2018年是改革開放40周年，改革從農(nóng)村發(fā)端并取得突破。農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和政策決策機制創(chuàng)新，是農(nóng)村社會制度變革的重要組成部分，是推進(jìn)農(nóng)村改革的體制機制保障。全面分析我國農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和政策決策機制演變的歷程和實踐、系統(tǒng)總結(jié)我國農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和政策決策機制創(chuàng)新的做法和經(jīng)驗，對深化黨和國家機構(gòu)改革、完善農(nóng)村工作機構(gòu)職能體系，處理好頂層設(shè)計和基層探索的關(guān)系、充分發(fā)揮市場決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。

健全農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制

經(jīng)過40年的探索和實踐，我國逐步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，農(nóng)村工作綜合部門組織協(xié)調(diào)，有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。

農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制的演變過程。改革開放以來，農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷大體經(jīng)歷了三個階段：1978年-1993年，先后設(shè)立國家農(nóng)業(yè)委員會和中共中央農(nóng)村政策研究室，作為農(nóng)村工作綜合部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)農(nóng)村工作。1993年-2018年，成立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，作為農(nóng)村工作綜合部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)農(nóng)村工作。2018年3月后，為加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，中央決定組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)農(nóng)村工作。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組是中央領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，成員由中央和國家機關(guān)有關(guān)單位組成。自1993年3月成立以來，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和機構(gòu)改革的要求先后做出了一些調(diào)整和變化。1998年，由中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展計劃委員會、科技部、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行、全國供銷合作總社、國家林業(yè)局等9個單位組成。2003年，除國家發(fā)展計劃委員會調(diào)整更名為國家發(fā)展和改革委員會之外，其他成員單位沒有變化。2006年，在原有成員單位的基礎(chǔ)上，增加中共中央組織部、中央宣傳部、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、教育部、民政部、勞動和社會保障部、國土資源部、交通部、衛(wèi)生部等10個單位。2007年，在原有成員單位的基礎(chǔ)上，增加建設(shè)部為成員單位。2008年，除勞動和社會保障部調(diào)整更名為人力資源和社會保障部、交通部調(diào)整更名為交通運輸部、建設(shè)部調(diào)整更名為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部之外，其他成員單位沒有變化。2010年，在已有成員單位的基礎(chǔ)上，增加商務(wù)部為成員單位。2013年，除衛(wèi)生部與計生委調(diào)整合并更名為衛(wèi)生計生委之外，其他成員單位沒有變化。2018年3月后，除農(nóng)業(yè)部調(diào)整更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國土資源部調(diào)整更名為自然資源部、衛(wèi)生和計劃生育委員會調(diào)整更名為衛(wèi)生健康委員會、國家林業(yè)局調(diào)整更名為國家林業(yè)和草原局、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部之外，其他成員單位沒有變化。目前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員由20個單位組成。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，主要職責(zé)是統(tǒng)籌研究和組織實施“三農(nóng)”工作戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。組織開展農(nóng)村重大問題調(diào)查研究；研究起草“三農(nóng)”工作重要文件；組織協(xié)調(diào)國家有關(guān)部門之間的涉農(nóng)工作事宜；承擔(dān)完成中央交辦的“三農(nóng)”工作重要任務(wù)等。

完善農(nóng)村政策決策機制

經(jīng)過多年的探索和實踐，我國基本確立了在黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分管領(lǐng)導(dǎo)主持，綜合部門牽頭，有關(guān)部門參加的農(nóng)村政策決策體制和分工機制。

中央農(nóng)村工作會議文件起草。中央農(nóng)村政策的制定，在中央分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作負(fù)責(zé)同志主持下開展工作，由中央農(nóng)辦主任具體負(fù)責(zé)。文件起草組，通常情況下，設(shè)3個小組。

一是領(lǐng)導(dǎo)小組，由中央農(nóng)辦、國務(wù)院辦公廳、中共中央政策研究室、國務(wù)院研究室、國家有關(guān)部委等單位的分管領(lǐng)導(dǎo)組成。

二是調(diào)研小組，由中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組部分成員單位分管司局負(fù)責(zé)人、其他有關(guān)單位分管司局負(fù)責(zé)人和長期從事“三農(nóng)”問題研究的有關(guān)專家學(xué)者組成。

三是工作小組，由調(diào)研小組的部分成員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組部分成員單位分管司局和其他有關(guān)單位分管司局的有關(guān)人員組成。

中央農(nóng)村政策措施落實分工。根據(jù)有關(guān)部門職能，落實有關(guān)政策措施部門分工，明確牽頭單位和參與單位，牽頭部門對分工任務(wù)負(fù)總責(zé)，其他部門根據(jù)各自職能分工配合，建立工作機制，抓好落實工作。

對各部門承擔(dān)的分工任務(wù)，屬于制度建設(shè)的，抓緊研究提出設(shè)計方案；屬于項目實施的，抓緊制定實施工作方案；屬于原則性要求的，研究提出推進(jìn)工作意見和措施。

國務(wù)院負(fù)責(zé)督促檢查各項任務(wù)的落實情況，各牽頭部門在當(dāng)年10月底前將牽頭負(fù)責(zé)分工任務(wù)的落實情況報送國務(wù)院辦公廳。國務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與溝通，在當(dāng)年11月底前將各項分工任務(wù)的落實情況匯總報送國務(wù)院。

農(nóng)村政策制定形成過程

黨的十六大以來，我國“三農(nóng)”重要政策法律文獻(xiàn)的形成過程表明，從主題確定到調(diào)查研究，從文本起草到審議通過，已經(jīng)形成了一套比較完整的制度規(guī)范和工作程序。

確定主題。2010年新年伊始，新華社受權(quán)發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》。這是新世紀(jì)以來黨中央國務(wù)院下發(fā)的第7個一號文件，與前6個一號文件，既一脈相承，又突出創(chuàng)新。從2004年到2009年，黨中央國務(wù)院連續(xù)發(fā)出6個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的一號文件，糧食連續(xù)6年實現(xiàn)增產(chǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)6年較快增長，農(nóng)村體制機制創(chuàng)新取得新的突破，農(nóng)村民生改善與農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。但是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展還面臨著不少矛盾和問題：一方面，長期制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的因素尚未根本消除，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不牢，農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備落后，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展失衡，收入差距仍在拉大；另一方面，新的矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，全球經(jīng)濟復(fù)蘇進(jìn)程緩慢曲折，農(nóng)產(chǎn)品價格影響因素日益復(fù)雜，極端天氣事件明顯增多，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不確定性顯著增強。面對國際金融危機的嚴(yán)重沖擊以及“三農(nóng)”工作出現(xiàn)的新形勢，既要繼續(xù)貫徹落實前6個一號文件的強農(nóng)惠農(nóng)政策措施，又要及早謀劃2010年的中央一號文件及需要出臺的政策措施。在這種背景下，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，越來越成為大家的共識，并將其確定為2010年中央一號文件的主題。

調(diào)查研究。早在2009年1月23日，中央政治局舉行第11次集體學(xué)習(xí)時，時任中共中央總書記胡錦濤就再次明確強調(diào)：必須堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，堅定不移走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，更加扎實地做好“三農(nóng)”工作。5月22日舉行的中央政治局集體學(xué)習(xí)，胡錦濤又專門強調(diào)：要適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新形勢的要求，抓住社會保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，制訂實施適合農(nóng)民工收入低、流動性強特點的參加養(yǎng)老保險的辦法。胡錦濤總書記高度重視“三農(nóng)”形勢的發(fā)展變化，分別到江西、北京、黑龍江、云南、新疆、山東、河北等地考察，深入基層農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)院校、少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，討論研究解決“三農(nóng)”問題。時任中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶同志也多次強調(diào)：要站在戰(zhàn)略和全局的高度，下更大決心、花更大氣力、采取更有力的措施，著重解決好“三農(nóng)”問題。2009年9月到10月，時任國務(wù)院副總理回良玉分別在杭州、哈爾濱、北京召開三次座談會，與全國有關(guān)省區(qū)黨委和政府分管負(fù)責(zé)同志、中央國家機關(guān)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、部分全國人大代表和政協(xié)委員、長期從事農(nóng)村工作的老同志、專家學(xué)者和大型涉農(nóng)企業(yè)負(fù)責(zé)人交流討論，進(jìn)一步聽取大家的意見和建議。2009年8月到9月初，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，分別召集近20個省區(qū)黨委農(nóng)村工作綜合部門的負(fù)責(zé)人，在湖北和江蘇一起開展調(diào)查研究，邊調(diào)查邊座談。

文件起草。2009年7月，中央就提出要求，及早籌備年底的中央農(nóng)村工作會議，考慮起草2010年的中央一號文件。2009年10月13日，黨的十七屆四中全會一結(jié)束，時任中央就批準(zhǔn)成立文件起草組。中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長回良玉同志主持起草工作。來自中央和國家機關(guān)23個部門的50多人集中辦公，開始了近3個月的文件起草工作。文件起草組人員認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會胡錦濤、溫家寶關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要指示精神，分析研判“三農(nóng)”形勢，初步擬定文件主題，討論研究寫作大綱。胡錦濤、溫家寶在聽取文件起草組匯報后，對2010年一號文件的主題、框架和內(nèi)容給予明確指示。文件起草組在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會胡錦濤總書記、溫家寶總理指示精神的基礎(chǔ)上，對文件內(nèi)容進(jìn)行了討論、修改，再討論、再修改，經(jīng)過反復(fù)推敲、仔細(xì)打磨之后，文件起草組提交了文件送審稿。

審議通過。2009年10月26日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議，對文件送審稿進(jìn)行了審議，根據(jù)審議意見，文件起草組再次進(jìn)行了修改。12月9日，國務(wù)院常務(wù)會議對修改后的送審稿進(jìn)行審議，提出了修改意見，根據(jù)審議意見，文件起草組連夜對送審稿進(jìn)行了再次修改。12月10日，中央政治局常委會議對送審稿進(jìn)行審議，提出了修改意見，胡錦濤總書記明確要求，必須確保糧食生產(chǎn)不滑坡，農(nóng)民收入不徘徊，農(nóng)村發(fā)展好勢頭不逆轉(zhuǎn)。12月27-28日，中央召開農(nóng)村工作會議，討論《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見（討論稿）》。12月29日，根據(jù)會議代表提出的意見，文件起草組作了第4次修改，并將修改后的文件送審稿再次上報，經(jīng)黨中央國務(wù)院審定同意后，于12月31日晚付印，2010年元旦發(fā)出。據(jù)文件起草組負(fù)責(zé)人介紹，2010年中央一號文件緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)這個主題，提出了5個方面27條政策措施，對當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的重大問題做出了鮮明的回答，對在新的歷史起點上推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展工作做出了全面部署。

改革的基本經(jīng)驗及啟示

堅持適應(yīng)發(fā)展階段要求完善機構(gòu)職能。從農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制及其機構(gòu)職能演變的過程看，每次農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置和職能的調(diào)整，都反映了當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展階段的需要和機構(gòu)改革總體部署的要求。既加強和改善了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)了中國的國情和特色要求。對我們深化黨和國家機構(gòu)改革、完善農(nóng)村工作機構(gòu)職能體系提供了經(jīng)驗和啟示。

堅持公開透明原則和民主科學(xué)精神。從農(nóng)村工作文件起草和農(nóng)村政策制定過程看，文件起草工作由不同機構(gòu)、不同層次、不同方面的人員參與，具有廣泛的代表性；農(nóng)村政策制定過程包括主題確定、調(diào)查研究、文件起草、審議通過等主要環(huán)節(jié)，形成了一套比較完整的制度規(guī)范和工作程序。文件起草和政策制定過程體現(xiàn)的公開透明原則、科學(xué)民主精神值得發(fā)揚光大，對我們科學(xué)制定農(nóng)村政策、完善落實有關(guān)措施提供了經(jīng)驗和啟示。

正確處理頂層設(shè)計和基層探索的關(guān)系。文件組成員和有關(guān)方面通過開展調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中存在的突出問題，分析問題形成的主要原因，發(fā)現(xiàn)基層好的做法和經(jīng)驗，總結(jié)基層的探索和實踐，形成農(nóng)村工作政策法規(guī)文件。在文件制定和政策形成過程中，中央的頂層設(shè)計是以基層的探索實踐為基礎(chǔ)的，基層的探索實踐又為中央的頂層設(shè)計提供了來源，整個過程體現(xiàn)了頂層設(shè)計與基層探索相互作用、相互促進(jìn)的關(guān)系，為我們科學(xué)制定和完善落實農(nóng)村政策提供了經(jīng)驗和啟示。全面深化農(nóng)村改革，既要做好頂層設(shè)計，加強規(guī)劃指導(dǎo)，更要充分發(fā)揮億萬農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民的選擇和創(chuàng)造。

正確處理市場作用和政府作用的關(guān)系。改革開放40年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，出臺了4個指導(dǎo)農(nóng)村工作的中央全會決定，實施了20個指導(dǎo)農(nóng)村工作的中央一號文件，主題是堅持不懈地推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場化改革，主要內(nèi)容包括創(chuàng)新完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、放開市場盤活農(nóng)村資源要素、培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場經(jīng)濟主體、完善調(diào)控促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，政府在改革過程中發(fā)揮了積極的作用。全面深化農(nóng)村改革，要發(fā)揮政府在規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、市場監(jiān)管、法治保障等方面的積極作用，更要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這既是40年農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制決策機制改革的基本經(jīng)驗，也是今后我們必須遵循的一項基本原則。

作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》2019年第1期 微信公眾號（原創(chuàng)）

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