原標題：對農(nóng)村宅基地制度研究的一些思考

——<村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理>院士課題座談會上的發(fā)言

主旨:從國家住房制度層面探討農(nóng)村宅基地制度的改革

一、理清兩個基本關(guān)系

1、集體土地與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架，為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐。

2、農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。農(nóng)民是集體經(jīng)濟組織的成員，是農(nóng)村集體土地的擁有者之一，也是該集體經(jīng)濟組織提供宅基地的對象。講農(nóng)村宅基地制度改革，推出改革的頂層設(shè)計時，要針對上述兩個基本關(guān)系，對可能的制度性影響做出宏觀預(yù)判。

二、農(nóng)村宅基地制度的特點解析

1、宅基地是農(nóng)村三塊地之一。農(nóng)村的“三塊地”，耕地、農(nóng)戶宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地占多少（村莊占地 13.99 萬 KM2） ？ 2013 年底全國農(nóng)村宅基地面積 1.7 億

畝（11.3 萬 KM2 ），約占農(nóng)村集體建設(shè)用地的 54%。

2、農(nóng)村宅基地的基本屬性。

——宅基地無償供給制度。是集體經(jīng)濟組織無償提供給農(nóng)民用于自建住房的集體土地，對農(nóng)民來說，是無償取得、無償占有、無償使用。正是宅基地供給制度（及其承包土地制度）保證了農(nóng)村的基本穩(wěn)定，保證了農(nóng)民的居住權(quán)益（很少或基本根絕歷史上的流民）。這是制度的優(yōu)越性。保證宅基地供給制度的穩(wěn)定或保證宅基地的必要的基本供給，是政府的公共政策與公共服務(wù)。認識和肯定這一點，并不會影響推動農(nóng)村宅基地制度的改革。否定這一點，則會從根本上動搖農(nóng)民對政府的信心（尤其在沒有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房保障制度時）。

——“一戶一宅”的使用制度?！耙粦粢徽钡闹贫缺ＷC了農(nóng)民居住的平等要求，保證了農(nóng)戶對集體資產(chǎn)的平等占有（完全的市場經(jīng)濟是做不到這一點的，如巴西，農(nóng)民成為城市貧民窟居民）。

——宅基地的雙重功能。對于農(nóng)民講，宅基地具有社會福利和保障性質(zhì)，是居住功能和社會保障功能兼具的權(quán)利。宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式。因此，宅基地的財產(chǎn)權(quán)益與一般土地要素的財產(chǎn)權(quán)益有所不同，宅基地制度改革必須考慮農(nóng)村農(nóng)民居住權(quán)和社會保障權(quán)兩部分利益。

——宅基地是用于建農(nóng)民住房的特定的專屬的土地功能，是國家農(nóng)民住房保障體系（制度）的根基，其他功能統(tǒng)統(tǒng)是外化的。這與戶籍制度改革一樣，除了兼具部分社保功能之外，其他完全可以忽略。

3、房地不可分是農(nóng)村宅基地的基本特點，決定了農(nóng)村住房的基本屬性。

——農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是農(nóng)村住房制度的法理基礎(chǔ)。農(nóng)村住房制度是國家住房制度的組成部分。邏輯上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是國家住房制度的法理構(gòu)成。

——“先有地后有房”是農(nóng)民住房建設(shè)的基本特征。 自籌資金、自行建設(shè)、自我擁有、自己管理、自家使用，是農(nóng)村住房建設(shè)制度的基本特點。

——農(nóng)房的建設(shè)模式主要為非政府統(tǒng)一建設(shè)，農(nóng)房的市場屬性是非市場流通的，農(nóng)房的管理是非物業(yè)化管理的。

——農(nóng)民住房是農(nóng)戶的私有財產(chǎn)，政府要通過對農(nóng)民住房實施專門的房屋登記，來保護農(nóng)民完整的私人財產(chǎn)權(quán)利。在農(nóng)村集體資產(chǎn)上構(gòu)建的私人住房財產(chǎn)（財產(chǎn)權(quán)及收益權(quán)）法理上如何解析，尚待進一步的討論。

——政府有責任提供共同擁有的集中宅基地建設(shè)“農(nóng)村公屋”，保障最困難的農(nóng)戶最基本的居住權(quán)益。

——農(nóng)民集中居住使用的宅基地依然是農(nóng)民的，是農(nóng)村集體的，并不因為集中居住而改變了宅基地的屬性。但是，這樣的居住形式只有農(nóng)村宅基地的價值空間（類似于城市小區(qū)），而沒有“一戶一宅”宅基地的物理空間。

三 、 當前農(nóng)村宅基地制度的矛盾沖突

農(nóng)村宅基地制度的利弊評價可以從多方面展開，但是其保障農(nóng)民有基本居所，保障了農(nóng)民居住的基本人權(quán)是不爭的事實。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，農(nóng)村宅基地制度沖突顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為土地使用性質(zhì)變形、宅基地供給保障、建設(shè)用地指標流轉(zhuǎn)和宅基地交易及抵押（以房子抵押形式）等所導致的矛盾沖突，以及如何更好地體現(xiàn)土地要素的市場屬性，滿足城鄉(xiāng)兩端居民對農(nóng)村土地使用的需求。這里，我們尤其要注意到，城里人（代表了政策的主要制定者）已經(jīng)不滿足當前的土地利益分配的制度安排，特別是先富起來的中產(chǎn)階層，在全球性資本過剩產(chǎn)能過剩的時期，迫切地希望能夠獲得更多的發(fā)展利益，獲得更好的資產(chǎn)收益。盯緊農(nóng)村的土地（宅基地僅僅是開端）是當前最可見到的出路。

當前，農(nóng)村宅基地使用違法違規(guī)事件的主體包括政府、農(nóng)戶、資本，這也一定程度上反映了政府、農(nóng)戶、資本之間的利益博弈。

1、國家住房制度中的農(nóng)村住房制度缺乏法理認定，導致社會認識上的沖突和使用中不同利益的博弈。常住人口的城鎮(zhèn)化率與戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，在居住證制度建立后，已經(jīng)是個偽

命題。

2、一戶多宅與農(nóng)村建房宅基地供給的短缺，在不同地區(qū)不同程度地存在。廣州市調(diào)研時曾見到一戶四處宅基地，一戶多宅在珠三角地區(qū)非常普遍（與過載的農(nóng)民工涌入和有償使用宅基地機制有直接關(guān)聯(lián)）。但這不是農(nóng)村宅基地制度本身的缺陷。

3、進城農(nóng)民的宅基地退出機制缺失。城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源要素流通受阻（此處還不是指城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場）。

4、社會資本進入農(nóng)村，對農(nóng)戶宅基地的租用、借用，形成事實上的長期使用，而避免了繳納土地使用稅金。亦或商業(yè)使用農(nóng)戶宅基地導致的國家稅收的流失（農(nóng)民收入了）。

5、政府通過農(nóng)民集中居住，流轉(zhuǎn)了農(nóng)民的宅基地，是對農(nóng)民資產(chǎn)的占有與使用的一種形式。以多種形式將收益還利于民，是政府對農(nóng)民宅基地流失（集中）的正當補償。

6、在承包地上隨意建房，形成對宅基地的事實占有。城中村的宅基地與集體建設(shè)用地缺乏有效的治理手段?！?/span>

四、農(nóng)村宅基地制度改革的理論認識

十八屆三中全會決定：賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、非凡運行。2015 年 11 月 1 號下發(fā)的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》明確要求，深化農(nóng)村土地制度改革，要堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。……

1、宅基地制度改革的基本思路。在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。（建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家住房保障體系，農(nóng)村宅基地制度的功能自然消退）

2、推動宅基地制度改革的目的。宅基地制度改革要從構(gòu)建新型的工農(nóng)關(guān)系城鄉(xiāng)關(guān)系上考慮，制度層面的頂層設(shè)計。一是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量平衡，集約節(jié)約使用土地，提高土地使用效率。二是保護所有農(nóng)民的居住權(quán)益，要以保證農(nóng)村家庭和進城農(nóng)民家庭，戶戶人人都能有穩(wěn)定的居所為基礎(chǔ)。三是保護住在農(nóng)村的農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，尊重農(nóng)民意愿。四是保證新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，基本滿足城里人對農(nóng)村土地（已不是宅基地）使用的需求。（特別注意， 而非城里人到農(nóng)村置辦地產(chǎn)買賣土地的需求。）

3、統(tǒng)籌農(nóng)村宅基地制度改革。農(nóng)村宅基地制度改革要從三個方面統(tǒng)籌考慮。一是統(tǒng)籌“ 三塊地”的改革。宅基地改革是國家土地制度改革的重要組成，三塊地要分離，將宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地獨立出來，分類分步推動土地管理制度的改革。以農(nóng)村承包土地制度的穩(wěn)定來保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相對穩(wěn)定。以“同地同權(quán)同價”的原則推動農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地的深化改革。以“入市”為目標改革農(nóng)村集體建設(shè)用地，以“農(nóng)民參與”股份制為目標推動農(nóng)村宅基地制度的改革。

二是 統(tǒng)籌完善國家住宅制度的改革。農(nóng)村宅基地制度的改革要與國家住房制度的改革和完善共同推動，從建立統(tǒng)一的國家住房制度，從國家制度層面系統(tǒng)地確立農(nóng)村住房制度。從農(nóng)村住房制度的“一供三非四保五自”的基本特點，可以認知，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)住房制度是重大的制度建設(shè)，是國家財富和社會財富，以及個人財富的再次認證（制度財富的增加），因此，農(nóng)村宅基地比集體建設(shè)用地的財產(chǎn)屬性更為復(fù)雜、牽扯的利益層面更大?，F(xiàn)在看來，最為簡單的處理方法是把進城農(nóng)民包括進城市住房保障制度中（去房地產(chǎn)庫存），給農(nóng)民適當補償收回宅基地。但這也掐斷了城鄉(xiāng)統(tǒng)一房地產(chǎn)市場和國家財富增長的脖頸（統(tǒng)籌城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場）。

三是 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村土地使用的需求 。我曾提到過一個重大的問題，未來農(nóng)村是誰的，還是不是僅僅居住在那里的農(nóng)民的。新型的城鄉(xiāng)關(guān)系必然指明，城市也是為農(nóng)村居民的，農(nóng)村也是為城市居民的。因此首先可以明確，城里人有使用農(nóng)村土地的權(quán)利，包括租用、借用農(nóng)村的土地、農(nóng)宅等，這種使用權(quán)是會導致收益權(quán)的，如在農(nóng)村的民宿。其次，城里人能否擁有農(nóng)村的土地財產(chǎn)，即土地占有權(quán)，目前絕不能突破。第三，如何既解決城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村土地使用的向往（城鄉(xiāng)居民使用需求是不同的），又不動搖土地的公有性質(zhì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村土地使用（主要表現(xiàn)為滿足城里人在農(nóng)村宅基地建房的需要），是農(nóng)村宅基地制度改革無法回避的制度設(shè)計難題。

4、不能忽視當前推動宅基地私有化改革的主張。主要是兩種意見：一是主張徹底回到 1956 年”一化三改“之前，全面實現(xiàn)農(nóng)村土地的農(nóng)民個人所有。二是當前經(jīng)濟下行，徘徊在跨越中等收入國家的門檻，城鄉(xiāng)都出現(xiàn)了新動能新動力缺失，必須要有新的改革動力，當前唯一能起到全局性推動作用的是深化農(nóng)村改革。（路徑上有兩種觀點）一種觀點（局部的）就是實施土地私有化，起步是推動宅基地私有化。經(jīng)濟人解釋：以土地吸引城里人富裕資產(chǎn)到農(nóng)村去，激活農(nóng)村發(fā)展要素。實踐做法：打著城鄉(xiāng)一體化的旗號，讓農(nóng)民集中居住，騰退出的農(nóng)村宅基地由城里人購置自由建房，實現(xiàn)社會財富增長。另一種觀點（主流的）扎實推進城鄉(xiāng)一體化，通過城鄉(xiāng)兩端發(fā)力補短板，解決發(fā)展不協(xié)調(diào)發(fā)展動力缺失的問題。

5、部里個別人的觀點：

——城里人到農(nóng)村自由買賣農(nóng)戶宅基地。

——在小城鎮(zhèn)周圍提供用于農(nóng)戶建房的宅基地。農(nóng)村宅基地的資本化取決于國家城鄉(xiāng)社會保障體系的完善和國家城鄉(xiāng)住房制度的確立。在沒有建立起完整的國家住房制度前（目前僅有城市住房制度），主張城里人到農(nóng)村自由買賣農(nóng)村宅基地，既不合理更不合法。新自由主義思潮全球化影響，不僅僅在其他第三世界的發(fā)展中國家，這也是在我國城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的反映（表面上的宅基地自由買賣，實質(zhì)上的制度替代）。城鄉(xiāng)人買賣宅基地的目的 。農(nóng)戶賣出宅基地的目的，主要是獲取更多的收益，換取城里的社會保障和保障房。城里人到農(nóng)村買農(nóng)戶宅基地的目的，不僅僅是改善城里人的生活方式（現(xiàn)在也可以長期居住在農(nóng)村），更核心的是要擁有農(nóng)村土地財產(chǎn)，獲取日后土地增值收益（農(nóng)宿、酒店等）。讓城里人到農(nóng)村自由購買宅基地 的經(jīng)濟本質(zhì)。一是形成新的利益輸送機制，為有能力的、有關(guān)系的農(nóng)戶（尤其是有公務(wù)員成員的農(nóng)村家庭）提供新的獲取宅基地路徑。二是為城市里先富起來的一部分人提供了新的掠奪農(nóng)村財產(chǎn)擴大財富積累的路徑—— 通過買賣宅基地或農(nóng)村土地獲益。三是將原來通過地價等不平等交易，由國家剝奪農(nóng)民利益的形式，轉(zhuǎn)化為市場上的“同價”，由城里富起來的人剝奪農(nóng)民利益。這必將進一步加劇城鄉(xiāng)、階層、社會發(fā)展的不公平和不平衡性，加大推進實施

統(tǒng)一的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)制度的復(fù)雜性，加劇城鄉(xiāng)沖突與城鄉(xiāng)兩極分化。

制度公平，是改革的第一理性判斷。要看一個改革是加劇社會財富分配的差距，還是縮小社會財富分配差距。

五、農(nóng)村宅基地制度改革的主要出路

農(nóng)村宅基地改革大思路——先確權(quán)、保財產(chǎn)；有限供（農(nóng)業(yè)區(qū)）、有償退（規(guī)劃區(qū)）；指標轉(zhuǎn)、利益還。農(nóng)村宅基地制度應(yīng)該包括宅基地的供給機制、承繼機制、交易機制、退出機制、收益分配機制五個方面。

1、推動農(nóng)村宅基地供給制度改革。一是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)或城市群發(fā)展范圍內(nèi)，一律停止宅基地的供給。農(nóng)民住房需求納入保障房體系和市場體系。政府可考慮對困難農(nóng)戶住房或購房補助。二是對非城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)，在收緊的基礎(chǔ)上保證宅基地的適度供給（原則上只退出不進入），滿足個別家庭分家析產(chǎn)建房之需。三是一律禁止有償供給宅基地，有償使用宅基地也要逐步停止。全面終止農(nóng)村宅基地制度條件尚不成熟。

2、建立農(nóng)村宅基地的退出機制。國家建立城鄉(xiāng)基本統(tǒng)一的保障性住房制度，在享受到國家保障房制度的同時，退出使用或占有的農(nóng)村宅基地。首先是進城落戶的公務(wù)員要動員其全面徹底的退出。其次是進城進鎮(zhèn)落戶農(nóng)民工，已享有當?shù)乇Ｕ戏康耐顺鲈r(nóng)村宅基地，合理補償原有農(nóng)村住房建設(shè)（以補償建房為由）。三是農(nóng)村已由集體或社區(qū)提供住房供養(yǎng)的人口（如農(nóng)村公屋等），其宅基地由集體經(jīng)濟組織收回。

3、完善宅基地的承繼機制。要嚴格宅基地的代際傳承。一是農(nóng)戶的后代承繼機制，凡能承繼上代宅基地的，應(yīng)不再提供新的宅基地使用；凡提供新的宅基地的，其上代宅基地應(yīng)在老人離世時，由本村集體有償收回。二是研究收回的宅基地的集體處置權(quán)。三是堵死城鄉(xiāng)代際傳承和隔代傳承（涉及到農(nóng)村的民俗）。

4、農(nóng)村宅基地的交易機制。農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)權(quán)應(yīng)在交易中體現(xiàn)，要制止任何形式的私下交易或變相交易。一是在鎮(zhèn)一級以上的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場實現(xiàn)。二是可以借鑒重慶市地票交易市場的模式推動。

5、整理節(jié)約的宅基地的利益分配機制。收益分配是財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的表現(xiàn)形式。一是村莊整理出的宅基地和集體建設(shè)用地要納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃中統(tǒng)籌使用，優(yōu)先安排農(nóng)戶住房建設(shè)用地和農(nóng)村人居環(huán)境改善用地，優(yōu)先保證農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展用地，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。城鄉(xiāng)增減掛鉤的用地指標，要依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法納入到年度建設(shè)用地計劃安排使用。二是進入交易的農(nóng)村宅基地收入的資金分配，要體現(xiàn)出集體占有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)兩個方面，集體和農(nóng)戶都擁有宅基地的財產(chǎn)收益權(quán)。重慶地票交易市場原則上規(guī)定宅基地交易收入的 85%歸原宅基地使用農(nóng)戶，15%歸村集體。三是整理節(jié)約出的宅基地和集體建設(shè)用地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)，應(yīng)當歸本村全體農(nóng)民所有，節(jié)約出來的土地收益分配要重點向農(nóng)戶和農(nóng)民傾斜，向村里的公共領(lǐng)域傾斜。

6、研究農(nóng)村宅基地完全退出機制的時機選擇與配套政策。建立農(nóng)村宅基地退出機制沒有爭議，關(guān)鍵是退出的時機選擇和實現(xiàn)退出的配套政策。一是加強農(nóng)村地區(qū)的社會保障，解決農(nóng)戶養(yǎng)老生存的后顧之憂。二是將進城農(nóng)民工全部納入到城鎮(zhèn)住房保障體系。三是建立農(nóng)村公屋制度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村建設(shè)農(nóng)村公屋，由國家和集體籌集資金建設(shè)，房屋權(quán)屬歸農(nóng)村集體，由集體經(jīng)濟組織或村委會管理，供農(nóng)村困難群眾和一些五保老人（孤老）居住。這些老人將其承包地和宅基地還給村集體，產(chǎn)生的收入作為老人的供養(yǎng)資金。

    作者系中國城鎮(zhèn)化促進會副主席

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：<村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理>院士課題座談會

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