編者按：在近期舉辦的博智宏觀論壇上，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英提出，要理解中國(guó)過(guò)去30多年的高增長(zhǎng)，就必須找出支撐這一模式的獨(dú)特性因素。在現(xiàn)有解釋中，比較優(yōu)勢(shì)說(shuō)、“三高”（高投資、高儲(chǔ)蓄、高出口）說(shuō)等很難說(shuō)服人們這些方面就是中國(guó)所獨(dú)特的。中國(guó)模式有其獨(dú)特性，那就是在獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下政府發(fā)揮作用的方式和手段。獨(dú)特制度特的地方又在于，推動(dòng)中國(guó)過(guò)去30多年發(fā)展的力量中，土地制度安排和變遷既是政府掌控發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的主要工具，也是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的主要工具 。要理解中國(guó)模式，就必須解釋清楚土地制度的演變是如何強(qiáng)化政府主導(dǎo)發(fā)展模式的。更進(jìn)一步地，政府怎么利用土地制度安排的變化推動(dòng)“經(jīng)濟(jì)奇跡”的創(chuàng)造，以及這套發(fā)展模式又是怎樣把經(jīng)濟(jì)拖入土地的泥沼的。
農(nóng)村土地改革與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型
從推動(dòng)結(jié)構(gòu)變革的作用來(lái)看，中國(guó)八十年代農(nóng)村土地改革的意義需要重新評(píng)價(jià)。第一從政治經(jīng)濟(jì)的邏輯來(lái)講，八十年代的土地改革發(fā)動(dòng)是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集體化的失敗，因而使這場(chǎng)唯一一次政府不以掌控發(fā)展主導(dǎo)權(quán)促進(jìn)增長(zhǎng)的改革得以發(fā)生。通過(guò)農(nóng)村改革和對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力得以釋放。二是這場(chǎng)改革不僅通過(guò)農(nóng)地改革推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，而且通過(guò)農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)市場(chǎng)的改革開啟了農(nóng)民參與工業(yè)化城市化的歷史進(jìn)程。中國(guó)從鄉(xiāng)土中國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)中國(guó)，以土地為核心的農(nóng)村改革對(duì)中國(guó)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)居功至偉。
從對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的作用來(lái)看，八十年代的農(nóng)地改革通過(guò)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保留集體所有制，做實(shí)農(nóng)戶的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，形成了新的國(guó)家集體和農(nóng)民土地利益格局，保障了農(nóng)民的主體地位。在此制度安排下，國(guó)家在不控制農(nóng)民發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的情況下，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的糧食安全和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變中的食品價(jià)格穩(wěn)定；促進(jìn)了人口和土地的分離，農(nóng)民得以離土出鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)土中國(guó)向城鄉(xiāng)中國(guó)的轉(zhuǎn)型；為農(nóng)業(yè)持續(xù)轉(zhuǎn)型提供了制度基礎(chǔ)，農(nóng)作物用工大大減少，各類農(nóng)業(yè)機(jī)械的投入大大增加，農(nóng)業(yè)發(fā)展動(dòng)能從人力向機(jī)械轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式從以土地生產(chǎn)率為主轉(zhuǎn)向提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主。
八十年代農(nóng)村土地改革的另一戰(zhàn)役往往被忽略、甚至被詬病，那就是允許農(nóng)民利用集體土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和自主建城市，以此開辟了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期唯有國(guó)有土地上的國(guó)家工業(yè)化和城市化之外的另外一條工業(yè)化城市化道路。得益于這一時(shí)期土地政策的基本面就是允許、允許、也允許，即只要有利于農(nóng)村發(fā)展、有利于解決農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)民增收，有利于農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民就可以利用自己的土地謀發(fā)展，從而釋放了農(nóng)村空前巨大的經(jīng)濟(jì)活力；對(duì)僵化低效的城市經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)帶來(lái)巨大沖擊；在集體土地上長(zhǎng)出一批真正誕生于市場(chǎng)的企業(yè)家。在整個(gè)80年代和1998年之前，得益于改革帶來(lái)的鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變和對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)充滿生機(jī)、活力和希望，也是城鄉(xiāng)差距最小的時(shí)期。
以地謀發(fā)展與園區(qū)工業(yè)化
由于農(nóng)民集體土地上的工業(yè)化對(duì)國(guó)家工業(yè)化和城市化造成了直接沖擊，政府開啟對(duì)外開放和城市體制改革改變這一格局，辦法是推動(dòng)城市土地制度改革。一是承認(rèn)土地是商品，可以有償使用。二是國(guó)有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，政府當(dāng)?shù)刂魇兆饨鉀Q公有制實(shí)現(xiàn)形式，企業(yè)享有年期 內(nèi)的完整土地使用權(quán)（使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押）解決企業(yè)投資預(yù)期。三是政府征收農(nóng)民土地再統(tǒng)一出讓，農(nóng)民使用的土地范圍限于自辦企業(yè)，堵住鄉(xiāng)村自主工業(yè)化城市化之路。四是出臺(tái)98土地管理法提供合法性。五是為了不因傳統(tǒng)體制梗阻夭折，在離主城很遠(yuǎn)的地方辦園區(qū)。六是通過(guò)規(guī)劃管制和年度計(jì)劃指標(biāo)限制，鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)能重新回到搞農(nóng)業(yè)。
園區(qū)工業(yè)化的初衷是想讓外資落地，它實(shí)際上使各級(jí)政府找到了以土地主導(dǎo)發(fā)展權(quán)的方式，各類園區(qū)興起，成為中國(guó)工業(yè)化的主導(dǎo)模式。園區(qū)工業(yè)化使政府重新掌握發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與者。這一模式的實(shí)質(zhì)是以土地謀發(fā)展，政府通過(guò)土地招商引資，以及依靠土地的出讓和融資開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造投資環(huán)境。為了支持以地謀發(fā)展，這一時(shí)期的土地管理一方面以保護(hù)耕地為目的提供合法性，另一方面以土地寬供應(yīng)和“睜眼閉眼管土地”為保發(fā)展保駕護(hù)航。保發(fā)展的主要手段是通過(guò)土地的寬供應(yīng)保障工業(yè)化，同時(shí)壓低工業(yè)地價(jià)彌補(bǔ)土地資源稟賦劣勢(shì)對(duì)工業(yè)化的掣肘。
園區(qū)工業(yè)化模式下的土地低價(jià)招商引資和以此營(yíng)造的良好投資環(huán)境，使中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中成為贏家，促進(jìn)了世界制造工廠的形成。但是另一方面，以土地招商引資的競(jìng)相壓價(jià)，造成了土地價(jià)格扭曲和土地浪費(fèi)。只有部分地方政府成為贏家，大多數(shù)地方的園區(qū)造成了政府負(fù)擔(dān)，難以形成成本收益平衡。園區(qū)之間以及區(qū)域之間績(jī)效差別極大，東部沿海地區(qū)的園區(qū)和中西部的園區(qū)之間分化嚴(yán)重。
以地生財(cái)與快速城市化
以土地招商引資和營(yíng)造投資環(huán)境的園區(qū)工業(yè)化使政府之手重新掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，但是也造成政府巨大的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)。解困的辦法還是土地，所不同的是實(shí)行土地政策和與房地產(chǎn)和城市化的聯(lián)動(dòng)。這一時(shí)期國(guó)家啟動(dòng)了住房商品化改革，城市化帶來(lái)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，土地政策的策應(yīng)是，允許商品住宅用地及商業(yè)、旅游等經(jīng)營(yíng)性用地的“招拍掛”出讓，政府這一聯(lián)動(dòng)中獲取土地價(jià)值大幅上升的收益。2001年，全國(guó)招標(biāo)拍賣掛牌出讓面積占全部出讓土地面積比重為7.3%，到了2014年，這個(gè)比重已經(jīng)達(dá)到92.5 %。土地資本化使土地出讓收入井噴式增長(zhǎng)，地方政府對(duì)土地出讓的依賴性大大上升，不同行政等級(jí)的城市在土地出讓收入最大化的動(dòng)力之下，紛紛擴(kuò)張。
政府不僅獲得了土地出讓的巨額增值收益，從單純的工業(yè)用地謀發(fā)展困局中解困，而且掌握了城市化的主導(dǎo)權(quán)?？陀^講，在這一階段，政府土地利益最大化的目的還是在謀發(fā)展，政府的土地帳換算仍然是以土地價(jià)值升值來(lái)償還基礎(chǔ)設(shè)施投資和發(fā)展計(jì)劃安排。它一方面以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人氣聚集來(lái)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)，換取更高的土地出讓收入；另一方面堅(jiān)持以新還舊得到金融機(jī)構(gòu)貸款，以土地價(jià)值的增值為基礎(chǔ)發(fā)展公共投入。多數(shù)地方政府和城市政府對(duì)于以土地為媒介的負(fù)債還是小心翼翼的。
以地融資與土地資產(chǎn)泡沫化
2008年全球金融危機(jī)下，中央政府財(cái)政刺激和貨幣投入，使整個(gè)中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和不同層級(jí)的政府公共投資全面擴(kuò)張。啟動(dòng)這一擴(kuò)張的工具是貨幣與土地的聯(lián)姻，即土地參與宏觀調(diào)控，所謂銀根地根。這一時(shí)期政府以土地主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)達(dá)到空前的程度。一方面，土地的投放收縮與財(cái)政資金和央行貨幣投放一起成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具；另一方面，允許地方政府成立融資平臺(tái)，放松土地抵押的信用評(píng)估。由政府性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、財(cái)政兜底向以土地抵押貸款為主、公司債為輔的轉(zhuǎn)變，成為城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要手段。
土地成為融資的工具，并且取代成本日益上升的土地出讓收入成為政府獲取資金的主要來(lái)源。地方政府的項(xiàng)目制、城市建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地出讓收入脫鉤，主要取決于土地是否能融到資金。在放開土地評(píng)估和貨幣泛濫后，政府土地融資也與土地價(jià)值評(píng)估疏離。于是，各級(jí)政府紛紛成立平臺(tái)公司，以土地抵押獲得銀行貸款。截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家，其中：省級(jí)165家、市級(jí)1648家、縣級(jí)4763家；有3個(gè)省級(jí)、29個(gè)市級(jí)、44個(gè)縣級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司均達(dá)10家以上。
土地抵押面積和規(guī)模顯著提高
進(jìn)入以地融資發(fā)展模式以后，政府對(duì)土地的依賴變成對(duì)土地融資的依賴。這個(gè)時(shí)候政府已經(jīng)不關(guān)心我賣地多少錢去還舊債，政府主要關(guān)心的是能抵押多少資金。另外在實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)下滑的情況下，實(shí)體企業(yè)基本上靠租地和廠房實(shí)現(xiàn)整個(gè)資金的配套，銀行資金只能脫實(shí)，流向房地產(chǎn)和政府型項(xiàng)目。房地產(chǎn)上漲以后住宅資產(chǎn)成為居民資產(chǎn)增值的主要手段，這又加劇了居民將資金投向不動(dòng)產(chǎn)以求保值增值。同時(shí)，住房金融信貸政策的過(guò)度寬松，全社會(huì)流動(dòng)性過(guò)剩，進(jìn)一步刺激了投資和投機(jī)性的需求，共同推高了房?jī)r(jià)過(guò)高過(guò)快上漲。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)鏈條被套在土地上，成為土地依賴性社會(huì)。
回顧土地與中國(guó)發(fā)展的關(guān)系，中國(guó)曾經(jīng)有一段放松政府管制、以土地改革推動(dòng)轉(zhuǎn)型的黃金時(shí)期。但是，在轉(zhuǎn)向城市和國(guó)有企業(yè)改革以后，中國(guó)式政治經(jīng)濟(jì)邏輯回歸，土地制度的獨(dú)特性非常好地契合了這一邏輯，成為政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的工具，在政府主導(dǎo)下的土地制度的一次次變遷又加強(qiáng)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和高速增長(zhǎng)。但是，對(duì)土地的過(guò)度依賴，也使中國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入困境，如果不擺脫土地依賴性社會(huì)，政府轉(zhuǎn)型沒有動(dòng)力，企業(yè)沒有活力，老百姓沒有預(yù)期。
對(duì)于如何擺脫土地依賴性社會(huì)，劉守英提出出路仍然在于土地制度改革。首先必須認(rèn)識(shí)到土地拉不快增長(zhǎng)的事實(shí)，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑以后，增加土地的供應(yīng)量并沒有抬高GDP增速；第二個(gè)是要通過(guò)改變土地結(jié)構(gòu)推動(dòng)結(jié)構(gòu)改革，包括降低工業(yè)用地和政府基礎(chǔ)設(shè)施、公共用地的占比來(lái)提升房地產(chǎn)的土地供應(yīng)；第三是通過(guò)國(guó)有土地資產(chǎn)改革化解高土地杠桿率帶來(lái)的資產(chǎn)泡沫；四是要加強(qiáng)對(duì)土地-住房與貨幣之間的關(guān)系研究。最后一個(gè)是支持城鄉(xiāng)融合的土地改革。中國(guó)目前已經(jīng)從單向城市化向城鄉(xiāng)互動(dòng)轉(zhuǎn)變，土地制度就是城鄉(xiāng)融合與互動(dòng)的最大障礙。下一輪結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型繼續(xù)來(lái)支持，土地改革一是要適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；二是要通過(guò)宅基地制度改革推動(dòng)鄉(xiāng)村活化；同時(shí)加強(qiáng)土地市場(chǎng)化改革支持城鄉(xiāng)融合；通過(guò)土地供應(yīng)方式與增值分配改革促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型。
(圖表略）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：博智研究（微信公眾號(hào)）
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