取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最為重要的工作就是進(jìn)村入戶，向農(nóng)民收取稅費(fèi)和完成計(jì)劃生育工作。為了完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不接觸群眾，了解群眾的需求，滿足他們基本的意愿。這個意義上講，取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民群眾是打成一片的。這個打成一片就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熟悉農(nóng)村情況、了解農(nóng)民需求，懂得如何做群眾工作。這些經(jīng)歷過取消農(nóng)業(yè)稅前農(nóng)村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，現(xiàn)在仍然是農(nóng)村基層工作中的中堅(jiān)力量，成為農(nóng)村基層的“中堅(jiān)干部”。某種意義上講，正是“中堅(jiān)干部”繼續(xù)在農(nóng)村基層工作中發(fā)揮作用，使得當(dāng)前基層治理仍然可以做到“大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾化解在基層”。

1、中堅(jiān)農(nóng)民與中堅(jiān)干部

筆者曾提出“中堅(jiān)農(nóng)民”這一概念，主要指那些不愿或不能進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的青壯年農(nóng)民通過擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、開辦小作坊商店、當(dāng)農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、提供農(nóng)機(jī)服務(wù)等等，在不離開農(nóng)村的情況下可以獲得不低于外出務(wù)工的收入水平。在當(dāng)前農(nóng)村幾乎所有青壯年勞動力都進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的背景下，留守農(nóng)村、年富力強(qiáng)、家庭生活完整、收入不低于外出務(wù)工經(jīng)商水平的青壯年農(nóng)民，就成為了當(dāng)前農(nóng)村最為重要的中堅(jiān)力量。尤其重要的是，因?yàn)榇甯刹渴遣幻摦a(chǎn)干部，沒有工資只有誤工補(bǔ)貼，在一般農(nóng)戶家庭缺少進(jìn)城務(wù)工機(jī)會而只有農(nóng)業(yè)收入的上個世紀(jì)，村干部因?yàn)椴幻摦a(chǎn)，他們不僅有農(nóng)業(yè)收入，而且還有當(dāng)村干部的誤工補(bǔ)貼，村干部家庭收入要略高于一般農(nóng)戶家庭。進(jìn)入新世紀(jì)，城市為農(nóng)民提供了幾乎無限的進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商機(jī)會，一般農(nóng)戶家庭中老年父母留村務(wù)農(nóng)，年輕子女進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)戶家庭可以同時獲得務(wù)工和務(wù)農(nóng)收入。相對來講，村干部雖然是不脫產(chǎn)干部，他們卻不可能進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商去，而必須留在農(nóng)村。如果缺少自家承包地以外的收入，相比一般農(nóng)戶，村干部家庭就可能只有農(nóng)業(yè)收入而沒有務(wù)工收入，村干部家庭收入水平在全村排到靠后位置，結(jié)果就是家庭收入低，人情往來無力參加，說話辦事自然也沒有威信，村干部也就當(dāng)不下去了。換句話說，當(dāng)前中國農(nóng)村，村干部要能當(dāng)?shù)孟氯?，他們必須在農(nóng)村獲得自家承包地以外的收入機(jī)會，力爭將自己變成農(nóng)村的“中農(nóng)”。村干部“中堅(jiān)農(nóng)民”化，或由“中堅(jiān)農(nóng)民”來擔(dān)任村干部，是當(dāng)前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)實(shí)。

這個意義上，筆者提出“中堅(jiān)農(nóng)民”這個概念，就是試圖理解當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)保持生產(chǎn)生活秩序的社會結(jié)構(gòu)方面的原因。正是當(dāng)前農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)仍然存在的這個占比大約10% 的“中堅(jiān)農(nóng)民”，成為了當(dāng)前中國農(nóng)村社會的中堅(jiān)力量，成為了農(nóng)村不脫產(chǎn)村干部的主要來源。

村干部“中堅(jiān)農(nóng)民”化，或由“中堅(jiān)農(nóng)民”來當(dāng)村干部，卻并非本文擬討論的農(nóng)村“中堅(jiān)干部”，因?yàn)榇甯刹勘旧聿⒎歉刹慷寝r(nóng)民，村干部既無工資更無體制內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，且他們不是終身制的，而只是由村民選舉產(chǎn)生、不脫產(chǎn)、拿誤工補(bǔ)貼、任期有限的村干部。所以村干部的身份是農(nóng)民而不是干部。

本文擬討論的農(nóng)村基層“中堅(jiān)干部”，主要是指拿國家工資的脫產(chǎn)專職基層干部，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。依據(jù)筆者調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以劃分為三種類型：一種是“領(lǐng)導(dǎo)干部”，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大的正副職領(lǐng)導(dǎo)。二是長期在農(nóng)村工作具有豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)的“中堅(jiān)干部”，當(dāng)然，這些“中堅(jiān)干部”也可能因?yàn)槿鄙偕w希望、臨近退休而在工作中表現(xiàn)消極，他們卻是當(dāng)前農(nóng)村工作中最有工作能力、最了解情況、最能與群眾打交道且實(shí)際上也大多繼續(xù)沖在農(nóng)村工作第一線的群體。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部，這些年輕干部在取消農(nóng)業(yè)以后來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，基本上都是從大學(xué)校門到政府部門，通過公務(wù)員考試來到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，或作為大學(xué)生村官被借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這些大學(xué)畢業(yè)的年輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺少與群眾打交道的經(jīng)驗(yàn)，主要從事辦公室工作。因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅之后，國家限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)編人員規(guī)模，最近10 多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增干部很少，十分有限的大學(xué)畢業(yè)后考來或作為大學(xué)生村官借調(diào)來的年輕干部就更是被留在辦公室打雜從事文字材料寫作與報(bào)送工作，缺少與群眾直接打交道的機(jī)會與能力。

下面我們討論農(nóng)村基層“中堅(jiān)干部”的特征與形成過程，在此基礎(chǔ)上討論當(dāng)前不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的結(jié)構(gòu)及中堅(jiān)干部的重要結(jié)構(gòu)位置。最后簡單討論因?yàn)橹袌?jiān)干部的不可復(fù)制性所可能造成的鄉(xiāng)村治理的危機(jī)。

2、中堅(jiān)干部的特征與形成過程

當(dāng)前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有大量年齡在50 歲左右、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、基本上失去了向上升遷機(jī)會、仍然處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中心主任層次（股級干部）的中年干部，這批干部的重要特點(diǎn)是長期在當(dāng)?shù)毓ぷ?，熟悉?dāng)?shù)厝罕姡彩煜ぎ?dāng)?shù)毓ぷ饕?guī)范與工作方式，具有很強(qiáng)工作能力。這些干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要依托，是處理一線工作的好手，是解決農(nóng)村矛盾的主要力量。無論是信訪維穩(wěn)、低保優(yōu)護(hù)、精準(zhǔn)扶貧，還是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、農(nóng)村技術(shù)服務(wù)、農(nóng)村水利建設(shè)以及各種運(yùn)動式的中心工作，他們都是最可以依靠的組織者與實(shí)施者。

2018 年4 月到武漢市W 鎮(zhèn)調(diào)研，重點(diǎn)訪談了長期在W 鎮(zhèn)工作的中層干部，發(fā)現(xiàn)他們對當(dāng)?shù)厍闆r極為了解，也有很強(qiáng)的預(yù)判與解決突發(fā)事件的能力。W 鎮(zhèn)是一個大鎮(zhèn)，有10 萬人口，53 個村居，全鎮(zhèn)只有42 個公務(wù)員和事業(yè)編干部，160 名以錢養(yǎng)事人員。W鎮(zhèn)不僅能保持基本治理秩序而且能有效地完成上級布置的各種運(yùn)動式的中心任務(wù)，比如農(nóng)村土地確權(quán)和正在進(jìn)行的村莊環(huán)境整治。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來看，那些長期在本地農(nóng)村工作、具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)、既熟悉當(dāng)?shù)厝藛T又懂得地方規(guī)范、還具有方法手段的中層干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好工作的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級長期在本地工作，人熟、情況熟、方法手段熟，在當(dāng)?shù)鼐哂袕V泛人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中層干部就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的“中堅(jiān)干部”。

舉幾個例子。民政辦主任A，50 歲，過去一直在計(jì)生辦工作，2016 年調(diào)到民政辦當(dāng)主任。參加工作有30 年了，其中近一半工作時間是在管理區(qū)（總支）。他對全鎮(zhèn)低保情況十分掌握，對涉及民政的各項(xiàng)事務(wù)也都十分熟悉。比如，優(yōu)撫工作屬民政管，A主任對全鎮(zhèn)1700 名退伍軍人都有了解，對其中困難退伍軍人都可以提供幫助，對于軍人上訪也可以做到了解情況以配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)維穩(wěn)。W 鎮(zhèn)分管維穩(wěn)的政法委書記B 同樣對所有上訪群體十分了解。上訪群體中，民辦教師上訪是一個很難解決的問題，一是沒有政策依據(jù)，二是缺少基本的證明，這些歷史遺留問題變成了特定時期的利益博弈。民辦老師（涉教群體）上訪群體涉及60 人，其中有些人上訪特別積極，是維穩(wěn)的重點(diǎn)，B 書記對這個群體極為熟悉，也在能解決問題的政策范圍內(nèi)盡可能解決問題，實(shí)在不能解決的就進(jìn)行安撫、分化。每年節(jié)慶都要到一些關(guān)鍵人群中走訪安撫，有時還要召開座談會。B 書記幾乎對全鎮(zhèn)所有信訪群體以及他們的結(jié)構(gòu)都十分熟悉，與這些群體中的積極分子都有私人關(guān)系，對這些群體中的特別困難戶進(jìn)行幫扶。有政策依據(jù)能解決問題的立即解決，沒有政策依據(jù)的充分解釋，有困難的進(jìn)行幫扶，從而將問題解決在基層，矛盾化解在基層。B 書記說，每年教師節(jié)都會請上訪民辦老師中的十幾個人來開一個座談會，安撫一下，發(fā)點(diǎn)實(shí)物，比如板粟特產(chǎn)，吃一頓飯。K 總支書C，51 歲，以前是農(nóng)技站的農(nóng)藝師，被聘用擔(dān)任K 總支的總支書記，這個總支下面有15 個村，2017 年僅應(yīng)對當(dāng)?shù)?5 個村在武漢開出租車司機(jī)上訪，就占到他一半時間，他對K 總支104 名在武漢開出租車司機(jī)的情況都十分了解，一年有數(shù)十次從W 鎮(zhèn)來武漢城區(qū)做信訪維穩(wěn)工作。民政辦主任說，他現(xiàn)在每周至少3 天下到村里摸情況。因?yàn)檫^去工作中積累下來人際關(guān)系，對群眾和對情況都很熟悉，做任何工作都可以很快熟悉上手，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何一個崗位都拿得起做得好。經(jīng)管站站長D 是1991 年參加工作的，2002 年當(dāng)經(jīng)管站站長至今，對全鎮(zhèn)村級財(cái)務(wù)極為了解。2016 年全鎮(zhèn)土地確權(quán)也主要依托經(jīng)管站。D 站長對上級政策吃得透，對農(nóng)村情況很了解。土地確權(quán)中產(chǎn)生大量糾紛，大部分就是在經(jīng)管站解決的。D 站長講，W 鎮(zhèn)比較骨干的中層干部也就20 人左右，年齡在50 歲上下，今后這批干部退休了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作如何接觸群眾將會成為問題。這批50 歲左右的骨干是在過去收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育工作中與群眾“打成一片”成長起來的。現(xiàn)在很難再產(chǎn)生這樣的干部了，因?yàn)榕c群眾面對面的路線與工作任務(wù)減少了。前面講到的K 總支書記今年也是50 歲，他每周七天，幾乎天天在村莊中，幾年時間騎壞了兩輛摩托。

正是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)存在著這樣一群熟悉農(nóng)村情況、具有很強(qiáng)與群眾打交道能力和政策執(zhí)行力的中堅(jiān)干部，在轉(zhuǎn)型時期，自上而下的政策和治理訴求就可以較好完成，就可能真正做到“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾化解在基層”，其中“小事不出村”也有中堅(jiān)干部的功勞，因?yàn)橹袌?jiān)干部往往是包村干部，協(xié)助或指導(dǎo)村干部處理村莊事務(wù)。在各種自上而下運(yùn)動治理要求下，他們也能沖在第一線完成上級安排的任務(wù)，并有能力保持農(nóng)村的矛盾不被激化?！懊芑庠诨鶎印?，整個中國才有一個穩(wěn)定和諧一心一意搞建設(shè)的社會政治條件。

當(dāng)前農(nóng)村一個時期的運(yùn)動式的中心工作，比如土地確權(quán)、農(nóng)村環(huán)境整治、低保清理、精準(zhǔn)扶貧、上訪維穩(wěn)（這一項(xiàng)最難做）、正開始進(jìn)行的鄉(xiāng)村振興、浙江等地方進(jìn)行的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)（其中難度最大的是“三改一拆”）以及城市郊區(qū)農(nóng)村的征地拆遷，之所以都可以比較好地應(yīng)對與完成，其中一個重要原因是對農(nóng)村情況熟悉、對當(dāng)?shù)厝罕娛煜ぁ⒐ぷ髂芰?qiáng)的“中堅(jiān)干部”在其中起到了巨大作用?！爸袌?jiān)干部”起作用的辦法，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最難的工作部門往往安排最得力的“中堅(jiān)干部”去應(yīng)對，比如信訪維穩(wěn)辦公室主任一定是工作能力特別強(qiáng)的中堅(jiān)干部。二是通過包村形式讓中堅(jiān)干部指導(dǎo)村干部開展工作，浙江在“三改一拆”中甚至下派得力鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中堅(jiān)干部”駐村工作，稱為聯(lián)村干部，正是聯(lián)村干部的有力工作使浙江省可以順利完成難度極大的“三改一拆”工作。武漢新洲區(qū)則通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面重新設(shè)立總支，由總支指導(dǎo)管理范圍內(nèi)的行政村共同開展工作。一個總支有3~4 個工作經(jīng)驗(yàn)豐富的中堅(jiān)干部，這些中堅(jiān)干部調(diào)動起管理范圍若干行政村的村干部力量，就足以集中力量應(yīng)對農(nóng)村可能出現(xiàn)的各種緊急情況、各種階段性工作以及完成上級安排的各種特殊任務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)中堅(jiān)干部的優(yōu)勢是對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村情況熟悉，對農(nóng)民群眾熟悉，對農(nóng)村工作方法（情理法力）熟悉，農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富，工作能力強(qiáng)，解決問題能力強(qiáng)。他們也有缺點(diǎn)，最大的缺點(diǎn)就是因?yàn)槟挲g相對比較大，已經(jīng)失去向上升遷的機(jī)會，而可能會比較消極，表現(xiàn)“有點(diǎn)油”，工作責(zé)任心可能不是太強(qiáng)。

之所以農(nóng)村“中堅(jiān)干部”會有以上特點(diǎn)，是與農(nóng)村“中堅(jiān)干部”來歷有關(guān)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，領(lǐng)導(dǎo)干部往往是調(diào)動比較頻繁的，尤其是當(dāng)前農(nóng)村，很少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部長期在一個地方工作。與領(lǐng)導(dǎo)干部不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中堅(jiān)干部”一般都長期在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，絕大多數(shù)“中堅(jiān)干部”都只在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過。長期在一個地方工作，當(dāng)然就對這個地方的情況熟悉，群眾也很熟悉。

更重要的是，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)中堅(jiān)干部基本上都是在上個世紀(jì)八、九十年代參加工作的，眾所周知，到了上個世紀(jì)九十年代，“三農(nóng)問題”十分嚴(yán)重了，無論是向農(nóng)民取消稅費(fèi)還是計(jì)劃生育，這些“要錢要命”的工作都難度極大，可謂天下第一難的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”任務(wù)，當(dāng)然不能只是坐在辦公室給村干部安排任務(wù)，全國農(nóng)村普遍是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村來完成任務(wù)，大多數(shù)地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間還設(shè)立有管理區(qū)，包村干部同時也是管理區(qū)干部，管理區(qū)干部既各有包村任務(wù)，又隨時可以聯(lián)合起來集中應(yīng)付中心工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就與村干部有著極為密切的聯(lián)系，關(guān)鍵時期幾乎天天在一起研究工作。為了完成這些天下第一難的工作，鄉(xiāng)村干部就必須要挨家挨戶做工作，與農(nóng)民群體“打成一片”，做群眾思想工作，聽農(nóng)民提供訴求。有的時候就真正是打在一起了。

正是長期沖在收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育工作的第一線，農(nóng)閑還組織農(nóng)民興修水利，鄉(xiāng)村干部就有了足夠多的與農(nóng)民群眾接觸的機(jī)會，就必須要向農(nóng)民解釋政策，回應(yīng)農(nóng)民提出的訴求，應(yīng)對農(nóng)民的不滿情緒，處理各種突發(fā)事件，鄉(xiāng)村干部很快就在實(shí)踐中熟悉了農(nóng)村與農(nóng)民，提高了做群眾工作的能力，掌握了進(jìn)行農(nóng)村工作的方法。

進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)業(yè)稅以及各種專門面向農(nóng)民的收費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再有收糧派款的任務(wù)，也就不再有必須進(jìn)村入戶挨家挨戶做工作收糧派款的壓力。幾乎與取消農(nóng)業(yè)稅同時，因?yàn)檗r(nóng)民生育觀念轉(zhuǎn)變和計(jì)劃生育工作強(qiáng)制性的降低（計(jì)劃生育十不準(zhǔn)之類），農(nóng)村計(jì)劃生育工作難度也大幅度降低。一時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部再進(jìn)村入戶就變得沒有必要了。因此，取消農(nóng)業(yè)稅后很長一個時期，國家在農(nóng)村快速收縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也基本上不下鄉(xiāng)了。不僅如此，取消農(nóng)業(yè)稅后，因?yàn)榈胤截?cái)政收入的減少，國家進(jìn)行鄉(xiāng)村體制配套改革，主要有撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、減少鄉(xiāng)村干部、取消村民組長，湖北省還率先在全省推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)業(yè)”改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”改為民辦非企業(yè)，之前事業(yè)單位吃財(cái)政飯的站所工作人員變成了“社會人”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間常設(shè)的管理區(qū)也大多撤銷，包村干部因?yàn)椴辉儆惺杖《愘M(fèi)任務(wù)，也大多數(shù)名存實(shí)亡?？傊∠r(nóng)業(yè)稅后，國家快速退出農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為“懸浮型”政權(quán)。一般干部很少再有下鄉(xiāng)入戶與群眾接觸的經(jīng)歷。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且開始向農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模資源轉(zhuǎn)移。國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源就涉及到兩個問題：一是資源轉(zhuǎn)移是否合理，二是資源轉(zhuǎn)移進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)能否落地。前者如農(nóng)村低保是否真正分到了低保戶，后者國家資源為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目落地時農(nóng)民是支持還是反對或揩油。所有這些國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源過程中都可能產(chǎn)生出各種復(fù)雜的矛盾，因此一方面國家開始借資源輸入要求鄉(xiāng)村治理規(guī)范化，典型就是河南鄧州發(fā)明的“4+2 工作法”，以及當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的復(fù)雜表格填報(bào)以及數(shù)據(jù)庫管理。另一方面則是資源輸入引發(fā)的各種矛盾需要解決。

資源輸入引發(fā)的矛盾與單家獨(dú)戶無力解決的共同生產(chǎn)事務(wù)的強(qiáng)烈需求，很快就變成了農(nóng)民上訪。同時，取消農(nóng)業(yè)稅后，之前放棄了承包地的農(nóng)戶要地，而正在種地的農(nóng)戶不愿讓出土地，引發(fā)全國農(nóng)地承包權(quán)的沖突。城市化加速，征地拆遷也引發(fā)了大量利益博弈，這種利益博弈不僅以群體性事件、惡性事件的形式表現(xiàn)出來，而且匯集到上訪渠道上了。這樣一來，在取消農(nóng)業(yè)稅后不久，農(nóng)村信訪工作突然變得形勢嚴(yán)峻起來。

與取消農(nóng)業(yè)稅前鄉(xiāng)村干部進(jìn)村挨家挨戶做“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”工作不同，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不再找農(nóng)民“要錢要命”，農(nóng)民群眾卻主動找上門來。找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民，大都是膽子比較大、想法比較多、具有一定勢力的“刁民”，一旦地方政府滿足“刁民”的訴求，就會對一般村民產(chǎn)生激勵，就會有更多農(nóng)民“刁民化”，因此，取消農(nóng)業(yè)稅之后的農(nóng)村工作往往變成了基層政權(quán)與少數(shù)“刁民”的斗智斗勇，這與取消農(nóng)業(yè)稅前的農(nóng)村工作有了本質(zhì)的不同。

最近幾年農(nóng)村情況又有不同，最重要的表現(xiàn)是國家試圖更加積極地改變農(nóng)村面貌，包括低保清理與精準(zhǔn)扶貧、土地確權(quán)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊環(huán)境整治，這些工作加上一直作為農(nóng)村重頭工作的信訪維穩(wěn)，主要工作力量是經(jīng)過取消農(nóng)業(yè)稅前完成天下第一難工作訓(xùn)練出來的“中堅(jiān)干部”，后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻基本上不再有全面鍛煉工作能力的機(jī)會。

3、農(nóng)村基層干部的結(jié)構(gòu)與中堅(jiān)干部的重要性

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包括公務(wù)員和事業(yè)單位人員，都是專職的國家正式干部。一般一個中等規(guī)模農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員20~30 人，七站八所鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位事業(yè)編制40~50 人不等。2006 年湖北省進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編，“七站八所”工作人員被稱作“社會人”。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財(cái)政飯的人員進(jìn)行嚴(yán)格限制，采取只出不進(jìn)的政策。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府有十多年沒有新進(jìn)公務(wù)員，主要進(jìn)入渠道是上級安排下來鍛煉的選調(diào)生和招聘的大學(xué)生村官。

如前所述，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要有三個層次：第一個層次是領(lǐng)導(dǎo)干部，主要是黨委政府人大的正副職，黨委委員。黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、人大主席是正職，其他副職還有10人左右。領(lǐng)導(dǎo)干部一般都有公務(wù)員身份。第二層次是取消農(nóng)業(yè)稅前通過招考或招聘或分配（大中專）或轉(zhuǎn)業(yè)而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期在基層工作，具有豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)。最重要的是，他們幾乎都在取消農(nóng)業(yè)稅前有過包村經(jīng)歷，有過與農(nóng)民打交道的經(jīng)驗(yàn)。其中一部分干部成為了七站八所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，獨(dú)立應(yīng)對處理一個方面的工作。還有一部分人因?yàn)椴辉儆兄鲃优c農(nóng)民打交道的需要而變成辦公室坐班人員，事情不多，做事積極性也不高。這一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中能力強(qiáng)、積極性高又擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層干部的，就是我們前面所稱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“中堅(jiān)干部”。第三個層次則是招聘來的大學(xué)生，無論是以公務(wù)員身份還是以大學(xué)生村官名義招聘到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，這些從校門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的大學(xué)生缺少與農(nóng)民群眾打成一片的機(jī)會與經(jīng)歷，他們的優(yōu)勢是能寫材料，懂電腦，他們因此成為坐公室整理報(bào)表、辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。缺少到一線工作的機(jī)會，也就缺少真正做群眾工作的能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)是流動性強(qiáng)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長兩個一把手，以及鎮(zhèn)委副書記、紀(jì)委書記大都需要異地任職，絕大多數(shù)都是從外地空降而來，尤其來自上級權(quán)力部門，比如黨委政府辦公室、紀(jì)委組織部宣傳部、共青團(tuán)，其中相當(dāng)一部分人主要是做文字工作，給縣市主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)秘書出身，缺少對農(nóng)村工作的了解。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)從上級空降，調(diào)動頻繁，外來，對農(nóng)村情況不熟悉不了解，以及在強(qiáng)調(diào)年輕化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍中大都偏年輕，就使他們?nèi)鄙賹Ξ?dāng)?shù)剞r(nóng)村工作的了解，開展工作就比較困難，開展工作時也容易花拳繡腿。好處是，因?yàn)橥鈦?，與當(dāng)?shù)責(zé)o利益糾葛，敢于開展工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要開展工作，需要依靠的一是副職領(lǐng)導(dǎo)，二是“中堅(jiān)干部”。

副職領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)大多是從本地普通干部升任上來，近年來，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍長期“只出不進(jìn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往缺少合適的副職領(lǐng)導(dǎo)干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部也越來越從上面空降而來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職雖然都是副科級，不同副職地位差異卻是很大的，由副科級到正科級往往要經(jīng)歷長久奮斗。擔(dān)任黨委委員、副鎮(zhèn)長、排名靠前的副鎮(zhèn)長，再到副書記，才有希望進(jìn)到正科，比如政協(xié)聯(lián)絡(luò)組長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，只有擔(dān)任了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長才有資格擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

從開始擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，一直向上升，直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職，最大好處是通過分管農(nóng)村工作逐步熟悉農(nóng)村各方面情況，提高領(lǐng)導(dǎo)能力。缺點(diǎn)是升職預(yù)期不高，大部分人一輩子也就到副科為止，因此容易消極懈怠?，F(xiàn)在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級并行，可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)升職預(yù)期不高的問題。

“中堅(jiān)干部”則是指前面所述具有豐富農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)、處在站所辦公室負(fù)責(zé)人位置、負(fù)責(zé)方面工作卻有著全面工作經(jīng)驗(yàn)的中年和中層干部，這些“中堅(jiān)干部”是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的基本力量，是當(dāng)前進(jìn)行階段性工作的主要依靠力量。

最近幾年不多的新進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的大學(xué)生主要是從事辦公室文字材料和電腦報(bào)表工作，既缺少做群眾工作的能力，也很少有提高工作能力的機(jī)會。最近幾年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的年輕干部主要包括上級安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的選調(diào)生、“三支一扶”人員考取鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、大學(xué)生村官借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作或者考入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，以及極少數(shù)省考公務(wù)員進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，和極少數(shù)優(yōu)秀村主職干部定向招聘為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的。這些從校門到政府門的年輕干部不僅缺少接觸群眾的機(jī)會，而且很少人安心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，往往很快就通過各種途徑調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)了。前不久到湖北團(tuán)風(fēng)縣調(diào)研，甚至有兩個已經(jīng)升任鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的年輕干部直接辭職回家了。

從當(dāng)前農(nóng)村基層工作的性質(zhì)來看，鄉(xiāng)村兩級是國家與農(nóng)民和農(nóng)村社會對接最為重要的地帶，張厚安教授將之總結(jié)為“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是國家基層政權(quán)，而村一級實(shí)行村民自治。

與科層體制不同，與分散的農(nóng)戶打交通，做農(nóng)村工作，具有十分重要的自身特點(diǎn)。農(nóng)村工作一般具有很強(qiáng)的季節(jié)性，比如春播秋收，冬修水利，都存在季節(jié)性；偶發(fā)性，即農(nóng)村各種突發(fā)事件都必須得到及時處理，將矛盾解決在基層；策略性，即在做工作過程中要調(diào)用各種治理資源“情理法”，甚至“情理法力”[4]；復(fù)雜性、不規(guī)范性，以及事本主義原則。因?yàn)檗r(nóng)村工作過于復(fù)雜，很難做到獎罰有據(jù)，有效監(jiān)管，因此，上級對鄉(xiāng)村干部的考評傾向“包干制”“一票否決制”，以及通過“責(zé)權(quán)利不對稱”的制度設(shè)計(jì)來調(diào)動鄉(xiāng)村干部工作積極性。

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家完成收取稅費(fèi)和計(jì)劃生育工作主要就是通過“包干”“一票否決”以及“責(zé)權(quán)利不對稱”制度設(shè)計(jì)來調(diào)動鄉(xiāng)村干部積極性的。取消農(nóng)業(yè)稅后一段時間，國家任務(wù)沒有了，鄉(xiāng)村干部也就懸浮起來。而在上訪維穩(wěn)等出現(xiàn)問題時，上級最佳應(yīng)對策略仍然是包保責(zé)任制等制度的出臺。

制度安排越是具體清晰，制度應(yīng)對不確定性很高的基層治理事務(wù)就越是效率低下，成本高昂。

問題在于，如果具體制度安排不明確，給基層比較大的自由裁量權(quán)，鄉(xiāng)村干部又可能渾水摸魚，甚至敷衍塞責(zé)，唯利是圖?；鶎又卫頎顩r很快就會惡化。

這就是中國體制中存在的“一放就亂，一收就死”的固疾。要消除這個固疾，目前還看不到希望，尤其是在中國農(nóng)村區(qū)域廣大、不同地區(qū)情況千差萬別情況下，這個固疾就更難消除。

反過來，如果“一收就死”，就再放一放，如果“一放就亂”，就再收一收，這種收收放放、放放收收的辦法雖然是策略性的，卻可能調(diào)動各方面積極性，同時防止各種問題的累積，這個意義上也可以說，基層治理實(shí)際上仍然是收放自如的。

當(dāng)前中國農(nóng)村區(qū)域廣大，農(nóng)村社會快速變遷背景下，也許不應(yīng)當(dāng)指望有一種完美的制度可以應(yīng)對與解決所有鄉(xiāng)村善治的問題，而應(yīng)當(dāng)依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行制度調(diào)整。這個制度調(diào)整的關(guān)鍵是要讓鄉(xiāng)村干部具有發(fā)揮主動性的空間。沒有鄉(xiāng)村干部主動性的任何制度都不是好的制度。而決定鄉(xiāng)村干部主動性和基本能力的就是他們過去的歷練。正是因?yàn)楫?dāng)前中國農(nóng)村基層存在一個龐大的中堅(jiān)干部群體，使得基層治理具備了最為重要的干部準(zhǔn)備。或者說，正是農(nóng)村基層仍然有大批“中堅(jiān)干部”，使得當(dāng)前鄉(xiāng)村治理可以做到收放自如，運(yùn)動式治理仍然可以實(shí)現(xiàn)，基層秩序仍然可以維系。

4、中堅(jiān)干部再生產(chǎn)的危機(jī)

現(xiàn)在的問題恰是，具有工作能力、在鄉(xiāng)村治理中可以充分發(fā)揮主動性以應(yīng)對各種鄉(xiāng)村治理中特殊情況的“中堅(jiān)干部”正在逐步退出鄉(xiāng)村治理的舞臺。中堅(jiān)干部正在快速地老去，正在進(jìn)入退休和退養(yǎng)的年齡?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，不僅年輕的大學(xué)畢業(yè)生缺少農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)，沒有過真正與群眾打交道的歷練，而且現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)多年沒有新的干部進(jìn)入，即使偶有年輕干部進(jìn)入，他們也不安心工作。

也就是說，在當(dāng)前仍在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用、有能力應(yīng)對各種鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜情況的“中堅(jiān)干部”是當(dāng)前一個時期鄉(xiāng)村治理仍然有序的重要力量。一旦這個“中堅(jiān)干部”群體退出鄉(xiāng)村治理舞臺，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍無人填補(bǔ)或即使有人來填補(bǔ)卻沒有“中堅(jiān)干部”那樣對農(nóng)村情況了解及應(yīng)對農(nóng)村突發(fā)事件的能力，就會因此造成“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾化解在基層”機(jī)制的失效。

當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)關(guān)注“中堅(jiān)干部”群體，尤其應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)具有熟悉農(nóng)村情況、了解農(nóng)民需求、具有與群眾打交道能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以填補(bǔ)“中堅(jiān)干部”退休后基層治理中的空白。

作者簡介:賀雪峰，教授，博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)社會學(xué)系系主任，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教育部長江學(xué)者特聘教授,。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖湘論壇》2018年第5期

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