摘要:農(nóng)村社區(qū)組織是現(xiàn)行農(nóng)村基層組織體系中的重要組成部分，是當(dāng)前農(nóng)村極為重要的治理主體，其在社區(qū)治理和基層民主建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系能力建設(shè)中，應(yīng)重視農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)，合理確定農(nóng)村社區(qū)組織的治理空間和功能，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村社區(qū)組織；鄉(xiāng)村治理；基層民主；公共品供給
改革開放以來尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，國家對(duì)農(nóng)村的治理方式也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型。鄉(xiāng)村社會(huì)的變化及鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的能力建設(shè)提出了新要求。黨的十八大報(bào)告指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式；十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，就推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系能力建設(shè)而言，核心是推進(jìn)基層民主建設(shè)，提高農(nóng)村社區(qū)的自主治理能力與水平。其中，最重要的是要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)，構(gòu)建有利于農(nóng)民的訴求表達(dá)、民主決策、自主治理的農(nóng)村社區(qū)組織體系與治理結(jié)構(gòu)。
一、鄉(xiāng)村治理單位與農(nóng)村社區(qū)組織變遷
我國是一個(gè)有著悠久農(nóng)業(yè)文明傳統(tǒng)的國家，分散的小農(nóng)是中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的根基。馬克思對(duì)小農(nóng)社會(huì)的特性有過深刻的闡述，他認(rèn)為“小農(nóng)人數(shù)眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發(fā)生多種多樣的關(guān)系。他們的生產(chǎn)方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離。”小農(nóng)社會(huì)“好像一袋馬鈴薯是袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣”。因此，如何構(gòu)建有效的治理單位及完善的組織體系成為傳統(tǒng)國家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的重要內(nèi)容。
傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理以鄉(xiāng)里制度作為基本制度形式，而歷代鄉(xiāng)里制度都是以對(duì)全體鄉(xiāng)村居民進(jìn)行什伍編制為起點(diǎn)，以“什伍相?！?、“什伍連坐”為基本組織原則的。清人陸世儀曾說：“治一國，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比、十家為聯(lián)始”。因此，由鄉(xiāng)、保、里、亭、甲、什、伍、牌構(gòu)成的層級(jí)遞進(jìn)的鄉(xiāng)里制度成為傳統(tǒng)中國基層治理最重要的組織制度。鄉(xiāng)里制度的核心是國家通過對(duì)基層社會(huì)治理單位的明確界定，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)基層社會(huì)的有效治理。
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過一系列改革，摧毀了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，改造傳統(tǒng)的農(nóng)村基層體制，建構(gòu)起新型的國家與農(nóng)民的關(guān)系。正如黃宗智所言，新中國的成立，完全改變了村莊與外界的關(guān)系，舊日的國家政權(quán)、士紳或地主、農(nóng)民的三角關(guān)系被新的國家政權(quán)與農(nóng)民的雙邊關(guān)系取代了，國家權(quán)力第一次大規(guī)模地伸入到自然村，伸入到農(nóng)民的生活。正是依靠完善而強(qiáng)有力的農(nóng)村基層組織體系，我國的工業(yè)化進(jìn)程得以快速推進(jìn)，并在農(nóng)村社會(huì)建立起了基礎(chǔ)性的公共服務(wù)體系。
農(nóng)村社區(qū)組織，可以看作村委會(huì)、村民小組及其背后作為集體土地所有者的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的泛指。它是延續(xù)人民公社“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”而來的。人民公社解體后，土地等生產(chǎn)資料仍需由集體組織加以管理。為了不改變業(yè)已形成的生產(chǎn)資料集體所有和集體管理的基本格局，在全國大多數(shù)地方，在生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上建立了村委會(huì)，作為從事經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生等的專門機(jī)構(gòu)；同時(shí)，原來生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)成分，變成村社性質(zhì)的合作經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)隊(duì)則演變?yōu)榇迕裥〗M，從而形成了不同于人民公社體制的“鄉(xiāng)政村治”體制。
1982年開始推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一種包括家庭經(jīng)營和集體經(jīng)營兩個(gè)層次的統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制。家庭經(jīng)營著眼于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問題。但農(nóng)戶的分散經(jīng)營如何與大市場聯(lián)接，是實(shí)行家庭承包經(jīng)營后我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面臨的突出問題。為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，中共中央1984年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織的重要性。集體經(jīng)營層次就是社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。其主要職能是將一家一戶聯(lián)合起來，解決一家一戶需要辦但不能辦或不愿辦、辦不好的事情，實(shí)現(xiàn)家庭生產(chǎn)同大市場的連接及承擔(dān)某些社區(qū)共同利益的經(jīng)濟(jì)職能。同時(shí)，它又是土地等基本生產(chǎn)資料的所有者，處于“發(fā)包者”的地位，并作為政府和農(nóng)戶的中介，代行部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理職能。但實(shí)際上，在農(nóng)村分田到戶一定若干年（15年和30年）不變和中央相關(guān)農(nóng)村政策安排下，社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的功能很少得到發(fā)揮。而在《村委會(huì)組織法》等法律制度中，社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位被村委會(huì)所替代，以至于當(dāng)前各界所關(guān)心的只是作為行政建制的村委會(huì)，而忽視了還存在著一個(gè)作為合作經(jīng)濟(jì)組織的村社。在多數(shù)情況下，人們習(xí)慣于將村委會(huì)與社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織混為一談。直至21世紀(jì)初，隨著各種合作社的興起和發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織才逐漸得到恢復(fù)和發(fā)展。
村民小組由生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)變而來，其區(qū)劃范圍基本上與生產(chǎn)隊(duì)一致，且繼承了生產(chǎn)隊(duì)的土地所有權(quán)，功能上復(fù)原為鄉(xiāng)村最基層的自治組織。但是，受壓力型體制的影響，其在運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了不少問題，尤以1990年代最為突出，如村民小組長具體負(fù)責(zé)收取“統(tǒng)籌提留”等稅費(fèi)和監(jiān)督計(jì)劃生育等“政務(wù)”，造成小組長與村民嚴(yán)重對(duì)立，導(dǎo)致在全國許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)無人愿意出任村民小組長的現(xiàn)象；同時(shí)，由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，大量土地拋荒，公共性的生產(chǎn)活動(dòng)嚴(yán)重衰退，村民小組的自治功能被嚴(yán)重虛化。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革及2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅后，一些地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村管理體制進(jìn)行改革，其中直接針對(duì)村民小組的措施包括“合村并組”和“取消村民小組長”，村民小組的地位和作用受到極大削弱。但是，由于這些改革重在減人，忽視了村民小組的獨(dú)特地位和作用，不少地方“合村并組”和“取消村民小組長”后給農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來了很多難題，又重新恢復(fù)了原來的村民小組。2010年，新修改的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民小組的設(shè)立做出專門規(guī)定，村民小組的法律地位得以重新確立。
二、鄉(xiāng)村治理中的農(nóng)村社區(qū)組織
我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村基層組織體系是由鄉(xiāng)村組三級(jí)組織構(gòu)成的。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設(shè)立在農(nóng)村的最后一級(jí)正式權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民委員會(huì)和村民小組是農(nóng)村基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)即為“鄉(xiāng)政村治”模式。作為當(dāng)前農(nóng)村最重要的治理主體，農(nóng)村社區(qū)組織是農(nóng)村社會(huì)廣大群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的組織基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮著重要作用。
1.農(nóng)村社區(qū)組織是鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)單元
農(nóng)村社區(qū)組織是村民生活、生產(chǎn)、娛樂、交往和互助的基本單位，其在鄉(xiāng)村治理體系中具有基礎(chǔ)地位，發(fā)揮著重要作用。
首先，農(nóng)村社區(qū)組織是國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理的重要組織載體。國家治理農(nóng)村社會(huì)的能力與三個(gè)方面的因素有關(guān)：一是國家與農(nóng)民的關(guān)系，二是國家的意識(shí)形態(tài)能力，三是國家與農(nóng)村基層社會(huì)打交道的能力。國家與農(nóng)民的關(guān)系隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而變得較為溫和。同時(shí)，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)人財(cái)物流出，社會(huì)意識(shí)形態(tài)多元化和社會(huì)分化加劇的情況下，國家很難再借助單一的意識(shí)形態(tài)來維持農(nóng)村的秩序。因此，國家借助農(nóng)村社區(qū)組織來與農(nóng)民打交道的能力就變得極其重要。
國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理是通過各項(xiàng)政策實(shí)施的，而農(nóng)村政策關(guān)涉一家一戶的具體實(shí)際和利益，國家必須通過一種力量進(jìn)入到農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部，與農(nóng)村社會(huì)聯(lián)結(jié)起來，國家才有能力在農(nóng)村社會(huì)實(shí)施各項(xiàng)政策。這個(gè)將國家與村莊聯(lián)結(jié)起來的組織力量正是農(nóng)村社區(qū)組織，離開農(nóng)村社區(qū)組織，國家力量難以低成本地介入到村莊社會(huì)。
其次，農(nóng)村社區(qū)組織在社區(qū)性公共物品供給中具有重要作用。當(dāng)前，大量的公共物品需要在行政村和村民小組層面上進(jìn)行供給。一是與農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切的社區(qū)性公共物品，大部分是以地緣為基礎(chǔ)的公共品。如農(nóng)田灌溉的水系都是以村或組為單位進(jìn)行安排的，一個(gè)行政村或村民小組，往往是一個(gè)共同的灌溉單位，共享一個(gè)水利系統(tǒng)，水利系統(tǒng)與社區(qū)組織規(guī)模的重合，使社區(qū)內(nèi)部具有一致行動(dòng)的前提。二是農(nóng)村社區(qū)性公共品供給狀況與農(nóng)民的利益關(guān)系十分密切。農(nóng)村社區(qū)組織是一個(gè)熟人社會(huì)，村民不僅十分清楚公共品的改善可以為自己帶來的好處，而且也十分清楚它為其他村民所帶來的好處。因此，社區(qū)民主能比較容易讓農(nóng)民表達(dá)出自己的需求偏好。
2.農(nóng)村社區(qū)組織是基層民主發(fā)展的重要組織基礎(chǔ)
自《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施后，村民自治作為國家在鄉(xiāng)村社會(huì)的一項(xiàng)制度安排最終定型化。村民自治的實(shí)行，不僅重新構(gòu)造了農(nóng)村基層的行政組織與管理體系，也為農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主和政治民主提供制度與組織框架。作為最基層的群眾性組織，農(nóng)村社區(qū)組織在村民自治中發(fā)揮著重要作用。
其一，農(nóng)村社區(qū)組織是村民自治的重要載體?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十條規(guī)定：村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組。因此，村民自治包括村委會(huì)和村民小組兩個(gè)層次。村委會(huì)與村黨支部構(gòu)成村民自治的組織單位，村民小組和社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織則是村民自治的基礎(chǔ)單元。新修改的《村民委員會(huì)組織法》增加了村民小組分設(shè)的根據(jù)也可以是集體土地所有權(quán)關(guān)系等；同時(shí)，增加了關(guān)于村民小組會(huì)議制度的規(guī)定。這些規(guī)定，一方面強(qiáng)調(diào)了村民小組享有集體土地所有權(quán)和其他集體財(cái)產(chǎn)的主體資格，限定了不應(yīng)當(dāng)不顧集體土地所有權(quán)關(guān)系調(diào)整村民小組范圍或合并村民小組的做法；另一方面，也明確了屬于村民小組集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)以及公益事業(yè)的辦理，由村民小組依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定。2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。
其二，農(nóng)村社區(qū)的民主化治理是基層民主的重要組成部分。當(dāng)前的村級(jí)組織是依托村黨支部和村委會(huì)的架構(gòu)來運(yùn)作的。黨支部是黨在農(nóng)村最基層的組織，發(fā)揮著先鋒堡壘作用；村委會(huì)則依《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在村委會(huì)層面，主要依托村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，落實(shí)政府交辦的各項(xiàng)政務(wù)及處理行政村范圍內(nèi)的各項(xiàng)村務(wù)。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議既是實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織與村民有效對(duì)接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容。在村民小組層面，村民小組會(huì)議是村民參與管理本組范圍內(nèi)公共事務(wù)的重要途徑，尤其在涉及到本組集體事務(wù)時(shí)，村民小組長必須召集村民小組會(huì)議進(jìn)行集體商議，涉及集體財(cái)產(chǎn)處置必須經(jīng)過本組村民討論決定?！按迕裥〗M不僅是目前中國鄉(xiāng)村社會(huì)的最普遍的集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)，它是由自然村落組成的社區(qū)組織，是村民最基本的生存環(huán)境，是村治結(jié)構(gòu)中的組成部分?！?/p>
三、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)
鄉(xiāng)村治理是基層政府管理與農(nóng)民政治參與相結(jié)合，以村民自治為核心，以促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定為目的一種制度安排。鄉(xiāng)村治理的有效性在于，通過加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)，提高農(nóng)村社會(huì)的自主治理能力，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)。
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且開始大規(guī)模向農(nóng)村提供轉(zhuǎn)移支付，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理由原先的汲取型向分配型轉(zhuǎn)變，由此引發(fā)鄉(xiāng)村治理的一系列變化：一是取消農(nóng)業(yè)稅后，國家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付中的相當(dāng)一部分直接補(bǔ)貼到戶，從而減少了各級(jí)政府的財(cái)政收入，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級(jí)組織可供支配的財(cái)政收入，使原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織統(tǒng)籌解決的一些農(nóng)村公共服務(wù)，如農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等供給出現(xiàn)困難。二是國家對(duì)農(nóng)村的資源輸入方式條塊問題突出。除直補(bǔ)到戶外，目前，國家對(duì)農(nóng)村的資源輸入主要通過項(xiàng)目制，由各職能部門辦理。項(xiàng)目制只是發(fā)揮各職能部門的作用，不僅容易產(chǎn)生官僚主義，而且因?yàn)榕懦饣鶎咏M織參與，難以有效組織農(nóng)民，從而使農(nóng)民對(duì)公共品的需求偏好無法與國家的投資方向有效銜接，導(dǎo)致投資的低效益甚至嚴(yán)重的浪費(fèi)。三是干部與群眾關(guān)系疏遠(yuǎn)。稅費(fèi)改革前，因?yàn)楦刹啃枰蜣r(nóng)民收取稅費(fèi)及出面解決一些共同生產(chǎn)方面的問題，干部與群眾聯(lián)系較多，農(nóng)業(yè)稅取消后，干部不再向農(nóng)戶收取任何費(fèi)用，干部也不再插手農(nóng)戶的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，原先緊張的干群關(guān)系雖緩解了，但干部與群眾卻越來越疏離了。四是農(nóng)村的原子化程度進(jìn)一步增強(qiáng)。由于人口的大規(guī)模流動(dòng)、現(xiàn)代性和市場經(jīng)濟(jì)的深化，農(nóng)民的家庭收入越來越多地依賴非農(nóng)收入，這些非農(nóng)收入尤其以“離土又離鄉(xiāng)”的外出務(wù)工收入為多。農(nóng)民收入和就業(yè)的多元化，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)的陌生化和疏離化，加上稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)力量的后撤，農(nóng)村社會(huì)的原子化進(jìn)程進(jìn)一步加劇。
鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的上述變化，需要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制予以應(yīng)對(duì)。然而，近年來，在鄉(xiāng)村體制改革中，許多地方的改革似乎不是著眼于機(jī)制創(chuàng)新，而是著眼于形式上的改革，如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、取消村民小組長等。這些改革，忽視了當(dāng)前中國農(nóng)村基層組織所面對(duì)的鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì)，也不理解國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)要求，而成為地地道道的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的折騰，并導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的問題。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系能力建設(shè)中，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
1.明確農(nóng)村社區(qū)組織在治理中的主體地位
如前所述，構(gòu)建有效的治理單位及完善的組織體系是國家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，農(nóng)村正處于快速變化及農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)狀態(tài)，農(nóng)村會(huì)產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問題和風(fēng)險(xiǎn)，必須建立一個(gè)具有強(qiáng)大能力的基層組織體系來應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種問題和風(fēng)險(xiǎn)。
農(nóng)村社區(qū)組織是基層治理和社區(qū)性公共品供給的重要主體，必須賦予它在基層治理和社區(qū)性公共品供給中的主體地位。一是要切實(shí)貫徹落實(shí)《村民委員會(huì)組織法》，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)組織的作用。二是合理劃分村民委員會(huì)與村合作經(jīng)濟(jì)組織和村民小組在社區(qū)性公共品供給中的職能。村級(jí)層面的公共品，由村委會(huì)通過村民代表會(huì)議制度負(fù)責(zé)落實(shí)；村民小組層面的公共品，由村民委員會(huì)收集本村各村民小組的公共品需求，代表本村向政府爭取項(xiàng)目和資源，村民委員會(huì)將政府批復(fù)的項(xiàng)目與資源數(shù)量向全村公布，并負(fù)責(zé)監(jiān)督各村民小組的資金使用狀況，協(xié)調(diào)村民小組之間及農(nóng)民與村民小組之間的各種矛盾，項(xiàng)目的實(shí)施則交給各村民小組，由村民小組通過村民會(huì)議負(fù)責(zé)落實(shí)；村合作經(jīng)濟(jì)組織具有優(yōu)勢的專業(yè)和服務(wù)領(lǐng)域，則充分發(fā)揮村合作經(jīng)濟(jì)組織的功能。只有明確農(nóng)村社區(qū)組織在基層治理中的主體地位，同時(shí)農(nóng)村社區(qū)組織內(nèi)部又形成良好的分工與合作關(guān)系，農(nóng)村社區(qū)組織在鄉(xiāng)村治理中的作用才能得到有效發(fā)揮。
2.增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織的資源動(dòng)員能力
農(nóng)村社區(qū)組織的有序運(yùn)轉(zhuǎn)既要有事可做，又要有錢做事。有事可做即是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)組織的作用。有錢做事則是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村社區(qū)組織要有一定的資源動(dòng)員能力。
當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)組織的資源主要有兩個(gè)來源：社區(qū)內(nèi)部和政府的轉(zhuǎn)移支付。從前者看，稅費(fèi)改革后，國家要求農(nóng)村社區(qū)組織通過“一事一議”制度解決社區(qū)范圍內(nèi)的資源籌集問題，即通過召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，討論需要解決的公共事務(wù)，并由村民籌集資金和落實(shí)。但在實(shí)踐中，這一制度實(shí)施的效果并不好。原因是，在中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，雖然村民代表會(huì)議討論通過了相關(guān)決議，卻仍然可能有村民不出錢。最終，所有的討論決議都因?yàn)槌霈F(xiàn)了搭便車者，而使用于公共品建設(shè)的錢收不上來，公共品供給只能落空。政府的轉(zhuǎn)移支付，其主要形式是項(xiàng)目制。但是，項(xiàng)目制主要依靠“條條”，由上級(jí)部門自上而下決策，往往不能有效聯(lián)結(jié)項(xiàng)目資源和村莊的公共物品需求，且由于政績因素、關(guān)系因素等的影響，容易導(dǎo)致項(xiàng)目資源流失、資源分配不公正、資源使用效率低等問題。為此，要著力完善“一事一議”制度，積極扶持社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織，壯大其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，使農(nóng)村社區(qū)有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；同時(shí)，國家的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)通過獎(jiǎng)補(bǔ)的方式直接劃撥到農(nóng)村社區(qū)組織的集體賬戶上，依托村民自治制度解決資源使用問題。農(nóng)村社區(qū)組織有一定的公共資源，村民才有積極性討論如何使用公共資源，村莊才會(huì)有凝聚力，村民才能夠強(qiáng)有力地表達(dá)出其對(duì)公共品需求的偏好，國家自上而下的轉(zhuǎn)移支付才能最大限度地發(fā)揮作用，村民與農(nóng)村社區(qū)組織的利益關(guān)聯(lián)才可能得到持續(xù)增強(qiáng)。
3.健全農(nóng)民的權(quán)利表達(dá)和公共參與機(jī)制
農(nóng)村社區(qū)組織是國家在農(nóng)村設(shè)立的法定的群眾自治組織。“農(nóng)民的利益主體地位的確立、自主性公共參與的拓展、農(nóng)村基層自主性的開發(fā)都要通過村這一空間地域進(jìn)行，農(nóng)民與政府對(duì)話地位的提升、國家在農(nóng)村基層社會(huì)的合法性建構(gòu)也要通過村級(jí)組織加以實(shí)現(xiàn)?！币虼?，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)，應(yīng)以農(nóng)村社區(qū)組織為主導(dǎo)、社區(qū)其他民間組織為依托，引導(dǎo)農(nóng)民參與涉及其切身利益的公共事務(wù)的討論，表達(dá)對(duì)各種政策的意見和建議。為此，需要建立健全協(xié)商民主的治理模式，即凡是社區(qū)范圍內(nèi)的重大事務(wù)，尤其是涉及農(nóng)民利益及農(nóng)民十分關(guān)切的社區(qū)事務(wù)，基層政府和農(nóng)村社區(qū)組織要與農(nóng)民開展平等、自由、坦誠、雙向的深入討論，分析利弊，辨明事理，形成一定共識(shí)后再通過一定的程序做出決策。農(nóng)民的政治參與愿望得到了激發(fā)和滿足，農(nóng)民的權(quán)益得到了有效保護(hù)，農(nóng)民對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)心得到了尊重，農(nóng)民對(duì)社區(qū)組織才有依賴感，社區(qū)組織的發(fā)展才有扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，社區(qū)民主才能真正落到實(shí)處。
結(jié)語
當(dāng)前，我國仍然是世界上非常典型的小農(nóng)國家，13億人口中，有9.49億農(nóng)民和2.6億個(gè)小農(nóng)戶分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)，這其中包括了占全國63%的農(nóng)業(yè)人口、60%的勞動(dòng)年齡人口、66%的老年人口和70%的少兒人口。他們的經(jīng)濟(jì)是“以家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，這種中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的重要特征是“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)＋基層組織建設(shè)”?；鶎咏M織建設(shè)的重要方面是要發(fā)揮村社集體在“統(tǒng)”的方面的職能，為中國式小農(nóng)提供一家一戶辦不好和不好辦的基本服務(wù)。中國農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)是一個(gè)復(fù)雜的體系，這個(gè)體系要能有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化帶來的各種變遷，就必須適應(yīng)農(nóng)村本身的要求，按照國家的治理需要、當(dāng)前農(nóng)村的基本特點(diǎn)、農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本需求來建構(gòu)。在此過程中，重要的不是不斷地改變農(nóng)村社區(qū)組織的形式，而是要適應(yīng)自上而下任務(wù)的變化和自下而上農(nóng)村基層性質(zhì)的變化，賦予農(nóng)村社區(qū)組織以新的內(nèi)容，將農(nóng)村社區(qū)組織建設(shè)好，發(fā)揮其積極作用，使農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。
(作者系西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理的對(duì)策研究”（08AZZ005）的研究成果之一。)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《長白學(xué)刊》 2014年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
