編者札記：取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民與國(guó)家的關(guān)系發(fā)生了新的變化。這些變化，分散體現(xiàn)在國(guó)家機(jī)器的神經(jīng)末梢——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?？梢哉f，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，就是要適應(yīng)這種大的關(guān)系變化。作者陳文勝曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任過重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對(duì)基層情況有深入的了解。近年，作者專心從理論、政策層面思考、研究“三農(nóng)”問題，多有創(chuàng)見?！柏?cái)政問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心”，就是他最新的研究成果。本刊發(fā)表陳文勝的文章，旨在引起讀者對(duì)這個(gè)問題的關(guān)注，希望有更多的人思考、關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。
近年來，以稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革不斷深入推進(jìn)，但作為農(nóng)村改革戰(zhàn)略重點(diǎn)之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，仍然未能從根本上走出“循環(huán)改革”的老路。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要確定一個(gè)什么樣的目標(biāo)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)型明顯滯后于農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聽命于上級(jí)政府，又迷失自我。這些問題的出現(xiàn)并非源自改革，而恰恰是因?yàn)楦母餂]有深化?；仡?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歷史，縱觀理論和實(shí)踐的主要思路和做法，基本可以概括為兩個(gè)方面：精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和民主選舉。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是基于減少財(cái)政支出的角度，減人減機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐的結(jié)果來看，精簡(jiǎn)的大多是服務(wù)職能強(qiáng)收費(fèi)能力弱的部門，無權(quán)收費(fèi)叫做無權(quán)養(yǎng)自己；而服務(wù)職能弱收費(fèi)能力強(qiáng)的部門基本會(huì)得到保護(hù)，有權(quán)收費(fèi)叫做有權(quán)養(yǎng)自己。結(jié)果是收錢的職能部門上收吃皇糧，服務(wù)農(nóng)民的下放給市場(chǎng)。城市的社區(qū)組織不僅由政府財(cái)政供養(yǎng)而且還在不斷地招兵買馬加大投入，而農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要從減少財(cái)政支出的角度來減人減機(jī)構(gòu)，最后導(dǎo)致減事減服務(wù)，農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能不短缺嗎？現(xiàn)在，農(nóng)民不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有事就直接找縣級(jí)以上的政府。對(duì)比農(nóng)業(yè)稅取消前后所發(fā)生的群體性事件就會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村矛盾的爆發(fā)點(diǎn)已經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到縣級(jí)政權(quán)以上。農(nóng)村歷年積累的各種矛盾如果遇到導(dǎo)火索就會(huì)膨脹就有可能爆炸。
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)還有一個(gè)做法就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一肩挑。好處是減人減少職務(wù)消費(fèi)成本，減少中間環(huán)節(jié)提高工作效率；但弊端更多。黨政一肩挑更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記集權(quán)和專制，誰也無法制約他。因?yàn)橛幸粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的存在，就有一個(gè)無形的監(jiān)督，書記在決策前還有一個(gè)必須征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)意見的過程（哪怕是“真主意，假商量”），如果決策明顯失誤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)就可以用地方人民政府組織法反對(duì)書記的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，而要經(jīng)過透明的黨政班子民主決策。如果“一肩挑”，在需要承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，書記就可以用黨委的民主集中制來推卸責(zé)任；謀求個(gè)人利益時(shí)，書記就可以用行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制來獨(dú)霸權(quán)力。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事決策和財(cái)政決策大多暗箱操作，缺乏應(yīng)有的透明度，在監(jiān)督制度還很不健全的情況下，在人情關(guān)系非常濃厚的鄉(xiāng)村社會(huì)，村干部和鄉(xiāng)干部以及群眾走后門搞關(guān)系進(jìn)行錢權(quán)交易，找一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)比找兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的交易成本要低得多。因此，必須要有體制內(nèi)的制衡力量，而所謂的黨性和個(gè)人品德并非最終保障。同時(shí)要看到，減少一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)并不能夠減少財(cái)政支出，因?yàn)槁殑?wù)消費(fèi)沒有明確的制度約束，財(cái)政支出不要說對(duì)農(nóng)民缺乏透明度，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部也只有少數(shù)幾個(gè)人知情。所以，富裕的鄉(xiāng)政府和困難的鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)民來說沒有多大的區(qū)別，有區(qū)別的只是：是否有小車以及小車的檔次、是否有錢接待各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)（包括請(qǐng)客送禮）及其標(biāo)準(zhǔn)的高低。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，是錢多多用，錢少少用，而絕對(duì)不會(huì)不用，基本上沒有哪個(gè)書記會(huì)節(jié)余財(cái)政留給下任。因此，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)減少財(cái)政支出的實(shí)際意義不大。
民主選舉是基于價(jià)值觀念和西方的政治理論原則，作為農(nóng)民政治權(quán)利的重要的體現(xiàn)。十七大報(bào)告中用了很長(zhǎng)的篇幅來闡述農(nóng)村基層民主，推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程既是客觀現(xiàn)實(shí)的需要，又是政治文明的題中之義。但無論是學(xué)者的理論研究還是實(shí)踐層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)班子的直選，都把民主的興奮點(diǎn)集中在選舉上，認(rèn)為選舉就是民主，這是誤導(dǎo)。民主選舉不是選一個(gè)人當(dāng)家作主，而是選一些人來承擔(dān)公共服務(wù)，鄉(xiāng)村組織就是承擔(dān)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。決策權(quán)要?dú)w村民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，鄉(xiāng)村的公共權(quán)力不能由少數(shù)人來行使特別是不能由一個(gè)人來獨(dú)霸。為什么選出來的“村官”腐敗屢屢見諸報(bào)端？因?yàn)檫x出來的“村官”根本就無法監(jiān)督，而罷免的成本太大，而且是最后的制度救濟(jì)手段，恰恰最缺乏事前的制度預(yù)防。如何建立制度預(yù)防，應(yīng)該是以財(cái)務(wù)公開為核心內(nèi)容的政務(wù)公開，農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障才有了前提條件。在農(nóng)村基本的預(yù)防制度都沒有建立之前來選舉，那純粹是玷污了民主，浪費(fèi)了民主資源。如果決策不公開財(cái)務(wù)不公開，你選上了就掌握了批字的權(quán)力，控制游戲規(guī)則的權(quán)力，怎么不會(huì)以權(quán)謀私呢？
如果不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目的明確，再怎么改革都會(huì)“有多少改革都會(huì)重來”。十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》就已經(jīng)指出，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實(shí)行政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革下一步的總體目標(biāo)是，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和惠及9億農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給體制，提高整個(gè)社會(huì)管理和服務(wù)水平。在經(jīng)濟(jì)上保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上保護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，離開這兩點(diǎn)來談鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，就肯定沒有抓住農(nóng)村或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾，改革也就失去了實(shí)際意義，也就難以從根本上調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。
什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心問題
取消農(nóng)業(yè)稅后，大大減少了農(nóng)民與基層政府的對(duì)立和沖突。鄉(xiāng)政府的工作，基本上已經(jīng)不會(huì)引發(fā)群體事件了。過去80%的精力用來收稅（目前鄉(xiāng)政府80%的精力用來搞計(jì)劃生育），現(xiàn)在可以抽出時(shí)間來做其他的事情。問題是，過去收錢收糧鄉(xiāng)干部與農(nóng)民接觸的頻率很高，現(xiàn)在不收稅了，鄉(xiāng)干部的工資是國(guó)家給了，沒拿農(nóng)民的也就不求農(nóng)民了，和農(nóng)民打交道就明顯缺乏動(dòng)力。過去，為了收稅，只要農(nóng)民說要處理一個(gè)事情，鄉(xiāng)干部就會(huì)馬上趕過去，因?yàn)榕罗r(nóng)民有意見不交稅，雖然是被迫的，但卻是一種機(jī)制，可現(xiàn)在沒有這樣一種機(jī)制使鄉(xiāng)干部為農(nóng)民做事會(huì)對(duì)自己有利。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的當(dāng)然供給主體，問題是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠當(dāng)好這樣的角色？自改革開放以來，一方面，鄉(xiāng)村財(cái)政收入大幅度增加，而另一方面，鄉(xiāng)村財(cái)政支出缺口卻不斷攀升；一方面，農(nóng)村公共投入嚴(yán)重不足，而另一方面，農(nóng)村公益事業(yè)需求日益增長(zhǎng)；一方面，鄉(xiāng)村組織的收入來源日益縮小，而另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)管理成本日益上升；簡(jiǎn)而言之，就是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求全面、快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供應(yīng)嚴(yán)重不足之間的矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況來看，根據(jù)筆者的調(diào)查，農(nóng)民有80%的愿望鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就無法滿足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有80%不為農(nóng)民所歡迎，有80%的干部和農(nóng)民的積極性得不到調(diào)動(dòng)。從財(cái)政層面看，嚴(yán)重的鄉(xiāng)村債務(wù)問題就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的集中反映。再?gòu)恼螌用婵?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級(jí)政府而非轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志為主，社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品的可操作程序，缺乏參與公共事務(wù)決策的實(shí)際權(quán)力；由于上級(jí)部門掌握的信息不充分，不能完全了解農(nóng)民的偏好，服從上級(jí)意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共品和服務(wù)，偏離或不能滿足農(nóng)民實(shí)際需要的現(xiàn)象就自然無法避免。
因此，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與決策體制要做出根本性的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該主導(dǎo)，但不能進(jìn)入決策，因?yàn)樗麄儾皇菦Q策后果的承擔(dān)者；而應(yīng)該由鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部需求來對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行決策，把自上而下的決策轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系臎Q策。關(guān)鍵是要讓農(nóng)民有一個(gè)能夠自由表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的新機(jī)制，形成政府與農(nóng)民共同決策的新模式，從而了解農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)需求，使公共產(chǎn)品的供求關(guān)系相互銜接，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供需平衡的最大化。不僅是一個(gè)使鄉(xiāng)村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)的公共決策問題，也是一個(gè)是否代表農(nóng)民根本利益的政治性問題；而且也只有這樣，才能避免重蹈上級(jí)行政命令所造成的好心辦壞事，或好事沒辦好反而使鄉(xiāng)村背上沉重債務(wù)包袱的覆轍。
公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與公共財(cái)政緊密相連，改革鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給與決策體制就必然要求對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政進(jìn)行改革。黨的十七大明確把農(nóng)村基層民主作為在新的起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)民民主權(quán)利相結(jié)合。如何落實(shí)農(nóng)民的民主權(quán)利？財(cái)政問題才是鄉(xiāng)村民主政治的關(guān)鍵，民主制度以及決策過程才是民主政治的核心。因?yàn)橹袊?guó)的人事制度和財(cái)政制度都可以反映中國(guó)政治制度的核心特征，人和錢是政治的核心，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身而言，它們是核心的核心。對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)民而言，財(cái)政問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容。在實(shí)踐中，富裕的村的選舉競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，而貧困的村莊還需要?jiǎng)訂T人出來參選，為什么？村官?zèng)]有什么人事權(quán)力，而財(cái)務(wù)管理上的暗箱操作，就能以權(quán)謀私。因此，離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，無疑會(huì)重拳打在棉花上。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革如何定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做什么？筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是國(guó)家為農(nóng)村社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，既是公共產(chǎn)品提供的主體；也是公共服務(wù)提供的主體；同時(shí)，在目前農(nóng)村還是公共產(chǎn)品和服務(wù)的決策主體。職能定位的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國(guó)務(wù)院沒有多大差別，職能定位過寬、過多、過雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)需要，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。如果把縣級(jí)政府的職能定位在發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)”之上，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能實(shí)施對(duì)象應(yīng)該是“鄉(xiāng)村社會(huì)”?！敖?jīng)濟(jì)”應(yīng)該是“縣域”的責(zé)任，“社會(huì)”應(yīng)該是“鄉(xiāng)村”的權(quán)力。
筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要有三大職能，并以此作為考評(píng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要標(biāo)準(zhǔn)：一是生存權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利，包括大病救治、弱勢(shì)群體的扶助、人身安全等。醫(yī)療保障，包括農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療手段的完善和提高，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和落實(shí)；養(yǎng)老保障，包括福利院、敬老院的建設(shè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行；生活保障，包括建設(shè)鄉(xiāng)村社會(huì)各種生活基礎(chǔ)設(shè)施，建立農(nóng)村特困戶的救助制度和救助體系；生育保障，為控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)，等等。
二是政治權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的民主權(quán)利，如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權(quán)利應(yīng)該是鄉(xiāng)政府的法定職責(zé)。抓好農(nóng)村黨建，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的推薦與選配，農(nóng)村黨員的發(fā)展和管理，黨員干部隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)等；抓好村委會(huì)班子建設(shè)，依法指導(dǎo)和幫助組織好鄉(xiāng)村基層組織和社區(qū)自治，為落實(shí)公民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利創(chuàng)造條件；抓好農(nóng)村思想建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作和社會(huì)主義精神文明建設(shè)，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)文明新風(fēng)；抓好民主集中制建設(shè)，敞開群眾表達(dá)意愿的渠道，建立民主決策、科學(xué)決策的程序和機(jī)制。
三是公共產(chǎn)品保障。主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品，如水、電、路、文化事業(yè)建設(shè)及科學(xué)技術(shù)的普及推廣等。生產(chǎn)保障，包括提供水利灌溉、道路運(yùn)輸、電力供應(yīng)、農(nóng)技推廣、病蟲害防治等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品；教育保障，包括協(xié)助教育部門普及九年義務(wù)教育，大規(guī)模開展農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)；加強(qiáng)社會(huì)公德建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)民思想道德教育，倡導(dǎo)健康文明新風(fēng)尚；加強(qiáng)信息服務(wù)，密切本地農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銜接，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民走向富裕、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身擺脫困境的唯一出路。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟(jì)應(yīng)由強(qiáng)迫農(nóng)民種這種那的“直接型”轉(zhuǎn)向提供各種“軟服務(wù)”的“間接型”。取消農(nóng)業(yè)稅以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的精力是為了去收稅，即使為農(nóng)民服務(wù)，做好事辦實(shí)事，提供公共產(chǎn)品，目的也是為了收稅，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，為農(nóng)民服務(wù)才是真正的服務(wù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的突破口
隨著以工促支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”機(jī)制的不斷完善，國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入的不斷加大，農(nóng)村公共建設(shè)要共享國(guó)家公共財(cái)政的陽光，每一個(gè)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育都要得到公民的同等待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的區(qū)域性作用將會(huì)大大加強(qiáng)，特別是公共服務(wù)的差別性特征是任何一級(jí)政府都無法比擬和替代，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政已是大勢(shì)所趨。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的公共資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政分配是鄉(xiāng)村的重大利益分配，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有的政務(wù)活動(dòng)都離不開財(cái)政活動(dòng)。只有財(cái)政公開透明了，才能受到全社會(huì)的監(jiān)督，讓農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政環(huán)節(jié)心知肚明，避免暗箱操作導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任。只有財(cái)政公開透明了，才能迫使財(cái)政分配公平合理，盡可能使農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足農(nóng)民最迫切的需要；只有公開透明了，才能從根本上制約書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)財(cái)政分配的自由裁量權(quán)，誰當(dāng)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)已經(jīng)不很重要了，因?yàn)闄?quán)力的重心在于做事，而非利益分配，農(nóng)村基層民主也就真正擁有了良性發(fā)展的沃土。
所謂“公開透明”，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為滿足農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要，對(duì)財(cái)政預(yù)算過程以及財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財(cái)政預(yù)測(cè)等財(cái)政資訊向社會(huì)公開，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作透明化的重要組成部分。這個(gè)“公開透明”不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)上讀讀數(shù)字、舉舉手，而必須“公開透明”到具體的項(xiàng)目，比如上級(jí)的撥款多少、本級(jí)收入多少，根據(jù)收入進(jìn)行預(yù)算：具體的支出項(xiàng)目和具體的支出構(gòu)成，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)后要向全社會(huì)公布，并嚴(yán)格地按照預(yù)算執(zhí)行。哪筆錢撥給誰，如何用，要列一個(gè)明細(xì)的清單，按照政務(wù)公開條例，可以查得到這筆錢在哪里，讓鄉(xiāng)村民眾清清楚楚地知道自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟花了多少錢、辦了哪些事，否則就視為違法，這是農(nóng)村基層政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中所迫切需要的對(duì)民眾負(fù)責(zé)任的基本表現(xiàn)與必要前提。這是一個(gè)重大的系統(tǒng)工程，牽涉到上級(jí)財(cái)政體制也要進(jìn)行相應(yīng)的改革。
因此，目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款等各項(xiàng)財(cái)政制度已經(jīng)到非改革不可的地步。一是要改革目前的轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)財(cái)政撥款制度。要如同糧食補(bǔ)貼一樣，公開發(fā)布項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和金額，并直達(dá)鄉(xiāng)村，盡可能減少中間環(huán)節(jié)。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力監(jiān)督。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)村公眾代表機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須行使決定和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有收支都必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算，而且必須通過相應(yīng)的法律程序才得以確立。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，任何違反預(yù)算的違法行為，都將受到法律的制裁。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整，也必須經(jīng)過相應(yīng)的程序批準(zhǔn)才具有合法性。只有這種權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政制度化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的預(yù)算不能僅僅是一個(gè)報(bào)告，列舉一些大數(shù)字完事，有許多財(cái)政的支出必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的聽證和質(zhì)詢，必要時(shí)聽證還要吸收村民代表參加，批不準(zhǔn)的財(cái)政支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共建設(shè)，確實(shí)是在給老百姓辦好事也必須聽證，不能書記鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)說了算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有否決這些工程的權(quán)力。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決通過的撥款法案才具有明確的法律效力，必須不折不扣地執(zhí)行。隨意突破預(yù)算限制的違法行為必須得到依法追究，才能促使公權(quán)力部門及其官員嚴(yán)格依法行政，促使財(cái)政逐漸回歸到公共性的本質(zhì)上來。
農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中的主體地位不可或缺
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，如果農(nóng)民缺乏積極性仍然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的旁觀者，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就仍然是政府體制內(nèi)的一個(gè)自我循環(huán)、自娛自樂的游戲。如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是否有一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵。
近幾年的新農(nóng)村建設(shè)，不少地方就是政府干，農(nóng)民看。農(nóng)民普遍缺乏積極性，認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府的事，與已無關(guān)，不愿出錢也不愿出力。他們眼中的新農(nóng)村建設(shè)，就是等著上面撥錢，沒有錢就什么也干不了。西部的一個(gè)省長(zhǎng)帶領(lǐng)建設(shè)廳到一個(gè)村搞示范村，把農(nóng)民的房子全部建設(shè)好了，要農(nóng)民搬進(jìn)去住，可農(nóng)民對(duì)建設(shè)廳干部說，房子的衛(wèi)生沒打掃，我怎么搬？如果你干部不打掃干凈，我就不搬進(jìn)去，省長(zhǎng)就會(huì)來收拾你們！為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象呢？政府和學(xué)者太好了，把農(nóng)民的衣食住行想得非常周到細(xì)致，農(nóng)民根本就不要去想了。比如黃土高原的農(nóng)民住在窯洞里，冬暖夏涼；可我們的新農(nóng)村建設(shè)偏要他們搬出來住新房，裝空調(diào)，農(nóng)民無錢交水電費(fèi)，只得冬天冷，夏天熱。
無論是農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是農(nóng)村的社會(huì)文化建設(shè)，我們都沒有在平等的基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民的自主行為，去激發(fā)農(nóng)民的自主能力創(chuàng)造真正屬于自己的生活。一旦農(nóng)民接受喂食形成習(xí)慣以后，習(xí)慣成自然，自然成必然。一方面，農(nóng)民對(duì)政府對(duì)社會(huì)的依賴性越來越強(qiáng)，越來越喪失自主能力和創(chuàng)造能力；另一方面，使農(nóng)民越來越處于服從的地位，農(nóng)民也就越來越無法擺脫政府和都市文化、工業(yè)文明的控制。在當(dāng)前農(nóng)村最可怕的是，貧窮被變成了一種向政府向社會(huì)要價(jià)的資本：“我是貧困戶（只要是貧困的，哪怕是因刑事犯罪被處罰、因賭博、因懶惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解決是不負(fù)責(zé)任，社會(huì)不解決是不道德”。仿佛回到了土改和文革年代，“貧下中農(nóng)”的貧窮成為了一種道德和政治資本，應(yīng)引起我們深刻反思。
新農(nóng)村建設(shè)主要是要完善上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地方，最根本的就是放活農(nóng)村，放活農(nóng)民，放活農(nóng)業(yè)。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理，以后的方向應(yīng)該是以憲法和法律為主，鄉(xiāng)村組織的權(quán)利是哪一些，義務(wù)是哪一些，違背了法律就是違法，可以起訴你，依照法院的判決就可處罰你。通過權(quán)力機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，村民代表大會(huì)，來民主選舉，民主管理，民主決策，民主監(jiān)督，從而使鄉(xiāng)村組織成為自我服務(wù)的機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理就是一個(gè)自我治理的過程。解決了這個(gè)問題，不僅能夠使鄉(xiāng)村社會(huì)的基本矛盾自我緩沖，自我消解，而且能夠從根本上調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，從而形成一個(gè)良好的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村組織的職能回歸到本來的角色、定位上去，加快農(nóng)村政治文明建設(shè)的進(jìn)程。
（作者系湖南省社會(huì)科學(xué)院研究院研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展與觀察》 2010 年 第 5 期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
