本節(jié)繼續(xù)研究還權(quán)賦能的動力機(jī)制。講過的，“還權(quán)”之權(quán)系指農(nóng)村山林、土地和房屋的產(chǎn)權(quán)，沒有還權(quán)之前，這些權(quán)利掌控于政府之手，譬如農(nóng)民的建設(shè)用地不得向非農(nóng)民轉(zhuǎn)讓，但政府一把征用過來，再到市場上出讓就可以了。把土地轉(zhuǎn)讓權(quán)還給農(nóng)民以后，政府再征地的麻煩肯定增加。既然如此，為什么政府要還權(quán)？
回答這個問題，要在中國的經(jīng)濟(jì)制度變遷方面補(bǔ)一點(diǎn)課。我們不妨先問，無論還權(quán)與否，掌控在地方政府手里的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)，本身又是從哪里來的？答案是，那已經(jīng)是改革的產(chǎn)物。具體說，是原本高度中央集權(quán)計(jì)劃體制“放權(quán)改革”的成果。
是的，經(jīng)典的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制根本就容不得資產(chǎn)的市場轉(zhuǎn)讓權(quán)。那套來自前蘇聯(lián)的制度，核心邏輯是全部生產(chǎn)資料歸公，由政府下命令直接管理。由于資產(chǎn)全部歸國家，因此就不需要有“轉(zhuǎn)讓”——更沒有市場轉(zhuǎn)讓——的合法地位。
要的只是“劃撥”，就像一個人把自己的東西從左口袋裝到右口袋那樣簡單、透明和直截了當(dāng)。對這套制度而言，什么轉(zhuǎn)讓、市場交易、討價還價、價格機(jī)制等等，太麻煩，太瑣碎，太斤斤計(jì)較——太資本主義了。
土地向來根據(jù)需要由國家劃撥。雖然“國家”很抽象，但政府、行政部門及官員卻非常具體。像中國這樣多級政府的大國，一般行政級別越高的，就越代表整個國家和全民。
最有代表性的事件，我看過的報道是設(shè)蛇口工業(yè)區(qū)時，袁庚先生到中南海匯報，時任國務(wù)院副總理李先念手拿紅鉛筆，看著地圖問，要多大？把南頭半島都劃給你們？袁庚急答：用不了那么大，這小一塊（2.5 平方公里）就夠——日后袁先生也許為此后悔多年。不值得大驚小怪的，反正土地國有，劃給蛇口的再大，也還是國有。
從“劃撥”轉(zhuǎn)為“出讓”，一詞之差，體制的含義截然不同。出讓之“讓”，是“讓渡”的意思，一定涉及資產(chǎn)在多個權(quán)利主體之間的轉(zhuǎn)手。當(dāng)年中國怎樣借鑒香港土地批租制的經(jīng)驗(yàn)，從國家土地劃撥走向“土地使用權(quán)合法轉(zhuǎn)讓”之路，本系列評論已經(jīng)用了不少篇幅做過討論。
這里要補(bǔ)充一點(diǎn)：如果說劃撥之權(quán)高度集中于中央，那么“轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)”，從一開始就放給了地方政府。仍然以上例來說明，劃多少地給蛇口，要中南海批準(zhǔn)；但是后來的蛇口拿出多少土地向市場轉(zhuǎn)讓，歸深圳市管，北京就不管了。
這就是說，“放權(quán)”構(gòu)成市場化改革的前提。關(guān)于這一點(diǎn)，2008 年慶祝改革開放 30 年的時候，大家有過很多討論。是年 7 月，高齡 98 歲的科斯在芝加哥大學(xué)召集中國改革經(jīng)驗(yàn)的研討會，我在會上的發(fā)言“鄧小平做對了什么？”問出了自己長久以來好奇的一個問題：
“為什么鄧小平也對‘看不見的手’情有獨(dú)鐘？這位曾經(jīng)指揮過百萬野戰(zhàn)大軍，擔(dān)任過中共中央總書記和國務(wù)院副總理的大政治家，分明擁有一雙‘看得見的手’！他難道不知道，擴(kuò)大市場價格機(jī)制配置資源的范圍，總要在某種程度上收縮‘看得見的手’發(fā)號施令的范圍？大權(quán)在手，又堅(jiān)決推進(jìn)價格闖關(guān)，這究竟是為什么？”
當(dāng)時得到的答案，無非是高度集權(quán)的計(jì)劃體制逐步累積了奇高無比的運(yùn)行成本，一旦達(dá)到不堪承受的程度，“放權(quán)改革”也許就是一條解脫的出路。至于超級國家公司向來政企合一的“權(quán)力＋權(quán)利”，一旦下放，就不完全由上面控制了。多種多樣的意圖、理念、利益主體外加大歷史中的“偶發(fā)小事件”，一起影響著“放權(quán)”的實(shí)際路徑和結(jié)果。
事后看，放權(quán)大體上“兵分三路”：一部分權(quán)放給了私人，如農(nóng)村土地承包權(quán)到了農(nóng)戶，創(chuàng)辦民營企業(yè)的權(quán)給了城鄉(xiāng)企業(yè)家；一部分權(quán)放到了“國企”，依改制的程度或更像私、或更像公的龐大一族；還有一部分權(quán)，則放到地方政府，形成了廣受矚目的“地方政府公司”。也不是什么權(quán)都放下去了，貨幣權(quán)、財(cái)稅權(quán)以及這些年越用越頻繁的“調(diào)控權(quán)”（實(shí)質(zhì)是管制市場之權(quán)），基本還是掌控在中央政府及其部委的手中。
這里單說放到地方政府的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)。真是意外的驚喜：誰也沒料到平平常常的土地里面竟然隱藏著如此巨大的經(jīng)濟(jì)力量。背后應(yīng)該是要素流動和集聚規(guī)律在起作用，但從土地里釋放出來的巨大收益，終究要由現(xiàn)存的權(quán)力架構(gòu)決定怎樣分配。
既然土地從自上而下的劃撥體制演變成“地方主導(dǎo)的市場轉(zhuǎn)讓”制，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶起的土地收益主要在地方政府“落袋”，也算順理成章?；仡^看，倘若沒有那一大塊土地出讓收入，這些年地方政府的日子怎么過？
由此也帶出另一個效應(yīng)：放到地方政府的權(quán)，再放下去絕不容易！道理只有一個，中央集權(quán)的放權(quán)是因?yàn)檫\(yùn)行成本太高，得不償失，所以放權(quán)。地方政府的尺寸小了好幾十號、幾百號，他們握權(quán)在手的“凈收益”一般還挺高的。如是，憑什么還要再放權(quán)？再從國際經(jīng)驗(yàn)看，一度紅火非常、深得世界銀行表揚(yáng)的“東亞經(jīng)驗(yàn)”，不也由政府在經(jīng)濟(jì)增長中扮演著更為積極的角色嗎？
問題是，日、韓、新加坡等國的尺寸比中國小了很多，要中國走東亞之路，差不多就是要大象如松鼠一樣跳舞，勉為其難了。但是中國的地方政府，在規(guī)模尺寸上卻與東亞不少國家很是“門當(dāng)戶對”。所以個人之見，這些年所謂“政府強(qiáng)勢的中國模式”，主要就是地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中煞是強(qiáng)勢。
“舉國優(yōu)勢”的樣板如北京辦奧運(yùn)、上海辦世博，當(dāng)然離不開中央政府的協(xié)調(diào)，但真正關(guān)鍵的，還是這兩個城市的政府強(qiáng)勢得不得了。背后的機(jī)制，就是經(jīng)歷了早期的放權(quán)改革后，落到地方政府的那部分權(quán)力，沒有繼續(xù)下放的必要。
這也是 2008 年成都提出“還權(quán)賦能”格外引人注意的地方。我對自己說，放權(quán)、抓權(quán)、又來了一個“還權(quán)”，莫非中國的制度演化又要進(jìn)一程了？也還是好奇驅(qū)動：多數(shù)地方政府正熱火朝天地把放到自己手里的權(quán)用得個花樣翻新、欲罷不能，成都市怎么就非要提出什么“還權(quán)賦能”？
在經(jīng)濟(jì)上，“還權(quán)”越多，留給政府自己的越少，他們豈不是自廢武功？在文化上，成都地方彌漫著“安逸”之風(fēng)，那幾個領(lǐng)導(dǎo)人為什么要標(biāo)新立異，敢為天下之先？
其實(shí)，那年去芝加哥開會之前，我就知道了成都提出“還權(quán)賦能”這回事。自己也模模糊糊有了一個推斷：可能是那里如火如荼推進(jìn)的“三個集中”，遭遇到某種“成本的急升”吧？
順便交代一句，在經(jīng)驗(yàn)研究上，我向來把推斷——猜測、假說、以至于所謂的“理論”——當(dāng)作調(diào)查真實(shí)世界的向?qū)А，F(xiàn)在既然好歹有了一個“向?qū)А薄凑缓玫脑挘贀Q一個就是了——接著要做的，就是踏踏實(shí)實(shí)去看看究竟是怎么一回事。
于是，2008 年 7 月當(dāng)著科斯他老人家的面講完了鄧公做對了什么，我就打道回府，著手準(zhǔn)備成都調(diào)查，嘗試?yán)斫庵袊母母镒韵虻胤秸謾?quán)之后，究竟還有沒有新的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城鄉(xiāng)中國》
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