本人近幾年曾牽頭在衡陽縣開展過“蒸水流域環(huán)境治理與保護(hù)”（2011年）、“嚴(yán)禁肥水養(yǎng)魚，打造生態(tài)水利”（2013年）和“加強(qiáng)水資源保護(hù)，確保飲用水安全”（2015年）等專題調(diào)研?，F(xiàn)借鑒過去調(diào)研成果，結(jié)合此次調(diào)研，就該縣水資源保護(hù)情況略陳管見。
現(xiàn)狀透視
（一）水資源供需矛盾突出
1．干旱性缺水現(xiàn)象普遍。該縣處于衡邵干旱走廊腹地，年季降水時(shí)空分布不均，多年平均降水只有1250.6毫米。加上渠系萎縮，塘壩淤塞，十年九旱成為該縣氣候的新常態(tài)，2011年、2013年全縣都發(fā)生了大的干旱。如2013年干旱期間，該縣長安、大安、曲蘭、界牌、金蘭等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)及部分村組12.5萬人出現(xiàn)飲水困難，西渡、界牌、關(guān)市、井頭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)多家工業(yè)企業(yè)因缺水而被迫停產(chǎn)。
2．用水總量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年該縣用水總量為4.99億立方米，2013年為5.04億立方米，2014年為5.19億立方米，2015年為5.42億立方米。
3．部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)降雨逐年減少。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)植被涵養(yǎng)水源能力下降，降雨逐年減少，干旱死角地區(qū)和礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為嚴(yán)重。如界牌鎮(zhèn)近年降雨量明顯減少，2011年降雨量為907毫米，2013年降雨量僅為550毫米，該鎮(zhèn)2013年限時(shí)供水長達(dá)80天。
4．地下水資源日漸萎縮。由于對地下水的過度開采，該縣地下水減少近20%以上，水位普遍下降2-5米，每年下降幅度達(dá)1米，大部分新開井比老井要多打深5-10米。
（二）水環(huán)境污染依然嚴(yán)重
1．畜禽養(yǎng)殖污染。該縣一年出欄生豬120余萬頭，大小養(yǎng)殖戶400余家（其中規(guī)模養(yǎng)殖達(dá)110家），沒有一家領(lǐng)取排污許可證；辦理環(huán)評審批的只有5家，環(huán)評率為1.2%；建設(shè)糞污治理設(shè)施的只有23家，治污設(shè)施建設(shè)率為5.7%，低于全市24.2%的平均水平。其主要污染物化學(xué)需氧量和氨氮分別占該縣兩項(xiàng)指標(biāo)的53%和57%。
2．工業(yè)廢水污染。該縣共有工業(yè)企業(yè)179家，其中：辦理環(huán)評審批手續(xù)的89家，環(huán)評率為49.7%；“三同時(shí)”驗(yàn)收合格的有20家，驗(yàn)收率為22.5%；實(shí)施委托監(jiān)測的只有43家，監(jiān)測率為48%，其中達(dá)標(biāo)排放的36家，達(dá)標(biāo)率為86%；發(fā)放排放許可證20家，許可率為22.5%。工業(yè)企業(yè)未批先建、未經(jīng)許可排污、超標(biāo)排污、偷排漏排等現(xiàn)象仍然存在。
3．農(nóng)村面源污染。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用高污染除草劑、農(nóng)藥、化肥仍然居高不下。該縣每年化肥投入量共計(jì)約9.65萬噸，其中尿素約2.6萬噸，碳銨約0.8萬噸，復(fù)合肥約5.3萬噸，過磷酸鈣約0.6萬噸，氯化鉀約0.3萬噸，其他化肥約500噸。每年農(nóng)藥投入約546.7噸，其中除草劑類310.7噸，殺蟲殺菌劑236噸。每年約9650噸化肥、27.3噸農(nóng)藥被排放到蒸水河中。農(nóng)藥包裝物和農(nóng)膜等亂丟亂放也對水源造成化學(xué)污染。
4．生活垃圾污染。蒸水及各支流、水庫庫區(qū)上游居民生活廢水絕大部分直排，沿河居民隨意向河道傾倒垃圾的現(xiàn)象十分普遍。該縣轄區(qū)內(nèi)常住人口約70萬人，每天產(chǎn)生的排泄物達(dá)560噸、生活污水達(dá)7000噸、生活垃圾達(dá)350噸。每年約4萬噸人居生活排泄物、50萬噸生活污水及2.5萬噸生活垃圾，直接或間接排入水體。
5．醫(yī)療廢水污染。該縣34個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生單位除縣人民醫(yī)院建設(shè)病毒廢物處理設(shè)施外，其他33個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生單位均未建成治污設(shè)施，設(shè)施建成率僅為3%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該縣每年未經(jīng)處理的病毒廢水達(dá)2萬噸。這些病毒廢水未經(jīng)處理直排水體，不僅污染水源，而且傳播病毒，直接危害人體健康。
6．肥水養(yǎng)魚污染。過去幾年，中型水庫承包人為追求利益最大化，過度投肥入庫，平均每座水庫年投肥量達(dá)1000噸以上，水庫底部淤積肥泥達(dá)3-5米。雖然中型水庫已全面實(shí)行生態(tài)養(yǎng)殖，但水體凈化短期難以見效，肥水養(yǎng)殖造成的水庫水體污染3-5年內(nèi)難以恢復(fù)。同時(shí)部分小型水庫仍然在肥水養(yǎng)魚，造成水體污染嚴(yán)重。
（三）水生態(tài)破壞屢禁不止
1．水土流失日趨加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣共有水土流失面積677.44平方公里，占全縣總面積的26.48%，年土壤侵蝕量達(dá)到280.39萬噸。特別是界牌、井頭、關(guān)市、洪市等礦區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因開礦造成植被損毀，山體破壞，造成水土流失特別嚴(yán)重，一旦發(fā)生山洪災(zāi)害，后果不堪設(shè)想。
2．非法挖砂洗砂愈演愈烈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣有非法挖砂、洗砂場46處，分布在12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。亂采亂挖造成河道淤塞變形，農(nóng)田和山體破壞，大面積植被和地貌損毀。
3．廢渣廢土亂堆亂填。該縣開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目基本沒有編制水土保持方案，生產(chǎn)建設(shè)廢棄的砂、石、土、尾礦、廢渣等亂堆亂倒亂放。如去年3月以來，界牌工業(yè)園區(qū)企業(yè)向斜陂堰水庫庫區(qū)堆填廢土廢渣。根據(jù)水利部門現(xiàn)場測算，已堆填的廢土廢渣達(dá)4.89萬方，導(dǎo)致水庫蓄水減少2.98萬方。
4．水利設(shè)施破壞嚴(yán)重。一些群眾在河道上亂建，水庫岸邊亂砌，渠道上亂種，甚至私自損壞、盜賣機(jī)埠等水利設(shè)施。該縣的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，特別是高速公路建設(shè)，毀壞水利設(shè)施和水系的現(xiàn)象比較突出。斜陂堰灌區(qū)因高速公路建設(shè)水系破壞非常嚴(yán)重，影響下游的農(nóng)業(yè)灌溉。西渡高新技術(shù)開發(fā)區(qū)引進(jìn)的角山米業(yè)開發(fā)項(xiàng)目損毀斜陂堰水庫干渠海龍村、小井村段1.1千米，嚴(yán)重影響7個(gè)村2700畝耕地灌溉。
成因剖析
（一）意識不強(qiáng)
1．重發(fā)展輕治理。在一定程度上，還在走“先污染，后治理”的發(fā)展老路，“邊發(fā)展，邊破壞”的現(xiàn)象突出，造成生態(tài)環(huán)境欠賬太多。
2．重項(xiàng)目輕環(huán)評。在一些項(xiàng)目準(zhǔn)入和落戶過程中，環(huán)保程序沒有完全到位。有的項(xiàng)目是先上車后補(bǔ)票，有的項(xiàng)目甚至是上了車也未補(bǔ)票。
3．重建設(shè)輕保護(hù)。部分建設(shè)單位環(huán)?！叭瑫r(shí)”落實(shí)不到位，相配套的環(huán)保設(shè)施沒有與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、更談不上同時(shí)投入使用。
4．重眼前輕長遠(yuǎn)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部只顧政治效益和短期效應(yīng)，忽視長遠(yuǎn)發(fā)展，對不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)保治理設(shè)施建設(shè)缺乏積極性，一些治理設(shè)施的建設(shè)一拖再拖，能不建就不建。
（二）機(jī)制不順
1．多頭治水協(xié)調(diào)難。水資源保護(hù)涉及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和多個(gè)部門，齊抓共管尚未建立，相互配合難以到位，事后執(zhí)法難度偏大。一些環(huán)保違法企業(yè)雖未辦理環(huán)保相關(guān)手續(xù)，卻辦理了其他部門的手續(xù)，增大了取締關(guān)停難度。
2．執(zhí)法監(jiān)管到位難。目前，該縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有設(shè)立環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不高，難以適應(yīng)新形勢下的執(zhí)法需要。水行政執(zhí)法受政策和環(huán)境的影響，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法手段單一，執(zhí)法周期過長。同時(shí)，執(zhí)法單位對破壞水資源的違法行為處罰力度不夠，執(zhí)法監(jiān)管難以到位。如由縣級直接管理的礦山需收繳的礦山治理備用金基本沒有收取到位，有的甚至以費(fèi)代管，以罰代批，造成“守法成本高，違法成本低”，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象突出。
3．監(jiān)測體系完善難。該縣環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)不全，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不高，環(huán)保專業(yè)人員占比不足20%，環(huán)保設(shè)備配備不足，環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法應(yīng)急設(shè)備陳舊老化。監(jiān)測面嚴(yán)重不到位，按上級要求應(yīng)對29個(gè)集中式飲用水源水質(zhì)109項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行檢測，而實(shí)際只檢測8個(gè)飲用水源中的29個(gè)指標(biāo)，該縣112處水庫水質(zhì)抽檢率不足10%，造成環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)不全、底子不清。
4．前置審批落實(shí)難。環(huán)?！暗谝粚徟鷻?quán)”落實(shí)不夠，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)等制度執(zhí)行不嚴(yán)。該縣的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，未把水利列入項(xiàng)目審批的前置條件，大都沒有依法編制水土保持方案和進(jìn)行水資源論證。
（三）投入不足
1．項(xiàng)目投入整合困難。涉水部門過多，投資渠道不一，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)重點(diǎn)各不相同，整合難度大，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和原生破壞性建設(shè)現(xiàn)象，工程難以發(fā)揮預(yù)期效益。
2．財(cái)政投入途徑單一。水利及環(huán)保設(shè)施建設(shè)籌資渠道單一，主要依賴國家投入，政府實(shí)施的狀況還沒有真正改變，沒有形成穩(wěn)定的、多元化的投融資機(jī)制。集中供水工程及流域治理，縣級財(cái)政投入嚴(yán)重不足。
3．市場投資缺乏動力。水利及環(huán)保設(shè)施建設(shè)投資大，投資回收周期長，產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系不明晰，回報(bào)率低，民間投資無保障，市場沒有吸收力。
路徑探索
綠水青山才是最大的金山銀山。因此，應(yīng)以民生為根本，以問題為導(dǎo)向，以項(xiàng)目為支撐，綜合施策，統(tǒng)籌推進(jìn)，切實(shí)保護(hù)好水資源，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供重要保障。
（一）提升水生態(tài)保護(hù)意識
1．增強(qiáng)憂患意識。目前，該縣易澇易旱的天氣總態(tài)勢仍然沒有改變，水資源現(xiàn)狀制約全面建成小康社會的格局仍然沒有改變，水生態(tài)環(huán)境污染日益惡化影響百姓幸福指數(shù)提升的現(xiàn)實(shí)仍然沒有改變。因此，要切實(shí)增強(qiáng)水資源保護(hù)的危機(jī)感、緊迫感和責(zé)任感。
2．增強(qiáng)節(jié)水保水意識。要將水資源節(jié)約與保護(hù)意識內(nèi)化于心，外化于行，增強(qiáng)全社會節(jié)水、保水觀念。號召大家從小事做起，從自我做起，養(yǎng)成良好的節(jié)水保水習(xí)慣，讓節(jié)水保水意識深入人心，融入社會方方面面，培育良好的節(jié)水保水新風(fēng)尚。
3．增強(qiáng)法律意識。要組織鄉(xiāng)村干部開展水資源和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)培訓(xùn)，各村組、社區(qū)要組織群眾開展形式多樣的法律宣傳教育，讓人人知法敬法，自覺遵守水資源和環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。大力推崇節(jié)水保水典型，對破壞水資源的行為依法進(jìn)行處置，加大媒體曝光力度。
（二）狠抓水污染源頭治理
按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體負(fù)責(zé)、部門分工協(xié)作、社會公眾參與”的原則，圍繞重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域，大力推進(jìn)存量污染物治理，嚴(yán)控污染物增量，扎實(shí)做好“水清、水暢、水凈、水美”文章。
1．狠抓養(yǎng)殖污染源治理。要全面禁止水庫山塘肥水養(yǎng)殖。進(jìn)一步鞏固中型水庫生態(tài)養(yǎng)殖成果，全面禁止小型水庫和山平塘肥水養(yǎng)魚，實(shí)行生態(tài)放養(yǎng)。生態(tài)養(yǎng)殖工作實(shí)行分級負(fù)責(zé)制，縣水利局負(fù)責(zé)中型水庫，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的小一、二型水庫，各村組負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的山平塘。對化肥養(yǎng)魚情況要全面排查，分類處理，依法取締。要全面關(guān)閉河庫水域畜禽養(yǎng)殖場。對水庫集雨區(qū)內(nèi)、山平塘周圍及蒸水河沿岸500米內(nèi)的養(yǎng)殖場全部予以關(guān)閉。合理選址，科學(xué)規(guī)劃，建設(shè)1-2個(gè)超大規(guī)模的養(yǎng)殖小區(qū)，實(shí)行現(xiàn)代化集中式養(yǎng)殖，既減少糞污處理成本，又便于執(zhí)法部門監(jiān)管，有效杜絕偷排現(xiàn)象。對散養(yǎng)的小型養(yǎng)殖場，實(shí)行因場制宜，種養(yǎng)平衡，逐處消納。
2．狠抓工業(yè)廢水污染治理。要加強(qiáng)對工業(yè)企業(yè)的綜合整治，對國家明令禁止的屬重金屬污染嚴(yán)重的鉛鋅礦、釩礦、墨矸石等項(xiàng)目，不符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目以及環(huán)保達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)，堅(jiān)決取締關(guān)閉；對排放不達(dá)標(biāo)、污染較重的一律停產(chǎn)治理，整改合格后方可恢復(fù)生產(chǎn)；對生產(chǎn)規(guī)模大、排水量大的企業(yè)，采取限產(chǎn)措施；融合井頭石材、界牌瓷泥等一批企業(yè)進(jìn)入園區(qū)，實(shí)行污染集中控制、統(tǒng)一處理。
3．狠抓農(nóng)村面源污染治理。全面禁止滅生性除草劑。大力推行農(nóng)作物秸稈還田技術(shù)，逐漸恢復(fù)“肥-稻-稻”生產(chǎn)模式，全面推廣測土配方施肥，推廣施用純度高的復(fù)合配方肥，減少化肥使用量。建議規(guī)劃建設(shè)2處10萬噸有機(jī)肥生產(chǎn)基地，將縣內(nèi)規(guī)模養(yǎng)殖排泄物進(jìn)行收集和脫污等無害化處理后，生產(chǎn)加工成顆粒復(fù)合有機(jī)肥，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品無毒無害和高效環(huán)保。大力推廣使用低毒、低殘留、高效、安全的新型農(nóng)藥，減少農(nóng)藥對水環(huán)境的影響。鼓勵(lì)草籽綠肥種植、農(nóng)藥包裝物和農(nóng)膜的回收，并與糧補(bǔ)資金掛鉤。
4．狠抓非法采砂洗砂治理。繼續(xù)加大對集中在湘江、蒸水、武水流域和中小型水庫邊緣的45處嚴(yán)重污染水資源和生態(tài)環(huán)境的非法開采山砂、洗砂行為的管控和打擊力度，徹底杜絕非法開采山砂、洗砂現(xiàn)象反彈。
5．狠抓農(nóng)村環(huán)境整治。全面清理河流水庫沿岸生活垃圾，加大無害化處理力度，常態(tài)化打撈清理水面漂浮物。對居民生活糞污直排入河庫的現(xiàn)象，開展重點(diǎn)整治。嚴(yán)格控制生活污染源，取締垃圾焚燒爐，杜絕二次污染。采取“戶分類、村收集、鄉(xiāng)中轉(zhuǎn)、縣處理”的模式，對鄉(xiāng)村垃圾進(jìn)行科學(xué)處置。對農(nóng)村居民的生活污水，要大力推廣建設(shè)分散性清潔能源和生活污水處理系統(tǒng)。每個(gè)家庭或生活小區(qū)建設(shè)一處以上具有沉淀過濾、厭氧發(fā)酵過濾、養(yǎng)分吸附功能的污水處理系統(tǒng)，并將其列入新房建設(shè)的必備配套設(shè)施規(guī)劃。對農(nóng)村居民生活垃圾分類及回收，按數(shù)量給予獎勵(lì)。
（三）打造水保護(hù)投入平臺
1．爭取國家項(xiàng)目支持。相關(guān)部門要對接國家政策，做好項(xiàng)目前期工作，爭取國家資金投入?！笆濉币訌?qiáng)飲用水源保護(hù)、污水收集與處理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、生活垃圾污染治理、大氣污染防治、工礦區(qū)遺留生態(tài)問題治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、生態(tài)修復(fù)與治理等八個(gè)方面的項(xiàng)目規(guī)劃爭資力度。
2．市場融資多方投入。建立水利融資平臺（公司），吸引社會資金投入水利建設(shè)。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，采用BOT、PPP等投融資模式，融集社會資金參與污水、垃圾處理設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)。通過土地開發(fā)、旅游資源開發(fā)等途徑，彌補(bǔ)治理資金的不足。
3．財(cái)政配套加大投入。縣級財(cái)政每年預(yù)算安排水資源保護(hù)投入的增幅與同期財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅同步，爭取達(dá)到國家提出的環(huán)保投入占國民生產(chǎn)總值1.5%的要求。相關(guān)部門要足額征收水資源費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等規(guī)費(fèi)，用于隊(duì)伍建設(shè)和設(shè)施建設(shè)。縣財(cái)政要增加水管單位人員編制經(jīng)費(fèi)，按水管體制改革要求，承擔(dān)水管單位社保的單位部分經(jīng)費(fèi)和落實(shí)工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。加大財(cái)政支持力度，落實(shí)水庫生態(tài)養(yǎng)殖補(bǔ)償資金。根據(jù)河道保潔工作的需要，保障必要的工作經(jīng)費(fèi)。
（四）創(chuàng)新水監(jiān)管體制機(jī)制
1．強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？h里要成立高規(guī)格的水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記任政委，縣長任組長，相關(guān)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣水資源保護(hù)工作，研究解決水污染重大事項(xiàng)。水資源保護(hù)工作實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，由縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村、村干部包組負(fù)責(zé)，層層簽訂責(zé)任狀，按照防汛抗旱的模式分解責(zé)任，嚴(yán)格目標(biāo)考核。
2．優(yōu)化監(jiān)管平臺。建立全縣統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，主要是重點(diǎn)排污工礦企業(yè)，規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場及一級水源保護(hù)區(qū)，實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控值班。在6座中型水庫交通要道和小一型水庫大壩安裝在線監(jiān)控系統(tǒng)，對庫面保潔和肥水養(yǎng)殖情況實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。在5條主要河流各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)出口安裝水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，特別是蒸水流域8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)水質(zhì)檢測結(jié)果明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任和治污重點(diǎn)。在蒸水河石門坎段增設(shè)1個(gè)水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)，提升蒸水流域水質(zhì)綜合監(jiān)測能力。
3．突出綜合治理。要成立由縣政府統(tǒng)一指揮的聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從相關(guān)職能部門抽調(diào)人員參加，對全縣發(fā)生的水污染和水環(huán)境破壞案件，組織聯(lián)合執(zhí)法查處。各相關(guān)職能部門要嚴(yán)格按照項(xiàng)目一律進(jìn)園區(qū)以及全縣地表功能區(qū)劃定總要求，依法按程序?qū)徟?xiàng)目，嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證，取水許可、水土保持方案等制度，把水行政審批作為項(xiàng)目報(bào)建的前置條件，不得越權(quán)審批和違規(guī)審批。建立水資源污染源清單，健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，尤其是要抓好蒸水流域的綜合治理。
作者系中共衡陽市委黨校講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《研究與決策》2017年第4期
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