土地問(wèn)題始終是中國(guó)農(nóng)村改革的核心問(wèn)題、焦點(diǎn)問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。近日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），農(nóng)地“三權(quán)分置”正式破題。2017年一號(hào)文件則提出要落實(shí)“三權(quán)分置”辦法?？梢哉f(shuō)，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了政策制定者平衡各權(quán)利主體利益的智慧。

然而，如同當(dāng)初兩權(quán)分置下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)論一樣，我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”一般持贊成態(tài)度，而法學(xué)界則持質(zhì)疑反對(duì)態(tài)度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)更注重事實(shí)的總結(jié)與提煉，法學(xué)更強(qiáng)調(diào)概念邏輯、法理邏輯，對(duì)邏輯的批判也成了最主要的批判邏輯。《意見(jiàn)》出臺(tái)前，法學(xué)界代表性的觀點(diǎn)有：“三權(quán)分置”混淆概念，三權(quán)究竟指哪三權(quán)模糊不清，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撝С郑邪鼨?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種權(quán)利的存在沒(méi)有共時(shí)性等。一定程度上，“三權(quán)分置”爭(zhēng)論的表象是經(jīng)營(yíng)權(quán)，核心是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根源是集體所有權(quán)，實(shí)質(zhì)上是老問(wèn)題、新表現(xiàn)。

《意見(jiàn)》出臺(tái)后，“三權(quán)分置”作為今后農(nóng)地權(quán)利體系框架得以明確，相關(guān)的概念、名稱也得以明確?！兑庖?jiàn)》在“三權(quán)”的技術(shù)處理上，一是將農(nóng)戶承包權(quán)默認(rèn)為、等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)能內(nèi)涵是流轉(zhuǎn)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵，而不是流轉(zhuǎn)后受到限制或有所轉(zhuǎn)移、減少的權(quán)能內(nèi)涵。這一處理避免了承包權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)概念上的混淆而帶來(lái)的認(rèn)識(shí)混亂，特別是對(duì)于農(nóng)民和基層干部，也更加做實(shí)和保護(hù)了承包農(nóng)戶的土地權(quán)利。二是將實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利定義為“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這一安排既體現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利派生于承包農(nóng)戶的權(quán)利，即派生關(guān)系，也較為容易融入到現(xiàn)有的農(nóng)地權(quán)利體系之中。其背后的基本邏輯是：在保持現(xiàn)有“兩權(quán)分置”框架基本不動(dòng)的前提下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)“嫁接”其中。應(yīng)該說(shuō)，這兩大技術(shù)處理雖然在法理邏輯和法律概念上沒(méi)有得到普遍認(rèn)可，但從實(shí)踐中看是必要的，也是經(jīng)過(guò)反復(fù)掂量的，更是充滿智慧的。

此時(shí)，學(xué)界及實(shí)務(wù)界不應(yīng)再過(guò)于糾纏法理闡釋、概念邏輯，也不要再試圖以使用權(quán)、耕作權(quán)等取代經(jīng)營(yíng)權(quán)（當(dāng)年對(duì)于“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”同樣有學(xué)者試圖用使用權(quán)、耕作權(quán)、永佃權(quán)等取代之）?？傊?，要承認(rèn)、尊重和接受“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一中國(guó)農(nóng)民創(chuàng)造的、世界民法體系中獨(dú)一無(wú)二的產(chǎn)物，在今后的法律修訂中可以借鑒吸收國(guó)外民法體系中的相關(guān)概念，盡量做到二者的兼顧與融合，但不能照搬照抄、硬性嫁接。其中，有關(guān)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的立法概念表達(dá)至關(guān)重要。這需要經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界加強(qiáng)對(duì)話、共同努力。

同時(shí)，要把關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向三權(quán)的權(quán)利關(guān)系構(gòu)建，亦即三權(quán)具體怎么分、怎么置，把三權(quán)做實(shí)、做細(xì)。這無(wú)疑是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，《意見(jiàn)》也提出了一些“方向”。下一步，要在以下兩個(gè)方面開(kāi)展工作。

一是“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。《意見(jiàn)》提出三權(quán)要“結(jié)構(gòu)合理”，但何為合理，需要研究與設(shè)計(jì)。一般說(shuō)來(lái)，權(quán)利的結(jié)構(gòu)是權(quán)利成分的組成及其方式。結(jié)構(gòu)是權(quán)利存在的重要形式，也是權(quán)利的重要參數(shù)之一，是外部形態(tài)與內(nèi)在聯(lián)結(jié)方式的總和。結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是指通過(guò)對(duì)結(jié)構(gòu)的要素及其聯(lián)系的設(shè)計(jì)來(lái)完成特定目標(biāo)的工作。結(jié)構(gòu)影響權(quán)利的功能和性質(zhì)，不同的結(jié)構(gòu)使權(quán)利具有不同的功能和性質(zhì)。雖然“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)有一定的派生關(guān)系，但當(dāng)三權(quán)各自獨(dú)立后，就可以進(jìn)行人工結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，從而優(yōu)化權(quán)利的功能，達(dá)成所需要的權(quán)利特質(zhì)。

一方面，“三權(quán)分置”主要應(yīng)由相關(guān)法律和政策來(lái)予以規(guī)定，是立法者和政策制定者人工理性設(shè)計(jì)的結(jié)果，現(xiàn)代社會(huì)所追求的效率、公平、安全等價(jià)值觀，必須作為一般性指南來(lái)體現(xiàn)其中。另一方面，結(jié)構(gòu)是一個(gè)由種種轉(zhuǎn)換規(guī)律組成的體系，“三權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)需要將結(jié)構(gòu)的基本規(guī)律、土地相關(guān)法律、現(xiàn)實(shí)邏輯以及整個(gè)民法的原理等結(jié)合起來(lái)，需要對(duì)“立體”的結(jié)構(gòu)框架以及三權(quán)大小比例、權(quán)能分工、聯(lián)系方式等細(xì)節(jié)充分安排、考慮。此外，我國(guó)農(nóng)地權(quán)利體系自身的主體多元性、功能多樣性、利益復(fù)雜性等，也對(duì)“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的技術(shù)性提出了更高的要求。可以認(rèn)為，構(gòu)建“三權(quán)分置”權(quán)利體系好比建造一座有三個(gè)房間的房屋，結(jié)構(gòu)框架首先設(shè)計(jì)好了，剩下的就相對(duì)容易和有的放矢了。

二是“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行。實(shí)踐是理論的源泉。要在理論上、政策上深入研究三權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問(wèn)題，就必須將目光更多地轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，細(xì)致考察其中的各種情況、摩擦甚至沖突，最終通過(guò)實(shí)踐探索總結(jié)出落實(shí)“三權(quán)分置”辦法的具體舉措。

其實(shí)，自流轉(zhuǎn)的第一天起，實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”就在孕育之中，“三權(quán)分置”的權(quán)利體系也在構(gòu)建之中。也就是說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)存在不少“三權(quán)分置”的現(xiàn)象?？梢酝ㄟ^(guò)“農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”這一平臺(tái)，選擇不同流轉(zhuǎn)比例、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同地理區(qū)位的地方進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)深入的個(gè)案挖掘，總結(jié)出落實(shí)“三權(quán)分置”辦法可能遇到的各種困難與問(wèn)題，既要有正面的經(jīng)驗(yàn)，也要有反面的教訓(xùn)，從而為全面落實(shí)“三權(quán)分置”辦法提供更接地氣的決策依據(jù)。

（作者單位：李偉偉，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心；韓清懷，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號(hào) 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 2017-02-23

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