2017年6月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(以下簡稱《意見》)，新中國成立以來第一個(gè)以黨中央、國務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著城鄉(xiāng)社區(qū)的建設(shè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段?！兑庖姟窙]有采取以往的城鄉(xiāng)分頭敘述的傳統(tǒng)表達(dá)方式，而是以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為原則，首次將城鄉(xiāng)納入了一個(gè)統(tǒng)一的“理論——政策——問題”框架體系內(nèi)展開論述，這標(biāo)志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開始迎來新的發(fā)展期，改革開放以來黨和政府打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的努力也由此進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。黨的十九大報(bào)告中，也在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層治理重心下移，打造共建共治共享社會(huì)治理格局的核心話語下，表現(xiàn)出對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的高度重視。本文結(jié)合黨的十九大精神和《意見》文本，就新時(shí)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化等問題，提出自己初步的理解和分析。

一、背景及中心任務(wù)

從時(shí)間上看，新時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)和發(fā)展具有明顯的不同步性。2000年前后，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的背景之下，我國開啟了以單位制改革為中心的社會(huì)體制變革的進(jìn)程。作為對(duì)計(jì)劃體制批判反思的重要組成部分，以變革國企“單位辦社會(huì)”為核心內(nèi)容的改革不斷深化，這一改革努力打破單位社會(huì)的傳統(tǒng)格局，結(jié)束“單位辦社會(huì)”的局面。在此背景下，城市社區(qū)建設(shè)正式啟動(dòng)，并開始承接由政府下沉的各種行政事務(wù)和由單位分化出的諸多社會(huì)功能，在基層社會(huì)治理中扮演重要的角色。而同時(shí)期的廣大農(nóng)村社會(huì)雖因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的成功亦發(fā)生了巨大變動(dòng)，但就總體而言，受長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響制約，我國的基層治理仍未打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的框架。新世紀(jì)的第一個(gè)十年結(jié)束后，快速城鎮(zhèn)化背景下中國的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大的變遷，使得農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題不可避免地提到議事議程上來。

(一)快速城鎮(zhèn)化及其問題

理解新世紀(jì)以來中國城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷，一個(gè)不可忽視的因素是快速城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)。因?yàn)樵谶@場人類歷史上空前的快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了劇烈變動(dòng)。當(dāng)然，在農(nóng)村社會(huì)取得發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，也不可避免地產(chǎn)生諸多問題，如農(nóng)村人口外流，鄉(xiāng)村“老齡化”，一些邊遠(yuǎn)地區(qū)出現(xiàn)村莊空心化現(xiàn)象，農(nóng)村“三留守”群體持續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后，社會(huì)管理和公共服務(wù)能力難以適應(yīng)農(nóng)民的多樣化需求等。為了克服快速城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村社會(huì)衍生出的諸多問題，我們必須努力推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

(二)從“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的實(shí)踐跨越

從20世紀(jì)50年代中期開始，中國便形成了城鄉(xiāng)分治的二元格局，城鄉(xiāng)兩個(gè)世界之間存在著極大的不平等。雖然改革開放后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心內(nèi)容的農(nóng)村改革啟動(dòng)較早，且取得了突出的成效，但并未從根本上解決問題，因此，如何將“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”原則轉(zhuǎn)化為具體可見的、可操作的具體政策，則是新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵。正是在上述中心任務(wù)之下，《意見》將城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)及任務(wù)納入了一個(gè)統(tǒng)一的體系和框架之下加以界定，打破了城鄉(xiāng)分途的傳統(tǒng)論證模式，試圖在更為廣闊的范圍內(nèi)，對(duì)城鄉(xiāng)基層治理的問題展開一個(gè)全新的敘述。而黨的十九大則將農(nóng)村社會(huì)治理問題置于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略高度，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的框架下加以展開。 

二、農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的難點(diǎn)和關(guān)鍵

如前所述，《意見》的核心思想在于:在城鄉(xiāng)社會(huì)快速發(fā)展和劇烈變遷的背景下，強(qiáng)化以社區(qū)為單元的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理，并強(qiáng)調(diào)治理能力提升的重要性。其中最為關(guān)鍵的建設(shè)環(huán)節(jié)可表述為以“四個(gè)作用”和“六大能力”為重點(diǎn)的社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化，并表現(xiàn)出一些城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的新取向:

(一)關(guān)于農(nóng)村基層治理體系建設(shè)

在“健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”的部分，《意見》著重強(qiáng)調(diào)了“四個(gè)作用”，即“充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用”“有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用”“注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎(chǔ)作用”“統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用”;強(qiáng)調(diào)在城鄉(xiāng)基層治理啟動(dòng)運(yùn)行過程中，應(yīng)構(gòu)建起基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、社會(huì)力量之間順暢有序的互動(dòng)關(guān)系，這是治理能力提升的根本和關(guān)鍵。

就農(nóng)村社區(qū)基層治理而言，我們首先應(yīng)處理好基層政府與自治組織、社會(huì)組織間的銜接等問題。20世紀(jì)80年代以來，中國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民與國家的關(guān)系格局發(fā)生了明顯的變化?！肮缧姓w制和村集體經(jīng)濟(jì)解體，村莊組織在經(jīng)濟(jì)和行政兩個(gè)方面的職能都大大削弱，個(gè)體農(nóng)戶與國家在更高的行政層面上相遇?！雹俣l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展后，借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的力量，雖然在很大程度上增強(qiáng)了村莊組織的權(quán)力，但伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰落及以產(chǎn)權(quán)明晰為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與其母村剝離的進(jìn)程，村莊開始面臨更為嚴(yán)重的“組織衰敗”。所以，我們欲理順國家與農(nóng)民之間的關(guān)系，就必須首先加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。②因此，《意見》在基層政府與村自治組織銜接的問題上，特別強(qiáng)調(diào)有效發(fā)揮基層政府主導(dǎo)作用，要求各省(自治區(qū)、直轄市)按照條塊結(jié)合、以塊為主的原則，制定區(qū)縣職能部門、街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)在社區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單;依法厘清街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單，對(duì)基層政府與村民自治組織間的銜接做出了總結(jié)性概括。

而欲使鄉(xiāng)村基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之間銜接順暢，就必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，指出黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。要以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，將基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，為農(nóng)村社會(huì)治理提供堅(jiān)實(shí)的保障。

(二)關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理能力的提升

《意見》首次將城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力概括為“六大能力”，即增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力、提高社區(qū)服務(wù)供給能力、強(qiáng)化社區(qū)文化的引領(lǐng)能力、增強(qiáng)社區(qū)依法辦事的能力、提升社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力、增強(qiáng)社區(qū)信息化應(yīng)用能力。上述六大能力以“參與”和“服務(wù)”為核心，輔之以社區(qū)文化、依法辦事、矛盾化解、信息應(yīng)用，構(gòu)成了當(dāng)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理的“能力體系”。從比較的視角看，“六大能力”在農(nóng)村社區(qū)的生成，存在著一些特殊的影響制約因素。

1.關(guān)于農(nóng)村社區(qū)居民參與能力和社區(qū)歸屬認(rèn)同感的增強(qiáng)。眾所周知，社區(qū)參與一直是社區(qū)建設(shè)面臨的難題。與城市社區(qū)的陌生化和疏離感不同，村落社會(huì)原本是不缺少社會(huì)參與的。因?yàn)榇迓浼仁且粋€(gè)共同的生產(chǎn)單位，又是一個(gè)具有極強(qiáng)利益關(guān)聯(lián)性的同質(zhì)性的熟人社會(huì)。村集體成員生于斯長于斯，是真正意義上的息息相關(guān)的利益共同體。所以，村落居民的參與能力、認(rèn)同感通常要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于以陌生人為主體的弱關(guān)聯(lián)的城市社區(qū)。但《意見》之所以仍將參與和認(rèn)同問題作為城鄉(xiāng)社區(qū)能力提升的重要問題提出，自然有其深意。因?yàn)樵诳焖俪擎?zhèn)化的背景下，村落居民參與和認(rèn)同的條件發(fā)生了較大變動(dòng)，主要表現(xiàn)在:(1)村落精英嚴(yán)重外流。近年來的很多研究成果顯示，一些傳統(tǒng)的村落精英或遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)工作，或遷入所在的縣城居住，依舊老守田園的已不甚多見，使得村莊面臨“能人匱乏”的危機(jī)。(2)村落人口尤其是青壯年人口大量外流，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”或“過疏化”問題，并陷入老齡化的困境。筆者此前的研究中曾將此過程概括為“過疏化”。因“過疏化”村落人口嚴(yán)重外流，使得鄉(xiāng)村不存在足以支撐政府公共服務(wù)和市場化服務(wù)所必需的人口密度，直接導(dǎo)致發(fā)自政府的公共服務(wù)無法下沉，而來自市場的服務(wù)也無法在村落中展開，加之老齡化和村落熟人社會(huì)的消解，鄉(xiāng)村過疏社會(huì)面臨空前的危機(jī)和困局。③(3)村落社會(huì)關(guān)系的危機(jī)，導(dǎo)致村民的集體歸屬認(rèn)同也開始走向松懈?；诖?，《意見》將農(nóng)村社區(qū)的“參與”和“認(rèn)同”作為農(nóng)村社區(qū)能力提升的主要內(nèi)容來加以看待，是有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。

2.關(guān)于強(qiáng)化社區(qū)文化的引領(lǐng)能力。眾所周知，社區(qū)文化本質(zhì)上是一種植根于地域鄉(xiāng)土基礎(chǔ)之上的家園文化，具有社會(huì)性、開放性和群眾性的特點(diǎn)。城市社區(qū)建設(shè)雖然啟動(dòng)較早，但其在社區(qū)文化引領(lǐng)方面，始終面臨一系列局限。與城市社區(qū)不同，以村落為單元的農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)一直具有天然優(yōu)勢，表現(xiàn)在:(1)作為一個(gè)擁有古老的農(nóng)業(yè)文明的國度，中國的鄉(xiāng)土社會(huì)在漫長的歷史發(fā)展演進(jìn)過程中，業(yè)已積淀起厚重的以村落為載體的歷史文化;(2)以村落熟人社會(huì)為關(guān)系依托，鄉(xiāng)村社區(qū)文化有其現(xiàn)實(shí)的關(guān)系承載;(3)村落規(guī)模較為適當(dāng)，可以形成較為真實(shí)和恰當(dāng)?shù)幕?dòng)關(guān)系。但在快速城鎮(zhèn)化的背景之下，鄉(xiāng)村文化受到城市空前的擠壓，而走向弱勢，亟需加強(qiáng)和振興。

3.改革創(chuàng)新，提高農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給能力。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及體制下，國家對(duì)鄉(xiāng)村服務(wù)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)巨大的差距。而在快速城鎮(zhèn)化的背景下，村落形態(tài)發(fā)生了劇烈變遷，故對(duì)于農(nóng)村社區(qū)而言，鄉(xiāng)村服務(wù)所蘊(yùn)涵的內(nèi)容也變得非常復(fù)雜，必須通過體制機(jī)制改革，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)于民的基本承諾:

(1)增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)依法辦事的能力。作為法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)單元，社區(qū)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的完善和依法辦事能力的提升，有助于全面推進(jìn)法治社會(huì)的建構(gòu)。(2)提升農(nóng)村社區(qū)矛盾預(yù)防化解能力?？焖俪擎?zhèn)化推進(jìn)的過程，實(shí)質(zhì)上也是城市擴(kuò)張和鄉(xiāng)村萎縮的過程。在這一進(jìn)程中，由于征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、集體資產(chǎn)分配等原因，村落經(jīng)常產(chǎn)生尖銳復(fù)雜的矛盾，其調(diào)節(jié)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過城市社區(qū)。(3)探索新的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)方式。物業(yè)管理向來被視為城市商品住宅區(qū)的專利，但《意見》以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念為指導(dǎo)提出:在農(nóng)民集中居住區(qū)開展農(nóng)村物業(yè)管理的探索，探索在農(nóng)村社區(qū)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，提供社區(qū)物業(yè)服務(wù);探索建立社區(qū)微型消防站或志愿消防隊(duì)。(4)增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)信息化應(yīng)用和服務(wù)能力?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)社區(qū)信息化應(yīng)用能力的增強(qiáng)，旨在通過對(duì)信息化手段的運(yùn)用，提升社區(qū)治理水平與服務(wù)能力;尤其強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)，結(jié)合信息進(jìn)村入戶和電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品銷售等農(nóng)民致富服務(wù)項(xiàng)目，積極實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)扶貧行動(dòng)計(jì)劃”，推動(dòng)扶貧開發(fā)兜底政策落地。 

三、農(nóng)村社區(qū)治理能力提升應(yīng)注意的幾個(gè)問題

綜上所述，以《意見》的發(fā)布為標(biāo)志，新時(shí)期中國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，對(duì)于提升我國農(nóng)村社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。而黨的十九大報(bào)告則更將其提升到加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的根本性戰(zhàn)略高度。從學(xué)術(shù)研究的視角理解和落實(shí)《意見》，我們應(yīng)該注意以下幾個(gè)問題。

第一，應(yīng)密切關(guān)注快速城鎮(zhèn)化背景下村落復(fù)雜變遷的不同樣態(tài)，并依據(jù)情況采取相應(yīng)對(duì)策。在此前的研究中，筆者曾提出“社會(huì)樣態(tài)”概念，認(rèn)為近年來伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷，村落發(fā)生了紛繁復(fù)雜的社會(huì)樣態(tài)變化。就農(nóng)村社會(huì)而言，主要包括鄉(xiāng)村過疏化村落、城中村、城邊村和農(nóng)村居民集中移居點(diǎn)等類型。我們之所以做出上述劃分，主要是因?yàn)檫@些不同的社會(huì)樣態(tài)類型所表現(xiàn)出來的人口結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、關(guān)系結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)，都與一般意義上的鄉(xiāng)村社會(huì)不同，具有鮮明的特色。④故我們需要根據(jù)村莊的不同類型制定出具體的可操作性的實(shí)施方略，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)、分類施策。

第二，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具體的推進(jìn)策略上，我們在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展等基本原則的同時(shí)，要放開視野，不能僅就農(nóng)村而談農(nóng)村，而應(yīng)在城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)之中把握問題，建立起新的城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)?！兑庖姟肪统青l(xiāng)關(guān)系做出諸多創(chuàng)新性闡釋和說明:(1)適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和基本公共服務(wù)均等化要求，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置;統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作。(2)積極開展城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)共建活動(dòng)。(3)順應(yīng)村落社區(qū)化的演變趨勢，探索在農(nóng)村社區(qū)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，提供社區(qū)物業(yè)服務(wù);探索建立社區(qū)微型消防站或志愿消防隊(duì)等。這些觀點(diǎn)都是在城鄉(xiāng)對(duì)照、城鄉(xiāng)互動(dòng)中展開的。

第三，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進(jìn)的過程中，我們既要充分發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)也不能忽略社會(huì)和市場力量的存在?？焖俪擎?zhèn)化背景下中國鄉(xiāng)村的“社會(huì)性”開始大幅度地流失，從而對(duì)基層治理能力的提升提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。故我們在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，更要凸顯政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，釋放活力，實(shí)現(xiàn)善治。 

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2018年01期

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