——對歷年“中央一號文件”的回顧與展望
摘 要：新世紀以來黨中央連續(xù)下發(fā)了十四個以三農為主題的中央一號文件，彰顯了黨中央解決三農問題的決心，基本構建起強農惠農富農政策體系，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的道路上邁出了堅實的步伐，推動農業(yè)農村發(fā)展進入到一個新的歷史階段。未來一段時期，調整農業(yè)結構促進供給結構和需求結構相匹配、創(chuàng)新市場體制與農業(yè)經營體制提高農業(yè)效率與競爭力、縱深推進農村產權改革激活要素、推進農村增綠實現可持續(xù)發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化促進公共資源均衡配置將有望成為中國三農政策關注的重點。
關鍵詞：三農 政策 中央一號文件 展望
從建國初期的“土地改革”，到1958—1978年實行人民公社體制，到改革開放以后建立家庭聯(lián)產承包責任制度，中國的農業(yè)農村發(fā)展歷經幾次體制改革，過程曲折艱辛，但成就舉世矚目。尤其是伴隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施，以及黨中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以三農為主題的中央一號文件，推動農業(yè)保持了10多年的高速增長，極大地支撐了中國經濟的騰飛。進入新世紀后，黨中央在2004年至今又連續(xù)十四年發(fā)布了以三農為主題的中央一號文件，彰顯了三農在現代化建設中的重中之重的地位以及黨中央解決三農問題的決心，推動三農發(fā)展進入了新的歷史階段。
一、新世紀以來中央一號文件回顧
20世紀80年代中后期，國家改革的重心由農村轉向城市，開啟了中國的城市經濟時代。進入90年代后半期，城市化、工業(yè)化對農業(yè)的沖擊加劇，農業(yè)稅負逐步加重，而農產品價格被強行壓低，農民種糧積極性極大受挫，農民收入增幅不斷放緩，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，并在新世紀前后達到最高峰，1997年至2003年的六年時間里，城鄉(xiāng)居民收入比由2.47擴大到3.23，糧食產量由1998年的10246億斤，銳減到2003年的8614億斤，糧食安全形勢日益嚴峻，城鄉(xiāng)矛盾、工農矛盾、干群矛盾凸顯。為此，黨中央著力調整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與引導政策，在時隔18年以后，自2004年開始的中央一號文件的主題再次回到三農領域，并由此鎖定至今。
2004年的中央一號文件以《關于促進農民增加收入若干政策的意見》為題，聚焦“農民增收”，旨在通過有力的舉措盡快扭轉城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。文件提出了對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機補貼“三項補貼”，深化糧食流通體制改革，降低農業(yè)稅負等最直接有效的促進農民增收的系列措施，開啟了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“多予 、少取 、放活”的政策進程。
2005年的中央一號文件以《關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》為題，聚焦“提高農業(yè)綜合生產能力”，旨在解決農業(yè)投入不足、基礎脆弱等問題。文件要求繼續(xù)加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，明確了穩(wěn)定、完善支持糧食生產的有關政策，繼續(xù)實行最低收購價政策，把國家的重大支農政策制度化、規(guī)范化，推進農村金融改革和創(chuàng)新等重要政策措施。
2006年的中央一號文件以《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》為題，聚焦“社會主義新農村建設”，旨在落實黨的十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的重大歷史任務。文件明確要求加快建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，全方位協(xié)調推進農村經濟、政治、文化、社會和黨的建設，尤其是提出全面取消農業(yè)稅，終結了中國延續(xù)數千年的農業(yè)稅歷史。
2007年中央一號文件以《關于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》為題，聚焦“現代農業(yè)”，旨在夯實產業(yè)基礎，確保新農村建設沿著健康的軌道向前推進。文件明確了現代農業(yè)的概念，強調把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農村，注重開發(fā)農業(yè)的多種功能，培育現代農業(yè)經營主體，大力發(fā)展農民專業(yè)合作組織，要求在全國建立農村最低生活保障制度。
2008年中央一號文件以《關于切實加強農業(yè)基礎設施建設進一步促進農業(yè)發(fā)展農民增收的若干意見》為題，聚焦“農業(yè)基礎設施建設”，旨在加強農業(yè)基礎地位，保障主要農產品基本供給，解決農村社會管理和公共服務的矛盾。文件要求鞏固、完善、強化強農惠農政策，提升農業(yè)科技、人才、服務等支撐能力，提高農村生產和農村生活的基本公共服務水平，首次提出建立新型農村社會養(yǎng)老保險制度，強調保障農民土地權益。
2009年中央一號文件以《關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》為題，聚焦“農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展”，旨在應對國際金融危機，防止糧食生產滑坡與農民收入徘徊。文件要求較大幅度增加農業(yè)補貼，提高政府對糧食最低收購價格的水平，增加政府農產品的儲備，加強農產品進出口調控，加大力度解決農民工就業(yè)問題，將農村民生建設重點投向農村電網、鄉(xiāng)村道路、飲水安全、沼氣、危房改造等領域。
2010年中央一號文件以《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》為題，聚焦“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，旨在以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌破解三農難題，協(xié)調推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化。文件明確要求推動資源要素向農村配置，首次提出促進農業(yè)發(fā)展方式轉變，突出把農田水利作為農業(yè)基礎設施建設的重點、良種培育作為農業(yè)科技創(chuàng)新的重點、主產區(qū)作為糧食生產支持政策的重點，提出深化戶籍制度改革等系列舉措。
2011年中央一號文件以《關于加快水利改革發(fā)展的決定》為題，聚焦“水利改革發(fā)展”，旨在有效緩解水利“基礎脆弱、欠賬太多、全面吃緊”等問題，加快扭轉農業(yè)主要“靠天吃飯”局面。文件首次全面闡釋水利的重要地位，提出突出加強農田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設、全面加快水利基礎設施建設、建立水利投入穩(wěn)定增長機制、實行最嚴格的水資源管理制度、創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制等重要舉措。
2012年中央一號文件以《關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》為題，聚焦“農業(yè)科技創(chuàng)新”，旨在依靠科技進步實現農業(yè)增產增收、提質增收、節(jié)本增收。文件明確了農業(yè)科技的公共性、基礎性、社會性的定位，首次強調三農政策的強農惠農富農三大指向，提出推進農業(yè)科技創(chuàng)新、提升技術推廣能力、發(fā)展農業(yè)社會化服務、加強教育科技培訓等系列舉措。
2013年中央一號文件以《關于加快發(fā)展現代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》為題，再次聚焦“現代農業(yè)”，核心是創(chuàng)新農業(yè)經營體系，旨在解決城鎮(zhèn)化進程中誰來種地、怎么種地以及農村社會管理等問題，激活農村和農民自身的活力。文件要求新增補貼向主產區(qū)和優(yōu)勢產區(qū)集中、向新型生產經營主體傾斜，培育和壯大新型農業(yè)生產經營組織，首次提出發(fā)展家庭農場、建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地的準入和監(jiān)管制度，強調建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。
2014年中央一號文件以《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》為題，聚焦“農村改革”，旨在貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，破除農業(yè)農村體制機制弊端，推進四化同步發(fā)展。文件強調確保谷物基本自給、口糧絕對安全，提出建立農產品目標價格制度、最嚴格的食品安全監(jiān)管制度、糧食主產區(qū)利益補償與生態(tài)補償機制、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制等重要舉措，系統(tǒng)提出農村土地產權改革的要求，確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化等重點工作。
2015年中央一號文件以《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》為題，再次聚焦“農業(yè)現代化”，旨在靠改革添動力，以法治作保障，在經濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農業(yè)基礎地位、促進農民持續(xù)增收。文件首次提出推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，明確推進農村集體產權制度改革與農村土地制度改革試點等工作，首次提出完善農產品價格形成機制，加強農村法治建設。
2016年中央一號文件以《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》為題，繼續(xù)聚焦“農業(yè)現代化”，旨在用發(fā)展新理念破解三農新難題，加快補齊農業(yè)農村短板。文件首次提出推進農業(yè)供給側結構性改革，要求著力構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提出推進“互聯(lián)網+”現代農業(yè)、加快培育新型職業(yè)農民、推動農業(yè)綠色發(fā)展、培育壯大農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等創(chuàng)新措施。
2017年中央一號文件以《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》為題，聚焦“農業(yè)供給側結構性改革”，旨在從供給側入手、在體制機制創(chuàng)新上發(fā)力，從根本上解決當前最突出的農業(yè)結構性、體制性矛盾。文件在優(yōu)化產品產業(yè)結構、推行綠色生產方式、壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)、強化科技創(chuàng)新驅動、補齊農業(yè)農村短板、加大農村改革力度等方面進行全面部署，提出建設三區(qū)三園一體，大規(guī)模實施節(jié)水工程、盤活利用閑置宅基地，大力培育新型農業(yè)經營主體和服務主體，積極發(fā)展生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作等創(chuàng)新舉措。
如果說20世紀80年代的五個中央一號文件是注重于解決農民經營自主權和溫飽問題的話，2004年以來的十四個中央一號文件的主線則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構建強農惠農富農政策體系，目的是加快實現農業(yè)現代化、農村全面小康和農民增收致富。這十四個中央一號文件一脈相承，前九個中央一號文件是貫徹黨的十六大、十七大精神，以多予、少取、放活為方針，實現工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的戰(zhàn)略轉變；后五個中央一號文件是貫徹黨的十八大精神，致力于以改革激活農業(yè)農村發(fā)展的內在活力，推進農業(yè)農村的現代轉型，促進四化同步發(fā)展，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
二、新世紀以來三農發(fā)展的成就
十四個中央一號文件對中國的三農發(fā)展產生了長遠而深刻的影響?？梢哉f，2004年以來的十四年，是黨的強農惠農富農政策出臺最密集的十四年，是農民得實惠最多、生活水平提高最快、農村面貌改變最大的十四年。
1.糧食連續(xù)多年增產，農業(yè)生產能力實現質的飛躍。從2004年開始，全國糧食產量實現“十二”連增，2008年糧食產量首次超過歷史最高水平，達到10570億斤，2015年更達到12429億斤，較2003年增長44.3%?！笆濉蹦?，全國水稻、小麥、玉米三大谷物自給率保持在98%以上，糧食人均占有量達到450公斤，高于世界平均水平。“菜籃子”“果盤子”產品也不斷豐收，供應能力大幅提高，2003年至2015年，全國蔬菜產量增長45.4%，肉類產量增長34.4%，水果產量增長89%，水產品產量增長64.3%，人均占有肉類、蔬菜、禽蛋、水產品均超過世界平均水平。
2.農民收入持續(xù)增長，城鄉(xiāng)居民收入與消費差距不斷縮小。自2004年以后，結束了自長達七年的農民收入徘徊的局面，在強有力的政策推動下，2004—2014年，除2009年受金融危機影響外，農村居民收入一直保持兩位數的名義增長率，2010—2016年，農村居民收入增幅連續(xù)7年高出城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民收入差距由3.22下降到2.72。隨著收入的不斷增長，農民消費能力不斷增強、消費層次不斷提高，農村居民家庭恩格爾系數由2004年的47.2%下降到2016年的32.2%，下降15個百分點，同期城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數僅下降8.4個百分點，城鄉(xiāng)居民的消費差距也不斷縮小。農村扶貧開發(fā)取得顯著成效，貧困人口（按2011年新的標準）由2011年底的1.22億人減少到2016年底的4335萬人，近8000萬貧困人口實現了“兩不愁三保障”，摘掉了“窮帽子”。
3.農業(yè)轉型步伐加快，農業(yè)現代化水平明顯提高。農業(yè)設施裝備條件和農業(yè)科技支撐能力顯著增強，2015年全國農田有效灌溉面積達到65873千公頃，節(jié)水灌溉面積達到31060千公頃，分別較2003年增加11859千公頃、10717千公頃，全國一半以上的農田不再靠天吃飯；農機總動力達到111728萬千瓦，較2003年增長85%，主要農作物耕種收綜合機械化率達到63.8%，主要農作物基本實現良種全覆蓋，農業(yè)生產轉入到以機械作業(yè)為主的新階段。農業(yè)標準化、產業(yè)化、規(guī)模化水平不斷提高，至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.47億畝，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%；2016年，全國畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；蔬_到56%，主要農產品加工轉化率超過65%，新型農業(yè)經營主體總量超過270萬個，越來越多的農民工、大中專院校畢業(yè)生和退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為現代農業(yè)生產經營的生力軍。新產業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現，農村電商迅猛發(fā)展，農業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)遍地開花，休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游蓬勃發(fā)展，2016年全國休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入超過5700億元。
4.農村基礎設施明顯改善，農村面貌發(fā)生根本性變化。城鎮(zhèn)基礎設施不斷向農村延伸，新農村建設取得顯著成就。農村出行條件全面改善，截至2015年底，全國農村公路里程達到398萬公里，全國99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.87%的建制村通了公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車率分別達到99.01%和94.28%。農村飲水更安全，截至2015年底，全國農村集中式供水人口比例達到82%，農村自來水普及率達到了76%，農村飲水安全問題基本得到解決。農村危房改造、電網改造全面推進，農村信息化水平不斷提高。農村環(huán)境整治覆蓋全國，“臟亂差”現象得到遏制，農村環(huán)境越來越整潔，全國60%的建制村生活垃圾得到處理，22%的建制村生活污水得到處理，畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率近60%，涌現出越來越多的美麗鄉(xiāng)村。
5.農村社會事業(yè)取得突破性進展，公共服務全面提升。城鄉(xiāng)公共服務一體化進程加快，當前所有農村學生接受了免費義務教育，進城務工人員隨遷子女在流入地公辦學校就讀的比例超過80%；醫(yī)療衛(wèi)生條件明顯改善，2015年底全國3.18萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設有3.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，58.1萬個行政村共設有64.1萬個村衛(wèi)生室；覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系進一步健全，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實現整合，保障水平不斷提高，大病保險覆蓋全部城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人員，截至2015年底，全國參加新型農村合作醫(yī)療人口數達6.7億人，參合率為98.8%， 2017年起全國開始建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。農村低保水平不斷提高，臨時救助制度全面實施。農村公共文化服務能力增強，全民健身活動蓬勃開展，廣播、電視實現全面覆蓋。
6.農村改革深入推進，發(fā)展活力不斷激發(fā)。形成了穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制，農業(yè)直補由三項擴大到四項，全面放開糧食收購和銷售市場，實行糧食最低收購價政策，全面取消了農業(yè)稅，國家財政農林水事務支出從2003年的1754.45億元增加到2015年的17242億元，增加了近9倍；涉農資金整合改革在各地試點推進，金融服務三農發(fā)展的力度不斷加大；推進了農產品價格形成機制改革。農村產權制度改革穩(wěn)步推進，產權關系進一步明晰，2016年農村土地承包經營權確權登記頒證面積超過8億畝，農村產權改革試點穩(wěn)步推進，農業(yè)農村發(fā)展活力不斷激發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革全面完成，強化了公共服務和社會管理能力，建立了通過財政獎補鼓勵、引導農民籌資投勞建設村內公益事業(yè)的新機制，農村基層黨組織建設得到加強，村民自治制度不斷完善，農村精神文明和民主法制建設扎實推進，黨群干群關系明顯改善，農村社會保持了和諧穩(wěn)定。
三、三農發(fā)展新階段亟待解決的問題
經過十四年的艱辛努力，中國的三農發(fā)展取得了輝煌成就，農業(yè)發(fā)展已經總體上進入到從數量增長向質量安全跨越、從生產導向向消費導向跨越、從單純糧食安全戰(zhàn)略向多重戰(zhàn)略目標跨越、從“高消耗、高污染、高成本”向綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展跨越的新起點上；農村發(fā)展則已經總體進入到由外在拉動到激活內生動力、由以城帶鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)一體融合的新階段。如何解決好這一新階段的新矛盾、新問題成為完善三農政策的基本導向。
1.解決好供求失衡問題。自2004年以來，農業(yè)連年豐收，實現了糧食“十二連增”，實現了把飯碗牢牢端在自己手上。但長期以來，政策過度注重以提高產量為第一目標，忽視了質量是農產品競爭力的核心，通過不斷提升單產、擴大生產規(guī)模來提高農業(yè)發(fā)展水平，注重通過干預農產品價格與不斷提高補貼水平來刺激生產，使今天的農產品供過于求與供給不足并存，呈現出階段性、結構性供需不對稱的過剩特征，造成農業(yè)比較效益低，糧食高產量、高進口和高庫存的“三高”現狀。因此，如何增強農業(yè)供給結構對需求變化的適應性和靈活性，精準對接市場需求，提高農業(yè)質量與競爭力，是進一步完善三農政策需要應對的關鍵問題。
2.解決好發(fā)展動力問題。20世紀80年代初，黨中央推進以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的農村改革，解決了農民經營自主權的問題，極大地解放了農村生產力。新世紀以來，黨中央推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不斷加大農業(yè)支持保護力度，取消農業(yè)稅，又一次推動了農業(yè)農村的跨越式發(fā)展。但從當前來看，“普惠式”農業(yè)支持政策的激勵效應正在遞減，尤其是近年來，農業(yè)勞動力、土地、生產資料、技術等各種要素投入成本不斷快速上漲，而受國際國內農產品價格的影響，主要農產品價格提升空間小，在較大程度上抵消了農業(yè)支持政策的效果，農業(yè)比較效益提升難，抑制了農業(yè)生產經營者積極性的發(fā)揮，因而迫切需要建立新的激勵機制來激活農業(yè)農村發(fā)展的內在動力。
3.解決好農民增收問題。在2004年以來的10多年里，農民收入保持了持續(xù)較快增長，但隨著中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，農民收入增長的勢頭受到影響，2014年全國農村居民人均可支配收入較上年增長11.2%，2015年下降到8.9%，2016年進一步下降到8.2%，為近13年的最低，且增長率的下降幅度均超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。這既源于中國經濟增速下降，依靠工業(yè)化城鎮(zhèn)化吸納農村剩余勞動力就業(yè)的能力呈邊際遞減，以及農產品價格走低等因素的影響，[12]但同時也與經濟新常態(tài)下三農政策轉型緩慢相關。2017年中央一號文件明確要求確?！稗r民增收勢頭不逆轉”，如何幫助農民開辟增收致富門路，提升農民增收能力，是未來三農政策需要應對的重要問題。
4.解決好資源環(huán)境問題。新世紀以來，在強有力的政策驅動下，中國農業(yè)生產條件發(fā)生了重大變化，但農業(yè)資源環(huán)境壓力與日俱增。長期以來對資源的粗放開發(fā)利用，使人均耕地、水資源、森林資源都低于世界平均水平的中國，面臨的資源約束更加顯現。而“中國農業(yè)發(fā)展是一條低水平的平面墾殖面積擴張、以追求農產品數量增長為主的發(fā)展道路，大量使用化肥、農藥等石化物質成為提高農業(yè)產出的重要途徑，已使農業(yè)生態(tài)環(huán)境問題十分突出”。盡管近年來的中央一號文件對農村生態(tài)建設保護與環(huán)境治理提出明確要求，但農業(yè)農村資源環(huán)境狀況仍然不容樂觀。因此，以綠色發(fā)展理念為引領，加強生態(tài)環(huán)境保護，提升資源利用率，應成為未來三農政策的重要著力點。
5.解決好城鄉(xiāng)資源要素配置問題。新世紀以來的十四個中央一號文件是貫徹落實黨中央的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的有效抓手，推動城鄉(xiāng)一體化不斷邁出實質性步伐。但也要看到，當前制約城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源公平配置的體制障礙依然存在，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革、“三權分置”改革仍然處于探索之中，相關的法律制度仍不明晰，農村大量的資產和資源尚未有效盤活；農村金融制度不完善，金融對農村的“抽血”仍在繼續(xù)；農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制尚在探索之中，農村勞動力要素自由流動仍存在障礙；城鄉(xiāng)公共服務仍然存在較大的差距，農村公共服務供給水平難以滿足農業(yè)農村發(fā)展的需要。顯然，解決好這些深層次的矛盾與問題，仍然需要未來三農政策的持續(xù)發(fā)力。
四、未來一段時期農業(yè)農村政策展望
基于農業(yè)農村發(fā)展的新形勢與階段性特征，黨中央提出了推進農業(yè)供給側結構性改革的戰(zhàn)略舉措，并將其作為當前和今后一個時期農業(yè)農村工作主線，確立了中國農業(yè)農村政策的未來走向。農業(yè)供給側結構性改革的主要目標是增加農民收入、保障有效供給，主攻方向是提高農業(yè)供給質量，根本途徑是體制改革和機制創(chuàng)新，核心是理順政府與市場的關系。因此，與以往注重調整農業(yè)生產力結構、解決農產品供給總量不足不同，未來一段時期，農業(yè)農村政策走向必然是繼續(xù)向改革要紅利，既推進生產力的調整，也推進生產關系的變革，培育農業(yè)農村發(fā)展新動能。政策關注的重點必將在以下幾個方面。
1.調整農業(yè)結構促進供給結構和需求結構相匹配。當前和今后一個時期內，中國農業(yè)發(fā)展的突出矛盾是結構性問題。突出農業(yè)調整結構，形成“產需對接”的產業(yè)結構，優(yōu)化農產品品質結構，確保農產品供給在品種、花色、質量上滿足市場多元化、個性化消費的需要，使供給側結構和需求側結構相匹配，是未來一段時期中國推進農業(yè)現代轉型的首要任務。為此，以優(yōu)勢與特色為導向優(yōu)化農業(yè)區(qū)域結構，立足農業(yè)資源環(huán)境優(yōu)化農業(yè)品種結構，做大做強優(yōu)勢特色產業(yè)，打造農產品品牌；調綠生產方式，緩解資源環(huán)境壓力，保障農產品質量安全；調新產業(yè)體系，培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)，發(fā)展多功能現代農業(yè)，延伸產業(yè)鏈，提升價值鏈，從而消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，必然是未來農業(yè)農村政策關注的重點。與之相適應，需要進一步完善農業(yè)科技創(chuàng)新政策、農業(yè)財政支持政策，使之為提升農產品品質、品牌競爭力及綠色發(fā)展轉型提供有力的支撐。
2.創(chuàng)新市場體制與農業(yè)經營體制提高農業(yè)效率與競爭力。減少政府對農產品價格的直接干預，是激活市場、優(yōu)化資源要素配置、激發(fā)農業(yè)活力的核心。進一步發(fā)揮市場供求對價格形成的決定性作用，推進農產品價格形成機制、收儲制度、農業(yè)補貼制度改革將仍然是農業(yè)農村政策關注的重點。創(chuàng)新農業(yè)經營體制，不斷提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，是農業(yè)現代轉型的必然要求。在充分保障農民土地承包經營權的基礎上，推進多種形式的適度規(guī)模經營，培育新型農業(yè)經營主體和服務主體，加快建設職業(yè)農民隊伍，構建“大產業(yè)小業(yè)主、小生產大服務”緊密聯(lián)結的發(fā)展格局，以服務規(guī)模的擴大來彌補耕地規(guī)模的不足，從根本上解決農業(yè)發(fā)展中“誰來種地”“地怎么種”、土地零碎化等問題，將是未來農業(yè)農村政策關注的重點。
3.縱深推進農村產權改革激活要素。十八屆三中全會明確提出賦予農民更多財產權利，讓農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。農村產權制度改革是增加農民財產性收入、盤活農村資產、激活農村各類要素潛力的根本途徑。當前的農村改革已經進入深水區(qū)，黨中央出臺了關于農村產權制度改革的系列文件，但改革仍然處于探索階段，相關配套制度不完善成為影響改革進程的根本原因。加強對農村集體經濟組織及其實現形式的研究，從制度上進一步清晰界定農村集體經濟組織，加強農村集體資產管理與運營，配置好集體資產收益分配權；明確三權分置中的經營權屬性，完善“三塊地”改革的相關制度，加強農村土地經營權抵押貸款、農村土地承包權退出、集體依法依規(guī)監(jiān)督承包農戶和經營主體規(guī)范利用土地等方面的制度設計；建立健全農民宅基地與住房的確權、使用、流轉、退出機制等；必然是未來農業(yè)農村政策關注的重點。
4.推進農村增綠實現可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境的質量決定著農產品的品質、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農村居民生活的品質。2017年中央一號文件明確提出了“農村增綠”的要求，由于農村生態(tài)環(huán)境的歷史欠賬太多，要從根本上改善生態(tài)環(huán)境必然需要一個較長的過程，而且推進農村增綠是一項涉及資源利用、環(huán)境保護、生產方式轉變的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)有力的政策保障。因此，樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，進一步加大政策創(chuàng)新力度，推進農村生態(tài)環(huán)境保護機制創(chuàng)新，著力構筑保護農業(yè)環(huán)境的生態(tài)屏障，健全水土等資源資產管理機制、耕地保護與生態(tài)建設補償機制，建立健全農業(yè)綠色生產與污染防治相結合的制度體系，逐步緩解資源環(huán)境壓力，推進綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用，必將是未來農業(yè)農村政策關注的重點。
5.提高精準脫貧質量水平加快農村共享發(fā)展。習近平總書記指出：沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會，是黨中央作出的重大決策。隨著實現這一目標的時間越來越近，精準扶貧、精準脫貧進入到啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，難度越來越大，確保穩(wěn)定脫貧需要更加強有力的舉措。因此，如何繼續(xù)堅持精準扶貧、精準脫貧方略，強化問題意識，深化關鍵環(huán)節(jié)、重點領域的改革創(chuàng)新，把脫貧攻堅與鞏固脫貧緊密結合起來加快制度創(chuàng)新與機制創(chuàng)新，把支持貧困農村建設發(fā)展與增強貧困人口自我發(fā)展能力結合起來創(chuàng)新資源使用方式，全面提高脫貧質量與水平，穩(wěn)定脫貧成果，確保脫貧可持續(xù)，仍將是未來幾年農業(yè)農村政策關注的重點。
6.完善城鄉(xiāng)一體化體制促進公共資源均衡配置。推進城鄉(xiāng)一體化是關系國家長遠發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，也是多年來中央一號文件貫徹的一條主線。在全面建成小康社會、開啟現代化建設新征程的關鍵時期，更加需要“努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發(fā)展注入新的動力，讓廣大農民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果”。因此，加快建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，以完善成本分擔機制為突破推進農業(yè)轉移人口市民化，以完善農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制為支撐促進更多的優(yōu)質資源要素進入農村，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產品供給制度，推進城市基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，必將是未來農業(yè)農村政策關注的重點。
（作者系湖南省社會科學院農村發(fā)展研究中心執(zhí)行主任，該文發(fā)表于《江西社會科學》2017年第7期，此為原文，注釋與參考文獻已省略）
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