摘要：在新型城鎮(zhèn)化進程中，經(jīng)濟社會發(fā)展和新科技革命進一步推動了我國城郊社區(qū)治理環(huán)境的根本性改變，既提出了轉(zhuǎn)換治理方式的要求，也為治理創(chuàng)新創(chuàng)造了可能。由于現(xiàn)行社區(qū)治理體制機制無法充分適應(yīng)重構(gòu)的城郊社區(qū)治理環(huán)境，使城郊社區(qū)治理在實踐中面臨著定位不清晰、城郊社區(qū)居民美好生活需要識別不精準、城郊社區(qū)治理能力相對薄弱等問題。因此，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，要合理定位城郊社區(qū)職能，科學(xué)界定城郊社區(qū)居民的美好生活需要，切實提升城郊社區(qū)的治理能力。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城郊社區(qū)；社區(qū)治理；治理環(huán)境；治理能力

基金項目：浙江省高校重大人文社科項目攻關(guān)計劃項目“新型城鎮(zhèn)化中城郊村（社區(qū)）的包容型治理研究”（2014GH011）

任何一種治理總是在特定環(huán)境中運作并深受其影響。從現(xiàn)實來看，城鎮(zhèn)化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代因素有力地沖擊著城郊社會，尤其是新型城鎮(zhèn)化進程重構(gòu)了城郊社區(qū)的治理環(huán)境，并與現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元分割的基層社會治理體制發(fā)生了尖銳矛盾，遭遇一系列困境，急切需要治理方式的創(chuàng)新。

一、新型城鎮(zhèn)化進程中城郊社區(qū)治理環(huán)境的重要變化

從治理生態(tài)學(xué)的視角來看，城郊社區(qū)治理深受治理環(huán)境影響，其運行與發(fā)展必須基于當時當?shù)氐木唧w環(huán)境，特別是經(jīng)濟社會發(fā)展所創(chuàng)造的社會條件。在城鎮(zhèn)化之前，城郊村落歸屬清晰，屬于農(nóng)村社會體系，依據(jù)鄉(xiāng)村治理體制實施治理。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，一些城郊村落被拖入城鎮(zhèn)化進程，逐漸地由農(nóng)村村落轉(zhuǎn)變?yōu)槌墙忌鐓^(qū)。加之市場經(jīng)濟發(fā)展、新科技進步等因素的共同作用，城郊社區(qū)發(fā)生了廣泛而深刻的變化，呈現(xiàn)出邊緣化、開放化、多樣化、智慧化等重要特征，面臨著一系列新情況、新問題，進而對城郊社區(qū)治理提出了許多新要求新挑戰(zhàn)。

1.城鎮(zhèn)化進程中城郊社區(qū)日益邊緣化

20世紀80年代以來，伴隨城鎮(zhèn)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)空間猶如“攤大餅”般地向郊區(qū)蔓延。通過行政強力推動的城鎮(zhèn)化行動，使一批批處于城鄉(xiāng)邊緣地界的城郊社區(qū)逐漸被納入城鎮(zhèn)范圍，但又未能充分融入城鎮(zhèn)社會體系，呈現(xiàn)出一種介于城鄉(xiāng)之間、具有“兩棲性”“過渡性”特征的邊緣性社會樣態(tài)。近年來，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中、特別是中央提出的“三個1億人”政策背景下，各地政府紛紛實施大規(guī)模的“城中村改造”，進一步引發(fā)了城郊社區(qū)新的劇烈變化，呈現(xiàn)出更為復(fù)雜多樣的情況。從一定意義上說，改革開放以來中國城郊社區(qū)的城鎮(zhèn)化主要是政府主導(dǎo)、行政推動的過程。正因為政府一系列獨特的城鎮(zhèn)化行動，致使中國城鎮(zhèn)化過程中的城郊社區(qū)邊緣化呈現(xiàn)出特殊性、復(fù)雜性，建構(gòu)了極其特殊的城郊社區(qū)治理環(huán)境。

2.市場化過程中城郊社區(qū)日益開放化

伴隨著市場經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，社會成員受利益驅(qū)動開始大規(guī)模的多元性流動，對原有社會結(jié)構(gòu)形成了根本性的沖擊，處于城鄉(xiāng)邊沿的城郊社區(qū)首當其沖。由于獨特的地理區(qū)位，城郊社區(qū)往往是農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的先發(fā)地和進城外來務(wù)工經(jīng)商人員的主要租居地。在新型城鎮(zhèn)化進程中，城郊社區(qū)居民依然沿用農(nóng)村住房政策，在房屋征遷安置中獲得了多套房屋，在滿足自己居住之余可以用于出租，因而在城郊社區(qū)中形成了獨特的出租房“市場”，吸納了大量的租客；同時，受利益驅(qū)動，城郊社區(qū)居民特別是青年人紛紛進城務(wù)工經(jīng)商。這樣，城郊社區(qū)又成為村籍居民流出地。多數(shù)城郊社區(qū)的在職居民和租客工作在城鎮(zhèn)，生活在城郊，形成了工作地與生活地相分離的狀態(tài)。社會成員的多元性流動從根本上打破了傳統(tǒng)社區(qū)的封閉性，重構(gòu)了城郊社區(qū)成員結(jié)構(gòu)，形成了城郊社區(qū)的開放性格局。城郊社區(qū)不再僅僅由社區(qū)戶籍居民構(gòu)成，而是出現(xiàn)了本社區(qū)人、本地人、外地人、外出人、工作地與生活地分離的人等多元并存共生的復(fù)雜局面，建構(gòu)了城郊社區(qū)獨特的治理條件。

3.多元化發(fā)展中城郊社區(qū)日益多樣化

改革開放以來中國選擇了一條多元化發(fā)展之路。各地政府和城郊社區(qū)及其居民均不同程度地擁有一定的自主發(fā)展權(quán)，可以在不違背基本原則的前提下自主地選擇不同的發(fā)展方式，從而在四十年的經(jīng)濟社會發(fā)展實踐中逐漸形成了城郊社區(qū)的多樣化格局。其一，城郊社區(qū)經(jīng)濟社會的多元性發(fā)展。隨著市場導(dǎo)向的經(jīng)濟改革的深入，集體、私營、個體等多種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟，自營、租賃、承包等多種經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、物業(yè)等多種經(jīng)濟業(yè)態(tài)共存于城郊社區(qū)。相應(yīng)地，城郊社區(qū)成員結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性的改變，出現(xiàn)了多元性的分層、分群，以及在此基礎(chǔ)上形成的社會地位、社會權(quán)力、利益需求等社會差異，形成了社區(qū)居民多元化的美好生活需求。其二，城郊社區(qū)經(jīng)濟社會的非均衡發(fā)展。改革開放以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有典型的不平衡性，各地社區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中越來越呈現(xiàn)出差異性、多樣性。正是在這個非均衡發(fā)展過程中，中國社會在原有城鄉(xiāng)非均衡的基礎(chǔ)上，進一步形成了地方發(fā)展不平衡，以及同一地方不同城郊社區(qū)之間發(fā)展不平衡的格局。

4.新科技條件下城郊社區(qū)日益網(wǎng)絡(luò)化

20世紀90年代以來，信息的網(wǎng)絡(luò)化傳播和全面數(shù)字化進程，實現(xiàn)了社會生活在網(wǎng)絡(luò)空間的全景呈現(xiàn)和全面展開，或者說，實現(xiàn)了社會生活的全面網(wǎng)絡(luò)化。曼紐爾·卡斯特早就敏銳地覺察到了互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展帶來的這一社會變化，并提出了網(wǎng)絡(luò)社會崛起的重要論斷。在卡斯特看來，網(wǎng)絡(luò)社會的“典型特征是戰(zhàn)略決策型經(jīng)濟活動的全球化、組織形式的網(wǎng)絡(luò)化、工作的彈性與不穩(wěn)定性、勞動的個體化、由一種無處不在的縱橫交錯的變化多端的媒體系統(tǒng)所構(gòu)筑的現(xiàn)實虛擬的文化，以及通過形成一種占主導(dǎo)地位的活動和占支配地位的精英所表達出來的流動的空間和無時間的時間，而造成的生活、實踐和空間的物質(zhì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變”。可以肯定，新科技與社會的相互結(jié)合將破壞建立在工業(yè)化邏輯和工業(yè)化秩序基礎(chǔ)上的舊世界，造就一個基于互聯(lián)網(wǎng)邏輯和網(wǎng)絡(luò)化秩序的新世界。在那里，社會生活方式將發(fā)生根本性改變。盡管目前新科技對城郊社區(qū)的影響尚不深入、不廣泛，但它必將促進城郊社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化和智慧化發(fā)展，進而推動城郊社區(qū)的治理創(chuàng)新。

總之，現(xiàn)階段城郊經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)性變遷和社區(qū)治理社會基礎(chǔ)的重大改變，使得基于戶籍制度、城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割的傳統(tǒng)社區(qū)治理體制呈現(xiàn)出各種不適應(yīng)，遭遇了眾多困境和嚴峻挑戰(zhàn)，因而需要對城郊社區(qū)治理方式做出因“境”制宜的調(diào)整。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中城郊社區(qū)治理面臨的困境

早在20世紀90年代，我國就提出了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的號召，經(jīng)過近三十年的探索與實踐，積累了一些成功經(jīng)驗，但尚未達到理想效果。由于城郊社區(qū)治理環(huán)境的根本性改變，導(dǎo)致現(xiàn)行的城郊社區(qū)治理體制在實踐中表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，因而遭遇了一系列治理困境。

1.城郊社區(qū)定位不清導(dǎo)致治理無序化

社區(qū)治理首先需要有明確的定位，但現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理由于環(huán)境的急劇變化而導(dǎo)致定位尚不確定。

第一，城郊社區(qū)的定位不確定。當前，城郊社區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)生了一系列結(jié)構(gòu)性變遷，但基層治理迄今依然沿用著城鄉(xiāng)二元社區(qū)體制。在城鄉(xiāng)二元體制下，城郊社區(qū)歸屬于城鎮(zhèn)社區(qū)抑或農(nóng)村社區(qū)？甚或是一種超越城鄉(xiāng)社區(qū)的新型社區(qū)？不僅在學(xué)術(shù)界未能形成共識，而且在國家法律制度上也沒有明確規(guī)定。社區(qū)是古老的學(xué)術(shù)概念，又是當代的實踐課題。在當前中國的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理實踐中，一些人依據(jù)學(xué)術(shù)經(jīng)典把社區(qū)界定為居民生活共同體；而在現(xiàn)行政策中，社區(qū)主要指一個特定的區(qū)劃和管理層級。國家法律制度也尚未對社區(qū)性質(zhì)特別是處于城鎮(zhèn)化進程中的城郊社區(qū)性質(zhì)做出明確界定。同時，城郊社區(qū)的邊界及其劃分存在著模糊性、隨意性。在城鎮(zhèn)化的過程中，城郊社區(qū)原有的地域邊界、人口邊界、產(chǎn)權(quán)邊界等被逐漸打破。那么，城郊社區(qū)究竟依據(jù)什么進行劃分并確定邊界呢？這還是一個尚待解決的問題。與此相關(guān)，隨著城郊社區(qū)的開放化，共同生活在一個地域內(nèi)的人們因來源不同、職業(yè)不同、身份不同、單位不同、利益不同、文化不同等而缺乏交往、缺少認同，除居住地域相同外，幾乎沒有共同的生活基礎(chǔ)和身份認同，未能建構(gòu)起聯(lián)結(jié)社區(qū)成員的新的社會基礎(chǔ)和關(guān)系紐帶。

第二，城郊社區(qū)治理的定位不確定。對于社區(qū)治理，過去主要圍繞治理主體展開討論，但始終未能形成統(tǒng)一認識。事實上，社區(qū)治理主體以及社區(qū)治理中的政府角色，也是西方國家社區(qū)治理中需要合理解決的重要問題之一。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出：“堅持以基層黨組織建設(shè)為關(guān)鍵、政府治理為主導(dǎo)、居民需求為導(dǎo)向、改革創(chuàng)新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制”。同時，也對基層黨組織、政府、群眾組織、社會力量等多元主體在社區(qū)治理中的地位和作用做出了原則性規(guī)定。然而，這一制度設(shè)計雖然較之以前更加突出城鄉(xiāng)融合、強調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的整合與統(tǒng)一，但沒有從根本上突破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社區(qū)體制，特別是未能從當前城郊社區(qū)治理環(huán)境的獨特性出發(fā)做出具有針對性的制度安排，未能對現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理方式的轉(zhuǎn)換做出詳細而明確的說明與規(guī)定。

正是由于現(xiàn)階段城郊社區(qū)及其治理的定位不清，造成了城郊社區(qū)治理實踐中城鄉(xiāng)兩種社區(qū)治理體制并存、雙軌并用，導(dǎo)致了城郊社區(qū)治理的隨意性、無序化，出現(xiàn)了“各唱各調(diào)”的局面，甚至有可能造成城郊社區(qū)治理的危機。

2.城郊社區(qū)居民美好生活需求識別不準導(dǎo)致治理偏差

城郊社區(qū)治理應(yīng)當堅持以人民為中心的發(fā)展理念，以城郊社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，把服務(wù)城郊社區(qū)居民、造福城郊社區(qū)居民作為出發(fā)點和落腳點。這就要求科學(xué)分析和界定城郊社區(qū)居民日益增長的美好生活需要，只有在此基礎(chǔ)上才能真正實現(xiàn)城郊社區(qū)的有效治理。正因為如此，中央特別強調(diào)社區(qū)治理的需求導(dǎo)向。然而，現(xiàn)階段對城郊社區(qū)居民美好生活需要的識別存在著一定困難。其一，由于經(jīng)濟社會快速、多元發(fā)展，城郊社區(qū)居民的美好生活需要呈現(xiàn)出不斷增長、日益多樣、逐漸分化的復(fù)雜態(tài)勢，這在客觀上給現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要的分析與界定造成了困難。其二，無論是理論上還是政策上均未對美好生活需要的內(nèi)涵與構(gòu)成等做出明確界定和操作化說明，致使城郊社區(qū)居民需求分析與識別缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)和有力的政策支持，造成了城郊社區(qū)居民需求分析與界定的隨意、混亂。其三，隨著城鎮(zhèn)化進程中城郊社區(qū)逐漸由封閉轉(zhuǎn)向開放，傳統(tǒng)的以戶籍為依據(jù)的社區(qū)居民界定方式日益呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，客觀上給城郊社區(qū)居民的界定與識別帶來了新的困難與挑戰(zhàn)。其四，長期以來的工作習(xí)慣和官僚作風，形成了城郊社區(qū)居民美好生活需求分析的長官意志和主觀武斷，以及需求識別的非科學(xué)化，甚至在城郊社區(qū)治理實踐中出現(xiàn)了形式多樣的居民“被需求”的問題。

實證表明，在過去一個時期的城郊社區(qū)治理實踐中，對于城郊社區(qū)居民日益增長的美好生活需要及其在社區(qū)治理層面、社區(qū)治理不同領(lǐng)域的具體表達，缺乏深入分析和科學(xué)判斷，一些部門根據(jù)“自以為是”“自以為需”的社區(qū)治理慣性開展工作，導(dǎo)致了對城郊社區(qū)居民美好生活需要識別不準，造成了工作失精準、政策難落實、治理無實效等治理偏差，陷入了城郊社區(qū)治理的官僚主義、形式主義、裝飾主義，使得城郊社區(qū)治理的工作不少、項目不少、創(chuàng)新不少，但城郊社區(qū)居民群眾的獲得感不高、幸福感不高、認同度不高。

3.城郊社區(qū)治理能力相對薄弱導(dǎo)致治理“失靈”

受歷史和現(xiàn)實等多方面因素特別是發(fā)展不充分不平衡的影響，使脫胎于農(nóng)村的城郊社區(qū)在治理能力上還相對薄弱。

第一，城郊社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施不足。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割社會體制下，農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)設(shè)施主要依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟和集體組織自主建設(shè)，使其有意無意地被政府所忽視，致使剛剛從農(nóng)村社區(qū)脫胎而來的城郊社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，甚至缺乏社區(qū)管理服務(wù)安全工作的必要場所和設(shè)施。近年來，受國家政策特別是新型城鎮(zhèn)化政策行動的影響，城郊社區(qū)治理設(shè)施有了較大改善，但仍然不能有效滿足城郊社區(qū)管理服務(wù)安全工作的需求，難以充分滿足城郊社區(qū)居民日益增長的美好生活需要。加之，一些政府主導(dǎo)下的城郊社區(qū)治理設(shè)施建設(shè)脫離具體實際，形成了不同程度的無效投入和浪費問題。

第二，城郊社區(qū)服務(wù)功能虛弱。長期以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理習(xí)慣于“管治”而不是服務(wù)，忽略了社區(qū)公共服務(wù)體系的建構(gòu)。在由農(nóng)村村落向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)換過程中，城郊社區(qū)服務(wù)需求未能獲得政府的特別關(guān)注和有力支持。在新型城鎮(zhèn)化過程中城郊社區(qū)邊界的調(diào)整和城郊社區(qū)集體經(jīng)濟的改制，導(dǎo)致城郊社區(qū)治理失去集體經(jīng)濟的有力支撐，無力開展自我服務(wù)。長期形成的服從意識和依賴習(xí)慣，弱化了城郊社區(qū)干部和群眾的自我服務(wù)能力。城郊社區(qū)人才大量外流，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)缺乏強有力的人才支持。這些情況從整體上制約了城郊社區(qū)發(fā)展，嚴重影響了城郊社區(qū)服務(wù)功能的發(fā)揮。

正處于城鎮(zhèn)化過程之中的城郊社區(qū)極為特殊，除一般城鎮(zhèn)或農(nóng)村社區(qū)需要完成的治理工作之外，還面臨著極其繁重、復(fù)雜的管理服務(wù)安全工作。諸如配合政府完成集體土地征用、居民房屋的征收拆遷安置、社區(qū)居民的職業(yè)轉(zhuǎn)換、社區(qū)轉(zhuǎn)型中的民生服務(wù)、社區(qū)劇變中的利益協(xié)調(diào)與矛盾調(diào)解、邊緣社區(qū)的特殊安全保障，等等。獨特而艱巨的城郊社區(qū)治理工作和治理任務(wù)需要強有力的資源和人才支持，這遠遠超出了城郊社區(qū)現(xiàn)有的治理能力范圍，因而導(dǎo)致了治理“失靈”現(xiàn)象。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中城郊社區(qū)治理創(chuàng)新的策略

在新型城鎮(zhèn)化進程中，城郊社區(qū)治理的創(chuàng)新與發(fā)展要以黨的十九大精神和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》為指導(dǎo)，結(jié)合現(xiàn)階段面臨的獨特治理環(huán)境和現(xiàn)實問題，積極推動治理創(chuàng)新。

1.合理定位現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理

合理定位是有效治理的基本前提，城郊社區(qū)治理的現(xiàn)代化首先要求對現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理做出合理定位。

第一，合理界定城郊社區(qū)的類型和邊界。當代中國經(jīng)濟社會發(fā)生了復(fù)雜多樣的變化，特別是政府主導(dǎo)的快速城鎮(zhèn)化對城郊社區(qū)產(chǎn)生了根本性沖擊，引致城郊社區(qū)在城鎮(zhèn)化變遷過程中形成了一種介于城鄉(xiāng)之間的邊緣性社會樣態(tài)。因此，需要根據(jù)城郊社區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展及其特點，與時俱進地做出科學(xué)而合理的社區(qū)定位。

當前，中國城郊社區(qū)已經(jīng)擁有了獨特的社會屬性，成為一種有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的特殊社區(qū)形態(tài)，突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社區(qū)結(jié)構(gòu)。從一定意義上說，現(xiàn)階段的城郊社區(qū)正處在由農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程之中。它脫胎于農(nóng)村社區(qū)，未來將逐漸走向城鎮(zhèn)社區(qū)，既與過去的農(nóng)村社區(qū)相聯(lián)系與相區(qū)別、又與未來的城鎮(zhèn)社區(qū)相區(qū)別與相聯(lián)系，呈現(xiàn)出獨有的過渡性、邊緣性特征。也就是說，城郊社區(qū)已經(jīng)在事實上突破了城鄉(xiāng)二元社區(qū)結(jié)構(gòu)，成為第三類社區(qū)。因此，應(yīng)當從當下城郊社區(qū)的實際出發(fā)，尊重客觀社會事實，轉(zhuǎn)變理念，重構(gòu)體制，改變政策，逐漸推動中國社區(qū)從二元體制向三元體制轉(zhuǎn)變。

在明確城郊社區(qū)類別和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步厘清城郊社區(qū)的邊界。這需要有關(guān)部門做出頂層設(shè)計，按照社會生活共同體的現(xiàn)代社區(qū)要求，結(jié)合城郊社區(qū)的具體情況和主要特征，有針對性地確定城郊社區(qū)的準確邊界，進一步建構(gòu)界分城郊社區(qū)的識別指標，實現(xiàn)邊界定位的精細化，使城郊社區(qū)管理更加清晰、準確、有效。

第二，具體確定城郊社區(qū)治理的主體、對象、內(nèi)容、資源、方式等。在合理界定城郊社區(qū)的基礎(chǔ)上，進一步地做出系統(tǒng)而具體的制度安排。其一，科學(xué)地確定城郊社區(qū)治理的主體，即“誰”在治理？根據(jù)現(xiàn)代社區(qū)治理的原則，社區(qū)治理擁有多元主體。現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理無疑也需要多元主體的共同參與，并要求對城郊社區(qū)各個治理主體特別是政府的角色與職能、權(quán)利與義務(wù)、地位與作用以及彼此之間的關(guān)系等做出明確而具體的規(guī)定?？梢愿鶕?jù)具體情況積極探索城郊社區(qū)治理的小微權(quán)力清單、小微責任清單制度。其二，明確地界定城郊社區(qū)治理對象，即治理“誰”？城郊社區(qū)治理對象無疑是社區(qū)居民，但究竟是城郊社區(qū)的戶籍居民還是在地居民？在人口流動、人戶分離、社區(qū)日益開放的背景下，特別需要明確那些戶籍在社區(qū)但工作生活不在社區(qū)的外出居民，以及工作生活在社區(qū)但戶籍不在社區(qū)的外來經(jīng)營者、務(wù)工者、租住者等兩類成員是否屬于城郊社區(qū)的治理對象，戶籍不在社區(qū)的在地居民能否享有社區(qū)戶籍居民同等權(quán)利待遇。其三，系統(tǒng)地規(guī)定城郊社區(qū)治理的主要內(nèi)容，即治理“什么”？具體明確現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理的管理項目、服務(wù)工作和安全事務(wù)等。在條件許可的情況下，積極嘗試和推行城郊社區(qū)治理事務(wù)清單制度。其四，具體地說明城郊社區(qū)治理的資源，即以“何”治理？應(yīng)當明確說明城郊社區(qū)治理所需的經(jīng)費、人力、設(shè)施、技術(shù)等，以及各種城郊社區(qū)治理資源的來源。其五，合理地建構(gòu)城郊社區(qū)治理的方式，即“如何”治理？包括城郊社區(qū)的管人、管事、管財、管物方式，城郊社區(qū)的黨建引領(lǐng)方式，城郊社區(qū)的公共服務(wù)供給方式，城郊社區(qū)居民的群眾自治方式，城郊社區(qū)治理的社會協(xié)同方式，以及城郊社區(qū)的安全保障方式，等等。總之，需要具體明確城郊社區(qū)治理系統(tǒng)的各個要素及其相互關(guān)系，只有在此基礎(chǔ)上才能克服治理的無序化，實現(xiàn)有效治理。

宏觀地說，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城郊社區(qū)發(fā)展面臨著嶄新的發(fā)展環(huán)境，也承擔著全新的發(fā)展任務(wù)。因此，應(yīng)當根據(jù)城鄉(xiāng)一體化和創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的原則，以及城郊社區(qū)邊緣化的現(xiàn)實而重構(gòu)治理環(huán)境，探索和建構(gòu)一種具有包容性的新型治理形式——包容型治理作為城郊社區(qū)治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的目標模式。

2.科學(xué)界定現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的美好生活需要

“美好生活需要”的新提法是對以往“物質(zhì)文化需要”的發(fā)展，需要在理論上加以論證，在政策上加以明確，科學(xué)分析“美好生活需要”的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民“美好生活需要”的評價指標和評估體系，并選擇恰當方法對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要進行系統(tǒng)評估，準確界定現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要的總體情況與增長趨勢，以及不同城郊社區(qū)居民美好生活需要的共性與特點，為探索需求導(dǎo)向的城郊社區(qū)治理有效方式奠定基礎(chǔ)。

第一，對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的美好生活需要開展分類評估。其一，對不同類型城郊社區(qū)居民的美好生活需要做分類評估。不同類型城郊社區(qū)的居民因其生活環(huán)境的不同，勢必形成美好生活需要的差異，因而對于不同類型的城郊社區(qū)居民生活需要進行分類評估就成為提升治理效能的必要舉措。其二，對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的不同類型美好生活需要做分類評估。人們的美好生活需要具有多種類型，對于不同類型的美好生活需要做出分門別類的評估分析，可以有效地提高需求識別的精細化水平，因而是提高城郊社區(qū)服務(wù)精準度的必要舉措。

當然，人們的美好生活需要可以依據(jù)不同標準進行多樣化的分類，相應(yīng)地，其分類評估也可以是多元化的。英國學(xué)者布萊德蕭曾經(jīng)將需求分為四種類型：一是規(guī)范性需求，即根據(jù)規(guī)范或標準來確定需求；二是比較性需求，即通過橫向比較確定的需求；三是感覺性需求，即個人想要滿足某種生活狀況的需求；四是表達性需求，即人們在行動上表現(xiàn)出來的某種“要求”。他認為，人們可以在一個給定的情形中識別各種類型的需求狀況?！耙粋€現(xiàn)實的需求就是上述所有類型的需求的組合?！辈既R德蕭的需求分類理論具有重要的實踐價值，可以引用為現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民美好生活需要分類評估的理論工具。

第二，應(yīng)當對現(xiàn)階段城郊社區(qū)居民的美好生活需要實施分層評估。其一，對不同層次城郊社區(qū)居民的美好生活需要進行分層評估。城郊社區(qū)成員結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜，呈現(xiàn)出鮮明的多元分層特征。不同階層的城郊社區(qū)居民自然具有美好生活需要的差異性，因而需要分層評估，以精準地識別和界定各個階層的美好生活需要。其二，對城郊社區(qū)居民的不同層次需求做分層評估。人們的需求具有多層次性，而且在不同的發(fā)展階段和不同的城郊社區(qū)也會有所不同，由此呈現(xiàn)出多樣性的美好生活需要結(jié)構(gòu)，因而需要分層評估，以提高城郊社區(qū)居民美好生活需要識別的精細化。

現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理應(yīng)當以需求為導(dǎo)向，只有在科學(xué)評估城郊社區(qū)居民美好生活需要的基礎(chǔ)上，才能精準識別需求，進而有的放矢地實施有效策略，增強城郊社區(qū)治理的有效性。

3.切實提升現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理能力

長遠地看，城郊社區(qū)治理能力的有效提升最終依賴于經(jīng)濟社會的充分發(fā)展。當前，急切需要從城郊社區(qū)的實際需求和現(xiàn)實條件出發(fā)，采取一系列應(yīng)對策略。

第一，加強城郊社區(qū)治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)城郊社區(qū)治理的特殊要求和現(xiàn)實困境，以及不同社區(qū)的具體情況，開展有針對性的城郊社區(qū)治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府需要做好規(guī)劃，完善供給政策，提供有效支持，保證城郊社區(qū)治理有場地、有設(shè)施，為有效開展社區(qū)管理服務(wù)和安全保障提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

第二，加強城郊社區(qū)治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)和財政保障。積極探索城郊社區(qū)治理資金的多元籌集機制。一方面，需要充分發(fā)展和合理利用城郊社區(qū)集體經(jīng)濟；另一方面，需要更好地發(fā)揮政府在城郊社區(qū)治理資金保障中的主導(dǎo)作用?！蛾P(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出政府要在社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。據(jù)此，應(yīng)當從根本上改變城郊社區(qū)治理經(jīng)費主要依靠社區(qū)集體經(jīng)濟的不當做法，將城郊社區(qū)治理經(jīng)費供給逐步納入公共財政預(yù)算范圍，切實履行政府在城郊社區(qū)治理經(jīng)費供給上的主導(dǎo)責任，甚至成為城郊社區(qū)治理經(jīng)費的主要供給者。

第三，加強城郊社區(qū)治理的人才隊伍建設(shè)。城郊社區(qū)治理是多方力量協(xié)同參與的共治體系，其面對的治理對象和治理內(nèi)容較之于城鎮(zhèn)社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)更為復(fù)雜，需要多方人才的有力支撐。一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步增加城郊社區(qū)治理的人員配置，充實和加強城郊社區(qū)治理組織。二是大力加強教育與培訓(xùn)，有效提升城郊社區(qū)各類組織人員的管理服務(wù)能力，增強城郊社區(qū)居民群眾的參與能力。三是積極探索和創(chuàng)新城郊社區(qū)治理人才引進、開發(fā)、使用機制，通過多種方式和途徑，有效開發(fā)和利用城郊社區(qū)治理的人才資源，解決現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理人才短缺的問題。

第四，加強城郊社區(qū)治理的智慧力建設(shè)。新科技勢必成為嵌入城郊社區(qū)治理的重要變量，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，新時代城郊社區(qū)治理將與新科技深度融合，逐漸實現(xiàn)智慧化。為此，需要采取切實舉措，主動適應(yīng)新科技革命帶來的信息社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、智慧社區(qū)的發(fā)展需求，努力提升現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理的智慧力，不僅要讓新科技成為現(xiàn)階段城郊社區(qū)治理的重要工具；更為重要的是積極探索新科技條件下的城郊社區(qū)治理新形態(tài)，切實推動真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+城郊社區(qū)治理”。

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