產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟發(fā)展:爭議與變革

——兼論農(nóng)村銀行業(yè)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

非常高興受邀參加一年一度的縣域金融論壇，對于我來說也是跟各位請教的好機會。今天我講的題目是“產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟發(fā)展：爭議與變革”，副標題是“兼論中國農(nóng)村銀行業(yè)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新”。這個題目是我最近兩三個月以來一直在思考和糾結(jié)的一個問題，今天把我最近的若干心得跟大家做一個匯報。我想分四個方面來談。第一，把最近學(xué)術(shù)界兩次重要的爭議做一個討論，做一番梳理。第二，我們拿美國和日本這兩個比較典型的執(zhí)行不同產(chǎn)業(yè)政策的國家做一個對照，看看這兩個國家在產(chǎn)業(yè)政策方面有哪些不同，我們從這兩個不同的產(chǎn)業(yè)政策方向當中能夠得到什么樣的啟發(fā)。第三，系統(tǒng)回顧和檢討一下中國的產(chǎn)業(yè)政策，來討論一下在中國執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程當中，我們?nèi)绾渭骖櫺逝c公平。第四，結(jié)合中國農(nóng)村銀行業(yè)談一談轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，政府應(yīng)該承擔什么樣的職責，市場、鄉(xiāng)村銀行本身應(yīng)該怎么做。

一、產(chǎn)業(yè)政策與國家角色：兩次學(xué)術(shù)爭議及其辨析

最近幾個月以來學(xué)術(shù)界出現(xiàn)兩次比較引起大家關(guān)注的爭議，一次是林張之爭，一次是晏賈之爭。我們先說林張之爭。北京大學(xué)的這兩位教授和著名學(xué)者，林毅夫老師和張維迎老師，都曾教過我，都是我尊敬的前輩。兩位老師在最近五六個月以來，一直處于激烈的交鋒狀態(tài)，11月初兩位老師在北大朗潤園面對面辯論了一次，這種面對面的交鋒也是在國內(nèi)很少見的，堪稱一次歷史性的論辯。刀光劍影，互不相讓，可是林張之爭到底在爭什么呢？

林毅夫老師認為中國現(xiàn)在仍然需要很好的產(chǎn)業(yè)政策來支撐經(jīng)濟的發(fā)展，他從歷史和國際角度證明產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟發(fā)展是有作用的，他主張應(yīng)該把兩個“有”結(jié)合起來。第一個有是有效的市場，第二個有是有為的政府，這兩個應(yīng)該兼容，這是林老師的觀點。一方面我們要發(fā)揮市場在資源配置當中的主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性的作用，另外一方面，尤其在中國這樣的環(huán)境和歷史情境底下，我們不可能排除掉政府在經(jīng)濟發(fā)展過程當中所起到的巨大作用，他主張一個有為的政府。他說“有為”，大家不要以為是“亂為”和盲目的作為，“有為”是正確地作為，不是亂為，也不是不為，而是適當?shù)淖鳛?。這個觀點很鮮明。

張維迎老師的觀點更鮮明，他認為歷史上所有的產(chǎn)業(yè)政策，全球其他國家的乃至中國的，沒有一個案例證明是成功的，因此產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該被徹底拋棄，這是張維迎老師一貫以來基于他對市場的研究，基于他對企業(yè)家精神的研究和尊重，從這個自由主義經(jīng)濟學(xué)角度和發(fā)揮市場主體性作用角度來講產(chǎn)業(yè)政策是無效的。

這兩個討論表面上看起來完全針鋒相對，沒有任何調(diào)和的余地。我認為林張之爭深刻地反映了中國當下在經(jīng)濟發(fā)展過程當中，兩種不同的思潮，兩種完全不同的動向。兩位教授不是吃飽了撐的沒事干談一個閑話，之所以今天在這個結(jié)骨眼上產(chǎn)生這個論辯，之所以在中國目前的經(jīng)濟狀態(tài)下產(chǎn)生這樣的交鋒，不是偶然的，而是必然的，他們代表了兩種不同的改革思路，對未來中國的走向影響深遠。一種認為政府應(yīng)該在經(jīng)濟發(fā)展過程當中起到重要作用（但是也不否認市場的基礎(chǔ)性作用），另一種認為政府的干預(yù)主義行為起到負面的作用，中國的市場化還遠遠不夠。

這兩個觀點交鋒的關(guān)鍵點在什么地方呢？在于對于政府的不同假定。我們學(xué)經(jīng)濟學(xué)都知道，有些人假定政府也是一個理性人，每個政府官員和部門，都會基于自己的目標函數(shù)而作出理性的判斷，都要最大化自己的效用。這是一種假定。可是在在某些文化環(huán)境和歷史環(huán)境的影響下，有些人對政府假定就不一樣，盡管有很多中國人可能私下對政府往往頗有微辭，可是我們的腦子里面，很多時候卻期待政府發(fā)揮更大作用，你承不承認？盡管我們有時候會說一些風涼話批評政府，但是你發(fā)現(xiàn)，幾乎每個人腦子里面都期待政府發(fā)揮更大作用，動不動說政府應(yīng)該怎么樣怎么樣，沒有說公民應(yīng)該怎么樣怎么樣。所以在中國這樣一個文化環(huán)境和歷史環(huán)境底下，我們對政府天然有著更高的期待，捫心自問，恐怕都是這樣。其實你內(nèi)心深處對政府期待非常高，希望他做更多的事，最好把我們的事都包辦了才好，在這種假定和意識底下，我們不可能完全拋棄政府的作用。我們總是假定政府是一個無所不能而且總是秉持正義的主體，國家出現(xiàn)任何事情都需要政府來處理，我們天然認為政府應(yīng)該是一個“有為”且“能為”的政府，我們在政府身上賦予了太多的期待和使命。

同時還有一個重大的假定，就是信息問題。西方經(jīng)濟學(xué)認為，政府也是會出現(xiàn)信息不對稱和不完全的，跟市場一樣，政府也有失靈，因此政府不是全能的?？墒抢习傩胀X得政府無所不能，社會中任何事情都要罵政府，實際上這個“罵”背后實際上恰恰是期待政府做更多的事情，期待一個全能的政府。這也是中國的企業(yè)和公民缺乏社會責任的根源之一，是中國缺乏社會中介機構(gòu)和公民自律的根源之一。政府是不是全能的呢？實際上政府也是一個信息不對稱的主體，他的信息也不完全，但是我們潛意識當中老是希望一個全能的政府出現(xiàn)，幫我們解決一切我們認為不滿意的問題。

這兩個假定都會影響我們對于政府的看法。林張之爭的核心是在如何處理政府與市場的關(guān)系，如何對政府有一個正確的假定，這一點很重要，這是核心和前提，假定不同，理論就不一樣。我個人的觀點，無論是美國還是中國，徹底拋棄產(chǎn)業(yè)政策是不現(xiàn)實的，張老師的觀點并沒有根本性錯誤，可是有些矯枉過正。問題是何種產(chǎn)業(yè)政策是有效的？在不同經(jīng)濟發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)政策有何不同？這些東西需要仔細梳理和思辨，不要過于武斷而簡單地下結(jié)論。我們下面在第二和第三部分再詳細探討具體的產(chǎn)業(yè)政策問題。

第二個爭論是晏賈之爭，一方是北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院的老院長晏智杰教授，另外一位是財政科學(xué)研究所著名學(xué)者賈康教授，賈老師也是我們北大經(jīng)濟學(xué)院的兼職教授，經(jīng)常受邀到經(jīng)濟學(xué)院演講。兩位學(xué)者的學(xué)養(yǎng)都非常豐厚，在學(xué)術(shù)界都有極其重要的影響。晏賈之爭爭的是什么呢？爭的是關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的問題。賈康教授是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要倡導(dǎo)者之一，而且比較早地出版了相關(guān)的專著。晏智杰先生就賈康教授的那本書提出了若干批評，當然這個批評是純學(xué)術(shù)的，沒有任何個人成見。這個批評的核心在什么地方呢？晏老師認為中國目前的問題出在體制層面，中國現(xiàn)在仍然不能說已經(jīng)建立起一套社會主義市場經(jīng)濟體制，大量的領(lǐng)域仍然存在市場化程度不足的問題。因此，在這種體制變遷還沒有完成的情況之下，我們光談結(jié)構(gòu)性變革是不行的，這是晏老師的觀點。晏老師的觀點一下讓我聯(lián)想起來我們的老師厲以寧教授的觀點，兩個人觀點是一樣的。厲老師在80年代最著名的一本著作，被評為“當代經(jīng)濟學(xué)十大著作之一”的，叫做《非均衡的中國經(jīng)濟》。這本書提出一個著名的概念，叫兩類非均衡。什么叫兩類非均衡呢？他說西方國家的非均衡是在市場體制比較完善之下的非均衡，有獨立的市場主體，這種非均衡怎么解決呢？要靠財政貨幣政策來解決。你用利率等貨幣政策以及稅率等財政政策來引導(dǎo)企業(yè)，企業(yè)就會追隨，加以調(diào)整，從而使非均衡得以緩解。前提是什么呢？前提是人家市場機制比較完善，企業(yè)相對來講比較獨立，微觀主體產(chǎn)權(quán)清晰。他說中國的非均衡是第二類非均衡，我們的非均衡跟西方不同在什么地方呢？我們是一種市場機制還沒有完善、企業(yè)主體的法人地位還沒有確立情況下的非均衡，這兩種非均衡的處理方法是不一樣的。前者，西方的第一類非均衡需要用財政貨幣政策來解決，而第二類非均衡需要進行深刻的體制變革跟所有制變革。兩類非均衡是厲以寧先生所有制改革理論的出發(fā)點，我覺得思路是很清晰的，對中國改革的指導(dǎo)意義也是很重要的。

晏老師也從這個角度出發(fā)來批評賈康教授的理論，賈康教授反過來就反駁晏老師，他說我們進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個初衷，不是僅僅從產(chǎn)業(yè)角度，調(diào)整一下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把原來重污染行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)壓縮一下，不是這么簡單；賈康教授認為，我們將來在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面，實際上最終的目標是利用結(jié)構(gòu)性變革來推動整個社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。你想，什么叫供給側(cè)？供給側(cè)就是企業(yè)，企業(yè)是供給的主體，假如供給側(cè)改革好了之后，整個的企業(yè)運行機制發(fā)生了變化，相應(yīng)的，政府跟企業(yè)的關(guān)系也發(fā)生了變化。在這種情況下，賈康先生認為，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最終將激發(fā)中國體制的變革，倒逼體制變革，最終將實現(xiàn)中國由一個傳統(tǒng)的計劃體制向市場體制來過渡。所以說，供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整實際上最終指向體制變革與創(chuàng)新，而不是純粹結(jié)構(gòu)性的局部的改變。

我認為實際上晏賈之爭的方向是一致的，并不存在根本的分歧，其最終落腳點是一致的。將來結(jié)構(gòu)性變革的重點并不僅僅在調(diào)結(jié)構(gòu)，而在于深刻的體制變革，在于系統(tǒng)的經(jīng)濟運行機制變革，絕非產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這么簡單。我們很多深層次的問題，比如說技術(shù)創(chuàng)新不行，產(chǎn)品滿足不了消費者的需要，這是什么問題呢？表面上看這是一個技術(shù)創(chuàng)新問題，我們很多企業(yè)高污染、高投入、高能耗、低產(chǎn)出，表面上看這是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題，但是你注意，深層次的問題是體制問題，就是企業(yè)有沒有成為一個完全市場化的企業(yè)主體，我覺得這一點是非常非常重要的。所以結(jié)構(gòu)性改革的最后堡壘一定是體制問題，這是毋庸置疑的。

以上這兩個學(xué)術(shù)爭論，對于學(xué)術(shù)界，對于產(chǎn)業(yè)界，對于國家治理層面的決策者，都提供了很多的思考空間和余地，可以得到很多的啟發(fā)。

二、產(chǎn)業(yè)政策之國際視野：美國和日本

第二個問題，我們具體討論一下產(chǎn)業(yè)政策問題。最近半個多世紀以來，中國應(yīng)該說是產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行最為強力的國家，我們非常重視產(chǎn)業(yè)政策，在不同歷史階段執(zhí)行了不同的產(chǎn)業(yè)政策。中國在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的過程當中，我們的參照物有時候是日本，比如說80年代之后，我們學(xué)習日本的產(chǎn)業(yè)政策。有時候我們又向往美國的模式，學(xué)習美國的方式。美國跟日本的產(chǎn)業(yè)政策到底有什么區(qū)別呢？

說到美國，我們應(yīng)該說，美國是產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行得非常好的一個國家，尤其是最近三十年以來。大家不要以為美國是一個自由市場經(jīng)濟國家，政府就完全無所作為，這是完全錯誤的想法。與此相反，美國在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策方面不僅政策制定非常多，而且產(chǎn)業(yè)政策出臺極其頻繁，它在每一個歷史階段都為自己的國家制定了適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策，非常密集，影響深遠。

我舉一個小例子，我們在80年代都知道里根政府提出了星球大戰(zhàn)計劃，這個計劃可不是玩電腦游戲，而是要使美國在全球的信息產(chǎn)業(yè)方面占據(jù)制高點，當然這里面包含著國防和工業(yè)提升的一整套計劃。再比如說我們知道最近美國對于中小企業(yè)創(chuàng)新提出一系列計劃，希望提振中小企業(yè)的創(chuàng)新能力，使其能夠在技術(shù)創(chuàng)新方面走在世界前列，由此帶動經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)。這些計劃和產(chǎn)業(yè)政策在美國怎么執(zhí)行的呢？美國跟中國最大的不同在于，美國在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的過程當中，它更多的是重視法治化，大多以法律形式來推動產(chǎn)業(yè)政策，而不是靠行政命令。國會立法，立法之后，整個微觀主體，包括企業(yè)家和大學(xué)、科研機構(gòu)等等這些微觀主體，都按照這個方向來努力，政府提供若干支持，包括法律支持和財政支持，進行有效的引導(dǎo)和扶持。應(yīng)該說，在最近半個多世紀以來，美國執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)政策多得不得了，比如說關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸有《農(nóng)業(yè)信貸法》，關(guān)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和糧食問題有《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新有《國家技術(shù)創(chuàng)新法》，關(guān)于小企業(yè)創(chuàng)新有《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，關(guān)于貿(mào)易有《綜合貿(mào)易與競爭法》，關(guān)于能源排放方面有《能源法》，它的法律非常之細而且多，我僅僅列了一小部分。美國的政府不是亂來的，美國的政府在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策過程中，必須有法律為依據(jù)，并受到國會大量的嚴格的制約。有時候美國政府要執(zhí)行某個產(chǎn)業(yè)政策，國會有可能給他否決。所以我們看到，美國不是沒有產(chǎn)業(yè)政策，而是人家用法律的形式來進行產(chǎn)業(yè)政策的推廣和實施，把政府的行為控制在法律范圍之內(nèi)。你發(fā)現(xiàn)中國在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策方面，政府的自由裁量權(quán)很大，政府的活動空間很大，這個跟美國是極不一樣的。

而且我們發(fā)現(xiàn)，美國產(chǎn)業(yè)政策的定位，是彌補市場缺陷的一個補救性措施，他們不認為產(chǎn)業(yè)政策是整個經(jīng)濟政策工具的一部分。美國要調(diào)整宏觀經(jīng)濟的話，就是財政跟貨幣政策，產(chǎn)業(yè)政策是彌補性的措施，不是一個簡單的短期政策工具。比如說近年來中小企業(yè)創(chuàng)新不足，怎么辦呢？為了促進中小企業(yè)創(chuàng)新，為了促進中小企業(yè)跟大學(xué)的合作，為了促進每一個國家實驗室的活力，政府出臺法律，給這些中小企業(yè)若干的補貼，對中小企業(yè)與大學(xué)的合作給予扶持，這個當然不是干預(yù)和限制中小企業(yè)運行的市場機制，政府也不介入任何中小企業(yè)的經(jīng)營活動，也不命令銀行給中小企業(yè)貸款，而是彌補市場機制的局限，用法律的形式，用財政手段來激發(fā)中小企業(yè)與大學(xué)的活力。我認為這是美國產(chǎn)業(yè)政策一個非常大的特點，或者說是一個優(yōu)點，它尊重市場，重點是培養(yǎng)市場機制沒有辦法創(chuàng)造的條件，推動技術(shù)創(chuàng)新和先進技術(shù)的產(chǎn)生，保持美國在全球的技術(shù)領(lǐng)先地位。美國聯(lián)邦政府的這種資助、補貼、產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，只是對私人部門的行動做出引導(dǎo)性的推動，它不干預(yù)私人部門具體的活動，而是尊重市場，要增進市場競爭，在這個方面，美國是值得中國學(xué)習的。

我們下面再看日本。日本跟中國有共同的文化基礎(chǔ)，國民對政府的尊重、依賴，乃至于膜拜的心理跟中國人很相似。日本產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的時間比較長，而且嘗試和探索也比較豐富。各位要研究產(chǎn)業(yè)政策，不讀日本的書是不行的，因為日本做的最多。尤其是在二戰(zhàn)之后，日本大量執(zhí)行了產(chǎn)業(yè)政策，一直到大概70年代都是這樣的。日本從1945年到1976年左右，經(jīng)過30年高速增長，年均增長大概將近9%，實現(xiàn)了所謂的日本奇跡。我認為在日本奇跡的產(chǎn)生過程當中，產(chǎn)業(yè)政策當然是一個極其重要的原因，你不能想象日本如果沒有產(chǎn)業(yè)政策，它的經(jīng)濟增長會這么快?？墒侨毡镜搅?0年代就遇到了一個大問題，由于產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的時間過長，政府對于整個經(jīng)濟干預(yù)的時間也過長，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)了若干弊端，到了80年代后半期，日本開始走下坡路了，尤其是在90年代初期，日本出現(xiàn)了20年的長期蕭條和不景氣，基本上經(jīng)濟沒有增長，甚至扣除通貨膨脹率之后增長可能為負，這就引起了日本人的反思。

其中，在80年代初期，反思日本產(chǎn)業(yè)政策影響最大的一個人就是東京大學(xué)的一位教授，叫小宮隆太郎，他最早寫了一本書，反省、檢討日本的產(chǎn)業(yè)政策。他認為日本的產(chǎn)業(yè)政策是一種“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”。他說日本人在選擇產(chǎn)業(yè)的時候，政府如果認為哪些產(chǎn)業(yè)需要扶持，就列出一個清單，然后大藏省跟通產(chǎn)省就合作制定一個產(chǎn)業(yè)政策來進行支持，這種選擇性的產(chǎn)業(yè)政策依賴于政府的高度判斷能力和信息捕捉能力，不能夠拍腦袋決策，但是現(xiàn)實當中政府的判斷很難完全理性和科學(xué)。這種方法就是依靠政府的判斷進行選擇性的產(chǎn)業(yè)政策扶持或者壓制，這是日本產(chǎn)業(yè)政策的特點。

在這個過程當中，政府有可能犯錯誤，也有可能做出睿智的選擇，你要碰到判斷比較明智的政府，就能做出很好的決策，可是，政府也有可能判斷錯誤，尤其是政府在宏觀經(jīng)濟的判斷方面，可能往往出現(xiàn)一些偏差。如果他認為某些產(chǎn)業(yè)好，而動用財政、金融、外貿(mào)、外匯這些手段去扶持，很有可能扶持了一個不值得扶持的產(chǎn)業(yè)?；蛘哌@個產(chǎn)業(yè)本來可以用市場化的方法和機制來獲得很好的發(fā)展，結(jié)果政府大量補貼，結(jié)果反而導(dǎo)致企業(yè)沒有創(chuàng)新動力，企業(yè)覺得拿政府補貼很享受呀，干嘛自己要創(chuàng)新呢，結(jié)果補貼了五六年之后，本來很好的產(chǎn)業(yè)被補貼死了。所以，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，在日本既有成功的案例，但是負面的教訓(xùn)也是很深刻的。

實際上，所謂好的產(chǎn)業(yè)政策是基于政府的判斷，但政府也會失靈，政府也會信息不對稱，政府對整個經(jīng)濟的了解不見得那么深入和全面，這時候政府的產(chǎn)業(yè)政策就面臨著一些問題。所以我們說，產(chǎn)業(yè)政策不是不要，而是需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策需要在政府和市場之間做出一個很好的權(quán)衡，產(chǎn)業(yè)政策出來之后，不能抑制市場的作用，而是必須增進市場，以市場機制為基礎(chǔ)來發(fā)揮作用，而不是替代了或者擠出了市場。

上個世紀90年代末期，在亞洲金融危機之前，世界銀行對東亞奇跡做出了一個總結(jié)，其中談到日本、東南亞這些國家為什么發(fā)展那么快呢？于是提出一個理論，因為這些國家的政府在這個歷史階段是增進了市場的作用，這個理論被稱為“市場增進論”（market-enhancing view）。確實，如果我們回顧這個時期亞洲這幾個增長迅猛的國家的發(fā)展史的話，我們可以發(fā)現(xiàn)，在凡是發(fā)展特別好的歷史階段，一定是政府做了大量的事情來增進市場的作用，政府的各種產(chǎn)業(yè)政策一定是順應(yīng)市場的，發(fā)揮了市場和政府的雙重作用，而不是反市場的，不是壓制市場的，而是促進了市場的發(fā)展，促進了市場的競爭，讓市場良性發(fā)展。我認為這個是很正確的觀點。反之，如果政府替代了市場，甚至壓抑了市場，取代了市場，這個國家從長遠來看一定是麻煩的。我們知道，1997年的亞洲金融危機為什么會發(fā)生在菲律賓、馬來西亞、印尼這些國家，就是因為這些國家實際上并不是完全的市場經(jīng)濟國家，他們是權(quán)貴資本主義國家。這種權(quán)貴資本主義市場經(jīng)濟對經(jīng)濟發(fā)展是有害的，一定會帶來大量弊端甚至危機。

我們看了美國產(chǎn)業(yè)政策和日本產(chǎn)業(yè)政策的情況，我想有幾個基本結(jié)論：第一個結(jié)論，如果說一個產(chǎn)業(yè)政策是好的，那用什么標準呢？我認為只有一個標準，就是能夠強化市場競爭，能夠讓企業(yè)更好地去競爭，能夠防止壟斷對于經(jīng)濟發(fā)展的損害，政府在市場機制的基礎(chǔ)上來彌補市場的缺陷，順應(yīng)市場，而不是取代市場，這樣的產(chǎn)業(yè)政策，這就是好的產(chǎn)業(yè)政策。相反，如果一個產(chǎn)業(yè)政策促進了壟斷，妨礙了競爭，讓微觀主體都沒有活力，這個產(chǎn)業(yè)政策一定是壞的，它的后果是壞的，無論初衷多么好，無論政府出發(fā)點多么好，其結(jié)果也一定是壞的。

實際上，我們的先賢早就講過這個道理。比如說司馬遷，我們讀過《史記·貨殖列傳序》，司馬遷在里面講到他的觀點，他說政府應(yīng)該怎么辦呢？他講了政府行為的幾個不同的層次，第一個層次是“善者因之”，善者，也就是市場當中和老百姓當中那些好的東西和正常的東西，政府就應(yīng)該因循他，順應(yīng)他?！捌浯卫麑?dǎo)之”，其次是因勢利導(dǎo)?！捌浯谓陶d之”，他有錯誤怎么辦呢？就教導(dǎo)他，讓他做好事和正當?shù)氖?，政府有教化作用?！霸倨浯握R之”，如果他真做了不好的事，怎么辦呢？給他監(jiān)管，甚至要加以懲治?！白钕抡吲c之爭”，司馬遷很聰明，他說層次最低的那個政府是與民爭利，代替市場。實際上司馬遷的“善因論”跟亞當?斯密的《國富論》的經(jīng)濟哲學(xué)觀是完全一致的。政府的作用是干什么？就是要因應(yīng)國民需要，因應(yīng)市場，促進市場競爭，而不要與民爭利，不要替代市場，不要加強壟斷。

2014年，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎頒給了梯若爾，因為他開創(chuàng)了產(chǎn)業(yè)組織學(xué)，他主張用公共政策來彌補市場失靈，強化競爭。他在獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的演講《市場失靈與公共政策》中認為，完全競爭幾乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是產(chǎn)業(yè)政策來控制市場失靈，來約束市場權(quán)力，強化競爭。梯若爾主張用公共政策（Puplic Policy），也就是產(chǎn)業(yè)政策來控制市場失靈。但是注意，產(chǎn)業(yè)政策的目的是干什么？是要約束市場權(quán)力，強化競爭。大家看，這兩個好像是矛盾的，約束市場怎么會強化競爭呢？大家注意，讓市場一意孤行也不行，為什么呢？因為任由市場競爭有時候會出現(xiàn)自然的壟斷。比如說在有些產(chǎn)業(yè)中，有些企業(yè)家做得特別好，把產(chǎn)業(yè)壟斷了，這種壟斷不是用非法手段，而是用合法手段，用市場方法來壟斷，然而這個壟斷也不好，也要強化競爭，政府要干預(yù)，用反壟斷法來干預(yù)。所以我們說，一個設(shè)計良好的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該是催生創(chuàng)新，促進競爭，促進生產(chǎn)力的發(fā)展，而不是要壓抑市場，不是來讓大家不競爭的，這才是好的產(chǎn)業(yè)政策。

三、中國產(chǎn)業(yè)政策之檢討：效率與公平之爭

第三個問題，我們要檢討一下中國的產(chǎn)業(yè)政策。中國的產(chǎn)業(yè)政策從大概1949年到現(xiàn)在，走過了漫長的過程。50年代初，中國確立了社會主義計劃經(jīng)濟體制，到1978年之后，慢慢轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟體制，但是我們執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策這樣一條基本道路沒有發(fā)生太大的變化。在這個過程當中，中國因為執(zhí)行了成功的產(chǎn)業(yè)政策而實現(xiàn)了經(jīng)濟的騰飛，包括1978年之前我們也創(chuàng)造了經(jīng)濟的奇跡，年均增長超過了9%，為中華民族的偉大復(fù)興奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。新中國在前三十年建立了比較完善的工業(yè)體系，實現(xiàn)了重工業(yè)化和經(jīng)濟趕超，在改革開放之后，中國又執(zhí)行了很好的產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)了經(jīng)濟的超高速增長，我國民財富巨量增加。這些成就必須客觀肯定，不應(yīng)刻意抹煞。中國現(xiàn)在似乎出現(xiàn)了若干問題，但是你不要以為中國沒有希望，為什么呢？中國現(xiàn)在仍然是全世界增長率最高的國家，仍然是全世界最有活力的國家，仍然是全世界創(chuàng)新能力最強的國家，仍然是全世界對外貿(mào)易最活躍和對外投資最活躍的國家。但是這個國家也出現(xiàn)了一些問題，中國最近一些年以來，產(chǎn)業(yè)政策方面應(yīng)該說也有若干問題需要檢討。哪些方面需要檢討呢？在產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行過程中，我們都存在很多問題，很多產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果不佳，甚至出現(xiàn)很多浪費和失效的情況。政府對認為重點的產(chǎn)業(yè)進行扶持，甚至對特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品做選擇性的扶持，行政干預(yù)的色彩比較濃厚，體制復(fù)歸的苗頭開始出現(xiàn)，我覺得這個方面還是值得我們大家來進一步檢討，進行若干極其細致的研究和全面的反思。我們有可能在經(jīng)濟發(fā)展過程當中，在經(jīng)濟運行過程當中，更多的帶有計劃經(jīng)濟色彩，國家介入的功能發(fā)揮得有些過了，應(yīng)該加以警惕。

諸位，我們最近幾年是不是有這種感覺呢？政府的力量是不是很強大呢？這種強大的政府行為一方面使得產(chǎn)業(yè)調(diào)整速度非常迅猛，但是另一方面政府這種非常直接的、行政化的方法，也帶來一些弊端。這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導(dǎo)資源配置，政府駕馭了市場，甚至替代了市場，我覺得這個值得我們檢討。就像司馬遷說的，“最下者與之爭”，這個方法是欠妥的。因此，中國未來，我認為要拋棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策，來執(zhí)行功能性的產(chǎn)業(yè)政策，所謂功能性產(chǎn)業(yè)政策，就是市場友好型的產(chǎn)業(yè)政策，要彌補市場的不足，擴展市場作用范圍并在公共領(lǐng)域補充市場的不足，讓市場機制充分發(fā)揮其決定性作用。十八屆三中全會說了兩句話，“要讓市場機制在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用，讓政府在資源配置當中起到更好的作用”，大家看看“更好的作用”這幾個字，非常關(guān)鍵，不是要取消政府的作用，而是要發(fā)揮更好的作用，“更好”指的是什么？就是政府要把他自己的事做好，要把他應(yīng)該擔當?shù)氖虑檎嬲龘斊饋怼?

現(xiàn)在很多人批評中國現(xiàn)在市場化不足。這只是問題的一方面，還沒有點到正確的地方。我認為中國現(xiàn)在兩大問題并存，一是有些領(lǐng)域市場化程度不足，另一個是有些領(lǐng)域市場化過度。政府該承擔的公共品，醫(yī)療領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、底層人民的房地產(chǎn)領(lǐng)域，這些都是公共品或者準公共品，政府不能把它全部推給市場，否則就會亂套。公共品領(lǐng)域，是政府要做的，然而這些年市場化過度造成中下階層問題太多，底層人民不滿意，獲得感和幸福感不高。最近北大經(jīng)濟學(xué)院校友，北師大教授李實先生指出，中國是全世界收入差距增長最快的國家，我們的基尼系數(shù)已經(jīng)是全世界最高之一，如此發(fā)展下去，這個國家會撕裂的，這是一個大問題。政府在收入分配調(diào)節(jié)和提供公共品方面的職能和使命不可推卸，要承擔起來。

將來我覺得要從對政府的正確假定出發(fā)，承認政府有自己的優(yōu)勢，也有自己的劣勢。政府既有信息優(yōu)勢的一面，也有信息不完全的一面，政府也是理性人，也有可能造成若干的弊端，甚至政府有可能出現(xiàn)被俘獲的現(xiàn)象，要警惕政府被既得利益者所綁架。北京大學(xué)姚洋教授認為，中國在30多年的改革開放過程當中，之所以取得重大的經(jīng)濟成就，一個重要原因在于中國政府是一個中性政府，不代表任何利益集團，超越于任何利益集團之上，政府要為人民謀福利。這是一個理論，也是我們的一個愿望，政府應(yīng)該是這樣的政府，它不為利益集團所掌控，這才是一個好的政府。政府要兼顧效率與公平，要實現(xiàn)人群之間、族群之間、職群之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的公平，要關(guān)注公共品的提供，要防止市場化不足跟市場化過度兩種傾向。中國現(xiàn)在按照聯(lián)合國新的1.5美元的貧困標準，還有將近1億貧困人口。這些貧困人口怎么辦呢？政府應(yīng)該加大公共品的提供力度，讓這些人盡快脫貧，來防止整個國家的二元對立和撕裂，讓這個國家更加和諧，更具有幸福感，我想這是一個目標。

最近，中央和國務(wù)院有兩個文件值得大家關(guān)注，一是2015年10月12日《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，這個文件里面有很重要的一個提法，就是要“要求加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策、投資政策的協(xié)調(diào)機制，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。第二個文件是2016年6月國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，要求在新制訂的政策和新建立的制度中，先要進行公平競爭審查，那些妨礙公平競爭的制度和政策就要進行修改。這是兩個極其重要、極其正確的文件，這兩個文件釋放出什么信號呢？我認為釋放出政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是以促進競爭為基本目標這一明晰信號，政府行為和產(chǎn)業(yè)政策要增進競爭，而不是削弱競爭，要對妨礙競爭的政策和制度進行反思和梳理。這對中國未來的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向有重要的指導(dǎo)意義。

四、中國農(nóng)村銀行業(yè)的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新：政府和市場各自需要做些什么？

第四個問題，我們簡單討論一下中國農(nóng)村銀行業(yè)的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，討論一下在農(nóng)村銀行業(yè)發(fā)展過程中，政府和市場各自需要做些什么。今天我們討論的是縣域金融，從縣域的角度，我國的縣域金融生態(tài)有哪些特點呢？我想有這么五個方面：

第一，縣域的信用體系極不完善。中小企業(yè)、微型企業(yè)、農(nóng)戶、合作組織、家庭農(nóng)場、個體工商戶等都缺乏信用記錄。這非常不利于鄉(xiāng)村銀行業(yè)發(fā)展。

第二，中小企業(yè)創(chuàng)新不足。我們的中小企業(yè)在縣域非常之多，由于創(chuàng)新不足，結(jié)果生存非常艱難。

第三，縣域金融機構(gòu)的競爭還很不充分。大部分的縣域金融都是由農(nóng)商行或農(nóng)信社來主導(dǎo)，其他的微型金融機構(gòu)很少，不發(fā)揮太大作用，競爭很不充分，很多地區(qū)還有大量的金融服務(wù)空白。

第四，縣域中很多微型金融機構(gòu)缺乏合法性。農(nóng)民資金互助組織、小貸公司等，發(fā)展很不均衡，有些處于地下狀態(tài)，運行不規(guī)范，累積了一定的風險。

第五，鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共品供給不足，嚴重影響到農(nóng)村銀行業(yè)的信貸質(zhì)量。我經(jīng)常講，沒有一個好的鄉(xiāng)村治理，農(nóng)村金融機構(gòu)就活不下來。現(xiàn)在地鄉(xiāng)村已經(jīng)不再是一個封閉鄉(xiāng)村，而是一個開放性很強的鄉(xiāng)村，農(nóng)民的失信情況、倫理的情況、鄉(xiāng)村治理的情況，跟以前完全不一樣。所以我們得農(nóng)村金融機構(gòu)面臨著更多的不良貸款，根源是在鄉(xiāng)村治理的潰敗。

政府應(yīng)該做什么呢？我想政府應(yīng)該做以下六件事：

第一，政府應(yīng)該大力加強縣域農(nóng)村信用體系的建設(shè)，政府在這方面有感召力，有行動能力，可以整合不同政府部門和金融部門加強信用體系構(gòu)建，發(fā)動村莊和農(nóng)民建設(shè)信用村和信用戶，并建立大數(shù)據(jù)分析機制。

第二，政府應(yīng)該繼續(xù)放開農(nóng)村金融市場的競爭，要繼續(xù)鼓勵在農(nóng)村金融這個領(lǐng)域村鎮(zhèn)銀行、小貸公司、農(nóng)民資金互助、農(nóng)村擔保公司、融資租賃公司得到同步發(fā)展。

第三，鼓勵小微金融機構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。有些小微金融機構(gòu)在當?shù)赜泻芎玫目诒?，?jīng)營時間較長，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出很大的貢獻，可是它沒有銀行牌照，只好地下經(jīng)營，不但難以監(jiān)管，而且在發(fā)展方面面臨困境。我建議，銀監(jiān)會應(yīng)該考慮給這些小微金融機構(gòu)發(fā)放銀行牌照，使這些小微金融機構(gòu)得到規(guī)范和健康發(fā)展，而且可以加大農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋面，促進普惠金融發(fā)展。

第四，政府要加大農(nóng)村公共品的供給力度，改善鄉(xiāng)村治理。這是政府應(yīng)該做的事情，是政府的責任，這樣才能為鄉(xiāng)村銀行業(yè)發(fā)展提供一個好的基礎(chǔ)，一個好的倫理環(huán)境。

第五，要鼓勵金融創(chuàng)新，并加大對農(nóng)村金融領(lǐng)域的監(jiān)管力度，防范區(qū)域金融風險。

第六，政府要下放監(jiān)管權(quán)力，給基層更多的自主權(quán)，在監(jiān)管的集權(quán)和分權(quán)中找到一個恰當?shù)木?，增強地方金融發(fā)展的活力。

市場和鄉(xiāng)村銀行需要做什么呢？我認為也有六點應(yīng)該加大力度：

第一，縣域農(nóng)村金融機構(gòu)藥加大金融創(chuàng)新的力度，要大力降低成本，尤其是要加大互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，借助新型的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和移動通信技術(shù)降低運行成本，適應(yīng)縣域金融中新一代客戶的需要。

第二，縣域的鄉(xiāng)村銀行要與縣域的中小企業(yè)結(jié)成戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，促進其創(chuàng)新成長，形成共生共榮共發(fā)展的良性機制，構(gòu)建有效的產(chǎn)業(yè)鏈金融。

第三，要進一步構(gòu)建社區(qū)銀行體制，為社區(qū)提供全方位的服務(wù)，要把整個所在社區(qū)的金融服務(wù)做深、做細、最扎實，充分挖掘每一個客戶，滿足社區(qū)內(nèi)所有金融服務(wù)和其他需求，增大客戶粘合力。

第四，鄉(xiāng)村銀行要完善法人治理結(jié)構(gòu)，要強化董事會的決策作用，改變內(nèi)部人控制的現(xiàn)狀，建立良好的激烈和約束機制，使法人治理結(jié)構(gòu)科學(xué)化、規(guī)范化。

第五，運用要素對接理論，充分對接區(qū)域內(nèi)所有社會要素，動員政府和村莊力量，在社區(qū)內(nèi)構(gòu)建一個低成本的信息體系，降低鄉(xiāng)村銀行本身的運行成本。

第六，要進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)選擇機制，深挖當?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)，退出高風險產(chǎn)業(yè)，借助地方的產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)型的機遇，提升鄉(xiāng)村銀行的資產(chǎn)質(zhì)量。

本文根據(jù)作者2016年11月26日在中國縣域金融年會上的演講錄音整理而成。

（作者：北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、副院長，北京大學(xué)產(chǎn)業(yè)與文化研究所常務(wù)副所長）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 壹道曙光

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