異大，政社分離情況不一
處理好村兩委、集體經(jīng)濟(jì)組織三駕馬車的關(guān)系是改革面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。人員和職能分開(kāi)是政社分開(kāi)的關(guān)鍵所在。目前，有的地方實(shí)行人員交叉任職、職能分開(kāi)的“半政社分離”模式，如貴州湄潭縣；有的地方實(shí)行“政社分離”模式，如江蘇吳中區(qū)和云南大理市天井辦事處下轄的6個(gè)村(社)。實(shí)行“半政社分離”模式，即村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的職能和機(jī)構(gòu)分開(kāi)，但人員無(wú)法完全分開(kāi)、交叉任職，呈現(xiàn)一定程度上的政社分離。
實(shí)行“政社分離”模式，即村兩委和集體經(jīng)濟(jì)組織的職能、機(jī)構(gòu)和人員等關(guān)鍵要素實(shí)行分離的制度。江蘇吳中區(qū)建立了“四分開(kāi)一集中”的政社分離體制，即明確村兩委和集體經(jīng)濟(jì)組織的各自職責(zé)，具體化為機(jī)構(gòu)分開(kāi)、職能分開(kāi)、財(cái)務(wù)分開(kāi)、人員分開(kāi)，本質(zhì)上是讓集體經(jīng)濟(jì)組織專心致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。大理市天井辦事處出臺(tái)《關(guān)于村資產(chǎn)股份合作社理事會(huì)監(jiān)事會(huì)選舉的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出現(xiàn)任村
(社區(qū))黨總支書(shū)記、村(居)委會(huì)主任可以選為理(監(jiān))事會(huì)成員，但不能作為理(監(jiān))事長(zhǎng)候選人推薦；理(監(jiān))事會(huì)成員從股東代表中選舉產(chǎn)生，理(監(jiān))事會(huì)成員中直系親屬只能有1名，理(監(jiān))事會(huì)成員中直系親屬不能從事合作社財(cái)務(wù)工作。
政社分離可能受到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地方安全和穩(wěn)定、基層干部素質(zhì)、成員民主參與意識(shí)等因素的影響，在現(xiàn)階段，全國(guó)政社分離的條件差異比較大，并非所有村落都適用。因此，應(yīng)立足實(shí)際，條件成熟的實(shí)行“政社分離”，條件不成熟的實(shí)行“半政社分離”的過(guò)渡機(jī)制，允許村兩委成員與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會(huì)成員交叉任職，待條件成熟后再實(shí)行政社分離。
八、對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，前景尚需明確
《意見(jiàn)》明確提出“鼓勵(lì)多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”，但現(xiàn)實(shí)中多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織不敢放手發(fā)展產(chǎn)業(yè)，懼怕集體資產(chǎn)虧損，選擇保守的方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，如物業(yè)出租、委托貸款等形式以保障盈利。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這一現(xiàn)象的形成，根源于干部群眾對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織本身的片面認(rèn)識(shí)，多數(shù)忽視了集體經(jīng)濟(jì)組織可以解散的事實(shí)，只在意組織的存在，不在意集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，多數(shù)地區(qū)在股份合作社章程中沒(méi)有解散組織的相關(guān)規(guī)定，僅有少數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)解散事由與清算辦法進(jìn)行規(guī)定，如河北雙灤區(qū)西地鄉(xiāng)D村。
集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織的一種形態(tài)，并不是一旦產(chǎn)生就處于永續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，而是具有一定的生命周期，在發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)停滯不前甚至消亡的現(xiàn)象。因此，應(yīng)認(rèn)識(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展，認(rèn)識(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織具有生命周期、而不是一味成長(zhǎng)，克服干部群眾對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織“年年需有增收，年年要有分紅”的片面認(rèn)識(shí)，尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展周期規(guī)律，沉著應(yīng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的管理難題。
總之，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需準(zhǔn)確把握關(guān)鍵問(wèn)題。解決問(wèn)題需注意原則性與靈活性相結(jié)合。主要的原則和方法有:一是尊重農(nóng)民意愿。二是采用漸進(jìn)式的改革方法，要有歷史耐心，不能操之過(guò)急。三是加強(qiáng)干部和群眾培訓(xùn)，加深對(duì)改革、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識(shí)，使干部克服改革的畏難情緒，使群眾消除福利改沒(méi)了、改小了的憂慮，使廣大干部群眾正確認(rèn)識(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織的生命周期現(xiàn)象，解放思想，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。四是充分發(fā)揮“人力資源是第一資源”的作用，建立激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮能人帶動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》 2017年第6期
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