——農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管立法論略

目前，上海市正在積極推進(jìn)《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》立法工作。2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院　《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)　《意見(jiàn)》)　發(fā)布，明確要求“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，依法維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的權(quán)益”。上海有望在《意見(jiàn)》　發(fā)布之后推出首部地方性法規(guī)，其立法路徑及核心制度安排因而倍受關(guān)注。

農(nóng)村集體資產(chǎn)就像兒時(shí)后院的老母雞，切忌為眼前利益而殺雞取卵，致使家園失散，農(nóng)民流離失所。2017年3月15日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法總則》　規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人。其特別之處，用一句形象的話(huà)來(lái)表達(dá)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就像是一只放飛于農(nóng)村上空的風(fēng)箏，在風(fēng)箏的這一頭，政府必須牢牢地拽著那根線(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給農(nóng)民的分紅，就像大人給小孩的壓歲錢(qián)，不能不給，又不能給得太松……收放之間，如何平衡拿捏，頗為考驗(yàn)立法智慧。

◆處理好三組關(guān)系：集體與個(gè)人，強(qiáng)制與自治，歷史與未來(lái)

農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理立法，務(wù)必妥善處理三組關(guān)系：

其一，集體與個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體所有是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式，以此為基礎(chǔ)組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是以村、鎮(zhèn)的地緣為基礎(chǔ)的商事形態(tài)，具有明顯的社區(qū)性。立法必須堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，既不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，也不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒(méi)了。換言之，在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，要用好、管好、維護(hù)好給農(nóng)民帶來(lái)收益的集體資產(chǎn)，切忌一分而光。因而，立法必須防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占，對(duì)成員通過(guò)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予、繼承、抵押等方式處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利進(jìn)行限制，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。

其二，強(qiáng)制與自治的關(guān)系。依據(jù)民法總則的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人。也就是說(shuō)，它首先是法人，具有獨(dú)立的法律主體資格，有權(quán)通過(guò)理事會(huì)等機(jī)構(gòu)自主運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)被賦予充分的自治權(quán)。然而，相對(duì)于飽經(jīng)市場(chǎng)淬煉的成熟企業(yè)而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)疑只是襁褓之中的幼兒，農(nóng)民的文化水平相對(duì)較低，經(jīng)營(yíng)能力也相對(duì)較弱，其組織機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流轉(zhuǎn)、收益的分配等，無(wú)不需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，甚至在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，還需要法律設(shè)定剛性規(guī)則，以保證集體資產(chǎn)不會(huì)流失。政府的農(nóng)業(yè)主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)方案存在惡意逃廢債務(wù)或者惡意分配資產(chǎn)等情形的，有權(quán)不予核準(zhǔn)。就此而言，各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)以及農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)可謂任重而道遠(yuǎn)。

其三，歷史與未來(lái)的關(guān)系。農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管，首要任務(wù)是界定資產(chǎn)的范圍以及對(duì)該資產(chǎn)享有權(quán)益的主體范圍。根據(jù)《意見(jiàn)》，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括土地、森林等資源性資產(chǎn)，建筑物、機(jī)器設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程中，哪些資產(chǎn)要納入經(jīng)濟(jì)組織，哪些人對(duì)資產(chǎn)增值做出過(guò)貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)按什么原則來(lái)確定成員，已經(jīng)去世的成員與現(xiàn)有成員分別享有什么權(quán)利，應(yīng)當(dāng)按什么方式來(lái)經(jīng)營(yíng)管理……凡此種種，既要尊重歷史，又要照顧現(xiàn)實(shí)，特別是各區(qū)域?qū)嶋H狀況的差異。例如，擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)但未設(shè)立農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的，有徐匯、靜安、長(zhǎng)寧、普陀、楊浦等五個(gè)區(qū)，目前由國(guó)資部門(mén)代管農(nóng)村集體資產(chǎn)，與其他區(qū)的監(jiān)管體制可能有所不同;再如，尚未撤制村隊(duì)的農(nóng)業(yè)化地區(qū)，其村鎮(zhèn)的部分公共支出，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)承擔(dān)，對(duì)該組織的公積金與公益金的提取比例要求較高，并且希望這部分提留更多地用于公共支出……凡此種種，立法要因地制宜，充分發(fā)揮章程的作用。

另外，在這個(gè)變化迅速的時(shí)代，對(duì)于仍處于改革進(jìn)程中的事物，不宜以強(qiáng)制性規(guī)范固化下來(lái)，要為未來(lái)的改革與發(fā)展留下空間。打一個(gè)通俗的比方，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，是否所有的公共道路都要硬化?　是否留一些石子路，只要不濕鞋，就可以建成綠水青山環(huán)抱下的海綿小城鎮(zhèn)，反而保留了農(nóng)村的特色。

◆立法首要解決的問(wèn)題：如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員

立法首要解決的問(wèn)題是，應(yīng)當(dāng)如何劃定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的邊界，這一問(wèn)題又分為時(shí)間和空間兩個(gè)層面。在這片土地上生產(chǎn)生活的人，祖祖輩輩生生不息，到底從哪個(gè)時(shí)段起才算成員?　與這片土地發(fā)生怎樣的關(guān)聯(lián)聯(lián)系才能算是成員?大致說(shuō)來(lái)，成員的確定，要注意以下四個(gè)方面:

其一，時(shí)間點(diǎn)的確定。從時(shí)間上看，1949年新中國(guó)成立后我國(guó)開(kāi)始了社會(huì)主義改造，1956年后社會(huì)主義改造基本完成，以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開(kāi)始建立，而這也標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立。彼時(shí)農(nóng)民牽著耕牛，拿著地契，加入了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，這應(yīng)當(dāng)成為界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的時(shí)點(diǎn)。

其二，關(guān)聯(lián)關(guān)系的確定。不難理解，高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來(lái)，如果只是這片土地上的匆匆過(guò)客，例如，只是過(guò)來(lái)體驗(yàn)鄉(xiāng)土生活的背包客，當(dāng)然不能成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員?！兑庖?jiàn)》要求，在做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作時(shí)，必須“按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素……”這里的要義有二:一方面，賴(lài)以確認(rèn)成員的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在土地承包、所在地戶(hù)籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系;另一方面，成員的確認(rèn)必須遵循規(guī)范的程序，以獲得當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)可。前者為實(shí)體要件，后者則為程序要件。

綜合以上考量，立法可對(duì)成員作出以下界定:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是指自農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來(lái)，與集體經(jīng)濟(jì)組織存在土地承包、所在地戶(hù)籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系，經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織民主程序確認(rèn)的人員。

其三，成員的分類(lèi)。自農(nóng)村高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立至今，已逾半個(gè)多世紀(jì)，花開(kāi)花落，歲歲年年，有的人已經(jīng)去世，有的人考上了大學(xué)、公務(wù)員、參了軍，吃上了“皇糧”，離土離鄉(xiāng)，故還需要根據(jù)具體情況做出區(qū)分:集體經(jīng)濟(jì)組織完成成員確認(rèn)程序時(shí)，已經(jīng)去世、或雖未去世但已經(jīng)離開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織的為過(guò)往成員，根據(jù)確權(quán)份額享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益;其他成員為現(xiàn)有成員，依照法律規(guī)定享有完整的成員權(quán)利。換言之，曾經(jīng)做出過(guò)貢獻(xiàn)的，可以根據(jù)其農(nóng)齡來(lái)確認(rèn)其應(yīng)享有的份額，但由于其已經(jīng)去世或者離開(kāi)，不享有表決權(quán)，只享有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。而何為“離開(kāi)”，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主程序來(lái)確認(rèn)，因?yàn)槌分拼尻?duì)的城市化地區(qū)，已經(jīng)沒(méi)有農(nóng)村戶(hù)口了，在此種情況下，村民全部變成了市民，不宜理解為“離開(kāi)”。

其四，成員資格的封閉性與開(kāi)放性。應(yīng)當(dāng)注意的是，為了實(shí)現(xiàn)村社共有、集體總有的狀態(tài)，避免農(nóng)村資產(chǎn)遭到外部人控制，成員資格必須同時(shí)保持開(kāi)放與封閉的雙重格局，也就是對(duì)內(nèi)開(kāi)放且對(duì)外封閉。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的新生人口，自出生之日起即享有成員資格，可以繼承、受讓財(cái)產(chǎn)份額;而在集體經(jīng)濟(jì)組織之外的任何人，均不能通過(guò)受讓、抵押等方式獲得成員資格。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的份額，應(yīng)當(dāng)以戶(hù)為單位記載。除非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有約定，戶(hù)內(nèi)總份額不隨戶(hù)內(nèi)人口增減變動(dòng)而調(diào)整，即所謂“生不增、死不減”。這也是相對(duì)公平的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)槊繎?hù)都存在老人過(guò)世、新人出生的情形。隨著歲月的推移，戶(hù)內(nèi)的成員將相繼去世，彼時(shí)，該戶(hù)的份額將由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。當(dāng)然，經(jīng)過(guò)相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)已然滄海桑田，彼時(shí)還可以進(jìn)行調(diào)整。

◆集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)

《意見(jiàn)》要求，必須確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。然而，在法律規(guī)范意義上，參與權(quán)在語(yǔ)義上有欠精準(zhǔn)，而且，表達(dá)也是參與的方式之一，故將參與權(quán)與表達(dá)權(quán)并列，在邏輯上有欠周密，更何況遺漏了極為重要的表決權(quán)。故而，立法宜將成員的權(quán)利設(shè)定為“知情權(quán)、表決權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等四大類(lèi)型。

在這方面，立法的重點(diǎn)在于回應(yīng)以下兩個(gè)問(wèn)題:其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最為常見(jiàn)的形態(tài)是經(jīng)濟(jì)合作社，它與典型的商事組織存在哪些區(qū)別?　其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與公司的股東相比，其享有的權(quán)利存在哪些差別?

《意見(jiàn)》要求“賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。但立法之時(shí)，我們務(wù)須清醒:其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與典型的商事組織不同，前者雖然是營(yíng)利組織，但還承擔(dān)著一定的準(zhǔn)行政職能，例如，保護(hù)農(nóng)村集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，管理農(nóng)村集體所有的醫(yī)療站等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有顯著的地緣性，服務(wù)于本區(qū)域農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，成員資格相對(duì)封閉，這也決定了成員享有的權(quán)利與股東權(quán)利存在諸多重大差別，體現(xiàn)在以下方面:

其一，表決權(quán)。典型的商事組織(例如公司)實(shí)行一股一票，遵從資本多數(shù)決原則，即誰(shuí)錢(qián)多誰(shuí)說(shuō)了算。而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，為了體現(xiàn)成員民主管理，防止少數(shù)人操控，實(shí)行一人一票制度。而且，過(guò)往成員要么已經(jīng)去世，要么已經(jīng)離開(kāi)了本地，他們一般只在意財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不關(guān)心民主投票權(quán)利，在這種情況下賦予其投票權(quán)，既不合情理，也不具有現(xiàn)實(shí)操作性，甚至?xí)绊懗蓡T會(huì)議的出席率，致使會(huì)議無(wú)法有效召開(kāi)。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有明顯的地緣性，成員生活于熟人社會(huì)，數(shù)戶(hù)成員可以共同推舉鄉(xiāng)紳賢達(dá)作為代表參會(huì)，以提高運(yùn)營(yíng)效率。因而，法律可以規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議就議決事項(xiàng)進(jìn)行表決。

其二，流轉(zhuǎn)權(quán)。權(quán)利的流轉(zhuǎn)包括繼承、轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予三種情形，也包括由于履行抵押義務(wù)而發(fā)生的被動(dòng)權(quán)利讓予。在典型的公司中，除了有限責(zé)任公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓要滿(mǎn)足其他股東的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)之外，法律基本上不作其他限制。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為了避免出現(xiàn)少數(shù)人控制、外部人侵占等情形，必須對(duì)權(quán)益流轉(zhuǎn)施加種種限制。

關(guān)于轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)予。首先，農(nóng)村集體資產(chǎn)份額不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的第三人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予。也就是說(shuō)，份額對(duì)外是鎖死的。另外，份額只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與贈(zèng)與，或者由本集體經(jīng)濟(jì)組織贖回，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程另有約定的除外。

關(guān)于繼承。由于繼承乃基于死亡這一法律事實(shí)，而繼受份額是法定權(quán)利，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜排除繼承人的繼承權(quán)，但為了避免外部人經(jīng)由繼承而獲得成員資格，立法應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人因繼承而獲得財(cái)產(chǎn)份額的，不享有表決權(quán)，但章程另有規(guī)定的除外。也就是說(shuō)，在農(nóng)齡已經(jīng)固化的城市化地區(qū)，可以開(kāi)放給繼承人表決權(quán)，而仍然有農(nóng)地的地區(qū)，則不宜由成員之外的人享有表決權(quán)。

關(guān)于擔(dān)保。同樣地，為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于擔(dān)保導(dǎo)致資產(chǎn)被外部人所控制，法律應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得為他人的債務(wù)提供擔(dān)保，本集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)除外。章程可以對(duì)提供擔(dān)保的條件和程序作出規(guī)定。

關(guān)于最高份額。為了避免少數(shù)人控制，立法可以規(guī)定，通過(guò)份額量化和轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，其份額不得超過(guò)章程規(guī)定的上限。

其三，收益權(quán)。在收益分配方面，如果是典型的商事組織，則完全由投資者自主。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收益則不然，除了要體現(xiàn)所有者決定權(quán)之外，更要體現(xiàn)長(zhǎng)期存續(xù)、服務(wù)社區(qū)的屬性，相當(dāng)于政府給的壓歲錢(qián)，不能隨便花。故而，法律應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益由本集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同享有，依照法律和章程的規(guī)定分配。為避免短期行為，立法可以規(guī)定，收益分配方案須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后，提交本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議表決通過(guò)后實(shí)施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)年的凈收益應(yīng)當(dāng)在彌補(bǔ)虧損、提取公積公益金后按照一定比例實(shí)行按份額分配。

◆必須妥善處理政府監(jiān)管與成員自治的關(guān)系

農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于成員集體所有，所有者具體而實(shí)在，理論上可以自行決定所有事項(xiàng)。但為了避免集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)槌蓡T短視而做出種種非理性行為，政府又必須加強(qiáng)監(jiān)管。故而，此次立法必須妥善處理政府監(jiān)管與成員自治的關(guān)系。

其一，圍繞共益權(quán)，明確監(jiān)管事項(xiàng)。立法應(yīng)當(dāng)原則性規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目投資、大額度資金使用、資產(chǎn)運(yùn)作、資產(chǎn)管理、分配方案、財(cái)務(wù)審計(jì)和重要人事安排等事項(xiàng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。同時(shí)，立法還應(yīng)具體規(guī)定，各級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村集體資產(chǎn)日常監(jiān)督管理職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及由其設(shè)立的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。

在監(jiān)督事項(xiàng)的確定方面，宜注重公共性，也就是說(shuō)，更多地將涉及共益權(quán)的事項(xiàng)列為監(jiān)督范圍，例如農(nóng)村集體資產(chǎn)的承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等合同的簽訂和履行、集體土地征收征用補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用、重大投資和工程建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立、解散等。

其二，確立村經(jīng)分離原則，政府職責(zé)不能缺位。在上海，農(nóng)村對(duì)于城市的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，立法更應(yīng)保護(hù)農(nóng)民的利益。故而，法律首先應(yīng)原則性規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立完善財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。其次，政府的公共職責(zé)不能因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組建而缺席。故而，立法應(yīng)原則性規(guī)定，政府加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全的財(cái)政投入，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。也就是說(shuō)，財(cái)政仍然必須擔(dān)負(fù)農(nóng)村的公共事務(wù)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則承擔(dān)公共服務(wù)之外的成員所需的服務(wù)，例如，村里的電影院、福利院等。第三，立法必須明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)實(shí)行事務(wù)分離、分賬管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)法律法規(guī)和章程的規(guī)定，可以將其收益按一定比例用于本地區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。

其三，慎用審批手段，注重示范引領(lǐng)。首先，立法應(yīng)當(dāng)著力避免以審批、許可方式實(shí)施監(jiān)管，僅在關(guān)鍵之處啟用類(lèi)似措施。舉例而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立、解散，在法理上應(yīng)當(dāng)由成員自行決定。但與此同時(shí)，政府又擔(dān)憂(yōu)農(nóng)民目光短淺，將農(nóng)村資產(chǎn)一分了之，最終家園失散，農(nóng)民流離失所。在此情況下，立法可以規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合并、分立、解散設(shè)定條件，規(guī)定實(shí)施方案應(yīng)提交政府的農(nóng)業(yè)主管部門(mén)核準(zhǔn)，然后再提交成員代表會(huì)議或成員大會(huì)審議。農(nóng)業(yè)主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)存在惡意逃廢債務(wù)、惡意分配資產(chǎn)的，有權(quán)不予核準(zhǔn)。其次，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏成熟的治理經(jīng)驗(yàn)，市農(nóng)業(yè)主管部門(mén)可以指導(dǎo)各區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)根據(jù)本區(qū)實(shí)際情況制定示范章程，載明的事項(xiàng)包括:成員大會(huì)或者成員代表會(huì)議、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的職權(quán)和議事規(guī)則，重大事項(xiàng)、一般事項(xiàng)、主要管理人員的范圍，成員份額流轉(zhuǎn)的條件與程序，收益分配辦法等。第三，建立信息化平臺(tái)，發(fā)現(xiàn)集體資產(chǎn)最優(yōu)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。政府可以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)信息化管理平臺(tái)、農(nóng)村集體資產(chǎn)租賃平臺(tái)等各類(lèi)平臺(tái)，鼓勵(lì)在平臺(tái)上公開(kāi)交易，以公開(kāi)、公正的方式擇優(yōu)選擇農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，實(shí)行集體資產(chǎn)公開(kāi)運(yùn)行。

德潤(rùn)人心，法安天下。只要《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》　奉行法理，尊重事理，照顧情理，我們有理由相信，這部條例將為我們留住鄉(xiāng)愁，留住農(nóng)村，留住回得去的精神家園！

（作者系上海市人民政府法制辦副主任，法學(xué)教授，全國(guó)十大杰出青年法學(xué)家）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：文匯報(bào)

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