摘  要：村務公開是村民了解村務管理信息，進而行使其在村民自治中享有的決策權、監(jiān)督權等權利的前置性條件。經過多年的實踐，隨著中國鄉(xiāng)村治理結構和村民自治制度變遷引發(fā)的自發(fā)實施到國家通過立法予以確認，村務公開的制度構建越來越完善，規(guī)范化程度也越來越高，但近年來的村治案例表明，村務公開依然存在多種原因導致的路徑障礙，新修改的《村民委員會組織法》試圖通過擴大公開的范圍，增設村務監(jiān)督機構等推動村務公開的開展，但依然存在制度設計不完整、“自下而上”的推動機制欠缺等問題，有必要通過增加依村民申請公開村務信息、擴大司法監(jiān)督范圍等途徑確保村務公開制度的正常運行。

關鍵詞：治理結構變遷；機制不完善；個體推動；司法監(jiān)督

村務公開是村民實現(xiàn)知情權，保障村民充分了解村務管理信息，進一步行使決策權、管理權、監(jiān)督權的前置性條件。該做法從在安徽省鳳臺縣張巷村自發(fā)形成，到國家通過《村民委員會組織法》等法律法規(guī)進行確認并全面推行的30多年來，已經形成了較為完整的制度體系，在村民自治實踐中已被普遍實施。但從運行狀況看，村務公開的實際效果并不理想，依然存在著實施不均衡、公開內容效度低、監(jiān)督無力等問題，“理想的民主不應僅僅是讓公民在湯姆和哈里之間選擇了一個就算參與了管理，而應該讓他們在力所能及的范圍內識別問題、提出建議。”[①]探討村務公開實踐變遷的基礎及其在推行中的障礙性因素，分析新《村民委員會組織法》對村務公開制度所做的改進與局限，進而指出村務公開制度進一步改進的方向，不僅有利于真正將村務公開落到實處，提升村民在村民自治中的參與能力，而且必將促進村民自治中“四個民主”的良性互動，推動村民自治這一非國家形態(tài)民主的健康發(fā)展，更好地實現(xiàn)村民自治對中國政治發(fā)展的輻射作用。

一、村務公開實踐變遷的基礎：農村治理結構與村民自治制度變遷

村務公開是中國農民在基層自治的實踐中所進行的一項創(chuàng)新，因此，其變遷歷程與中國農村基層治理結構和村民自治制度的變遷基本上是一致的，以1982年《憲法》正式確定村民委員會作為中國農村基層群眾性自治組織和1987年《中華人民共和國村民委員組織法（試行）》為界點，可以將村務公開的實踐變遷分為三個階段：

（一）1957-1981：社務公開——村務公開的雛形

新中國建立后，為了便于從農村汲取工業(yè)化所需要的資源，在合作化運動中建立起來了“政社合一”的新型農村治理結構，相關的農村基層管理組織掌握了大量的集體資產，為了規(guī)范其管理活動，保護社員的利益，1957年3月15日《中共中央關于民主辦社幾個事項的通知》要求：“農業(yè)合作社要按時公開財政收支，其中包括產品的分配、在銀行的存款、國家的預購款、國家的貸款和它的用途、生產資料和用具的購置、干部的補貼、社員的預支、國家救濟款的處理，等等，所有這一切財政收支，都同全體社員的切身利益密切相關，因此，都必須按時公布(有的隨時公布，有的定期公布)，讓全體社員知道，由群眾參預評議，而不能由少數(shù)干部獨攬支配的大權，消除社員對于財政問題的疑慮?！盵②]1961年6月頒布的《農村人民公社條例<修正草案>》進一步規(guī)定：“財務必須公開，要定期向社員代表大會報告財務工作……大隊必須嚴格執(zhí)行財務計劃，嚴格遵守財務制度，防止貪污舞弊。一切開支都要遵守規(guī)定的批準手續(xù)，對于一切不合制度手續(xù)的開支，會計員和出納員有權拒絕。一切收支賬目都要日清月結，按月向社員公布”，“生產隊必須建立和健全財務管理制度。一切財務必須公開，定期公布賬目?！?

通過這兩個規(guī)定所規(guī)范的主體和內容，不難發(fā)現(xiàn)，此階段的“社務公開”的主要內容主要是財務公開，與現(xiàn)在意義上的村務公開相比，雖然二者所依托的治理主體截然不同，而且內容較為單一，但其支持群眾參與評議，要求賬目日清日結并按月公布，則充分體現(xiàn)了當時的“社務公開”尊重社員的知情權，保障社員參與監(jiān)督，注重實效的特征。基于以上描述和通過“社務公開”規(guī)范農村基層組織的管理活動，維護農民集體權益這一背景，可以認為這一階段的“社務公開”就是村民自治意義上村務公開的雛形。

（二）1982-1986-年：“鄉(xiāng)域治理結構變遷”引致“村務公開”的自發(fā)實施

1978年12月十一屆三中全會后，隨著“包產到戶”的推廣，農村家庭聯(lián)產承包責任制被國家認可，農村生產方式和分配方式發(fā)生根本性轉變，人民公社作為主要的鄉(xiāng)村治理結構開始解體，以對農業(yè)集體勞動進行管理為主要職能的生產大隊組織已經不再適應農村基層社會管理的需要，于是，由廣西宜山、羅成農村首創(chuàng)的村民委員會這一新型鄉(xiāng)村治理主體在河南、四川等地被迅速推廣，基于村民委員會在農村社區(qū)社會管理中的積極作用，1982年的《中華人民共和國憲法》正式確認了其在中國鄉(xiāng)村治理中的法律地位。1983年至1984年，全國各地依照1982年《憲法》和中發(fā)〔1983〕35號《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》的文件精神，逐漸開始了中國鄉(xiāng)域治理結構的重構，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“村民委員會”成為新的農村基層治理主體。村委會不僅是當時農村各種稅費的實際征收主體，而且還控制著相當部分的社會、經濟資源的分配，如計劃生育指標的分配、集體土地的發(fā)包、集體經濟的管理與利潤分配等。雖然此時的村民又重新回歸了“小生產”的角色，但其仍然希望參與到村莊公共事務的治理過程中，以便更好地維護自己的利益，因此，作為村民參與村莊公共事務治理之重要途徑和基礎的村務公開重新引起重視?！霸谌珖钤鐚嵭写鍎展_的，恐怕要算安徽省鳳臺縣張巷村。這個村自實行“大包干”以來，就通過會議、算賬、公開墻和“明白紙”等形式，公開村里財務收支狀況和村務活動情況?！盵③]此外，在全國較早組建村民委員會的山東、遼寧等地也都開始了村務公開的實踐。

在這一階段，由農村生產制度調整引起的農村治理結構變遷最終被國家認可，但該認可僅限于《憲法》的層次，作為根本法的《憲法》主要是確認村民委員會的合法地位，對這一新型鄉(xiāng)村治理主體運行的規(guī)范并不是《憲法》的任務，同時，村民委員會是在中國農村地區(qū)出現(xiàn)的一個全新的治理組織，對其認識還需要一個過程，因此，直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布以前，村民委員會的運行過程一直處于無法可依的狀態(tài)，相應地，這一時期村務公開的實踐大都沒有依據(jù)具體的村務公開制度或村務公開流程進行，具有地方性、自發(fā)性、公開內容相對單一、規(guī)范化水平低等特點。

（三）1987年至今：從通過立法逐步規(guī)范到全面推廣

隨著1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布，國家開始通過基本法律規(guī)范村務公開等村民自治活動。該法第十七條規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)所需的費用，經村民會議討論決定，可以向本村經濟組織或者村民籌集。收支賬目應當按期公布，接受村民和本村經濟組織的監(jiān)督。”基于該規(guī)定，當時的村務公開主要指的是財務公開，且公開的內容也較為籠統(tǒng)，不夠具體，操作性不強。該法1988年生效后，鑒于三農問題的日益突出，為深入推動村務公開，規(guī)范村民委員會的活動，1990年12月中共中央批轉的《全國村級組織建設工作座談會紀要》提出要“增加村務公開的程序，接受村民對村民委員會的監(jiān)督”，1994年12月民政部制定的《全國農村村民自治示范活動指導綱要（試行）》明確提出要“建立村務公開制度和村民監(jiān)督機制，實行民主管理”。各地在實施過程中相繼通過村民自治示范，制定相配套的村務公開制度等普及、規(guī)范村務公開活動，同時，這些地方在財務公開的基礎上，將與村民利益相關的其他村務也納入了村務公開的范圍，如最早在全縣范圍內通過相應的制度規(guī)范村務公開活動的河北藁城縣確定的“八公開”做法就將公開范圍擴大到了宅基地分配、集體企業(yè)招工、干部考核等方面，有的地方還通過公開村務處理過程和程序，建立村民代表會議制度進行村務監(jiān)督等措施進一步提高了村務公開的力度。

為了適應村民自治發(fā)展的需要，切實解決村域治理中存在的問題，在總結各地的做法、經驗基礎上，1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》于1998年和2010年先后進行了兩次修改。1998年修改后的《村民委員會組織法》涉及村務公開的規(guī)定雖然只有一條，但其不僅將村務公開實踐中擴大公開范圍的做法予以確認，而且還注意通過“村民查詢”村務公開的內容和地方相關政府部門的介入來監(jiān)督村務公開活動。2010年再次修改后的《村民委員會組織法》中涉及村務公開的條款則增加到了七條，在原《村民委員會組織》的基礎上，試圖通過引入村務監(jiān)督機構等措施將村務公開活動持續(xù)地深入推進。

二、村務公開實踐中的路徑障礙

經過多年的實踐，隨著中國鄉(xiāng)村治理結構變遷引發(fā)的自發(fā)實施到國家通過立法予以確認和深度規(guī)范，村務公開的制度構建越來越完善，規(guī)范化程度也越來越高，但近年來的一些村治案例表明，村務公開依然存在著實施不均衡、公開過程不規(guī)范、公開內容效度低、監(jiān)督無力等問題，分析村務公開中的路徑障礙，對于反思現(xiàn)行的有關村務公開制度設計，明確村務公開的方向，有著重要的意義。

（一）村委會成員權力尋租導致其不愿意推行村務公開

現(xiàn)行制度框架下，村委會不僅是一個村級政務管理主體，而且還是村集體資產的管理主體。在集體土地的流轉、村辦企業(yè)的經營、國家各種支農惠農款項的發(fā)放等涉及農民利益的村級事務處理中，村委會掌控了大量資源。雖然《村民委員會組織法》明確規(guī)定村委會成員應當廉潔奉公，但在現(xiàn)有的制度架構下至今仍沒有系統(tǒng)地解決好對村委會權力運行的制約問題。任何一個掌握權力的人都有可能濫用權力。不公開可以玩弄權術,不公開可以徇私舞弊,不公開可以把權力演化成資本,進行權錢交易,是通向腐敗的黑通道。[④]2011年發(fā)生的廣東“烏坎事件”中，烏坎村全體村民推選的15位代表與陸豐市和東海鎮(zhèn)多次溝通并向政府提出的了三項訴求，第一項要求查清改革開放以來該村的土地買賣情況，其背后就是村委會成員濫用手中的權力，以權謀私，大肆謀取該村土地利益的行為，第三項則是要求公開村務、財務狀況?！肮_是最好的防腐劑”，該案例直接表明了村委會成員的權力尋租行為與村務公開之間的矛盾。

（二）多元主體介入導致對村務公開的管理難以協(xié)同進行

亨廷頓認為,“發(fā)展中的國家現(xiàn)代改革的實施，沒有中央政府的強有力的行政指導很難收到成效。因為在高度集權體制的條件下，沒有權力上層的首肯與推進，任何來自下層的創(chuàng)新活動常會被壓制或缺乏持久的生命力而得不到正常的發(fā)展?！盵⑤]當代中國正處于轉型期，公民社會正在發(fā)育過程中，村級民主雖然實現(xiàn)了直接選舉，但其畢竟還不是直接民主，現(xiàn)在的村級公共權力實際是在間接民主的架構下運行的，因此，在廣大農村地區(qū)村民參與公共事務的意識和能力都還比較低，村級公共權力規(guī)范運行的結構還不完善，村民還不能對村級公共權力運行進行有效監(jiān)控的情勢下，村務公開的順利開展尤其需要國家的引導與規(guī)范。對村務公開實踐變遷歷程的梳理表明，中央和地方政府為了推動村務公開的全面、深入開展，通過制度制定和示范活動，已經做了大量的工作，這對于提升村務公開在村民自治中的地位，促進村務公開的規(guī)范化發(fā)揮了重要作用。

1998年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》是各級政府對村務公開和民主管理發(fā)揮引導和規(guī)范作用的重要依據(jù)，該通知不僅指出了在全國農村普遍實行村務公開和民主管理的重要意義和指導思想，提出了村務公開的內容和方法，而且還確定了管理村務公開的具體政府部門，該通知第五點指出：“村務公開和民主管理工作，由組織、民政部門牽頭，紀檢監(jiān)察、人事、農業(yè)等有關部門積極配合，各司其職，各負其責，齊抓共管，使村務公開和民主管理有計劃、有步驟地全面推開?！边@樣，對村務公開就形成了由有關部門牽頭，監(jiān)察部門、農業(yè)部門等主體介入的多元化管理格局。這樣的管理格局陣容“貌似強大”，分工明確，但在其運行中，他們的職能是存在實際上的重合的，相關部門主要從各自的職能角度進行管理，而“在當代中國政治運行中，科層制的方式已經受到很大挑戰(zhàn)，政府內部的整合能力有所下降。”[⑥] 在此情形下，相關部門在村務公開的監(jiān)管中很難協(xié)同進行，形成合力，“組織部門無奈、民政部門欲退不能，紀檢監(jiān)察無力”就反映了這種“村務公開”管理格局的困境。

（三）機制不完善導致村務公開監(jiān)督不力

每個行動者都‘嵌入’在特定的社會背景中，他在行動時都會考慮到各種規(guī)范行為的限制，考慮采取某一行動是否合適。很多情況下，行動者之所以選擇合適的行動，是因為合適的行動能夠給行動者帶來較大的利益或免受某種懲罰[⑦]。因此，從制度實施的角度，一項經過精心設計的制度，只有有一個能對相應的違規(guī)行為及時進行懲罰的機制，才能確保村務公開的真正開展。然而，現(xiàn)行的村務公開監(jiān)督機制還存在很多問題：

首先，缺乏村民自治框架內的監(jiān)督機構。作為村級民主過程的重要組成，村務公開的充分實施僅僅依靠村民委員會的自覺是遠遠不夠的，它的順利開展應當有來自自治框架內的結構保證，在該結構框架下，應當有一個能夠對村務公開的實施主體即村民委員會進行監(jiān)督的機構，然而，2010年修改前的《村民委員會組織法》卻并未確定一個專門的機構來監(jiān)督村務公開。

其次，作為村務公開之外部監(jiān)督主體的基層政府及其相關部門缺乏積極性?！洞迕裎瘑T會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！备鶕?jù)該規(guī)定，性質上村民委員會并不是基層政府的派出機構，村民委員會具有一定的獨立性，二者之間是指導、支持、幫助和協(xié)助的關系。由于人員編制和財政等方面的原因，壓力型體制下的基層政府，很多時候必須依靠村委會成員的配合、參與才能順利完成上級分派的各種管理任務，這直接導致了由于擔心其行為會因觸動村委會相關成員的利益而失去村委會工作支持的基層政府缺乏監(jiān)督村務公開的積極性。

三、2010年新《村民委員會組織法》對村務公開制度的改進與局限

隨著村民自治的深入，村務公開和民主監(jiān)督越來越成為村民自治實踐中的核心問題。2010年新通過的《村民委員會組織法》在此方面增加了許多具體的條款，作出了非常顯著的改進。

（一）新《村民委員會組織法》對村務公開制度的改進

1．明確將“公開透明”作為村委會開展村務工作的基本原則

法律原則（廣義）對于法律制定意義重大，而如果一項法律原則真正為立法所確認，那么其在法律實施的過程中同樣能發(fā)揮重大的作用。新《村民委員會組織法》第29條，將“公開透明”原則作為統(tǒng)領村委會從事所有村務工作的一項原則，強化了第30條關于“村委會實行村務公開制度”的規(guī)定，有利于推動村民委員會主動實施村務公開制度，擴大第30條所確定的村務公開的范圍。

2．調整了村務公開的范圍

新《村民委員會組織法》在刪掉“水電費的收繳”、“救災救濟款物的發(fā)放情況”、增加“村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況”的基礎上，將“政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物質的管理使用情況；由村民代表會議討論決定的事項及其實施情況”納入村務公開的范圍，進一步適應了新形勢下村務管理內容的變化和村民自治結構的調整。

3．有針對性地具體規(guī)定了不同村務的公開時間

根據(jù)修改前的《村民委員會組織法》第22條之規(guī)定，村民委員會應當及時公布有關村務管理事項，其中涉及財務的事項至少每六個月公布一次，由于該規(guī)定彈性太大，在實踐中容易演變?yōu)槔泄碌陌肽旯家淮危焕诖鍎展_活動的常態(tài)化，降低了村務公開制度的實施效果。新修改的《村民委員會組織法》第32條，不僅將普通村務的公開時間縮短為一個季度，而且還根據(jù)與村民利益關聯(lián)的程度，對較為活躍的集體財務和涉及村民利益重大事項的公布時間做了進一步規(guī)定，這對于減少村務公開活動的隨意性，增強村務公開行為的時效性都有重要意義。

4．增加民主評議程序，強化對村務公開的監(jiān)督

修改前的《村民委員會組織法》第22條之規(guī)定，對村務公開活動進行監(jiān)督的主要主體是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門，但上文已經分析過，此類監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督的積極性，導致了這種來自村民自治框架外部的監(jiān)督處于實際上的虛置狀態(tài)。新修改的《村民委員會組織法》第32條在總結各地對村務公開進行監(jiān)督的實踐經驗和參照中央有關文件規(guī)定的基礎上，調整了村民自治的結構，增加了村務監(jiān)督機構，該條規(guī)定：“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監(jiān)督機構成員。村務監(jiān)督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。”，與之相關的第33條還設置了民主評議的程序，該條規(guī)定“村民委員會成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員，應當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議。民主評議每年至少進行一次，由村務監(jiān)督機構主持。村民委員會成員連續(xù)兩次被評議不稱職的，其職務終止?！?

根據(jù)新《村民委員會組織法》這兩條規(guī)定，新設的村務監(jiān)督機構不僅完全獨立于村民委員會，而且還有權主持能夠終止村民委員會成員職務的民主評議，這體現(xiàn)了新修改的《村民委員會組織法》意圖通過村民自治內部架構的完善，以權力制約權力機制的建立，促進村民委員會主動開展村務公開、實施民主管理的愿望。

5．規(guī)定建立村務檔案，增強村務公開監(jiān)督的可操作性

修改前的《村民委員會組織法》雖然規(guī)定了村民可以查詢村務公開事項，同時也賦予了相關基層政府檢查監(jiān)督權，但是相應的檔案制度并未配套建立，村務管理中產生的檔案很容易流失，因此，很多情況下，村民的查詢權和基層政府的檢查監(jiān)督權由于缺乏相關檔案資料的支撐而難以行使。修改后的《村民委員會組織法》對應當建檔的主體，應當歸檔的內容和檔案建立的原則要求都做了規(guī)定，有利于保存村務管理中產生的有關資料，對于相關主體行使監(jiān)督權，促進村務公開應當能產生較好的保障作用。

（二）新《村民委員會組織法》中村務公開制度的局限

1．“兜底條款”不利于村務公開范圍的適時擴大

所謂村務公開，即將與村民利益密切相關、且為村民十分關注的村莊公共事務及處理情況告知村民，以便村民參與管理和監(jiān)督。[⑧]從制度設計的形式上看，村務公開主要是為了規(guī)范村民委員會的村務管理活動，但其終極意義上，還是為了維護受到村務管理活動影響的村民權益。與我國經濟發(fā)展不平衡的狀況一樣，村務公開在全國各地實踐中面臨的情況也存在很大差別，而且隨著轉型期城市化進程的不斷加快和我國社會管理面臨的新問題的不斷增加，村民自治所體現(xiàn)的村民利益也越來越呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)，因此，無論是1998年《村民委員會組織法》的規(guī)定，還是2010年《村民委員會組織法》的調整都試圖將這種反映多樣化村民權益的村務管理行為納入村務公開范圍之中，為此，這兩部法律對村務公開范圍的規(guī)定都采取了列舉加種屬覆蓋的方式，在規(guī)定了應當公開的具體村務事項之外，兩部法律還規(guī)定村民委員會應當及時公開“涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項”，這樣做的主要考慮是想將其作為兜底條款，以涵蓋通過列舉的方式難以窮盡的村務公開事項，但該規(guī)定本身由于存在著缺陷決定了其很難發(fā)揮應有的作用。其主要缺陷就是這一規(guī)定用“普遍關心”限制了村民在村務公開中的個體或集體意見表達，將導致《村民委員會組織法》規(guī)定的村務公開范圍難以根據(jù)實際的需要適時擴大。首先，民主不僅指的是少數(shù)服從多數(shù)，還意味著對所有主體權利的平等保護，該條規(guī)定只要求公布村民普遍關心、涉及較多村民利益的事項并不符合民主的本意，不利于只涉及個別村民利益的村務公開的開展。其次，“普遍關心”的判斷標準難以確定和判斷行為難以做出。對“普遍關心”有權力做出判斷或啟動判斷程序的主體主要有三個：村民委員會、基層政府、村務監(jiān)督機構。在村務公開的實踐已經亂象叢生，“普遍關心”的標準難以確定的情況下，村民委員會主動認定涉及村民利益的村務管理行為為村民所“普遍關心”的可能性很小。2010年《村民委員會組織法》修改后新增加的村務監(jiān)督機構和由村務監(jiān)督機構主持的民主評議程序就是防止為了村民委員會成員背離“公仆”職責，濫用權力謀取私人利益，這是對村民自治實踐中大量存在的村民委員會成員“權力尋租”行為的回應，充分體現(xiàn)了對掌控著大量資源的村民委員會的不信任，而基于上下文的分析，由于基層政府和村務監(jiān)督機構在村務公開監(jiān)督中存在的問題，期待這兩類主體通過行使監(jiān)督權，推動村民委員會做出判斷的難度也很大。

2．“自下而上”的推動機制導致村務公開的真實性難以保障

2010年修改前后的《村民委員會組織法》都規(guī)定：“村民委員會應當保證公布內容的真實性，并接受村民的查詢?！?，該規(guī)定主要是想通過在村務公開工作中引入村民的參與，建立村民“自下而上”的深度介入機制，保障村民的知情權，確保村務公開信息的真實性，但村務公開的實踐已經表明該規(guī)定很難落實，因為在基層政府、村務監(jiān)督機構監(jiān)督無力，信訪效果又不理想的情勢下，村民委員會經常以各種理由拒絕村民查詢與村務公開相關的檔案資料。

從村務公開的啟動主體角度，修改前后的《村民委員會組織法》只規(guī)定了村民委員會主動公開的公開方式，這樣一種單一的村務公開方式很容易因為村務公開動力的缺乏和監(jiān)督機制的失靈難以持續(xù)地進行下去。

3．制度設計不完整導致村務監(jiān)督機構難以啟動

根據(jù)新《村民委員會組織法》第32條和第33條的規(guī)定，村務監(jiān)督機構有權力監(jiān)督村務公開的落實情況，如果村民委員會并未按照規(guī)定公開有關的村務管理事項，村委監(jiān)督機構可以通過啟動能夠終止村委會成員任職資格的民主評議的制約來促進村委會被動地實施村務公開。該項制度設計若能真正運行起來，村務監(jiān)督機構在村務公開的監(jiān)督中應該能發(fā)揮較好的作用，遺憾的是，該法并未規(guī)定該機構的人員配置和開展工作的具體程序，很容易導致民主評議程序難以啟動，使村務監(jiān)督機構成為一個事實上的制度“擺設”。

四、進一步改進村務公開的建議

2010年新的《村民委員會組織法》已經對村務公開做出了顯著的改進，但是我們認為村務公開仍然有很大的提升空間。具體來說，至少在以下三個具體方面可以進行進一步的改善：

（一）增加依據(jù)村民個人申請公開村務信息的途徑

理論和實踐一再提醒我們，自我推動制度變革動力模式存在著極限：當制度變革涉及到對改革者原有利益的傷害時，推動力將遞減，從而導致動力衰竭和疲憊。動力匱乏是導致許多立法和制度在實施過程中打折、甚至最終形同虛設的主要原因。應當承認，由村民委員會主動公開村務信息，對于促進村民委員會權力運行的自我約束有著一定的意義，但從制度實施的廣度、深度以及可持續(xù)度方面看，我們需要鼓勵和培育大規(guī)模的、可持續(xù)的力量來抑制村委會的這種自我約束力的衰竭，進而確保村務公開能夠持久、健康地開展下去[⑨]。2007年4月頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第13條規(guī)定，“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！痹摋l例確定的政府主動公開和依公民申請公開的政府信息公開制度，對于實現(xiàn)公民的知情權，為公民依照法律規(guī)定，進一步行使參政權和監(jiān)督權提供了必要的信息基礎。村務信息和政務信息雖然在被公開者的組織性質上有所不同，但二者都與公共利益和公共權力有著密切的聯(lián)系，在村務公開制度中，完全可以借鑒《國務院信息公開條例》的做法，在村民委員會主動公開村務信息之外，開通依據(jù)村民個人申請進行村務公開的途徑。同時，通過村民的個體行動來推動村務公開有明確的現(xiàn)實和法律基礎。從《村民委員會組織法》的角度，村務公開不僅是村民委員會開展工作的原則要求，也是在村民自治這一非國家形態(tài)民主運作中實現(xiàn)村民知情權的必然要求。同時，在現(xiàn)代社會中，信息往往意味著利益、資源和行動能力，因此個體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動，要求村民委員會公開村務管理信息。

（二）擴大司法監(jiān)督范圍，以司法權推動村務公開

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[⑩]村民委員會作為村域范圍內唯一的公共管理機構，其不僅管理著大量的集體資產，而且還有權處理與村民利益密切相關的各種村級公共事務，村民委員會及其成員作為村級治理結構中的“公共官僚機構和管理階層”很容易濫用公共權力，侵犯村民的權利，因此，新《村民委員會組織法》第36條規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任?！痹撘?guī)定針對近年來村民委員會及其成員在行使權力中的各種“失范”行為，引入了司法監(jiān)督，賦予村民訴權，希冀通過法院撤銷村民委員會及其成員的濫用公共權力行為，來維護村民的合法權益。但該規(guī)定存在著重大缺陷，其只是將村民委員會及其成員的“行政”作為納入了司法監(jiān)督的范圍，卻忽視了村民委員會及其成員的“行政”不作為，此類“行政”不作為，同樣也會對村民的合法權益造成損害。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村務公開是村民委員會的法定職責，如果其不主動公開，或在村民提出申請的情況下，也不公開，那么這種“行政”不作為同樣也是濫用權力的一種體現(xiàn)，其不僅侵犯了村民的知情權，還不利于村民行使其它的自治權利，而村民的這些自治權利都是村民實現(xiàn)基于村民自治背景下的其它合法權益的重要保障。因此，很有必要擴大司法監(jiān)督的范圍，將村民委員會及其成員的“行政”不作為納入法院審查的對象，加大對村民知情權的保障力度，以司法權推動村務公開。

（三）完善制度規(guī)定，確保村務監(jiān)督機構正常運行

任何組織機構的正常運行都需要完善的制度作為保障，新《村民委員會組織法》第11條、第16條、第29條分別規(guī)定了村民委員會的成員組成、村民委員會成員的罷免程序和村民委員會開展工作的原則要求，不僅對村委會職能的充分履行發(fā)揮了保障作用，而且還為各個地方根據(jù)具體情況制定相應的實施細則，進一步促進、規(guī)范村委會權力的運行提供了指導原則和法律依據(jù)。從性質上看，村務監(jiān)督機構與村民委員會一樣，都要對村民代表大會負責，從職能上看，村務監(jiān)督機構履行的監(jiān)督村務公開等權力同村民委員會履行的村務管理權都會對村民的合法權益產生重大影響，從實踐的角度看，新《村民委員會組織法》實施后，有些地方已經出臺了一些地方性規(guī)定，以便于村務監(jiān)督機構的正常運行，如2011年1月中共浙江省紀律檢查委員會、浙江省監(jiān)察廳就制定了《浙江省村務監(jiān)督委員會工作規(guī)程（試行）》，對村務監(jiān)督委員會的組織設置、監(jiān)督程序等做了規(guī)定，但這畢竟只是地方性的規(guī)定，其約束力和普遍性遠不能和法律相提并論。因此，為了確保村務監(jiān)督機構能夠真正運轉起來，推動村務公開持續(xù)進行，有必要從立法上進一步對村務監(jiān)督機構的人員配置、工作人員的罷免程序等作出明確規(guī)定。

作者簡介：

程同順：1969年生，山西聞喜人，南開大學周恩來政府管理學院政治學系教授、系主任，博士生導師，主要研究方向為政治學理論和中國農村政治。

趙學強：1977年生，山東莒縣人，南開大學周恩來政府管理學院2011級博士研究生，主要從事基層公共治理與法治研究。

*本文是程同順主持的中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目“快速城市化進程中的農村社區(qū)轉換”（項目批準號：NKZXA10026）的階段性成果之一。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《學習與實踐》2013年第4期

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