——基于中央黨校第5期縣委書(shū)記研修班學(xué)員問(wèn)卷調(diào)查的思考

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，要實(shí)現(xiàn)2020年消滅農(nóng)村貧困人口、貧困縣全部摘帽的戰(zhàn)略目標(biāo)，就要探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下扶貧開(kāi)發(fā)的新思路和新方式?？h級(jí)黨委和政府是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的“前線指揮部”，是推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)的責(zé)任主體。為了及時(shí)、準(zhǔn)確地收集縣域扶貧開(kāi)發(fā)的信息，反映扶貧開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題以及總結(jié)成效顯著的扶貧經(jīng)驗(yàn)，為決策部門(mén)的科學(xué)決策提供對(duì)策建議，中央黨校精準(zhǔn)扶貧智庫(kù)課題組，對(duì)第5期縣委書(shū)記研修班學(xué)員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，在深入了解扶貧開(kāi)發(fā)情況、掌握相關(guān)資料的基礎(chǔ)上形成本調(diào)研報(bào)告。

問(wèn)卷調(diào)查匯總

本次調(diào)研共發(fā)出200份問(wèn)卷，回收162份問(wèn)卷，有效問(wèn)卷162份，回收率81%，有效率100%。162份有效問(wèn)卷所涉及的縣中，國(guó)家級(jí)貧困縣53個(gè)占33%，省級(jí)貧困縣19個(gè)占12%，非貧困縣90個(gè)占55%；在區(qū)位分布上，東部地區(qū)32個(gè)占19.8%，東北地區(qū)16個(gè)占9.9%，中部地區(qū)49個(gè)占30.2%，西部地區(qū)65個(gè)占40.1%；省級(jí)和國(guó)家級(jí)貧困縣主要分布在中西部地區(qū)。

資源稟賦與致貧原因。甄別致貧的原因，是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。問(wèn)卷調(diào)查設(shè)計(jì)了致貧原因的多項(xiàng)選擇，在縣委書(shū)記給出的答案中，67%認(rèn)為人口素質(zhì)不高致貧，53%認(rèn)為傳統(tǒng)觀念致貧，46%認(rèn)為交通閉塞致貧，37%認(rèn)為資源貧乏致貧，33%認(rèn)為政策限制致貧，30%認(rèn)為生態(tài)環(huán)境脆弱致貧。綜合上述致貧原因，依次為人口素質(zhì)低、環(huán)境惡劣、政策限制。一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，問(wèn)卷調(diào)查反映出，國(guó)家主體功能區(qū)定位和區(qū)位特征（如地形地貌）對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響。如在200個(gè)樣本縣中，81.9%的貧困縣屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，86.1%的貧困縣處于丘陵、山地、戈壁、荒漠等不宜集約開(kāi)發(fā)的地帶，而非貧困縣僅為33.3%和26.6%。由此可見(jiàn)，這些地區(qū)不適于走產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)脫貧的路子，需要摸索新的發(fā)展路徑。另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，貧困縣和非貧困縣致貧原因呈現(xiàn)差異。在主要致貧原因中，非貧困縣是人口素質(zhì)，而貧困縣是傳統(tǒng)觀念、交通閉塞、生態(tài)脆弱。在其他致貧原因中，貧困縣主要是疾病、輟學(xué)、地質(zhì)災(zāi)害等，非貧困縣除了因病因?qū)W因?yàn)?zāi)外，還有大型企業(yè)關(guān)閉、產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)減緩（衰退）等原因。很顯然，貧困縣致貧原因是以人口素質(zhì)不高和自然環(huán)境惡劣為主，非貧困縣致貧原因，除了人口素質(zhì)不高外，還加上宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的直接影響。

扶貧路徑與脫貧成效。對(duì)于扶貧路徑，選擇發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)（農(nóng)牧漁、旅游服務(wù)、工商業(yè)）的占93.8%，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動(dòng)本地就業(yè)的占85.2%，發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育提高人力資本水平的占82.1%，易地搬遷改善生存條件的占51.1%，向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)的占50.6%，其他方法，如納入社保體系、救助等方式的占2.5%?？偟膩?lái)說(shuō)，縣域政府精準(zhǔn)扶貧的發(fā)力點(diǎn)還是放在產(chǎn)業(yè)扶貧上，扶持本地特色產(chǎn)業(yè)和引進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目復(fù)合起來(lái)，占總體的97.5%。在這點(diǎn)上，貧困縣與非貧困縣在扶貧做法上并沒(méi)有顯著差別，只是貧困縣更多地通過(guò)易地搬遷和轉(zhuǎn)移就業(yè)的方式扶貧?？上驳氖牵h級(jí)政府已經(jīng)把發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，提高貧困人口的素質(zhì)，作為扶貧的重要路徑，教育扶貧已經(jīng)排在第二位，占82.1%。

對(duì)于脫貧效果，縣委書(shū)記對(duì)本縣扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)價(jià)顯著或較好的占75.9%，效果一般或不明顯的占25.4%；對(duì)本縣返貧情況評(píng)估，返貧很少的占21.6%，一般的占69.9%，嚴(yán)重和十分嚴(yán)重的占10.5%。問(wèn)卷調(diào)查還顯示，扶貧開(kāi)發(fā)成效在較好及以上的比例，貧困縣要好于非貧困縣，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減貧邊際效果遞減的規(guī)律。返貧嚴(yán)重的17個(gè)樣本縣中，貧困縣占8個(gè)、非貧困縣占9個(gè)；中西部占12個(gè)、東北部占3個(gè)，這說(shuō)明，貧困縣和非貧困縣都存在一定的返貧現(xiàn)象，都面臨著減貧與返貧的雙重壓力，尤其是中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，返貧現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

扶貧難點(diǎn)與制約因素。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的難點(diǎn)，是問(wèn)卷調(diào)查的重點(diǎn)?？h委書(shū)記們認(rèn)為推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要難點(diǎn)是缺少資金（82.7%）、缺少項(xiàng)目（79%）、引資引智難（53.7%）、政策限制（31.5%）、缺少思路（21.0%）。約5%的縣委書(shū)記認(rèn)為提高教育質(zhì)量、拓展就業(yè)渠道、實(shí)施托底扶貧等也是難點(diǎn)。其中，首位難點(diǎn)是缺少資金，第二難點(diǎn)是缺少項(xiàng)目，這一點(diǎn)基本達(dá)成共識(shí)。就缺少扶貧資金問(wèn)題，反映較為集中的是扶貧資源多頭管理、審批環(huán)節(jié)過(guò)多、獲取條件苛刻（74.7%）；缺乏統(tǒng)籌使用的自主性（71.6%）;實(shí)施主體不專業(yè)（51.2%）。就扶貧項(xiàng)目問(wèn)題，集中反映了貧困群體參與扶貧項(xiàng)目的積極性不高（60.5%）；扶貧開(kāi)發(fā)帶動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但沒(méi)有惠及貧困人群（50.0%）；扶貧項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)普遍脫貧，項(xiàng)目結(jié)束很快又返貧（47.5%）。此外，項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證（41.4%）、監(jiān)督檢查不到位（35.2%）也是反映較為普遍的問(wèn)題。還有少數(shù)縣委書(shū)記提到貧困人口勞動(dòng)技能差、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、難以培育競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)等問(wèn)題。

主體選擇與扶貧思路。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施主體問(wèn)題，絕大多數(shù)縣委書(shū)記首先選擇縣級(jí)政府作為主體，本級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)合占到95.1%；其次是村級(jí)組織，村集體和合作社復(fù)合占到81.5%；再次是家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等擔(dān)當(dāng)帶頭人角色的新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體（57.4%）；選擇企業(yè)（包括工商企業(yè)和國(guó)有企業(yè)）作為主體的只占三分之一（34.6%），選擇其他社會(huì)組織的占27.8%。顯然，在縣級(jí)層面，普遍把本級(jí)黨委和政府作為實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)的首要主體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作為第二位的扶貧開(kāi)發(fā)主體。

將《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提出的扶貧開(kāi)發(fā)或脫貧路徑讓縣委書(shū)記自由多項(xiàng)選擇，結(jié)果是產(chǎn)業(yè)扶持（92.6%）、社保兜底（91.4%）、教育支持（82.1%）、醫(yī)療救助（72.8%）、轉(zhuǎn)移就業(yè)（66.7%）、易地搬遷（54.3%）、生態(tài)保護(hù)（51.2%）。還有縣委書(shū)記提出了智力扶貧、改善基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建適合生產(chǎn)發(fā)展生活宜居的環(huán)境條件等脫貧路徑。貧困縣與非貧困縣相比，更傾向于選擇易地搬遷和生態(tài)保護(hù)脫貧方式。在縣委書(shū)記的選擇里，普遍把產(chǎn)業(yè)扶持作為首選，把轉(zhuǎn)移就業(yè)作為次選，易地搬遷對(duì)貧困縣、教育支持對(duì)非貧困縣來(lái)說(shuō)是比較重要的第二選擇。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧路徑，問(wèn)卷從發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、扶持方式、利益共享方面，設(shè)計(jì)了調(diào)查項(xiàng)目。就發(fā)展模式，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)占88.3%、扶持本地企業(yè)占82.7%、引進(jìn)社會(huì)資本占77.8%、引進(jìn)國(guó)有企業(yè)占45.7%，還包括扶持新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體。就產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，主要是發(fā)展旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)占89.5%，發(fā)展特色農(nóng)牧漁業(yè)及加工業(yè)占84.6%，發(fā)展特色工業(yè)占80.2%，承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)占47.5%，開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源占19.1%。就扶持方式，爭(zhēng)取上級(jí)資金或項(xiàng)目占90.1%，幫助獲取優(yōu)惠貸款占85.2%，提供稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼占78.4%，成立發(fā)展基金占67.9%，還有縣委書(shū)記建議成立專業(yè)扶貧經(jīng)濟(jì)組織，提高扶貧的精準(zhǔn)性和有效性。就建立利益共享機(jī)制，普遍認(rèn)為應(yīng)由政府出臺(tái)政策規(guī)定（93.25%）、組織農(nóng)民合作社（88.9%）、引入社會(huì)組織（61.7%），由工商企業(yè)自主決定占21.6%。從總體來(lái)看，在依靠鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)投資，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為縣域扶貧產(chǎn)業(yè)，爭(zhēng)取政府及社會(huì)資金、建立利益共同體等方面，基本形成共識(shí)。

思考與建議

我國(guó)農(nóng)村貧困人口從7017萬(wàn)人減少到2015年底的5575萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到5.7%，超額完成了年度減貧任務(wù)。但是，這也意味著容易脫貧的扶貧對(duì)象已基本脫貧，剩下的都是脫貧難、返貧易，用傳統(tǒng)手段扶貧難奏效的貧困群體。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，去產(chǎn)能等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策的實(shí)施，對(duì)以資源產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為支柱的縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了極大的沖擊，使得部分脫貧人口返貧。未來(lái)有可能出現(xiàn)脫貧與返貧對(duì)沖的態(tài)勢(shì)，使進(jìn)一步降低貧困發(fā)生率十分困難。基于此，縣委書(shū)記們呼吁創(chuàng)新扶貧機(jī)制，構(gòu)建綜合治理體制，聚合各方力量，強(qiáng)化社會(huì)扶貧意識(shí)，以確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成。

1 構(gòu)建多層協(xié)同的扶貧政策體系

傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)手段，之所以對(duì)于不具備脫貧能力、不愿意脫貧，因病、因?yàn)?zāi)、因老、因?qū)W等因素致貧的貧困群體效果不佳，是因?yàn)槭冀K沒(méi)有解決他們參與和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的門(mén)檻問(wèn)題。傳統(tǒng)扶貧手段難以企及的貧困“高地”，正是精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。所以，扶貧機(jī)制的創(chuàng)新就在于探索推動(dòng)更多貧困者跨過(guò)參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展門(mén)檻的路徑，增強(qiáng)參與發(fā)展的能力，激發(fā)脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。

從短期看，要積極探索精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。首先在精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的致貧原因，將貧困戶分門(mén)別類地納入到開(kāi)發(fā)扶貧、就業(yè)扶貧、救助扶貧、搬遷扶貧的體系中，有針對(duì)性地突破脫貧難點(diǎn)。比如，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏、資金技術(shù)緊缺、基礎(chǔ)設(shè)施落后、社會(huì)服務(wù)薄弱等。同時(shí)，對(duì)于喪失勞動(dòng)力、無(wú)力承擔(dān)家庭開(kāi)支和“三留”（留守兒童、留守婦女、留守老人）中缺乏關(guān)愛(ài)照顧的貧困群體，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)助盡助、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)護(hù)盡護(hù)。通過(guò)大力度的政策支持和資金投入，先把最為貧困的群體“扶起來(lái)”，既為探索可持續(xù)的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)造條件，也能確保2020年消滅農(nóng)村貧困人口、貧困縣全部摘帽戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從中期看，要積極探索可持續(xù)脫貧發(fā)展機(jī)制。貧困是動(dòng)態(tài)變化的，脫貧與返貧交替出現(xiàn)，不可能一朝脫貧永久小康。因此，要建立對(duì)貧困群體跟蹤監(jiān)控、動(dòng)態(tài)管理的扶貧機(jī)制。要根據(jù)貧困戶的情況，實(shí)時(shí)調(diào)整精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象，形成“貧困進(jìn)、脫貧出”的有效進(jìn)出機(jī)制，確保扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的精準(zhǔn)性和有效性。同時(shí)，還應(yīng)建立兼顧脫貧戶與返貧戶、貧困戶與非貧困戶的扶貧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，扶貧收益再分配機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的益貧性。當(dāng)前，要大力探索扶貧專項(xiàng)資金形成資產(chǎn)折股量化到貧困戶的實(shí)施機(jī)制及其在脫貧戶與返貧戶之間的流動(dòng)機(jī)制、貧困戶與非貧困戶間的收益均衡機(jī)制；探索生態(tài)建設(shè)形成資產(chǎn)普惠性經(jīng)營(yíng)方式，建立貧困地區(qū)資源開(kāi)發(fā)收益分享機(jī)制，拓寬貧困群體依靠資產(chǎn)增值脫貧的路徑。

從長(zhǎng)期看，要積極探索教育扶貧機(jī)制。通過(guò)培訓(xùn)教育，提高貧困群體的素質(zhì)和技能，提高其謀生、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的能力。提高貧困勞動(dòng)力的素質(zhì)和能力，是鏟除窮根的最有效辦法，它可以阻斷貧困的代際傳遞，激發(fā)脫貧的內(nèi)在動(dòng)力。教育扶貧可分為基礎(chǔ)教育扶貧、高等教育扶貧和職業(yè)教育扶貧。要讓貧困群體中的學(xué)齡人口享受到均等的基礎(chǔ)教育服務(wù)，通過(guò)政策的支持，減少貧困家庭用于基礎(chǔ)教育的開(kāi)支，杜絕輟學(xué)、棄學(xué)現(xiàn)象的發(fā)生，保證貧困兒童都能完成基礎(chǔ)教育；要支持成績(jī)優(yōu)秀者完成高等教育，加大捐資助學(xué)和助學(xué)貸款的力度，注重貧困大學(xué)生在校期間的心理健康、人際交往等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，提高他們的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力；要對(duì)適齡勞動(dòng)人口，普及職業(yè)教育，加快貧困地區(qū)免費(fèi)中等職業(yè)教育的發(fā)展，增強(qiáng)技能教育和培訓(xùn)的普惠性和實(shí)效性。在開(kāi)展教育扶貧的同時(shí)，推進(jìn)貧困地區(qū)的文化教育，重塑農(nóng)村健康文化生態(tài)，禁止非法傳教，禁止黃賭毒、低俗表演等，倡導(dǎo)勤勞致富風(fēng)尚，轉(zhuǎn)變“等靠要”的傳統(tǒng)觀念，形成脫貧致富奔小康的社會(huì)環(huán)境。還要因地制宜地探索文化幫扶、文化資源開(kāi)發(fā)的新方式，為貧困地區(qū)提供契合需求的文化產(chǎn)品和服務(wù)，管控好文化資源的商業(yè)開(kāi)發(fā)，避免文化生態(tài)的毀壞。

短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)層次的精準(zhǔn)扶貧措施，不是時(shí)序的遞進(jìn)，而是相互配合、分工協(xié)作、齊頭并進(jìn)的職能分工。唯有如此，才能形成一個(gè)精準(zhǔn)扶貧的支持系統(tǒng)，打破脫貧返貧的惡性循環(huán)，堵住返貧的入口。

2 構(gòu)建松緊有序的扶貧資源管理體系

從調(diào)查結(jié)果看，增強(qiáng)縣級(jí)黨委和政府精準(zhǔn)扶貧的自主性，已成為縣委書(shū)記們的“共鳴”。扶貧管理越是精準(zhǔn)化，就越要求實(shí)施主體在目標(biāo)管控、激勵(lì)約束框架下，擁有自主的發(fā)揮空間和運(yùn)作的余地?？h級(jí)黨委和政府作為扶貧資源精準(zhǔn)管理的實(shí)施主體，應(yīng)該有對(duì)項(xiàng)目安排和資金使用做出調(diào)整的權(quán)限，這樣才能滿足“六個(gè)精準(zhǔn)”的扶貧要求。這就要求建立上松下緊、松緊有序的扶貧資源精準(zhǔn)管理體系。

所謂上松下緊，是指省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)責(zé)任主體按照精細(xì)化管理原則承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，層級(jí)越高越應(yīng)以目標(biāo)管控、激勵(lì)約束為主，層級(jí)越低越應(yīng)以扶貧進(jìn)度、項(xiàng)目安排、資金使用、人力調(diào)配等精準(zhǔn)管理為主。其核心在于把扶貧資源精準(zhǔn)使用的管理權(quán)限交給縣級(jí)黨委和政府，切實(shí)發(fā)揮縣級(jí)黨委和政府“前線指揮部”的作用，賦予其整合扶貧項(xiàng)目、資金的權(quán)力。目前，上松下緊的精準(zhǔn)扶貧管理體制已具備雛形，且中央已明確提出“創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變”，支持貧困地區(qū)和貧困縣“把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用”的改革思路，構(gòu)建“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新機(jī)制。但目前縣級(jí)層面在推動(dòng)扶貧項(xiàng)目和資金的整合上仍存在不少困難，如在整合上級(jí)扶貧項(xiàng)目和資金上難有突破。這要求中央、省級(jí)層面率先進(jìn)行扶貧管理體制、扶貧項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌整合，與脫貧攻堅(jiān)多規(guī)劃銜接、多部門(mén)協(xié)調(diào)，“自上而下”帶動(dòng)市、縣兩級(jí)的相關(guān)體制改革和統(tǒng)籌整合工作，為縣級(jí)黨委和政府實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略“松綁解套”。

所謂松緊有序，是指各級(jí)責(zé)任主體步調(diào)一致地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，在“上松下緊”的基礎(chǔ)上，配套建立目標(biāo)管控、激勵(lì)約束和決策支撐機(jī)制。目標(biāo)管控機(jī)制就是要注意科學(xué)設(shè)置和分解扶貧開(kāi)發(fā)的短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)，平衡好減貧數(shù)量與脫貧質(zhì)量的關(guān)系，協(xié)調(diào)好不同目標(biāo)之間的協(xié)同關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急是研究確定衡量扶貧實(shí)績(jī)和減貧成效的指標(biāo)體系，建立第三方評(píng)估機(jī)制。激勵(lì)約束機(jī)制就是要?jiǎng)?chuàng)新考評(píng)體系，嚴(yán)格督查問(wèn)責(zé)，做到激勵(lì)約束“兼容”。如制訂各級(jí)責(zé)任主體扶貧指南或名錄，建立扶貧工作責(zé)任清單，劃定扶貧開(kāi)發(fā)行為邊界等；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查和審計(jì)、稽查等工作，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督監(jiān)察作用；提高減貧指標(biāo)在考核指標(biāo)中的權(quán)重，取消限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的貧困縣地區(qū)生產(chǎn)總值考核的要求。決策支撐體系就是要健全貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，完善精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提高監(jiān)測(cè)能力和數(shù)據(jù)質(zhì)量，為各級(jí)責(zé)任主體尤其是縣級(jí)黨委和政府提供全方位的精準(zhǔn)扶貧決策支撐?？傊谒删o有序的扶貧資源精準(zhǔn)管理體系下，中央和省級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核和評(píng)估；縣級(jí)黨委和政府根據(jù)實(shí)際情況自主、精準(zhǔn)地使用扶貧資源，確定扶貧項(xiàng)目、方式，分門(mén)別類地落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的措施，把精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處。

3 構(gòu)建可持續(xù)的綠色扶貧產(chǎn)業(yè)體系

精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，是要探索貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展道路。在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，針對(duì)貧困地區(qū)主要分布在限制開(kāi)發(fā)區(qū)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)以及丘陵、山地、戈壁、荒漠等不宜集約開(kāi)發(fā)地帶的特點(diǎn)，以及貧困地區(qū)特有的綠色生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，把發(fā)展自然生態(tài)資源為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)和綠色經(jīng)濟(jì)作為突破口。

充分認(rèn)識(shí)綠色資源的重要性和稀缺性，因地制宜構(gòu)建以價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)，將綠色資源變?yōu)榫G色資本、綠色產(chǎn)品、綠色服務(wù)。在構(gòu)建可持續(xù)的綠色業(yè)態(tài)、打造綠色經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，要把發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)與實(shí)現(xiàn)主體功能規(guī)劃相結(jié)合，把綠色發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)，把經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益統(tǒng)一起來(lái)，探索具有各地特色的綠色產(chǎn)業(yè)體系。

從問(wèn)卷回答來(lái)看，貧困縣縣委書(shū)記們充分認(rèn)識(shí)到，以不可再生的資源為基礎(chǔ)，形成資源性產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)難以為繼，不能借此實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)。都希望依托本地生態(tài)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、提高貧困人口的收入。根據(jù)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，96.3%的縣委書(shū)記認(rèn)可“綠水青山”是“金山銀山”，是寶貴的資本，可以轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，并能帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益。比如，力圖通過(guò)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)獲取中央政府的生態(tài)補(bǔ)償（87.0%）、通過(guò)發(fā)展特色農(nóng)牧漁業(yè)獲得利益（77.2%）、通過(guò)發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)獲得稅收（89.5%）、通過(guò)碳交易獲取資金（54.9%）等等。通過(guò)綠色資源的資本化、產(chǎn)業(yè)化、證券化，加快貧困地區(qū)的資本積累，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系、形成綠色經(jīng)濟(jì)，是精準(zhǔn)扶貧工作的當(dāng)務(wù)之急，這已成為縣委書(shū)記們的共識(shí)。

發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)綠色扶貧，必須解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一是創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償和專項(xiàng)資金的使用方式，探索跨區(qū)域的生態(tài)建設(shè)協(xié)作機(jī)制，將資金、技術(shù)更多投向貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域。把生態(tài)建設(shè)資金轉(zhuǎn)化成扶貧開(kāi)發(fā)資金，讓貧困群體通過(guò)生態(tài)建設(shè)脫貧致富，成為生態(tài)產(chǎn)品的供給者，既拓展了扶貧資金來(lái)源渠道，也探索了“造血式”扶貧新機(jī)制。二是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)的途徑和渠道，積極開(kāi)發(fā)多種多樣的生態(tài)產(chǎn)品，探索建立生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)，形成盡可能多的生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)渠道，如碳匯、水權(quán)、林權(quán)等交易市場(chǎng)。三是依托貧困地區(qū)特有資源，比如，生態(tài)資源、生物資源、氣候資源、農(nóng)產(chǎn)品資源以及人文資源，發(fā)展新能源、環(huán)保、休閑旅游、特色農(nóng)業(yè)及加工業(yè)、健康養(yǎng)老等綠色產(chǎn)業(yè)，以及基于這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的電商、互聯(lián)網(wǎng)金融等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，形成綠色扶貧產(chǎn)業(yè)集群。四是注重選擇恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持方式。由“襁褓”式全面直接幫扶轉(zhuǎn)向項(xiàng)目發(fā)展能力的培養(yǎng)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入與培養(yǎng)企業(yè)家精神、培訓(xùn)勞動(dòng)技能結(jié)合起來(lái)，將特惠支持政策與改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)市場(chǎng)引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、品牌建設(shè)等意識(shí)，徹底實(shí)現(xiàn)由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。

4 構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的扶貧合作機(jī)制

調(diào)查顯示，縣委書(shū)記們希望挖掘社會(huì)資源，整合社會(huì)力量，形成共同參與脫貧攻堅(jiān)的合作局面，通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策，把中央提出的“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)合力”精神落到實(shí)處，建立起地方政府、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人參與的扶貧開(kāi)發(fā)合力機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源與精準(zhǔn)扶貧的有效對(duì)接。

一是建立政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧服務(wù)平臺(tái)。通過(guò)貧困地區(qū)地方政府的行政管理體制改革和脫貧攻堅(jiān)管理創(chuàng)新，建立集合數(shù)據(jù)收集、項(xiàng)目整合、進(jìn)度監(jiān)控、幫扶對(duì)接、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、信息咨詢、技術(shù)指導(dǎo)等功能的精準(zhǔn)扶貧服務(wù)平臺(tái)。通過(guò)這一平臺(tái)，對(duì)接上級(jí)部門(mén)和發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧資源，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、生態(tài)補(bǔ)償資金以及社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用。可以依托平臺(tái)搭載精準(zhǔn)扶貧指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、資金等的精準(zhǔn)管控；依托平臺(tái)實(shí)施市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，引導(dǎo)各類企業(yè)到貧困地區(qū)參與扶貧開(kāi)發(fā)，吸引人才、資金、技術(shù)向貧困地區(qū)流動(dòng)；依托平臺(tái)政府為公益性、經(jīng)營(yíng)性的扶貧服務(wù)組織提供支持，為社會(huì)組織、個(gè)人參與精準(zhǔn)扶貧提供全方位服務(wù)；還可以依托平臺(tái)探索多種多樣的精準(zhǔn)扶貧的形式。

二是探索適合扶貧開(kāi)發(fā)的利益共享機(jī)制。盡快出臺(tái)扶貧開(kāi)發(fā)形成資產(chǎn)折股量化給貧困村和貧困戶的實(shí)施細(xì)則。對(duì)于參與扶貧開(kāi)發(fā)的工商業(yè)企業(yè)，出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)定，明確貧困群體參與收益分配的比重、方式等，以制度保證扶貧開(kāi)發(fā)的益貧性。尤其要注重扶持一批政府幫扶的農(nóng)民合作社、行業(yè)協(xié)會(huì)，吸納多方扶貧力量參與，以資產(chǎn)托管和股份合作等方式發(fā)揮新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體、企業(yè)、扶貧服務(wù)機(jī)構(gòu)的輻射帶動(dòng)能力，增強(qiáng)對(duì)接社會(huì)各方扶貧資源的能力。

三是培育專職的精準(zhǔn)扶貧人才隊(duì)伍和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前極為缺乏從事專門(mén)扶貧開(kāi)發(fā)的人員和機(jī)構(gòu)，影響了“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“人對(duì)人”扶貧的效果，無(wú)法體現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工程的優(yōu)勢(shì)，成為脫貧攻堅(jiān)的軟肋。基于此，縣委書(shū)記們認(rèn)為扶貧人員的專職化、扶貧機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，是保證扶貧工程實(shí)施的基礎(chǔ)。建議加快培養(yǎng)一支專業(yè)化扶貧隊(duì)伍、建設(shè)一批專業(yè)化扶貧服務(wù)機(jī)構(gòu)。如依托相關(guān)高校、各級(jí)黨校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧短訓(xùn)班、專題班等，開(kāi)展扶貧實(shí)際操作方面的培訓(xùn)；鼓勵(lì)貧困地區(qū)高等學(xué)校、職業(yè)院校設(shè)置貧困治理相關(guān)專業(yè)，加大扶貧專業(yè)人才的輸送力度；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，引導(dǎo)部分公益性服務(wù)組織、扶貧項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體向?qū)I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)拓展扶貧治理業(yè)務(wù)，探索發(fā)展扶貧識(shí)別、成效評(píng)估、數(shù)據(jù)管理等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展項(xiàng)目托管、科技咨詢、工程設(shè)計(jì)、技能培訓(xùn)等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，為扶貧開(kāi)發(fā)提供全方位的服務(wù)支撐。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào) 2016年12月15日

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