導讀：小沖突不斷演化為大事件，而地方政府無力解決的局面，暴露出當前鄉(xiāng)村社會的治理危機。賀雪峰先生認為，在國家治理制度轉(zhuǎn)型的過程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治權(quán)被不斷弱化，矛盾無法在內(nèi)部得到解決，從信訪考評一票否決，到地方政府花錢買穩(wěn)定，地方治理中的原則不斷喪失，以至于陷入進退失據(jù)的困境。面對這一問題，思想界不宜僅僅強調(diào)“應(yīng)該如何”，而要以科學嚴謹?shù)膽B(tài)度，分析清楚基層治理問題“是什么”和“為什么”，進而研究可行的解決之道。特此編發(fā)，以饗讀者。
一
近年來，我們在農(nóng)村社會調(diào)研時，時常可以發(fā)現(xiàn)一些小沖突不斷升級導致最終難以收場的案例。小沖突演變成大事件，有很多偶然因素，其中之一是部分地區(qū)農(nóng)村強有力的宗族組織是村民可以現(xiàn)成的組織起來維護自己權(quán)益的內(nèi)生資源，二是地方政府缺少足夠應(yīng)對村民維權(quán)行為的能力（及合法性），甚至村民采取過激行為之后，地方政府也往往束手無策。有時甚至是百口難辯。其中可能有政府官員貪污腐敗、違法亂紀的前因，又因為地方政府缺乏應(yīng)對能力。
更重要的問題在于，為什么村莊沖突容易轉(zhuǎn)化為村民與地方政府的沖突。幾乎到任何一個地方作調(diào)查，都會發(fā)現(xiàn)“小事不出XX，大事不出XX”，在村一級調(diào)查，是“大事不出村，小事不出組”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級調(diào)查，則是“大事不出鄉(xiāng)，小事不出村”?？梢砸来祟愅啤?/p>
這樣說法背后，一是反映了不同層級對大事和小事的定義有差異，二是與當前自上而下的壓力型體制有關(guān)。所謂出村、出鄉(xiāng)和出縣，即農(nóng)民中發(fā)生的沖突，在村、鄉(xiāng)和縣內(nèi)得不到解決，而越出村、鄉(xiāng)、縣的范圍，進入到市、省甚至中央層級。中央無法直面大量的幾乎是蜂涌而來的各種矛盾，中央必須強調(diào)將矛盾化解在基層，消滅于萌芽狀態(tài)。如果沒有上級的考評，地方政府完全可以不關(guān)心矛盾出村出鄉(xiāng)出縣，他們甚至會鼓勵農(nóng)民到更高層級上訪，以推卸自己的責任。上級政府因此必然以出省到北京，出市到省，出縣到市，出鄉(xiāng)到縣和出村到鄉(xiāng)來層層考評下級政府。到上級政府上訪越多，地方政府越是有問題，越級上訪到了一定數(shù)量，在同級排名落到最后幾位，就可能被“一票否決”。因此，地方政府必須要想方設(shè)法在本級終止農(nóng)民的上訪，將農(nóng)民之間的沖突和矛盾化解在本級之內(nèi)。
地方政府怕出事，有著極強的將矛盾和沖突化解在本級之內(nèi)的壓力和動力。而地方政府往往又是造成沖突的其中一方，因為農(nóng)民不滿的當事人正是地方政府的不當行政，及更普遍的地方官員的違法亂紀。正是因為地方政府本身可能是沖突之中的一方，就使得農(nóng)民越級上訪告狀具有很強的合理性（乃至合法性）。農(nóng)民之間的沖突中，尤其是農(nóng)民與下級政府及其官員的沖突，往往又會因為其中一方或雙方與上級政府的關(guān)聯(lián)（比如上級政府往往本能地維護下級政府及其官員的利益、聲譽、權(quán)威），而使沖突中的一方試圖到更高級政府去尋找公正的裁決。
這樣一來，村莊內(nèi)的沖突，及農(nóng)民上訪，有著十分復雜各各不同的理由，地方政府斷無可能通過一個統(tǒng)一的方案來化解沖突及使矛盾不出本級政府的范圍。地方政府可以做的，一是盡量不去觸動農(nóng)民利益，“不惹事”；二是盡量作為中間人去公正解決農(nóng)民之間的沖突；三是對過深介入到?jīng)_突中的下級政府官員進行處分，等等。這個意義上講，上級政府將越級上訪量作為考評地方政府的指標（尤其是其中的“一票否則”）是有效的，是可以對地方政府構(gòu)成一定約束的。中央和農(nóng)民通過上訪結(jié)成聯(lián)盟，共同制約地方政府。
問題在于，有些沖突與地方政府無關(guān)，地方政府介入調(diào)解，不僅勞而無功，而且引起沖突中的一方甚至雙方不滿，而越級上訪。還有，農(nóng)民會就自己的事情提出過分要求，不得滿足而上訪。還有謀利型上訪，還有求助型上訪等等。
也就是說，矛盾不出村鄉(xiāng)縣的制度安排（主要是通過上訪數(shù)量考評的一票否決）本身具有一定合理性。同時，這一制度也存在問題，即上訪是農(nóng)民的權(quán)利，且農(nóng)民上訪本身是過于復雜的，在一票否決的情況下，農(nóng)民就完全可能借越級上訪來要挾地方，地方從之前調(diào)解農(nóng)村沖突盡量不惹事的中間人和裁判人變成了當事人，地方政府不得不截訪，不得不花錢買平安。這就暴露出信訪考評制度不合理的一面來了。
顯然，信訪考評制度既有合理的一方面，又有不合理的一面，我們不能各執(zhí)一端，從而義正辭嚴，情緒洶洶，而要看到其中復雜的辯證法。
二
在傳統(tǒng)時代，以至于在人民公社時期，矛盾一般是不出村的，其中原因大致有三，一是村莊內(nèi)部有矛盾解決機制，尤其是有對是非的地方判斷（諸如村規(guī)鄉(xiāng)約之類），既有規(guī)則，又有判斷人，村莊內(nèi)部的矛盾也就大都可以在村內(nèi)化解；二是村莊相對封閉穩(wěn)定，發(fā)生矛盾的幾率比較少；三是傳統(tǒng)時代和人民公社時期，社會主導規(guī)范都是義務(wù)本位而非權(quán)利本位，義務(wù)本位的主導規(guī)范強有力地抑制了村莊釘子戶的搭便車行為，減少了沖突可能性。
改革開放以來，農(nóng)民流動增加，市場經(jīng)濟滲入，村莊邊界開放，以權(quán)利本位為主導的現(xiàn)代法治觀念及其他各種現(xiàn)代性觀念全方位進入村莊主導農(nóng)民的行為，就使村莊喪失了自主解決內(nèi)部沖突的能力。具體可以分為以下三個方面：
第一，以權(quán)利本位為主導的法治觀念進入村莊，傳統(tǒng)的村莊規(guī)范喪失了通過強制來解決內(nèi)部沖突的合法性。每個村民都受到了普遍的自上而下的以權(quán)利本位為特征的國家法律的保護，他們都可以以國家法律來申張自己的訴求，獲得國家的支持。
第二，與村莊強制解決沖突能力喪失幾乎同時發(fā)生的，還有村莊治權(quán)的弱化，即過去村莊掌握著相當部分公共資源，以用于公共事業(yè)，這部分資源因其公共，而可以不顧及少數(shù)人（少數(shù)服從多數(shù)）。分田到戶以來尤其是取消農(nóng)業(yè)稅以來，村莊集體土地所有權(quán)進一步虛化，各種合理不合理收費均被禁止，村莊集體無力再為村莊提供最基本的公共品，也無力防止少數(shù)人的搭便車行為。村莊不能解決自身的問題，矛盾便要出村。
第三，民族要復興，經(jīng)濟要發(fā)展，農(nóng)村要改變。國家因此必須與農(nóng)民打交道，尤其是要征占土地等，國家（當然是通過地方政府）因此成為與農(nóng)民直接接觸的當事人，而使矛盾出了村。
三
比矛盾出村更嚴重的是農(nóng)村邊緣群體的崛起。所謂農(nóng)村邊緣群體，這里并無褒貶之義，主要是指與農(nóng)村主流規(guī)范和行為有差異的少數(shù)人群體，這些人往往越出村莊主流規(guī)范，破壞既有秩序，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)感情。任何一個時代都會有各種各樣原因產(chǎn)生的邊緣群體，在傳統(tǒng)社會和人民公社時期，這樣的邊緣群體是受到主流規(guī)范壓制的，且主流規(guī)范往往有著強有力的對邊緣群體越軌行為的懲罰機制，比如人民公社時期，對懶漢的懲罰是說他的壞話，讓他或他兒子娶不上媳婦。傳統(tǒng)時代對付越軌邊緣群體的手段就更嚴厲了。因為對邊緣群體越軌行為的壓制，而使邊緣群體不得不龜縮在一個相當有限的邊緣位置，且正是這種壓制，有效地弘揚了社會正氣，鼓勵了社會主流價值，并維護了社會的主導規(guī)范。這個意義上講，在傳統(tǒng)社會和人民公社時期存在的邊緣群體，是這個社會得以存在的一個功能體，這個邊緣群體在任何一個社會中都有結(jié)構(gòu)性存在的位置。
分田到戶以后，隨著村莊邊界的開放，農(nóng)民流動的增加，尤其是權(quán)利本位法律的普及，村莊原有壓制邊緣群體的力量越來越失去了壓制能力。取消農(nóng)業(yè)稅后，集體經(jīng)濟進一步解體乃至消失，取消農(nóng)業(yè)稅本身又使國家進一步退出農(nóng)村社會，農(nóng)村內(nèi)生供給公共品的能力快速下降，農(nóng)村中邊緣群體的越軌行為越來越不受制止，越來越普遍。自上而下建設(shè)和諧社會不出事的考評機制，使地方政府不愿也不敢去充當壓制邊緣群體的力量。農(nóng)村的邊緣群體快速崛起。媒體更是不加區(qū)分地站在所謂弱勢群體一邊，抽象地堅持所謂農(nóng)民立場，樂當“好人”。地方政府和村干部都已被定位在工作不細致、方法粗暴、甚至道德有問題的位置，這樣一來，農(nóng)村社會中的少數(shù)邊緣群體（狠人、惡人、刁民、釘子戶等等）代表了農(nóng)民，農(nóng)民中沉默的大多數(shù)則在一邊冷眼旁觀。
這樣一來，所有人都受到了負面激勵，而由沉默的大多數(shù)變成了越軌的刁民。毛主席早就講過嚴重的問題是教育農(nóng)民，傳統(tǒng)時代也強調(diào)教化農(nóng)民。因為農(nóng)民是一個復數(shù)，是由很多個體農(nóng)民所組成的龐大的群體，教育農(nóng)民是要讓他們認識到自己的整體利益、長遠利益和根本利益，而不是任由少數(shù)人為了個人小利而破壞共識，破壞共同情感和共同利益。批評少數(shù)和教育多數(shù)是兩個同時發(fā)生的過程。在原則問題上不堅持，對少數(shù)人違法犯罪行為的縱容，在是非問題上當好好先生，則這個社會中的大多數(shù)人都會從個人私利出發(fā)，成為公共利益的對立面。這個時候，無論國家有多少能力，都無力應(yīng)對一個多數(shù)人不守規(guī)范的局面。
由矛盾不出村，到大量矛盾出村，再到信訪考評一票否決，到地方政府花錢買穩(wěn)定，地方治理中的原則喪失了，底線沒有了，通過批評來求得團結(jié)的機制和通過說理來施加教育的機制沒有了，使得上訪數(shù)量增加。正如田先紅在其多年前出版的《治理基層中國》一書中所講，農(nóng)村中謀利型上訪呈現(xiàn)蔓延之勢。如何應(yīng)對，實是需要大智慧和大魄力的戰(zhàn)略性決策。
四
為什么上訪中會出現(xiàn)如此的失衡？如何解決問題并使農(nóng)村上訪維護在一個平衡的限度內(nèi)？
其中一個辦法是允許地方政府對無理上訪、謀利型上訪尤其是有不良勢力介入進來的上訪進行處理。不過，只要中央允許地方政府對無理謀利上訪破壞公共秩序（《信訪條例》有規(guī)定）的行為進行處置，則幾乎可以肯定的是，地方政府一定會極大地超出中央所允許的限度，對他們認為的無理謀利上訪進行壓制，且他們就更加沒有意愿去解決農(nóng)民的有理上訪。他們會為了保衛(wèi)自己的職位，為了自己的政績，而充分利用他們的權(quán)力去壓制所有他們不喜歡的上訪。這不僅會使農(nóng)民利益可能受到極大侵害，而且，中央也無法再與農(nóng)民結(jié)盟來約制地方。
這樣一來，國家在如何面對上訪問題上就存在兩難，一是要允許農(nóng)民越級上訪。一旦允許，大量矛盾到了中央，中央無力解決，就必然要求將矛盾化解在基層，就要一票否決上訪過多的地方政府。地方政府為了減少越級上訪，一方面強調(diào)矛盾不出村鄉(xiāng)縣，一方面就要壓制上訪，壓制上訪不合法且不合中央要求，因此只能“人民內(nèi)矛盾人民幣解決”，這又進一步激勵了農(nóng)民的越級上訪。上訪更多，中央更無法處理，中央更要求矛盾化解在基層，基層就更加只能以人盯人，就更加在重大節(jié)假日，花費更大成本防止謀利型上訪的發(fā)生?；鶎右簿驮絹碓教幵诰S穩(wěn)的巨大壓力下面，維穩(wěn)成本居高不下，且維穩(wěn)越來越成為基層工作的中心任務(wù)。
基層因此處在了進退失據(jù)、動輒得咎的困境?；鶎又荒苁侨硕⑷耍⒉蛔?，農(nóng)民照樣上訪。由此而來的是各種惡性事件，經(jīng)媒體放大，都是泛泛指責地方政府，而進一步刺激了群眾的情緒，鼓勵了刁民的斗志?；鶎又卫硐萑肜Ь?。
當前鄉(xiāng)村治理存在以上危機，可能并不是最糟糕的事情，最糟糕的事情是我們都不愿面對，沒有能力面對，我們都以為自己已經(jīng)掌握真理，甚至不愿深入了解經(jīng)驗就已經(jīng)得出結(jié)論。尤其是對于學界，目前也習慣于結(jié)論先行，不愿或無力深入事實。這是危險的。
五
正氣不足，邪氣上升。為什么會出現(xiàn)以上國家治理的困境，重要的原因之一在于村莊政治的喪失。
村莊政治，在傳統(tǒng)時代和人民公社時期的表現(xiàn)為：
在傳統(tǒng)時期，村莊政治的核心是地方性村規(guī)鄉(xiāng)約具有法律一樣的效力，村莊有自主解決內(nèi)部糾紛的主體性。即使村內(nèi)糾紛無法在村內(nèi)解決，而鬧到國家在基層的代理人那里（比如縣衙的知縣），知縣也是按照村規(guī)來裁決。村莊內(nèi)有各種邊緣群體，但邊緣群體不可能主導村莊規(guī)范，而會被村莊各種力量壓制住。若有人不斷地與村莊主流力量纏斗，這種人就會被定為搬弄是非之人。這樣的定位，就不僅要付出聲譽的代價，而且在民事裁決中會處于極為不利的位置。因此，在傳統(tǒng)時代，雖然有上訪，有釘子戶，但為數(shù)甚少，并不構(gòu)成對基本治理秩序的挑戰(zhàn)。
人民公社時期，最為重要的是群眾路線。一個敢于挑戰(zhàn)群眾共識的人，就可能被群眾批評。國家無法從意圖上判斷一個人的行動動機，但群眾可以判斷，可以通過村莊內(nèi)的共同的生活常識來判斷。是出于好心還是惡意，是為公還是為私，是做貢獻還是搞破壞，群眾的眼睛是雪亮的，讓群眾來判斷是非。
總之，在傳統(tǒng)時代和人民公社時期，村民既是一個總體，又是要進行具體分析的，一個村民因其動機、意圖、行為，而可以被判定為壞人，從而受到村民群體的懲罰。村民群體有懲罰壞人的能力和合法性。其背后則是義務(wù)本位和有罪推定的司法原則。在村莊中肆無忌憚是不行的，與官員死纏爛打是危險的，也注定是要失敗的。
六
一旦村莊無力對付崛起的邊緣群體，邊緣群體大量與地方政府“斗智斗勇”之時，中央就只能要求地方政府用更好的態(tài)度面對群眾，視群眾為衣食父母，與群眾實現(xiàn)“三同”（同吃同住同勞動）。地方政府就只能用擺平術(shù)暫時擺平事端，這又會激發(fā)更多事端。地方政府難以應(yīng)對，媒體無的放矢。學界甚至都不用接觸經(jīng)驗本身的復雜性，就已經(jīng)有了只能如何的結(jié)論。這種情況顯然是危險的。
首先，我們必須呈現(xiàn)事實，而不能再以抽象正確的大詞泛泛而論，不能以社會良心自居。群眾是要分析的，農(nóng)民已經(jīng)分化，社會訴求可以塑造。不是我們的愿望決定了我們可以達到的高度，而是我們對事實本身的冷靜分析判斷決定了我們能否正確起步。當前媒體、學界在未對經(jīng)驗本身進行深入分析之前，就已下的若干判斷本身存在問題。只講應(yīng)該如何，不講是什么和為什么，是當前中國學界的致命傷。政治學界不用對中國政治傳統(tǒng)和體制進行深入研究，就已認定唯有西方民主才是中國政治體制的歸屬，他們根本不會管幾乎所有學習西方民主制度的發(fā)展中國家都陷入混亂的事實。法學界不用對中國社會習慣法進行研究，就已認定中國應(yīng)該如何如何，而不顧中國有數(shù)千年的司法傳統(tǒng)。
西方尤其是歐美借人權(quán)對話和各種白皮書來干涉中國內(nèi)政，對中國應(yīng)該如何做說三道四，而事實上西方與中國是競爭者。西方借宗教、文化和意識形態(tài)來和平演變中國的企圖，可以說是路人盡知。
而在當今的世界上，中國作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，最為重要的任務(wù)是實現(xiàn)國家的富強，中華民族的復興，或中國的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的實現(xiàn)必須要以經(jīng)濟發(fā)展為前提，正是在經(jīng)濟發(fā)展方面，來自西方的意識形態(tài)或普世價值究竟是毒藥還是良藥，需要討論。張維為到世界上一百多個發(fā)展中國家考察，未發(fā)現(xiàn)一例因為采取了西方民主制度的發(fā)展中國家因此成為發(fā)達國家，相反倒往往因為采用西方民主制度而使國家陷入混亂乃至混戰(zhàn)。這個意義上，我們可以將西方意識形態(tài)比作華麗的衣服，一個窮人并不是因為穿上華麗衣服就變得富裕，相反，西方之所以可以穿上華麗衣服，是因為他富裕買得起。窮人本來窮，再買華麗衣服穿上，只會更窮。
再進一步，西方的普世價值與西方歷史、國情和國際處境相關(guān)，或西方的普世價值也是特殊的，是特定的時空條件的產(chǎn)物。同樣，中國這個有5000年文明，有13億人口的發(fā)展中大國所實踐的價值本身，也是與中國的歷史、國情和中國國際處境相一致的，因此也是普世的價值。中國的普世價值應(yīng)在深刻理解自己民族特性和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上自我定義，比如中國將人權(quán)首先定義為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。這當然對，因為中國是世界上最大的發(fā)展中國家，目前最重要的任務(wù)是發(fā)展。西方的人權(quán)主要指新聞自由、政治自由，這也是合理的，西方歐美一直是第一世界，是國際規(guī)則的制定者和主導者，是有能力將國內(nèi)危機向國際轉(zhuǎn)嫁的霸權(quán)國家，他們有能力消化國內(nèi)的問題。
中國的處境則是大不一樣的，中國如何崛起，各方面的共識是必須要有穩(wěn)定的社會環(huán)境，中國國內(nèi)社會各階層之間可以相對和諧，國家不被任何一個階層所綁架而可以有自己的主體性，對中華民族長遠未來負責。在中國發(fā)展的順序、戰(zhàn)略方面，或中國發(fā)展的路線、方針、政策方面，不可能有一個可以一成不變執(zhí)行的既定方案，而且需要適應(yīng)環(huán)境需要、發(fā)展需要不斷調(diào)適、不斷深化乃至不斷試錯的過程。這個過程中，就不僅需要國家相對于各階層的自主性，相對于西方國家的自主性，而且需要中國的社會科學工作者真正深入到中國發(fā)展所面對、所要處理和所要解決的復雜國情里面來，需要社會科學首先對是什么進行細致研究，對為什么進行開放式討論，然后再提出有助于中華民族偉大復興的戰(zhàn)略思路和具體對策。
當前中國學界如同媒體一樣，立場先入，而不愿對事實本身進行細致討論的風氣已經(jīng)很嚴重了。中國的社會思潮中，無論左右，也都存在立場太過強硬，而對事實卻無基本理解甚至根本不愿去理解的嚴重問題。
中國的知識分子和學者，應(yīng)該放下自以為是的喜歡搶占道德制高點的毛病，警惕自以為是真理在握的心態(tài)。中國知識分子尤其是學者必須有一個按毛主席所說深入到實踐中作扎實調(diào)研的階段。
田先紅所著《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》正是作者基于多年來深入農(nóng)村調(diào)研所獲取的經(jīng)驗材料而作成。作者在本書中就中國信訪權(quán)利主體變遷、農(nóng)村階層分化與農(nóng)民上訪、縣委書記大接訪、群眾工作部改革等問題展開了較為深入的機制分析，提出了一系列很有創(chuàng)見和沖擊力的觀點。多年來，我們研究團隊一直倡導將機制分析作為經(jīng)驗研究的核心方法之一。機制分析不僅有利于揭示社會現(xiàn)象的主要面向，而且可以在此基礎(chǔ)上進行中層理論建構(gòu)。我們認為，機制分析是建立中國本土社會科學理論體系的重要途徑。我相信，只要我們持之以恒，就一定能在中國社會科學本土化的道路上闖出一條獨特的道路！
本文是作者為田先紅著《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》（中國社會科學出版社2017年版）所作的序言。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《文化縱橫》
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