摘要：家庭承包耕地不如農(nóng)民承包耕地準(zhǔn)確體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制、更好促進(jìn)村民自治、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，因而改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地既有必要也很重要。

在農(nóng)村人口流動(dòng)甚多、人地矛盾較為突出的當(dāng)今，在下輪耕地發(fā)包中，什么樣的承包方式更利于堅(jiān)持集體所有制、堅(jiān)持村民自治原則？什么樣的承包方式更利于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制？顯然，農(nóng)民承包方式比家庭承包方式更合理、更具優(yōu)勢(shì)。

一、家庭承包耕地不如農(nóng)民承包耕地準(zhǔn)確體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制

農(nóng)村土地集體所有制，從承包地、宅基地等土地所有權(quán)角度，本應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體經(jīng)濟(jì)組織土地；從土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)等角度，實(shí)際是大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員及一些非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有集體經(jīng)濟(jì)組織土地。比如，現(xiàn)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，主要限于第二輪土地承包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后土地承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。但隨著我國(guó)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當(dāng)部分在將來(lái)也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長(zhǎng)承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員?，F(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員有進(jìn)有出，其承包耕地也至少應(yīng)在下輪土地發(fā)包時(shí)有進(jìn)有退。然而，采取家庭承包方式，根據(jù)現(xiàn)行“增人不增地、減人不減地”土地承包政策，除非整戶消亡，不論家庭成員屬于不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員、常住不常住本集體經(jīng)濟(jì)組織、從事不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，都保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。也即容易讓承包土地在事實(shí)上成為第二輪土地承包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。這既與集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體經(jīng)濟(jì)組織土地的集體所有制實(shí)質(zhì)相背離，也與耕者有其田的土地承包政策初衷相背離。其實(shí)，家庭承包耕地比較適合農(nóng)村人口基本穩(wěn)定、人口流動(dòng)不多，家庭人員通常從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、職業(yè)變化不大的時(shí)代。而農(nóng)民承包耕地，即在每輪耕地發(fā)包時(shí)，讓務(wù)農(nóng)者（即具有一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員）承包，既能準(zhǔn)確體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制，符合人地相適、權(quán)責(zé)相當(dāng)、節(jié)約用地、利于“三農(nóng)”的改革思路；又能在保持土地承包關(guān)系大體穩(wěn)定基礎(chǔ)上順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，符合實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、尊重意愿、公正合理的改革思想。

二、家庭承包耕地不如農(nóng)民承包耕地更好促進(jìn)村民自治

集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于土地共有、利益相關(guān)、血親相連、文化相聯(lián)、規(guī)模適度而具有深厚的村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、空間基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、心理基礎(chǔ)、歷史基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有包括土地在內(nèi)的集體資源資產(chǎn)決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)。如果不讓務(wù)農(nóng)者在每輪發(fā)包時(shí)承包到耕地，如果耕地被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員、被常住城鎮(zhèn)且不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到積極發(fā)展。甚至由于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有耕地而導(dǎo)致兩難問(wèn)題：參與村務(wù)管理會(huì)違背村民自治原則，不參與村務(wù)管理可能會(huì)影響自身的合法土地權(quán)益。而務(wù)農(nóng)者常住農(nóng)村，往往具有民事行為能力，又占常住農(nóng)村人口的絕大部分，村內(nèi)人員彼此熟悉，他們會(huì)更關(guān)注土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地取得、興建基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、分配集體收益等與自身利益密切相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)。因此，農(nóng)民承包耕地比家庭承包耕地更能堅(jiān)持村民自治原則，更能積極發(fā)揮村民自治作用。

三、家庭承包耕地不如農(nóng)民承包耕地更好推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

家庭承包耕地是按家庭人口發(fā)包，根據(jù)現(xiàn)行土地承包政策，除非整戶消亡，否則承包耕地是不能被收回的。而第二輪土地承包期，恰逢我國(guó)處于加快推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展階段，目前就有近3億農(nóng)民工常住或落戶城鎮(zhèn)，有相當(dāng)部分已不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以后還會(huì)逐漸增加。而農(nóng)民承包耕地是按農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力發(fā)包，尤其在農(nóng)村人口流動(dòng)甚多、人地矛盾較為突出的當(dāng)今，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要精心照顧，而務(wù)農(nóng)者常住農(nóng)村，以務(wù)農(nóng)為主要職業(yè)，與耕地關(guān)系更為緊密，因此它符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，有利于提高耕地的配置效率。目前有近3億農(nóng)民工常住或落戶城鎮(zhèn)，有相當(dāng)部分不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這些為推進(jìn)耕地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了良機(jī)，加上繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、繼續(xù)培育新型職業(yè)農(nóng)民、繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平、繼續(xù)提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)規(guī)模和服務(wù)水平、進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策支持體系等“三農(nóng)”利好政策，能合力促進(jìn)農(nóng)業(yè)分工分業(yè)、有力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合效益、不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而且，農(nóng)民承包耕地相對(duì)家庭承包耕地，不但有利于減少人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無(wú)地等人地矛盾甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問(wèn)題的發(fā)生，以節(jié)約集約利用耕地、保障國(guó)家糧食安全，更好促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、更好推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；還有利于發(fā)揚(yáng)我國(guó)精耕細(xì)作、間作套種、用養(yǎng)結(jié)合、地力常新、鄰里相助等農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，發(fā)揮我國(guó)農(nóng)村幅員遼闊、地理氣候多樣、資源物產(chǎn)豐富的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以在保障國(guó)家糧食安全的同時(shí)，增強(qiáng)生物多樣性、物種可持續(xù)性，建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)水平。當(dāng)然，農(nóng)民承包耕地后，完全可以實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)民承包耕地并不排斥家庭經(jīng)營(yíng)方式，并不動(dòng)搖其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的基礎(chǔ)性地位；還可以實(shí)行合作經(jīng)營(yíng)、股權(quán)化經(jīng)營(yíng)、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)等經(jīng)營(yíng)方式。耕地的經(jīng)營(yíng)方式本具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)和豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵，可結(jié)合實(shí)際加以選擇、加以創(chuàng)新，這也是法律賦予農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。因而，農(nóng)民承包耕地既能順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，又能適應(yīng)生產(chǎn)力的進(jìn)步，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性、包容性。

四、家庭承包耕地不如農(nóng)民承包耕地更好構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制

隨著城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口工作的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民工等常住城鎮(zhèn)人員享受基本公共服務(wù)與城鎮(zhèn)居民的差距將逐漸縮小。如果在第三輪土地承包及以后，仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，那么非集體經(jīng)濟(jì)組織成員、常住城鎮(zhèn)或落戶城鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可因流轉(zhuǎn)、入股承包耕地而獲得租金、得以分紅。從而導(dǎo)致這些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。而且，這部分租金、分紅會(huì)計(jì)入一些農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原料、休閑農(nóng)業(yè)等成本中去，進(jìn)而要么提高了城鄉(xiāng)居民日常生活消費(fèi)成本、增加了涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本，要么會(huì)降低與同類無(wú)土地成本農(nóng)產(chǎn)品或有關(guān)服務(wù)的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力、影響這類土地經(jīng)營(yíng)方式的可持續(xù)性。如果改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，那么就至少能在每輪土地發(fā)包時(shí)，讓務(wù)農(nóng)者有自己的承包耕地可種植養(yǎng)殖，盡量減少非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者常住城鎮(zhèn)且不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員坐收租金、分紅等土地收益現(xiàn)象的產(chǎn)生，有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制。

五、改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地建議

（一）主體界定

1．農(nóng)民：逐步將“三農(nóng)”政策尤其是耕地承包制度中的農(nóng)民界定為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

2．集體經(jīng)濟(jì)組織成員：以享有或曾享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為成員資格認(rèn)定的主要基準(zhǔn)，并以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為成員權(quán)益享受的重要條件。

（二）深化農(nóng)民承包耕地制度改革

1．承包耕地退回：每輪承包期滿的，每輪承包期內(nèi)有下列情形之一的，應(yīng)將承包耕地?zé)o償交回或收回：（1）承包人依法自愿交回或依法轉(zhuǎn)讓承包耕地的；（2）承包人在遷入戶口地依法取得承包耕地的；（3）承包人系機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，或者享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的；（4）承包人死亡的。

2．耕地向農(nóng)民發(fā)包：退回的承包耕地，剩余的機(jī)動(dòng)耕地，以及新增的耕地，由集體經(jīng)濟(jì)組織按以下辦法，經(jīng)法定程序發(fā)包：

（1）在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，優(yōu)先對(duì)具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，且沒(méi)有承包耕地或沒(méi)有達(dá)到人均承包耕地面積的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包；其次，主要對(duì)具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包，在保持現(xiàn)承包關(guān)系不變基礎(chǔ)上增加耕地，承包面積只增不減。

（2）對(duì)不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在第二輪調(diào)整發(fā)包中保持現(xiàn)承包關(guān)系不變，在第三輪及以后發(fā)包中不再發(fā)包（不在本村社常住，視為不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；但到外地參軍、全日制學(xué)習(xí)或住院就醫(yī)等視為在本村社常住，下同）。

（3）從第三輪及以后發(fā)包開(kāi)始時(shí)計(jì)算，在每輪承包期內(nèi)，凡連續(xù)兩年或累計(jì)兩年沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)無(wú)償退回；對(duì)退回承包耕地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在下一輪發(fā)包時(shí)，享有與其他成員平等的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（由他人代耕代種或流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營(yíng)，且不在本村社常住，屬于沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的情形）。

（4）在第二輪調(diào)整發(fā)包、第三輪及以后發(fā)包中，均不發(fā)包給不具備一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力（包括15周歲以下、75周歲以上、完全喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力等）的集體經(jīng)濟(jì)組織成員；家人、代耕代種者優(yōu)先接續(xù)耕地承包關(guān)系。

（5）從第三輪承包開(kāi)始，每輪承包期十年。在每輪承包期內(nèi)，根據(jù)以上辦法，經(jīng)法定程序，適度調(diào)整承包關(guān)系（若承包期間有調(diào)整，應(yīng)間隔三年以上）。

3．退耕地權(quán)益保留：在第二輪承包期內(nèi)退回，保留流轉(zhuǎn)收益權(quán)、入股分紅權(quán)、征地安置補(bǔ)償權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，直至本輪承包期結(jié)束或家庭消亡。在第三輪及以后退回，保留集體存量資產(chǎn)收益分配權(quán)。按政策規(guī)定享受種糧直補(bǔ)等支農(nóng)惠農(nóng)政策。

4．建立長(zhǎng)效幫扶機(jī)制：將常住本村社無(wú)承包耕地或承包耕地較少集體經(jīng)濟(jì)組織成員納入社會(huì)救助范圍。

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員

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