——以江蘇省某傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣S縣為例

摘要：以江蘇省S縣為例，運(yùn)用街頭官僚理論分析基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差和農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題。研究表明，由于上級政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策不明確、激勵不足、政策執(zhí)行者能力有限和利己動機(jī)以及監(jiān)督機(jī)制的缺失等原因，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中表現(xiàn)為強(qiáng)制性、附加式和選擇性政策執(zhí)行偏差，侵犯了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自由選擇權(quán)、收益權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等多種土地權(quán)益。為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,矯正基層政策執(zhí)行者行為偏差，文章從農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策制定、政策執(zhí)行者、農(nóng)民權(quán)益主體以及政策實(shí)施環(huán)境等角度提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；街頭官僚理論；政策執(zhí)行偏差；農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)80年代，盡管國家反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要遵循“平等協(xié)商、依法、自愿、有償”的原則，但為何部分地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地權(quán)益始終無法得到有效保護(hù)，農(nóng)民土地權(quán)益受損的根源何在？這一問題值得學(xué)者思考。

本文從政策執(zhí)行主體的街頭官僚視角對江蘇省S縣的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)證分析，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致的農(nóng)民土地權(quán)益受損問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政策執(zhí)行主體包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和具有“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”屬性的村委會。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是典型的“街頭官僚”，村委會雖然不在行政體制內(nèi)，卻是政府職能在農(nóng)村的延伸，其在政策執(zhí)行的空間維度、自由裁量權(quán)等方面與街頭官僚極為相似。本文的目的是探討農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策執(zhí)行偏差與農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因，為矯正農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益提供理論和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

一、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會農(nóng)地流轉(zhuǎn)任務(wù)

S縣位于江蘇省蘇北地區(qū)，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。2011年S縣出臺《關(guān)于加快農(nóng)村土地集中推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施意見》，將土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營任務(wù)列入基層政府和村委會年度目標(biāo)考核，提出到2015年全縣農(nóng)村土地連片300畝以上適度規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到100萬畝的目標(biāo)，并通過一系列財政金融政策鼓勵農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)，扶持規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會作為基層公共政策的執(zhí)行主體，具體負(fù)責(zé)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行，主要有以下工作。

第一，執(zhí)行上級政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持政策。

第二，提供基層農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)。

第三，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的招商引資。

第四，代理農(nóng)戶與用地主體談判、簽約并監(jiān)督合約執(zhí)行。

在多種政策的扶持下，S縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)快速推進(jìn)。2015年7月，課題組在S縣開展了以部門訪談、村級問卷和農(nóng)戶問卷等多種形式的農(nóng)村調(diào)研。部門和村級調(diào)研主要關(guān)注S縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營政策、農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)施情況。村級調(diào)研對象主要為行政村的村支書或村主任，因?yàn)樗麄兏私獯謇锏耐恋亓鬓D(zhuǎn)情況，也更能代表村集體土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的意志。農(nóng)戶問卷重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民對土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的認(rèn)知、參與情況，土地流轉(zhuǎn)面積和租金，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶收入變化等，以反映農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策下的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)下土地權(quán)益受損問題比較突出的是轉(zhuǎn)出戶，本文主要針對基層農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差與轉(zhuǎn)出戶的土地權(quán)益保護(hù)問題，因此在實(shí)際分析中主要采用150個轉(zhuǎn)出農(nóng)戶樣本和7個行政村樣本。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題

（一）街頭官僚理論與公共政策執(zhí)行偏差

街頭官僚理論認(rèn)為，政策的模糊性、可行性差、政策執(zhí)行資源的稀缺性以及執(zhí)行者自身的素質(zhì)和利己動機(jī)等導(dǎo)致街頭官僚面對具體問題時發(fā)生再決策過程，再決策過程中街頭官僚容易表現(xiàn)出激勵不足、規(guī)則依賴、選擇行為和一線棄權(quán)等與政策目標(biāo)相悖的行動邏輯，即政策執(zhí)行偏差。

激勵不足是指由于街頭官僚政策執(zhí)行中缺乏資源保障，執(zhí)行績效缺少相應(yīng)的職位晉升和獎金激勵等措施，抑制了對街頭官僚的充分激勵，街頭官僚會產(chǎn)生偷懶、怠工等消極行為對待上級政策，還會在實(shí)際政策執(zhí)行中為了個人利益偏離政策目標(biāo)的初衷。

規(guī)則依賴是指為了規(guī)避政策執(zhí)行的風(fēng)險，街頭官僚會遵循照章辦事的官僚主義行為邏輯，機(jī)械式地執(zhí)行政策。當(dāng)所執(zhí)行的規(guī)則明顯違背了實(shí)際情況和公平正義，執(zhí)行后果會損害公民的合法權(quán)益，街頭官僚還是不加甄別地執(zhí)行規(guī)則，表現(xiàn)為執(zhí)行手段不科學(xué)、粗暴式執(zhí)法等野蠻式政策執(zhí)行，并侵犯行政客體當(dāng)事人的合法權(quán)益。

選擇行為是指街頭官僚在面對一系列可執(zhí)行政策時，優(yōu)先選擇那些可以給個人或機(jī)構(gòu)帶來好處的任務(wù)，而對沒有“油水”的任務(wù)采取消極怠工和規(guī)避責(zé)任的態(tài)度。選擇性政策執(zhí)行的內(nèi)容往往包含街頭官僚自由裁量權(quán)的部分，而這部分權(quán)利可能游離在政策合法化的邊緣，使得街頭官僚可以規(guī)避違法嫌疑。

一線棄權(quán)是指面對緊張而危險的環(huán)境，街頭官僚為了個人利益經(jīng)常以巧妙的方式逃離“一線”，采取搪塞、糊弄的方式面對公眾的合理需求，逃避本應(yīng)該履行的責(zé)任。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差與農(nóng)民土地權(quán)益受損問題

1.強(qiáng)制性政策執(zhí)行剝奪農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)自由選擇權(quán)

首先，許多農(nóng)戶并非自愿參與土地流轉(zhuǎn)，而是迫于鄉(xiāng)村干部的行政壓力。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益與土地租金、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會成本的多重比較作出的，對于不同類型的農(nóng)戶，他們期望的土地租金并不一致。由于大規(guī)模流轉(zhuǎn)無法針對不同農(nóng)戶制定差別化的租金標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村干部制定的土地租金標(biāo)準(zhǔn)往往是基于一般農(nóng)戶種地的收益和成本的比較，未能考慮農(nóng)戶差異。因此，一些對農(nóng)業(yè)收入依賴較強(qiáng)而非農(nóng)就業(yè)技能較差的農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出面臨著很大的機(jī)會成本。由于非自愿參與土地轉(zhuǎn)出，他們流轉(zhuǎn)后的總體收入水平將會降低。

此外，農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利遭到破壞，農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利受到嚴(yán)格限制。在實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的過程中，部分鄉(xiāng)村干部并不認(rèn)可農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，甚至不承認(rèn)這種流轉(zhuǎn)形式，認(rèn)為農(nóng)戶私下里的流轉(zhuǎn)是非法無效的。當(dāng)農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)和大規(guī)模流轉(zhuǎn)沖突時，村干部便“一刀切”地宣告原有的流轉(zhuǎn)關(guān)系失效，組織原流轉(zhuǎn)戶參與新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目。

最后，農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)以整村整組的形式推進(jìn)，農(nóng)民無法自主決定土地流轉(zhuǎn)面積。調(diào)研中，3個村莊的土地在一年中全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)完成流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村干部認(rèn)為全村范圍內(nèi)土地集中后再流轉(zhuǎn)給想種地的農(nóng)戶，可以提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效率。然而，這種提高效率的做法是以損害農(nóng)民利益為代價的。農(nóng)戶數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，33%的農(nóng)戶認(rèn)為土地轉(zhuǎn)出面積過大，部分農(nóng)戶希望留足口糧田后再流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)本是農(nóng)戶家庭勞動力分工的自然結(jié)果，是農(nóng)戶優(yōu)化土地和勞動力資源配置的重要途徑。然而，農(nóng)戶在基層鄉(xiāng)村干部的干預(yù)下全部轉(zhuǎn)出土地時，許多農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后賦閑在家，他們既無法重新耕種土地，也因缺乏就業(yè)技能等原因難以實(shí)現(xiàn)勞動力非農(nóng)就業(yè)，勞動力資源面臨著浪費(fèi)。

2.附加式政策執(zhí)行侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)

第一，基層政府片面追求農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，導(dǎo)致大戶過大，經(jīng)營虧損，拖欠農(nóng)民租金。前期流轉(zhuǎn)過程中許多村莊存在農(nóng)地經(jīng)營面積在500畝、1000畝甚至3000畝以上的種植大戶，這些大戶農(nóng)地經(jīng)營很難獲利，大部分經(jīng)營一兩年后出現(xiàn)虧損，無法兌現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)租金。農(nóng)戶調(diào)研中，37.3%的農(nóng)戶反映土地流轉(zhuǎn)租金不能按時拿到。

第二，將土地集中連片整理后多出來的土地租金收益收歸村集體，土地流轉(zhuǎn)增值收益分配不公。按照土地增值收益分配的原則，應(yīng)當(dāng)首先按照農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬進(jìn)行分配。二輪承包時實(shí)測面積與確權(quán)面積不符的部分，在新一輪土地確權(quán)中應(yīng)按實(shí)際面積確權(quán)到農(nóng)戶，這部分土地流轉(zhuǎn)租金應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶分享，多出的復(fù)墾地不屬于農(nóng)戶的承包地，所有權(quán)屬于集體，流轉(zhuǎn)租金才歸村集體，但租金的使用要納入村集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)管理的范疇。

3.選擇性政策執(zhí)行排除農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)

S縣倡導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)采取委托代理制，規(guī)定農(nóng)地委托流轉(zhuǎn)的民主決策機(jī)制，即實(shí)行村民大會表決制度，只要90%以上的村民同意就可以連片流轉(zhuǎn)，不同意土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶以土地置換或縣級政府補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。關(guān)于農(nóng)地委托流轉(zhuǎn)的詳細(xì)實(shí)施辦法和程序并未做出一般性規(guī)定。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體會選擇性地實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理制，表現(xiàn)為忽視農(nóng)地流轉(zhuǎn)民主參與決策程序，農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息不公開等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂過程中，往往在規(guī)模經(jīng)營主體、鄉(xiāng)村干部代表商定土地流轉(zhuǎn)租金的基礎(chǔ)上，擬定委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，挨家挨戶動員農(nóng)戶簽字，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)并未得到滿足。為提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)組織效率，鄉(xiāng)村干部很少實(shí)施政策規(guī)定的調(diào)地安置和縣級補(bǔ)償。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行偏差的原因

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策本身存在問題

首先，S縣在沒有充分了解本地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)律的情況下就制定了大躍進(jìn)式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)劃目標(biāo)。其次，S縣提倡農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理制，而對委托流轉(zhuǎn)的要求仍然限于形式主義，而對委托代理流轉(zhuǎn)的實(shí)施過程和民主決策程序缺少要求。結(jié)果是基層鄉(xiāng)村干部只關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)果，而不重視流轉(zhuǎn)的決策程序，全權(quán)主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約談判、協(xié)商、簽訂。最后，S縣將農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入到村民民主決策的范疇有悖于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。民主決策機(jī)制是以“少數(shù)服從多數(shù)”的原則對一些公共事務(wù)進(jìn)行表決，以體現(xiàn)村民在農(nóng)村事務(wù)決策管理中權(quán)利的平等性。然而，物權(quán)屬性使得所有權(quán)人對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有完整的占有、使用和排他權(quán)利，包括自由的農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策權(quán)。因此，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策納入到村民民主決策的范疇本身違反了《物權(quán)法》，公共政策執(zhí)行面臨著合法性的問題。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行主體的激勵不足

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會處于行政管理體系的末端，數(shù)量龐大且任務(wù)繁重，可支配的資源相對稀缺，面臨的事務(wù)和擁有的資源嚴(yán)重不對等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營作為一項(xiàng)任務(wù)攤派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會手上，組織動員工作往往由村干部完成，村集體組織土地流轉(zhuǎn)工作需要大量的人力、物力和財力資源，而政府并未對村集體土地流轉(zhuǎn)組織工作進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，S縣農(nóng)村地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，二輪承包時普遍將集體預(yù)留地發(fā)包給農(nóng)戶，村集體缺少其他收入來源，幾乎沒有集體經(jīng)濟(jì)收入。因此，在上級財政缺乏對村集體土地流轉(zhuǎn)組織工作經(jīng)費(fèi)扶持的情況下，除了完成一些硬性的指標(biāo)，如土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持?jǐn)?shù)量等，其他難以納入考核標(biāo)準(zhǔn)的只好在政策執(zhí)行中采取“變通策略”，以節(jié)省政策執(zhí)行中的村集體資源。

3.政策執(zhí)行主體的認(rèn)知和能力無法滿足新時期農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理要求

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策性很強(qiáng)，市場規(guī)律的把握很困難，風(fēng)險的評估和化解也很復(fù)雜，鄉(xiāng)村干部可能都不會認(rèn)真考慮，工作中表現(xiàn)為簡單服從或迎合政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策目標(biāo)，簡單追求流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)規(guī)模，工作方式簡單粗暴等。此外，村干部的年齡和受教育文化程度普遍偏低，對新事物的接受能力較差，更為他們理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)律和相關(guān)政策帶來了困難。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中的項(xiàng)目引進(jìn)、政策扶持、市場交易、合同管理等工作復(fù)雜多樣，許多工作還需要借助于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體技術(shù)，受制于自身的素質(zhì)和能力，村干部短時間內(nèi)難以理解、消化這些政策，工作過程中難免出現(xiàn)紕漏，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)內(nèi)外部監(jiān)督作用的失靈

政府干預(yù)下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)從個人行為上升到了集體行動，村集體實(shí)質(zhì)上的土地所有權(quán)主體地位對農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策權(quán)的控制表現(xiàn)得更加強(qiáng)勢。盡管在村民自治制度中法律賦予村民對村委會的監(jiān)督權(quán)，但實(shí)際上村委會是村民會議或村民代表會議的召集人，而讓村委會去召集村民來監(jiān)督自己的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為更是不現(xiàn)實(shí)的。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行內(nèi)部民主監(jiān)督失效的情況下，有賴于政府外部監(jiān)督力量的介入。然而，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中，基層政府和村委會的目標(biāo)任務(wù)和行為邏輯是一致的，都是過分地關(guān)注農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)，而忽視農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行程序的合法性與合理性。直接的后果是農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制的缺失，鄉(xiāng)村干部在政策執(zhí)行中擁有強(qiáng)勢的主導(dǎo)權(quán)與信息優(yōu)勢，農(nóng)民土地權(quán)益極易受到損害。

四、矯正政策執(zhí)行偏差與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的政策建議

1.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策

第一，審視政策本身的合法性與合理性，全面糾正農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策與上位法的沖突之處，制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的政策目標(biāo)，解除政策執(zhí)行者的矛盾、困惑。

第二，制定詳細(xì)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策指導(dǎo)原則或意見，規(guī)范基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行程序。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策制定中，要充分考慮基層政策執(zhí)行中可能損害農(nóng)民土地權(quán)益的各種問題，如程序合法性問題、利益分配問題等。制定執(zhí)行政策的詳細(xì)準(zhǔn)則，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托代理制中農(nóng)民的民主參與、決策和監(jiān)督程序，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的商定辦法，實(shí)際的農(nóng)地面積超出農(nóng)戶確權(quán)面積部分的租金收益分配問題等。

第三，改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)績效評估體系?？冃Э己藦膶r(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模指標(biāo)的過分關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)τ诠ぷ鞒绦蚝戏ㄐ院凸姖M意度的評價，建立多元化的績效評估辦法，綜合反映農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)。

2.提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行主體的能力和素質(zhì)

街頭官僚個人素質(zhì)和能力是影響公共政策執(zhí)行效果的重要因素，政策制定者應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注街頭官僚本身對政策的理解、消化和執(zhí)行能力。因此，政策執(zhí)行初期，上級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政策執(zhí)行主體的動員培訓(xùn)，加強(qiáng)他們對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的認(rèn)同度，提升政策執(zhí)行認(rèn)知能力；政策執(zhí)行中，上級政府要建立與基層鄉(xiāng)村干部常態(tài)化的溝通交流機(jī)制，及時處理政策執(zhí)行中的各種問題，糾正政策執(zhí)行偏差；政策執(zhí)行后期，上級政府要對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)反饋，增強(qiáng)基層鄉(xiāng)村干部對政策執(zhí)行的理解，探討優(yōu)化政策執(zhí)行效果和提高執(zhí)行效率的路徑。針對基層鄉(xiāng)村干部政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的違背農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿、侵犯農(nóng)民土地權(quán)益等問題，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部政策執(zhí)行的民主法律意識和權(quán)力服務(wù)意識，實(shí)現(xiàn)道德規(guī)制對鄉(xiāng)村干部行為的制約。

3.增強(qiáng)農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的能力

街頭官僚從傳統(tǒng)的單項(xiàng)式任務(wù)執(zhí)行到多元化群體互動關(guān)系的轉(zhuǎn)變是服務(wù)型政府的理念要求，具體而言要建立政策執(zhí)行者和群眾的溝通機(jī)制，拓寬民眾的參與渠道，接受公眾的監(jiān)督。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中，農(nóng)民參與和監(jiān)督機(jī)制的架空是其土地權(quán)益受損的重要原因。因此，提高農(nóng)民在政策執(zhí)行中的參與能力，才能有效地保護(hù)農(nóng)民利益。

第一，建立多種公示制度，充分保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的公開透明度。除了傳統(tǒng)的告示、宣傳欄等政策宣傳手段，基層政府和村委會要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等現(xiàn)代傳媒手段，保證政策信息公開透明。

第二，完善與村民的溝通機(jī)制，提高村民監(jiān)督能力。通過信訪、聽證、現(xiàn)場辦公等方式加強(qiáng)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益群體的溝通交流，接受群眾的質(zhì)詢、監(jiān)督，保證政策執(zhí)行建立在民意基礎(chǔ)之上。

第三，提高農(nóng)民政策參與的組織化程度。要進(jìn)一步優(yōu)化村民自治制度，從自治主體參與、村代表選擇、民主參與程序等方面改進(jìn)村民自治制度，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的民主決策和民主管理。此外，還應(yīng)當(dāng)允許多樣化的農(nóng)村民間組織，如合作社、非營利組織等相關(guān)利益主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，發(fā)揮農(nóng)民組織對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的監(jiān)督作用。

4.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的激勵機(jī)制和約束機(jī)制

有效的激勵機(jī)制和監(jiān)督約束機(jī)制可以降低街頭官僚尋租的動機(jī)，增加街頭官僚尋租的違法成本，減少他們的選擇性政策執(zhí)行和附加式政策執(zhí)行對公眾權(quán)益的損害。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)建立對鄉(xiāng)村干部行為有效的激勵和約束機(jī)制，以規(guī)避鄉(xiāng)村干部的尋租行為。

首先，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的激勵機(jī)制。面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中的經(jīng)費(fèi)不足、資源短缺問題，可以考慮將政策執(zhí)行中的支出納入到財政預(yù)算范疇，由上級財政轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)績效評價情況和基層鄉(xiāng)村干部的行為表現(xiàn)設(shè)計相應(yīng)的獎勵和懲罰措施。

其次，依托縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，充分應(yīng)用電子政務(wù)信息技術(shù)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目招投標(biāo)、競價交易等過程，公開農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策信息，以提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的公開透明度，減少執(zhí)行者與上級政府和村民的信息不對稱，有利于對行為主體的監(jiān)督。

最后，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金管理納入到農(nóng)村“三資”管理范疇，明確租金收入的管理、公示、審批、監(jiān)管、發(fā)放等制度，防止因管理不當(dāng)導(dǎo)致的租金損耗，減少違法違規(guī)克扣、截留農(nóng)民土地租金的行為。

文章來源：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2017年第2期

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