摘要：基于最新可獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù),在絕對水平上,中國的貧困線不僅遠(yuǎn)低于高收入國家,即便與同等收入水平國家相比也不高;從相對水平來看,中國貧困線低于人均收入的30%,而在國際上,同等收入水平國家的貧困線一般在人均收入的50%上下;就提高速度而言,中國貧困線的提高幅度落后于中國的經(jīng)濟(jì)增長速度和人民生活改善幅度,存在一定滯后性。由此可見,中國現(xiàn)行貧困線存在著過低的問題,并且缺乏與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。提高貧困線水平并完善貧困線的調(diào)整機(jī)制,對于中國的扶貧事業(yè)和社會發(fā)展來說,都刻不容緩。
關(guān)鍵詞：貧困線 絕對貧困 相對貧困
中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0730(2015)05-0076-12
努力消除貧困、改善最貧困人群的基本生活狀況，既是聯(lián)合國千年發(fā)展的重要目標(biāo)，也是各個國家不懈努力的重要領(lǐng)域。做好這項工作的一項基礎(chǔ)性工作，是準(zhǔn)確地衡量貧困。許多國家采用了不同的方法對本國的貧困狀況進(jìn)行評估，制定官方貧困線標(biāo)準(zhǔn)。一些國際組織如世界銀行等，也試圖對世界各國貧困情況進(jìn)行分析，制定國際貧困線，為各國的減貧確立標(biāo)尺。在不同的國家，貧困線的確定體現(xiàn)了各自政府的貧困觀和扶貧理念。貧困線水平合理與否，不僅影響到反貧困政策的有效性，還影響到了貧困者的生活水平。制定合理的貧困線有利于貧困家庭生活條件的改善，維護(hù)貧困者的尊嚴(yán)，也有利于貧困人口共同分享社會經(jīng)濟(jì)增長的成果，促進(jìn)社會和諧。自改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)增長飛速，社會財富快速增加，但貧困問題依然是較為突出的社會問題。在這種情況下，制定合理的貧困線顯得越來越重要，也越來越迫切。因此，對中國貧困線水平的研究具有十分重要的現(xiàn)實意義。
本文基于最新可獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從絕對水平、相對水平以及提高速度三個方面對中國貧困線的現(xiàn)狀進(jìn)行了實證分析和國際比較。首先，基于貧困的定義和貧困的度量，我們考察貧困線的類型以及現(xiàn)實意義。其次，我們系統(tǒng)考察了中國貧困線的調(diào)整與現(xiàn)狀；進(jìn)而，我們從絕對水平和相對水平這兩個角度，將中國貧困線與世界銀行的貧困線以及其他國家的貧困線進(jìn)行國際比較。最后，我們立足于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與人民生活改善速度，研究中國貧困線的現(xiàn)狀及政策意涵，并討論中國貧困線的調(diào)整問題。
一、貧困的定義與貧困的度量
人類對貧困的關(guān)注由來已久，而且系統(tǒng)性的科學(xué)研究也有了100多年的歷史。貧困的定義一直備受爭議。貧困概念具有社會建構(gòu)性(socially constructed)，即不同的社會或者同一社會在不同的時期，對于何為貧困有著不同的流行觀念；用帶有后現(xiàn)代色彩的拗口學(xué)術(shù)術(shù)語來說，貧困觀“嵌入在生產(chǎn)關(guān)系的網(wǎng)結(jié)之中”(embedded in a nexus of production relations)[1]。簡要來看，國際學(xué)術(shù)界和政界的貧困觀大致可分為兩類：絕對貧困觀和相對貧困觀。
絕對貧困觀將缺乏維持某種基本狀態(tài)的能力視為“貧困”，而對于這種狀態(tài)的描述又有“生計維持”和“基本需要”兩種思路。“生計維持思路”將維持生計的最低物質(zhì)性條件確定為貧困狀態(tài)，并且認(rèn)為這種最低條件是固定的且具有普世性。英國學(xué)者朗特里(B.Seebohm Rowntree)早在1901年出版的《貧困：城鎮(zhèn)生活的研究》一書就奠定了“生計維持思路”的基礎(chǔ)[2]，這個思路后來在美國聯(lián)邦政府社會保障署1990年制定國家貧困線[3]、世界銀行20世紀(jì)90年代對全球貧困開展研究[4]以及中國各地以“菜籃子法”確立貧困標(biāo)準(zhǔn)時，都得到了沿用。而“基本需要思路”實際上是“生計維持思路”的加強(qiáng)版，即不再只限于維持生計的衣食住等物質(zhì)的滿足，還開始關(guān)注人的社會需要，如教育、健康、環(huán)境等。[5]很多國際組織越來越多地采用了這種理念，如聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)的統(tǒng)計、國際勞工組織的反貧困與促就業(yè)報告[6]和國際發(fā)展問題獨立委員會的“勃蘭特報告”等[7]。
與絕對貧困觀不同，相對貧困觀重視人的生活狀況的相對差別。早在1958年，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家加耳布雷思(John KennethGalbraith)就曾指出，一個人是否貧困不僅僅取決于他擁有多少收入，還取決于其他人的收入水平。當(dāng)其他人的收入水平在增加時，即使他的收入水平不變，他也會感到比以前更貧窮。[8]1971年，英國社會政策學(xué)家唐森德(Peter Townsend)提出了比較系統(tǒng)性的相對貧困理論。他認(rèn)為，貧困即窮人們因為缺乏資源而被剝奪了享有常規(guī)社會生活水平和參與正常社會生活的權(quán)利，因此相對貧困與特定的地區(qū)和特定的時間有關(guān)。因此，貧困不再是一個靜態(tài)的概念，而是隨著時代和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷變化的動態(tài)概念。[9]
無論是針對貧困進(jìn)行實證研究還是探討反貧困的政策，都需要選擇一個貧困標(biāo)準(zhǔn)即貧困線，將貧困者與非貧困者區(qū)別開來。與貧困的兩種定義相適應(yīng)，貧困線也有兩種——絕對貧困線和相對貧困線。絕對貧困線通常用足以保證滿足人們基本需要的收入或消費水平來表示，而相對貧困線則通過社會收入或消費水平的平均值或中位數(shù)的一個百分比來衡量。[10]
現(xiàn)在，被全世界普遍接受的絕對貧困線是世界銀行制定的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，但各個國家也會根據(jù)自己的國情制定本國的貧困線。世界銀行在《1990年世界發(fā)展報告：貧困》中公布了“1天1美元”的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)[11]。這份報告所基于的研究發(fā)現(xiàn)，在34個設(shè)定了貧困標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中，如果按照1985年購買力平價(PPP)將各國貨幣表示的貧困線換算成美元，那么這些國家的貧困線從每年家庭人均收入200多美元到3500美元不等，而且貧困線與各國居民收入水平成高度正相關(guān)。其中，12個最貧困國家的國家貧困線處于家庭年人均收入275～370美元的區(qū)間。因此，世界銀行在1990年采用了370美元作為衡量各國貧困狀況的國際通用標(biāo)準(zhǔn)，大體相當(dāng)于“1天1美元”。同時，為了有效地反映印度、孟加拉國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等國的貧困狀況，世界銀行將年275美元(約合1天0.75美元)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為國際通用赤貧線，用于比較各國的極端貧困狀況。[12]在《2008年世界發(fā)展報告》中，世界銀行基于其研究團(tuán)隊對世界國家貧困現(xiàn)狀的新調(diào)查報告，將國際貧困線調(diào)整為$1.08/天。[13]
雖然貧困標(biāo)準(zhǔn)隨著各國經(jīng)濟(jì)水平和收入消費結(jié)構(gòu)的變化而不斷變化，但人們在貧困研究和度量中，仍習(xí)慣將“1天1美元”稱作國際貧困線?！?天1美元”的貧困標(biāo)準(zhǔn)之所以能被廣泛采用，一是因為它簡單明了，容易記憶；二是因為其測算基礎(chǔ)是最貧困國家的貧困線，“1天1美元”比較符合人們對貧困生活水平的大致想象。這個貧困標(biāo)準(zhǔn)在2000年被聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)采用后，就更加深入人心了。[14]
世界銀行對國際貧困線的最近一次修改，使用的是2005年新一輪國際比較項目所匯總的平價購買力數(shù)據(jù)，以及擴(kuò)大了的家庭收入和支出調(diào)查的數(shù)據(jù)庫(包含75個國家)。新貧困線被設(shè)在每日支出1.25美元，其代表了15個依人均消費排名位列最貧困國家的貧困線均值。新貧困線的確定，依然采用與以往相同的標(biāo)準(zhǔn)，即考察世界上典型的15個最貧困國家的貧困線，只不過使用發(fā)展中國家最新的生活成本數(shù)據(jù)對原定的貧困線進(jìn)行了更新。[15]新估算反映了對國際可比價格數(shù)據(jù)所做的改進(jìn)，更加準(zhǔn)確地反映出最貧困發(fā)展中國家的生活成本。另外，世界銀行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75個國家的中位數(shù)貧困線是60.81美元/月，相當(dāng)于每天2美元，因此每天2美元被稱為“國際高貧困線”[16]。由此，國際社會通常將前者“1天1.25美元”稱為“低貧困線”或者“赤貧線”，而所謂的“高貧困線”(“1天2美元”)則通常適用于不屬于赤貧的國家和地區(qū)。無需贅言，更發(fā)達(dá)國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更高。
2014年8月，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布報告稱，1天1.25美元的國際低貧困線已經(jīng)不大適應(yīng)亞太國家的實際情況，建議制定一個亞太地區(qū)性的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，1天1.25美元的貧困線，是根據(jù)世界15個最貧困國家的貧困線平均值制定的。在這些國家中，除塔吉克斯坦和尼泊爾外，大部分是非洲國家，因此這一貧困線顯然不適合大多數(shù)亞洲國家的國情。亞行認(rèn)為，目前最好的方法是按照世界銀行的研究方法，更新亞洲的國家貧困線。因此，根據(jù)亞太地區(qū)9個欠發(fā)達(dá)國家(阿富汗、孟加拉國、不丹、柬埔寨、老撾、尼泊爾、巴基斯坦、所羅門群島和塔吉克斯坦)貧困線的均值，亞行設(shè)定了1天1.51美元的亞洲貧困線。[17]
與絕對貧困線相比較，相對貧困線的制定具有較大的人為性。由于相對貧困線的制定需要根據(jù)特定地區(qū)收入與消費的情況制定，因此其制定的過程多取決于價值判斷、政治意愿和財政能力。盧森堡的歐盟統(tǒng)計辦公室(Eurostat)和總部設(shè)在巴黎的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)都把家庭年平均收入或支出的50%設(shè)為貧困線。歐洲社會指標(biāo)于2002年正式發(fā)布，其中的貧困線定在各國收入中位數(shù)的60%。[18]在貧困比較研究中，有學(xué)者同時選定多個不同的百分比作為相對貧困線，例如把民眾收入中位數(shù)的30%視為“極端貧困線”、40%為“嚴(yán)重貧困線”、50%為“溫和貧困線”、60%為“近乎貧困線”，對多個國家生活在不同貧困狀態(tài)下的民眾進(jìn)行研究。[19]
二、中國的貧困線：農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)
一般來說，中國的國家貧困線又稱農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，由中國國家統(tǒng)計局測定。事實上，中國各地民政局還定期發(fā)布城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)實際上也就是城鄉(xiāng)民眾的地方性貧困線。限于篇幅，本文僅研究中國的國家貧困線。
在2008年以前，中國實際上有兩條國家貧困線：一條被稱為“貧困標(biāo)準(zhǔn)”，另一條被稱為“低收入標(biāo)準(zhǔn)”。從測算方法和更新方法來看，前一個標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于生存標(biāo)準(zhǔn)或極端貧困標(biāo)準(zhǔn)，即低貧困線，而后一條則相當(dāng)于高貧困線，但也只是一種溫飽標(biāo)準(zhǔn)。這兩條貧困標(biāo)準(zhǔn)均代表了當(dāng)時農(nóng)村居民特定的生活水平[20]。
中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)在1985年、1990年、1994年、1997年由國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊根據(jù)全國農(nóng)村住戶調(diào)查分戶資料測定，其他年份則使用農(nóng)村居民消費價格指數(shù)進(jìn)行更新。1986年，國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊以國際上通用的生存絕對貧困概念作為計算農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，對1985年全國6.7萬戶農(nóng)村居民收支調(diào)查資料進(jìn)行計算，得出1985年中國農(nóng)村貧困人口標(biāo)準(zhǔn)為人均年純收入205元。此后，貧困標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)物價指數(shù)變動逐年調(diào)整。到1990年，這一標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于300元，1999年達(dá)到625元[21]。低收入標(biāo)準(zhǔn)是國家統(tǒng)計局為了更好地監(jiān)測剛實現(xiàn)基本溫飽的貧困人口的動向，并進(jìn)行貧困的國際比較，于1998年開始測算的新貧困標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)從2000年開始向社會公布。在我國的扶貧實踐中，2007年以前，中央政府一直采用前一個低貧困線作為扶貧工作標(biāo)準(zhǔn)，用于確定扶貧對象、分配中央扶貧資金，而低收入標(biāo)準(zhǔn)在一些較發(fā)達(dá)地區(qū)作為地區(qū)扶貧工作的參考依據(jù)。2008年，根據(jù)中共十七大關(guān)于“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的精神，中國政府正式采用低收入標(biāo)準(zhǔn)作為扶貧工作的標(biāo)準(zhǔn)，將原來的“低收入標(biāo)準(zhǔn)”設(shè)定為國家貧困線。[22]
三、中國貧困線分析
為了更好地了解中國貧困線水平的情況，本文首先從絕對貧困線和相對貧困線的角度將我國的貧困線與國際標(biāo)準(zhǔn)以及一些典型國家進(jìn)行國際比較，進(jìn)而，通過對中國貧困線與國家經(jīng)濟(jì)、人民生活水平的比較來進(jìn)一步了解中國貧困線的調(diào)整情況，從而對中國的貧困線現(xiàn)狀有一個整體的把握。
(一)貧困線絕對與相對水平的橫向分析
1.與國際標(biāo)準(zhǔn)的比較
為了便于進(jìn)行比較，本節(jié)在2000-2005年間采用“1天1美元”、在2005年后采用“1天1.25美元”的國際貧困線作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。在比較的過程中，本節(jié)大致依據(jù)世界銀行的方法，將2005年前的世界貧困標(biāo)準(zhǔn)按1993年購買力平價換算，然后用中國居民生活消費價格指數(shù)更新；對于2005年后的世界貧困線，本節(jié)按照2005年購買力平價對國際貧困線換算為人民幣，再用中國居民生活消費價格指數(shù)加以更新。比較的結(jié)果展示在表2之中。
從表2可以看出，中國的國家貧困線在很長一段時期內(nèi)一直維持在國際標(biāo)準(zhǔn)的71%～73%；其中2005年國際貧困線提高為1天1.25美元之后，中國雖然在兩年之后也大幅度提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，但新貧困線依舊只是國際貧困標(biāo)準(zhǔn)的70%左右。直到2012年，經(jīng)過重新調(diào)整，中國國家貧困線才開始超過國際標(biāo)準(zhǔn)。但是，如前所述，國際貧困線是根據(jù)極端貧困國家的情況而制定的。這意味著，即使是在2012年，中國的貧困線也僅比國際極端貧困線高出19%。如果以亞行倡議的1.51美元/天的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，2012年中國的國家貧困線僅相當(dāng)于亞行標(biāo)準(zhǔn)的66%，依然是很低的。我們應(yīng)該注意到，亞行的這一標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)亞太地區(qū)9個欠發(fā)達(dá)國家的均值所得，其實本來就是偏低的。
2.與其他國家的比較
除了世界銀行制定的國際貧困線之外，大多數(shù)國家還根據(jù)自己的實際情況制定了各自的貧困標(biāo)準(zhǔn)。鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，我們選取了美國、巴西、越南等國家分別代表世界銀行劃定的高收入國家、中高收入國家和中低收入國家[23]，將中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)與其進(jìn)行比較。其中高收入國家的代表有美國、法國、澳大利亞，中高收入國家的代表有中國、巴西、南非，而中低收入國家的代表有印度和越南。
①高收入國家的貧困線
在美國，貧困線由聯(lián)邦政府健康與人類服務(wù)部確定，并且依照家庭人口規(guī)模的不同而有所不同。2012年美國聯(lián)邦政府網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，除阿拉斯加和夏威夷之外的48個州的貧困線為$11170/人年(家庭人口數(shù)為1)[24]。美國聯(lián)邦政府雖然會出臺一個國家貧困線，但這只是一個指導(dǎo)線，各個州和地區(qū)可以根據(jù)自身情況來制定自己的貧困線。此處為了便于比較，采用國家統(tǒng)一貧困線的標(biāo)準(zhǔn)。在法國，國家貧困線就定在全國收入中位數(shù)的一半，2012年的全國收入中位數(shù)為每人每年20605美元，即貧困線為每人每年10302美元。[25]澳大利亞社會服務(wù)理事會針對貧困的調(diào)查報告中指出，澳大利亞的貧困線為收入中位數(shù)的一半，其中2012年澳大利亞單身人員的貧困線為每周400美元。[26]
②中高收入國家的貧困線
圖1 高收入國家的貧困線狀況，2012年
數(shù)據(jù)來源：澳大利亞的數(shù)據(jù)來自澳大利亞人口統(tǒng)計的官方網(wǎng)站(參見http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshold/thresh07.html)，以及澳大利亞社會服務(wù)理事會關(guān)于貧困的報告(參見Australian Council of Social Service.Poverty in Australia 2014,p.8，http://www.acoss.org.au/policy/poverty/)；法國的數(shù)據(jù)來自歐盟統(tǒng)計辦公室的官方網(wǎng)站(參見http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=ilc_di04&lang=en)；美國的數(shù)據(jù)來自世界銀行的官方網(wǎng)站(參見http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GNP.PCAP.PP.CD)。
巴西有兩條貧困線，分別是極端貧困線和一般貧困線。其中極端貧困線是當(dāng)前最低工資的1/4，一般貧困線是最低工資的1/2，由于最低工資每年都變化，因此貧困線也就隨之而變化。[27]2012年，巴西全國最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每月622雷亞爾，[28]合327美元。因此，該年巴西的極端貧困線和一般貧困線分別為每月82美元和每月164美元。南非統(tǒng)計局于2000年公布了南非每人每月211蘭特的食品貧困線，并估計非食品支出為111蘭特，這樣二者合計得到的官方貧困線為每月322蘭特(2000年價格)。在南非統(tǒng)計局最新公布的數(shù)據(jù)中，2008年的貧困線為每人每月507蘭特，并且這一貧困線一直使用到2014年，即官方新數(shù)據(jù)發(fā)布之前。[29]筆者基于世界銀行公布的通貨膨脹率[30]，計算得到2012年南非的貧困線應(yīng)為每月592蘭特，合74美元。中國與巴西和南非，同屬中高收入國家。2012年中國的貧困線為每人每年收入2300元人民幣，約合365美元。2012年中國與巴西和南非貧困線的設(shè)定情況展示在圖2之中。
從圖2可以一目了然地看出，巴西、南非和中國的貧困線相對來說都太低，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平。尤其是中國，貧困線僅為人均收入的3%，顯得太低。
③中低收入國家的貧困線
2011年，越南政府發(fā)布了針對2011-2015年這一時期的越南官方貧困線。在其農(nóng)村地區(qū)，貧困線為人均年收入4800000越盾，約228美元；在城市地區(qū)，貧困線為人均年收入6000000越盾，約288美元。[31]印度的農(nóng)村與城市貧困線是分開的，根據(jù)印度計劃委員會使用的印度官方貧困線，2012年的印度農(nóng)村貧困線為人均月收入816盧比，約15美元，年約180美元；城市貧困線為人均月收入1000盧比，約18美元，年約216美元。[32]筆者根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)可知，越南和印度的人均年收入分別為4780美元和5080美元，依此計算，其貧困線占人均收入的比例分別為5%～6%和4%。
根據(jù)前文的分析可以看出，中國的貧困線絕對水平在不斷提高，但是從國際比較的角度來看，發(fā)達(dá)國家的貧困線普遍在10000美元/人年以上，中國與發(fā)達(dá)國家的差距甚遠(yuǎn)。當(dāng)然，貧困線的制定應(yīng)該根據(jù)國情而制定，中國的綜合國力與發(fā)達(dá)國家仍存在一定的差距，貧困線的絕對水平和相對水平都低于發(fā)達(dá)國家并不奇怪。但值得注意的是，中國的貧困線與同為中高等收入國家的巴西、南非相比，絕對水平和相對水平都較低。從絕對水平來看，巴西和南非的貧困線分別是中國貧困線的5倍和2.4倍；從相對水平來看，巴西是14%，南非是7%，中國只有3%。同時，中國的貧困線，從絕對水平來看，也只是稍高于中低收入國家越南和印度的貧困線，但從相對水平來看，還是低于越南和印度。
總而言之，中國國家貧困線水平偏低，與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及人民生活水平是不相稱的。中國國家貧困線過低的事實，也為中國官方學(xué)者所關(guān)注。由中國人權(quán)研究會組織、中共中央黨校學(xué)者李君如主編的中國第一本人權(quán)藍(lán)皮書《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告(2011)》曾指出：過去，由于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度很低，沒有解決溫飽的人口規(guī)模過大，貧困線定得較低是可以理解的；但是，隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困線應(yīng)不斷提高。中國貧困線雖然也在不斷提高，但沒有跟上中國的社會發(fā)展。很多與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰?，貧困線都比中國高，而且高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)。[33]
(二)中國貧困線相對水平的縱向分析和省際分析
圖2 中高收入國家的貧困線狀況，2012年
數(shù)據(jù)來源：巴西的貧困線和收入數(shù)據(jù)，來自兩個國際性經(jīng)濟(jì)與社會研究咨詢公司的官方網(wǎng)站(http://www.oanda.com/lang/cns/currency/historical-rates/；http://www.tradingeconomics.com/brazil/minimum-wages)；南非的數(shù)據(jù)，來自世界銀行的一份背景資料報告(參見Measuring poverty in South Africa:Methodological report on the development of the poverty lines for statistical reporting.p.26,http://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GNP.PCAP.PP.CD)。
通過分析貧困線占人均收入或消費的比重，可以考察中國貧困線相對水平的歷史變化情況以及在不同地區(qū)的情況。從表3可以看出，中國的貧困線從2000年到2013年都維持在農(nóng)民人均純收入的20%左右?？墒牵?000年到2007年之間，貧困線占農(nóng)村人均純收入的比例不斷下降，并在2007年達(dá)到最低值19.0%。2008年之后，由于政府多次調(diào)高貧困線，這一比例變化較大，其中2012年達(dá)到歷史最高值29.1%，但這一比例依然沒有超過國際文獻(xiàn)中所說的30%的“極端貧困水平”。由于制定貧困線的政策意涵之一就是為了幫助改善貧困者的生活狀況，但貧困線過低，顯然無法達(dá)成這一效果。從數(shù)據(jù)分析可以看出，中國貧困線一直低于20%低收入戶的人均收入水平，除了2012年大幅度調(diào)整貧困線水平導(dǎo)致2012年和2013年貧困線占低收入戶收入的比例上升以外，在其余年份，中國貧困線不足低收入戶人均收入的80%。
從全國的情形來看，2013年貧困線占農(nóng)民人均純收入的比例平均為25.9%。其中有12個省份的貧困線占農(nóng)民人均年純收入的比例低于全國平均水平，其中上海市的這一比例僅為11.7%，水平最低。全國有21個省份的比例低于30%，只有貴州、甘肅兩省的這一比例超過40%。這說明，國家貧困線的相對水平對相當(dāng)一部分省份來說都偏低，只對個別省份來說相對合理。當(dāng)然，值得注意的是，中國國家貧困線的功能主要是為扶貧視野確立一個標(biāo)尺，對于沒有國家級貧困縣的地區(qū)(例如上海市)，實際上是不適用的。要考察那些無貧困縣地區(qū)的城鄉(xiāng)貧困線，應(yīng)該分析其城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定情況。限于篇幅，本文對此暫不論及。
另外，我們還應(yīng)關(guān)注到，中國各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，全國統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)并不能適應(yīng)全國各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡情況。世界上有些國家并不實行全國統(tǒng)一的貧困線，例如美國。我國地域遼闊，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，東、中、西部差異明顯，是否應(yīng)該借鑒美國等在國家規(guī)定統(tǒng)一的貧困線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地區(qū)根據(jù)自己的情況進(jìn)行調(diào)整這一做法，值得我國社會政策研究者和決策者關(guān)注和思考。
(三)中國國家貧困線的提高速度
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國通常會提高用來監(jiān)測全國貧困狀況的貧困線水平，這解釋了為什么發(fā)達(dá)國家的實際貧困線水平高于發(fā)展中國家的事實。[34]考察貧困線的提高幅度，最佳的指標(biāo)是增長指數(shù)。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可獲得性，我們以1990年為基數(shù)，將其設(shè)定為1，然后分別計算中國國家貧困線、農(nóng)民人均純收入和人均GDP的增長指數(shù)。
從圖3可以看出，2013年貧困線是1990年貧困線的7.7倍，而2013年農(nóng)民人均純收入和人均GDP分別是1990年的13.0倍和25.5倍。仔細(xì)考察三項指標(biāo)的增長指數(shù)，可以得出如下結(jié)論：貧困線的提高幅度在1990年到2013年都慢于農(nóng)民人均純收入的增長和人均GDP的增長。在1990年到2013年間，貧困線增長指數(shù)與農(nóng)民人均純收入增長指數(shù)相等的情況出現(xiàn)在1991年和1993年，其他年份，貧困線增長指數(shù)都低于農(nóng)民人均純收入與人均GDP增長指數(shù)，而且差距越來越大，從2000年1.2和2.7的差距拉大到2011年的5.9和17.2，達(dá)到歷史最高值。之后，隨著2012年政府提高貧困線水平，差距有所減小，但2013年貧困線增長指數(shù)與農(nóng)民人均純收入和人均GDP增長指數(shù)的差距仍維持在5.3和17.8的高值。結(jié)合上文的分析可以看出，2012年政府提高貧困線水平，極大地增加了貧困線的提高幅度，但貧困線的提高幅度依然不大，依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民人均純收入和人均GDP的增加幅度。
總體來說，在過去的20多年中，中國的綜合經(jīng)濟(jì)水平和人民生活水平大幅度提高，但貧困線的提高幅度卻長年低于經(jīng)濟(jì)增長速度和人民生活改善幅度，這在很大程度上反映出，中國貧困線的提高進(jìn)程相對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平改善的進(jìn)程，存在一定的滯后性。
圖3 貧困線的增長指數(shù)，與農(nóng)民收入和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長指數(shù)相比，1990-2013年
數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局編，《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2011年，第12頁；國家統(tǒng)計局編，《2013中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2013年，第267頁；國家統(tǒng)計局編，《2014中國統(tǒng)計年鑒》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2014年，第50、163頁。
四、結(jié)論與政策意涵
本文從絕對水平、相對水平與提高速度三個方面對中國貧困線加以分析，可以做出以下三點判斷：
第一，從絕對水平來看，中國的貧困線固然在不斷提高，但是在2012年之前，中國貧困線水平一直維持在世界銀行1天1美元(1天1.25美元)標(biāo)準(zhǔn)的70%左右。2012年之后，中國貧困線水平開始高于世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，但這并不值得我們?yōu)橹畱c幸，因為世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)極端貧困國家而制定的。與其他國家相比，中國與高收入國家的差距很大，在中高等收入國家中水平也較低。
第二，從相對水平來看，中國的貧困線占農(nóng)民人均年純收入的比例從2000年至2011年一直維持在較低水平，2012年大幅度提高貧困線改善了這種情況，但是比例依然沒有超過30%的“極端貧困標(biāo)準(zhǔn)”。中國貧困線的相對水平不僅遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家和中等收入國家的水平，甚至比低于中國人民收入情況的國家的水平還低。
第三，從提高速度來看，貧困線的提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國的經(jīng)濟(jì)增長速度和人民生活改善幅度，反映出我國貧困線的提高進(jìn)程相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平改善的進(jìn)程，存在一定的滯后性。
綜合來看，中國現(xiàn)行的貧困線無論是從絕對水平還是從相對水平來看，都存在著水平過低的問題，并且缺乏與我國經(jīng)濟(jì)和人民生活水平發(fā)展相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。
2009年，世界銀行在對中國貧困狀況的評估報告中認(rèn)為，中國的貧困線水平無論是與其他國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)、與中國日益提高的生活水平相比，還是與對滿足基本需要的生活成本的評估結(jié)果相比較，中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)都相對較低。世界銀行建議中國考慮采用一條較高的貧困線[35]。另外，中國第一本人權(quán)藍(lán)皮書《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告NO.1(2011)》也認(rèn)為，隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國貧困線應(yīng)該不斷提高，中國的貧困線雖然也在不斷提高，但沒有跟上中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐。因此，該藍(lán)皮書建議，中國政府應(yīng)該提高貧困線，擴(kuò)大扶貧對象的規(guī)模。[36]
誠然，中國政府在調(diào)整貧困線的政策上不斷進(jìn)步，但針對目前中國貧困線水平較低的現(xiàn)狀，中國仍需不斷提高貧困線的水平并完善貧困線的調(diào)整機(jī)制，使貧困線的調(diào)整與世界接軌、與中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人民生活的改善相適應(yīng)。這理應(yīng)成為中國扶貧事業(yè)改革與發(fā)展的必要舉措。
作者介紹：王曉琦，北京大學(xué)國家治理創(chuàng)新中心研究助理，北京 100871；顧昕，北京大學(xué)國家治理創(chuàng)新中心高級研究員，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京 100871
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與實踐》 2015年第5期
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