解決好“三農”問題，是全面建成小康社會、順利實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務。習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上要求，“重點圍繞國家重大戰(zhàn)略需求開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究”“理論創(chuàng)新只能從問題開始”“問題是創(chuàng)新的起點，也是創(chuàng)新的動力源。”我們應當按照這一精神，堅持問題導向，切實增強“三農”政策研究的針對性和實效性，努力促進農村同全國一道邁入全面小康社會。
瞄準農村貧困問題，為補齊全面建成小康社會的短板出謀劃策
幫助農村貧困人口脫貧，是全面建成小康社會必須補齊的短板。到2020年全面建成小康社會時，如果有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，既會影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也會影響國際社會對中國全面建成小康社會的認可度，就很難說在共享發(fā)展方面有所作為和進步。
實事求是地講，改革開放30多年來，中國扶貧取得了很大成就。中國是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家?；仡欀袊r村的減貧歷程、展望中國農村未來的減貧前景，可以從以下三個維度進行深入分析。
從經濟增長的涓滴效應來看，中國經濟持續(xù)30多年的快速增長讓大多數(shù)人受益，并擺脫貧困。發(fā)展是硬道理，也是解決中國所有問題的關鍵。1979-2015年，中國GDP年均增長9.6%，農業(yè)生產年均增長4.4%，農民人均純收入年均增長7.6%。這是37年來中國農村貧困人口大幅度減少的最重要基礎。特別是在經濟快速增長的早期階段，經濟增長的涓滴效應和減貧效應尤為明顯。在1979-1985年的7年間，中國GDP年均增長9.8%，農業(yè)生產年均增長6.5%，農民人均純收入年均增長15.2%。按現(xiàn)行扶貧標準，短短幾年間上億人脫貧，未脫貧的生活狀況也有很大改善，最根本的力量是農村改革釋放出的增長潛能。
從包容性增長看，實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，幫助邊遠地區(qū)和農村獲得更多發(fā)展機會。隨著經濟增長的推進，涓滴效應出現(xiàn)遞減，主要原因在于，實施沿海率先開放戰(zhàn)略這一外在因素和區(qū)位比較劣勢這一內在因素使中西部地區(qū)特別是“老少邊”地區(qū)未能及時搭上全國經濟增長的快車，城鄉(xiāng)二元體制阻礙農村進一步分享經濟增長成果。為對沖涓滴效應遞減，中國從1999年起實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加強西部地區(qū)特色優(yōu)勢產業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設。2007年以來，西部地區(qū)經濟發(fā)展速度已連續(xù)9年超過東部地區(qū)，全國區(qū)域發(fā)展協(xié)調性增強；從2002年起實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、逐步在農村建立起各種社會保障制度，從2004年起實施農業(yè)補貼和主要農產品托市收購政策，從2006年起推進新農村建設，2010年以來農民收入增長速度已連續(xù)6年超過城鎮(zhèn)居民，全國城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調性增強。
從政府主導的專項扶貧規(guī)劃來看，國家拿出專項資金，瞄準貧困線以下的農村人口，取得了明顯的減貧效果。由于區(qū)位條件非常不利、人力資本極度匱乏，仍有一部分鄉(xiāng)村和農戶，涓滴效應難以惠及，包容性增長難以覆蓋，需要靠政府主導的專項扶貧規(guī)劃幫助他們增加收入、擺脫貧困。早在1982年，中國政府就意識到這個問題，安排“‘三西’農業(yè)建設專項補助資金”，對甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區(qū)進行開發(fā)式扶貧。1986年，中國政府提出要對“老少邊”地區(qū)實行特殊的扶持政策，并成立專門的政府機構、安排專項扶貧資金。1994年以來，先后實施了《國家“八七”脫貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》。
在過去30多年間，涓滴效應、包容性增長和政府主導的專項扶貧規(guī)劃，各有各的功能、各自發(fā)揮了不可替代的作用，這些都是中國有效減貧的重要途徑。中國經濟發(fā)展已進入新常態(tài)，受經濟增長速度從高速轉向中高速影響，居民收入增長速度也將下降，經濟增長的涓滴效應將進一步減弱。包容性增長的主要措施，如以工業(yè)化城鎮(zhèn)化吸納農村剩余勞動力就業(yè)、持續(xù)提高農產品相對價格，將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在這種背景下，無論是“十三五”期間使扶貧標準線以下的5575萬農村貧困人口全部脫貧，還是未來更長時期在中國推進2015年后發(fā)展議程、消除絕對貧困和改善底層40%人口的收入狀況，都需要加大政府主導的專項扶貧規(guī)劃的實施力度，特別是要實施精準扶貧戰(zhàn)略，使貧困鄉(xiāng)村和貧困農戶有更多的發(fā)展機會。
在新一屆中央領導集體的治國理政方略中，幫助貧困人口脫貧處于重要位置。新的發(fā)展階段實施精準扶貧戰(zhàn)略，必須在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效。為此，一要解決好“扶持誰”的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。二要解決好“誰來扶”的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。三要解決好“怎么扶”的問題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施發(fā)展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會保障兜底一批的“五個一批”工程。四要解決好“如何退”的問題，加快建立反映客觀實際的貧困縣、貧困戶退出機制，努力做到精準脫貧。
聚焦農民增收問題，為持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距開拓思路
堅持居民收入增長和經濟增長同步，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，是促進共享發(fā)展的根本要求。盡管1979-2015年間農村居民人均純收入增速快于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速，2010年以來，農村居民人均純收入增速已連續(xù)6年快于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速，但2015年按新口徑計算的城鄉(xiāng)居民人均可支配收入倍差仍高達2.73、按老口徑計算的城鄉(xiāng)居民收入倍差高達2.95。
因此，習近平同志指出，“檢驗農村工作成效的一個重要尺度，就是看農民的錢袋子鼓起來沒有。要通過多種途徑著力構建農民持續(xù)較快增收的長效機制。”
從不同維度落實共享發(fā)展理念，對“十三五”期間農民收入增速會有不同的底線要求。第一，從實現(xiàn)2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標來看，要求在“十二五”年均9.6%的基礎上，今后五年農村居民人均收入增速不低于4.8%。第二，從實現(xiàn)居民收入與經濟增長同步來看，要求在“十二五”GDP年均增長7.8%的基礎上，今后五年農村居民人均收入增速不低于6.5%。第三，從實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距縮小來看，要求在“十二五”城鎮(zhèn)居民收入年均增長7.7%的基礎上，今后五年農村居民人均收入增速不低于6.7%。根據(jù)這三個維度推算的農民收入增速底線都具有約束力，因此，“十三五”農民收入年均增速的底線是不低于6.7%。
需要重視的是，農民收入的四大來源增長乏力。受農民工人數(shù)和工資水平增速下降影響，工資性收入增長不容樂觀。受國際大宗農產品價格低迷和國內去庫存的影響，家庭經營收入很難快速增長。受國家財政收入增速放緩影響，農民通過農業(yè)補貼和社會保障獲得的轉移性收入增速也會放緩。受集體資產存量分布不均、釋放農村集體產權制度改革紅利需要時間的影響，財產性收入很難成為大多數(shù)農村地區(qū)增收的推動力量。這四大增收動力衰減的苗頭已經出現(xiàn)，今后一個時期甚至可能加劇。
在這樣的形勢下，必須把促進農民增收作為“三農”工作的主線索。
第一，要處理好農產品價格形成機制改革與維護農民利益的關系。實行新疆棉花和東北地區(qū)大豆目標價格補貼改革，將東北地區(qū)玉米臨時收儲制度調整為“市場化收購”加“生產者補貼”，增強稻谷和小麥最低收購價政策的彈性、改變只漲不跌的剛性預期，有利于發(fā)揮市場在農業(yè)資源配置中的決定性作用。但需要注意的是，這一輪的政策調整是在供大于求的背景下進行的，伴隨政策調整的勢必是市場價格下滑。這要求國家采取相應的補償措施，幫助農民渡過調整的“陣痛期”。
第二，要延長和重構農業(yè)產業(yè)鏈、價值鏈。在總結借鑒日本“六次產業(yè)”和中國農業(yè)產業(yè)化經驗的基礎上，以增強農業(yè)就業(yè)密度為基礎，以提高農民分享價值鏈比例為目的，推進農村一二三次產業(yè)融合發(fā)展。按照有利于延長農業(yè)產業(yè)鏈的方向，推動農產品加工業(yè)轉型升級，大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。按照有利于農民分享增值收益的方向，完善農業(yè)產業(yè)鏈與農民的利益聯(lián)結機制。
第三，要提高農民非農就業(yè)能力。加強職業(yè)技能培訓，引導農民樹立終身離農的志愿。幫助返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)，帶動當?shù)剞r業(yè)剩余勞動力就地轉移就業(yè)。
抓住農村社會保障問題，為促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化貢獻智慧
從中國目前情況看，農民正是最需要關心的人群，農村學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等是最基本的民生問題。習近平同志指出，“要緊緊扭住包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化、住房在內的農村公共服務體系建設這個基本保障，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網，堅決守住底線?！?
實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，解決農村基本民生問題的制度框架逐步建立健全，農村民生保障程度逐步得到提高。
在教育方面，結合農村稅費改革，建立農村義務教育經費保障機制，實現(xiàn)由公共財政承擔農村義務教育教師工資、校舍維護和公用經費等辦學投入；免書本費、免雜費和補助寄宿生生活費的“兩免一補”政策，從592個國家扶貧工作重點縣起步，分步擴大到中西部和東部地區(qū)，最終從2006年秋季入學起全國農村實現(xiàn)真正意義的免費義務教育；2016年出臺統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展意見，加快縮小城鄉(xiāng)教育差距。
在醫(yī)療保障方面，從2003年起實行新型農村合作醫(yī)療制度，起初各級財政對新農合的人均補助標準只有10元，2016年已提高到420元，國務院已出臺關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見。
在養(yǎng)老保障方面，從2009年起實行新型農村社會養(yǎng)老保險制度，2014年起建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
在最低生活保障方面，從2007年起實行農村最低生活保障制度，截至2015年底，全國有農村低保對象4903.6萬人，2015年各級財政共支出農村低保資金931.5億元、人均補助水平1766.5元，城鄉(xiāng)低保對象人均補助倍差為2.15，小于城鄉(xiāng)居民收入倍差，低保補助為縮小城鄉(xiāng)居民收入差距作出了貢獻。
在住房保障方面，從2008年起實施農村危房改造，8年累計解決了2000萬貧困農戶的住房安全問題。
盡管如此，與全面建成小康社會的目標相比，農村基本民生問題仍是短板；與城鎮(zhèn)居民已經享有的民生福祉相比，農村基本民生問題仍需加強。要按照提高公共服務共享水平、努力實現(xiàn)基本公共服務全覆蓋的要求，把社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農村、加快推動城鎮(zhèn)公共服務向農村延伸，織牢農村社會保障網。要促進教育公平，推動義務教育均衡發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農村的義務教育經費保障機制，加快城鄉(xiāng)義務教育公辦學校標準化建設，加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設、推進城鄉(xiāng)教師交流；逐步分類推進中等職業(yè)教育免除學雜費，率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費；完善資助方式，實現(xiàn)家庭經濟困難學生資助全覆蓋。要促進就業(yè)公平，統(tǒng)籌人力資源市場，打破城鄉(xiāng)分割和身份歧視，維護勞動者平等就業(yè)權利。要促進社會保障公平，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，進一步縮小城鄉(xiāng)低保標準和人均實際補助差距，促進醫(yī)療資源向農村流動。
（作者為國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：微信號 中國經濟報告
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