城市作為人口和各類資源的高度聚集空間，集中呈現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理運行的方式和面臨的主要問題。新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)中國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性選擇，［1］具有深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會影響。作為一個復(fù)合的變革過程，新型城鎮(zhèn)化之“新”不僅在于它是一場超大規(guī)模、高速進(jìn)行的人和土地的城鎮(zhèn)化，還在于這是它與工業(yè)化、信息化、全球化等當(dāng)代其他變革進(jìn)程交織在一起相互推進(jìn)的。從根本上說，新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義在于將“農(nóng)業(yè)中國”改變?yōu)椤俺鞘兄袊?，重?gòu)了政治經(jīng)濟(jì)生活運行的空間，城市成為人們生產(chǎn)生活的主要場所、國家治理的主要對象和基本單位。

因此，只將新型城鎮(zhèn)化視為經(jīng)濟(jì)增長的引擎、經(jīng)濟(jì)趕超的機(jī)會，必然會思維和行動上簡單化，無法充分實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略功能。沒有新型城鎮(zhèn)化，就談不上中國的國家治理現(xiàn)代化；不能推動國家治理的現(xiàn)代化，新型城鎮(zhèn)化就是失效的城鎮(zhèn)化。本文將從城鎮(zhèn)化帶來的空間重構(gòu)入手，總結(jié)城市規(guī)劃作為城市治理手段發(fā)揮的作用；然后分析在中國新型城鎮(zhèn)化過程中，規(guī)劃治理面臨的問題；最后嘗試提出，提升規(guī)劃治理作用的若干措施。

一、城市化需要空間的規(guī)劃治理

在本質(zhì)上，城市是人類聚集的空間。無論是歷史上的消費城市、生產(chǎn)城市和中介商業(yè)城市，其共同點就是“城市在相當(dāng)大的程度上是一個異鄉(xiāng)者的聚落”。由于人口的聚集，使得城市相對于鄉(xiāng)村，就具有了人口規(guī)模大、密度高和個體的異質(zhì)性強(qiáng)等特征，由此產(chǎn)生了一系列復(fù)雜多樣的社會分工、社會關(guān)系、社會需求、社會問題以及相應(yīng)的調(diào)控管理制度。［2］

盡管城市有著悠久的歷史，但是現(xiàn)代城市的出現(xiàn)，才展開了城市化這個世界性歷史進(jìn)程。在當(dāng)代，世界范圍的城市化是最值得關(guān)注的現(xiàn)象之一，對社會生活的各個階段都產(chǎn)生了深刻的影響。城市不僅是現(xiàn)代人的棲息地和加工廠，還是發(fā)動并控制經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活的中心，它對社會生活的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)比城市人口比例所顯示的要大。［3］城市已經(jīng)成為文明的主導(dǎo)因素，城市的文化理念、生活方式以及制度建設(shè)在國家社會中具有空前強(qiáng)大的力量，“發(fā)達(dá)的治理一直是在城市中發(fā)生的”。［4］

在城市化的初期，城市的負(fù)面性充分暴露出來。隨著人口的急劇集中，就業(yè)、住房、公共健康、公共安全、環(huán)境污染等問題困擾著各國政府，引發(fā)的社會矛盾、階級沖突甚至威脅到政權(quán)的穩(wěn)定和社會的團(tuán)結(jié)。因此，從19世紀(jì)末期開始，伴隨著城市化進(jìn)程也出現(xiàn)了各種形式的城市改造和治理運動，以解決城市化中產(chǎn)生的問題，緩解城市中出現(xiàn)的各種矛盾，提升城市作為人類聚集空間的多重功能。

城市規(guī)劃是從功能的角度來認(rèn)識和利用城市空間的。一方面，城市承載著經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治等多種功能，另一方面可以對城市內(nèi)部的空間進(jìn)行功能性劃分，以解決城市運行中出現(xiàn)的問題。1928年由歐洲一些建筑師組織的國際建協(xié)（CIAM）提出，城市化的實質(zhì)是一種功能秩序，城市建設(shè)就是要把城、鄉(xiāng)集體生活的各種功能組織起來。在城市建設(shè)中，起決定作用的不是美學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而只能是功能的標(biāo)準(zhǔn)。城市建設(shè)的基本任務(wù)，就是組織居住、勞動和休息這三項功能。而城市規(guī)劃具有組織集體生活的功能，重新分配土地是任何城市規(guī)劃的基礎(chǔ)。這些功能主義的思想成為1933年的《雅典憲章》的基本內(nèi)容，并且通過柯布西埃的“明日的城市”、萊特的“廣畝城市”等規(guī)劃理念得到了充分體現(xiàn)，并成為20世紀(jì)上半葉規(guī)劃思想的主流。對他們來說，城市規(guī)劃，就是在改造城市、改造社會，創(chuàng)造出人類空間的新秩序，通過城市空間的功能劃分，實現(xiàn)社會的和諧。彼得?霍爾評價說：當(dāng)時的規(guī)劃師們普遍認(rèn)為，城市發(fā)展中只要有一套良好的總體物質(zhì)環(huán)境設(shè)計理論和方案，其他的經(jīng)濟(jì)、社會乃至文化的一系列問題就可以避免。［5］

作為人群和各種資源的集聚空間，城市的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是規(guī)劃本身能夠應(yīng)對的。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)劃面對的不僅是尺度不斷增大的新空間，還有復(fù)雜的舊空間。人口結(jié)構(gòu)、種族關(guān)系、就業(yè)形態(tài)、政治制度、歷史文化傳承等多種因素共同影響著這些新舊空間的運行。只重視物質(zhì)空間的規(guī)劃，忽視經(jīng)濟(jì)社會政治文化等多種因素的約束，城市規(guī)劃就無法達(dá)到預(yù)想的改造城市的目的，甚至?xí)a(chǎn)生一些意想不到的社會政治后果。以美國的城市更新運動為例，在1949年通過的《住房法》的支持下，一些城市通過消滅低標(biāo)準(zhǔn)住宅，建造高質(zhì)量住宅，來振興城市經(jīng)濟(jì)，減少社會隔離。但是大拆大建式的方式破壞了城市的有機(jī)性和連續(xù)性，新的住宅產(chǎn)生了新的社會隔離?；趯Υ笠?guī)模城市改造的教訓(xùn)，1975年，美國國會通過了《住房及社區(qū)發(fā)展法》，終止聯(lián)邦政府資助的大規(guī)模城市改造計劃，轉(zhuǎn)向成立“社區(qū)發(fā)展基金”，賦予地方更大的自主性，推動社區(qū)的漸進(jìn)式更新和改造。

對現(xiàn)代城市規(guī)劃的反思，促成了城市規(guī)劃思想在20世紀(jì)60、70年代的轉(zhuǎn)型，人的需要、人和城市的關(guān)系得到更充分的考慮。同時，城市規(guī)劃思想更加多元化。這些變化既反映了走過百年的城市化進(jìn)程，充分展現(xiàn)了城市的復(fù)雜性和城市生活的多樣性，也說明了城市問題的解決不可能單靠規(guī)劃以及規(guī)劃師，還需要考慮更多的因素和條件、更多的城市空間的參與者。擴(kuò)大公眾參與，重視城市規(guī)劃對人與人關(guān)系的影響和調(diào)節(jié)，成為城市規(guī)劃的重要理念。

1969年，英國的“公眾參與規(guī)劃委員會”（Committee on Public Participation in Planning）發(fā)表了《人與規(guī)劃》（People and Planning）的報告，最早提出了公眾參與城市規(guī)劃的制度框架、參與程序以及方法手段。在英國、美國興起了“社區(qū)建筑”、“社會建筑”、“社區(qū)改造中心”等運動。

1977年的《馬丘比丘憲章》對《雅典憲章》發(fā)布以來世界范圍城市化進(jìn)程提出的新挑戰(zhàn)給予了及時的回應(yīng)，并對既有的主導(dǎo)性規(guī)劃思想進(jìn)行了全面的反思。《馬丘比丘憲章》提出人與人的關(guān)系、人與自然的關(guān)系是城市規(guī)劃需要關(guān)注的基本關(guān)系，城市是一個動態(tài)系統(tǒng)、有機(jī)系統(tǒng)。城市規(guī)劃必須對人類的各種需求做出解釋和回應(yīng)，不是用功能分區(qū)將城市內(nèi)部割裂開來，而是努力創(chuàng)造一個綜合的、多功能的環(huán)境，提高人們的生活質(zhì)量，促進(jìn)人與人、人與自然的協(xié)調(diào)。因此，城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計人、城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間系統(tǒng)的、不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上。此后的《華沙宣言》（1981年）、《21世紀(jì)議程》（1991年）等重要文件，進(jìn)一步發(fā)展了《馬丘比丘宣言》中的規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)所有人的生活質(zhì)量應(yīng)當(dāng)是每個聚居地建設(shè)的綱要，制定政策、規(guī)劃和實施管理時，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境因素綜合在一起。

從現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實踐的發(fā)展來看，規(guī)劃從來就不是單純的對城市空間進(jìn)行定位、劃分、調(diào)整和改造的技術(shù)手段，而是帶有強(qiáng)烈價值取向的，將城市空間作為可塑造對象，達(dá)成良好空間秩序的治理方式。更為重要的是，任何一種城市規(guī)劃都深受文化、歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等因素的制約，結(jié)果造成了規(guī)劃的“大雜燴”特點，只能對城市問題發(fā)揮應(yīng)對性、修復(fù)性的作用。［6］城市規(guī)劃的編制固然顯示了決策者的立場和價值選擇，而其實施效果往往取決于城市空間參與者之間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。而擴(kuò)大城市規(guī)劃的公眾參與，限制政治權(quán)力與資本對城市空間的任意干預(yù)，改進(jìn)城市的治理水平，日益成為現(xiàn)代城市規(guī)劃理論和實踐的基本共識。

二、新型城鎮(zhèn)化中規(guī)劃治理的弱化

中國雖然有著悠久的城市歷史，但是城市化進(jìn)程則是現(xiàn)代的產(chǎn)物，并且在中華人民共和國成立后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制的兩次重大轉(zhuǎn)變。對于城市的功能定位、城市化的路徑選擇以及城市規(guī)劃的作用深受體制因素、國家發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方式等因素的影響，也體現(xiàn)了整個國家治理的變化。

改革開放以來，城市化進(jìn)程隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也在加速。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市化的推動力量不單單是國家，還包括了尋求利潤最大化的資本，對就業(yè)和生活質(zhì)量有更高要求、流動性更大的勞動力以及追求本地經(jīng)濟(jì)增長的地方政府，這些力量的相互作用，不僅使依靠行政命令調(diào)控城市規(guī)模、引導(dǎo)城市化進(jìn)程的做法無法達(dá)到預(yù)想的效果，也通過商業(yè)開發(fā)、公眾參與、“經(jīng)營城市”等多種實踐活動豐富了對城市功能的認(rèn)識。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展?！笆濉币?guī)劃首次正式提出“城鎮(zhèn)化”概念，提出走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路。在中國的語境下，城鎮(zhèn)化比城市化有著更豐富的內(nèi)涵，既反映了城市化的規(guī)模分層，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間、城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。2014年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》將新型城鎮(zhèn)化道路概括為：以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。新型城鎮(zhèn)化理念的提出，進(jìn)一步延伸了協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化思路，將人作為城鎮(zhèn)化的核心，將生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化的全過程，并賦予了城市和城鎮(zhèn)化傳承文化的功能。

隨著對城市功能定位和城市化路徑選擇認(rèn)識的深化，城市規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮的作用和面臨的問題也更加清晰。2007年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過，替代了1990年開始實施的《城市規(guī)劃法》，將規(guī)劃應(yīng)用的范圍從城市擴(kuò)大到城市和鄉(xiāng)村，并將規(guī)劃的功能從“確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)”拓展為“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。這種轉(zhuǎn)變，既突出了城市應(yīng)該具有的綜合性功能、實現(xiàn)以人為本的價值訴求，也對規(guī)劃在城鎮(zhèn)化中的作用提出了新的要求。

在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及復(fù)雜多樣的城市生活中，規(guī)劃只是調(diào)控這個過程和城市空間中社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的治理手段之一。一方面規(guī)劃面對的是伴隨著城鎮(zhèn)化而日益多元化的利益主體及其對城市生活提出的更高期待和要求；另一方面規(guī)劃作用的發(fā)揮又深受整個治理框架的限定和自身能力的約束，難以對城市空間及其內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行技術(shù)性的整體性規(guī)定，使得規(guī)劃愿景與規(guī)劃執(zhí)行之間經(jīng)常處于高度的分離狀態(tài)，削弱了規(guī)劃的影響力以及整個城市治理體制的公信力。

具體而言，以下一些因素限制了城鎮(zhèn)規(guī)劃作用的充分發(fā)揮：

第一，熱衷于發(fā)展建設(shè)的地方政府很容易將技術(shù)性的城鎮(zhèn)規(guī)劃工具化，將規(guī)劃置于決策過程的中間，乃至最后環(huán)節(jié)，發(fā)揮其對決策的論證和執(zhí)行功能，而非限定和指導(dǎo)功能。人們普遍承認(rèn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃帶有很強(qiáng)的技術(shù)性：一方面規(guī)劃是由“具有相應(yīng)資質(zhì)等級的單位”承擔(dān)的，這些單位的資質(zhì)經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審查合格，并取得相應(yīng)的等級資質(zhì)證書；另一方面，規(guī)劃的具體編制者是經(jīng)國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門注冊的規(guī)劃師，在工作中遵守統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使用相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備。［7］規(guī)劃成果完成后，要履行法定的批準(zhǔn)和備案程序，才能實施。盡管如此，城鎮(zhèn)規(guī)劃的技術(shù)化并沒有產(chǎn)生相應(yīng)的權(quán)威性，反而導(dǎo)致其更容易被地方政府，特別是黨政一把手操縱。有研究表明，即使原先主管城市規(guī)劃，在任內(nèi)積極維護(hù)城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)任城市主要負(fù)責(zé)人或者黨政一把手后，不依據(jù)規(guī)劃決策等等的現(xiàn)象也會不斷出現(xiàn)，甚至更有過之而無不及。［8］之所以如此，一方面在于規(guī)劃的主管單位只是政府系統(tǒng)中的一個專業(yè)性較高的職能部門，對于政府決策的影響力有限；另一方面，規(guī)劃的具體承擔(dān)單位與地方政府之間是“委托-代理”關(guān)系，為了獲得規(guī)劃經(jīng)費以及日后的機(jī)會，很容易受到委托方意志的影響甚至主導(dǎo)，放棄規(guī)劃的獨立性，結(jié)果某些地方領(lǐng)導(dǎo)成為城市的“總規(guī)劃師”，而規(guī)劃專業(yè)人員淪為了“畫圖員”。另外，規(guī)劃的專業(yè)性和技術(shù)化，增強(qiáng)了其編制過程的封閉性，也限制了公眾對規(guī)劃的參與和了解，為地方政府的隨意行為創(chuàng)造更大的空間。

第二，治理體系中的“條塊”關(guān)系，降低了城鎮(zhèn)規(guī)劃綜合性作用的發(fā)揮。城鎮(zhèn)規(guī)劃是由相應(yīng)層級的地方政府制定的，屬于“塊”的責(zé)任，但就垂直的“條條”關(guān)系而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃的主管部門相對于其他政府職能部門無論是政治行政地位還是資源動員能力，都難以確保城鎮(zhèn)規(guī)劃在編制和實施過程中有更大的影響力。對于地方政府來說，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的發(fā)改委承擔(dān)著向上級爭取項目的職責(zé)，負(fù)責(zé)土地使用規(guī)劃的國土部門不僅實行了上級直管，而且能夠幫助爭取更多的用地指標(biāo)，而城鎮(zhèn)規(guī)劃一旦編制后，反而約束了地方政府的行為，尤其限制了繼任的地方領(lǐng)導(dǎo)人的選擇。因此，地方政府在做許多重大決策的時候，往往不是主動地遵循既有的規(guī)劃，而是想方設(shè)法繞開規(guī)劃的限制，甚至修改或違反規(guī)劃。而規(guī)劃的編制和調(diào)整，也往往是圍繞重大建設(shè)項目，成了由各項具體建筑項目組成的總平面圖，無法體現(xiàn)規(guī)劃的綜合性和立體性。另外，各規(guī)劃在各自的“條條”框架中編制，而實施又使用“政府負(fù)責(zé)、部門落實”的方式，出現(xiàn)了“條條”之間協(xié)調(diào)不力、“塊塊”之間關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實施難以落實。

第三，城鎮(zhèn)規(guī)劃與其他重要規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)，難以形成規(guī)劃合力。除了城鎮(zhèn)規(guī)劃外，還有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都有相應(yīng)的政府職能部門負(fù)責(zé)，有上位規(guī)劃的指導(dǎo)，形成了較為完善的編制和執(zhí)行體系。盡管這些規(guī)劃針對的是同一個空間的不同領(lǐng)域的發(fā)展和治理問題，但是存在著不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一等問題。這主要表現(xiàn)在四個方面。首先，各主要規(guī)劃的歷史來源和基本理念不同。例如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃來源于歐美國家城鎮(zhèn)化基本穩(wěn)定之后形成的技術(shù)體系，以西方城市化經(jīng)驗及其對城市的理解認(rèn)識為重要參考標(biāo)準(zhǔn)，不可避免地帶有西方的城市想象來看待中國的城市化；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃借鑒了蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟(jì)時期的五年計劃，盡管在改革開放之后進(jìn)行了重大改造，以指導(dǎo)性“規(guī)劃”替代了指令性“計劃”，但是依然采用項目方式來分配資源；土地總體規(guī)劃出于糧食安全戰(zhàn)略考慮，并且有著土地所有制和土地使用類型的支撐。至于其他產(chǎn)生更晚的規(guī)劃，側(cè)重點也各不相同。其次，這些規(guī)劃編制的周期相差較大。例如城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，而經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年等。這些規(guī)劃編制周期的差異，固然是因為針對不同的問題和領(lǐng)域，但是也會導(dǎo)致各規(guī)劃的起點數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，對現(xiàn)狀分析和預(yù)期判斷差異較大等問題。再次，盡管各規(guī)劃都形成了自己較為完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制流程以及方法手段，但是相互之間缺乏統(tǒng)一性，數(shù)據(jù)不能分享。甚至由于掌握數(shù)據(jù)質(zhì)量的差別，導(dǎo)致對同一問題存在較大的認(rèn)識差別。最后，各規(guī)劃主管部門在政府體系中的地位以及管理方式，直接影響到規(guī)劃的協(xié)調(diào)。例如，除了發(fā)改委（局）屬于政府系統(tǒng)中的綜合性部門外，其他部門都屬于專業(yè)性部門，其中土地部門還采取的是直接管理。更重要的是，在政府運作中，這些職能部門往往有各自的分管領(lǐng)導(dǎo)（副縣長或副市長），有各自的工作考核重點，這無疑強(qiáng)化了各項規(guī)劃之間協(xié)調(diào)的難度。

第四，規(guī)劃空間中的人口、資本、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等要素以及相關(guān)治理方式的變化往往超出規(guī)劃本身的調(diào)整。中國的城鎮(zhèn)化不僅速度快，而且是和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)綠色化等進(jìn)程交織在一起的，這無疑造成了規(guī)劃空間內(nèi)主要要素的快速集聚、開發(fā)強(qiáng)度的急劇提高、空間功能的大幅度變化，這些變化常常超出規(guī)劃設(shè)定和預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。以人口為例，無論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，中心城鎮(zhèn)都承接了大量的外來人口，對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。除了人口的流入問題，人口老齡化加速和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)致的就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，也是城鎮(zhèn)規(guī)劃難以預(yù)判的，并直接影響到規(guī)劃實施的效果。地方政府為了招商引資，往往最大化滿足投資者的要求，調(diào)整產(chǎn)業(yè)的空間布局，甚至放任投資者對規(guī)劃紅線的突破，由此造成了城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、土地使用規(guī)劃之間的沖突。近年來，許多地方大規(guī)模推進(jìn)村莊合并、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“撤縣建區(qū)”、縣區(qū)合并、撤村建居、城鄉(xiāng)大社區(qū)建設(shè)等行政區(qū)劃和基層管理方式調(diào)整，使得城鎮(zhèn)規(guī)劃所依托的行政單元和實施主體發(fā)生了巨大變動，行政規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃之間產(chǎn)生了較大的不對應(yīng)，一些規(guī)劃目標(biāo)難以實現(xiàn)，而不斷產(chǎn)生的新需求和新問題也不能得到城鎮(zhèn)規(guī)劃的及時回應(yīng)和有效調(diào)節(jié)。

第五，城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制單位存在著過度商業(yè)化的傾向，專業(yè)獨立性被削弱。盡管規(guī)劃單位需要一定的資質(zhì)要求，但是企業(yè)化運行使其優(yōu)先考慮利潤和市場份額。為此，在招標(biāo)和投標(biāo)的過程中，為了降低成本，獲得委托方的認(rèn)可，會降低甚至放棄專業(yè)要求和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。有的規(guī)劃單位對于委托方的要求，無底線滿足，使城鎮(zhèn)規(guī)劃變成了個別領(lǐng)導(dǎo)人偏好實現(xiàn)的藍(lán)圖，或者成為某些投資者項目的論證書；有的規(guī)劃單位利用自己的牌子大、地位高的優(yōu)勢，一張圖紙用到底，將一張城鎮(zhèn)規(guī)劃，隨便修改下數(shù)據(jù)，用于不同的地方；有的規(guī)劃單位在中標(biāo)之后，層層轉(zhuǎn)包，失去了對質(zhì)量的控制。規(guī)劃單位專業(yè)獨立性的削弱，反過來也降低了規(guī)劃本身的權(quán)威性和公信力。

上述因素的存在，使城市規(guī)劃無法發(fā)揮其在城市治理過程中的基礎(chǔ)性、規(guī)范性作用，這反過來也限制了城市治理整體績效的提升。近年來，我們一方面看到城市化高歌猛進(jìn)取得的巨大成就，另一方面也體驗到缺乏規(guī)劃引導(dǎo)控制的城市化產(chǎn)生的諸多問題。比如過快的土地城市化導(dǎo)致了房地產(chǎn)業(yè)虛高、“鬼城”的出現(xiàn)以及城市開發(fā)債務(wù)的快速增加；只重視地上建筑，忽視地下基礎(chǔ)設(shè)施導(dǎo)致的大范圍城市內(nèi)澇；城市化與產(chǎn)業(yè)布局的不銜接產(chǎn)生的“睡城”和“危城”；城市建設(shè)四處開花，土地浪費嚴(yán)重；城市空間的規(guī)劃不合理，公共空間缺乏，公共服務(wù)分布不合理等；一些城市設(shè)計脫離當(dāng)?shù)丨h(huán)境和歷史文化，盲目貪大求洋、照搬照抄。在城市這樣高度聚集的空間中，這些問題轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的可能性和產(chǎn)生的破壞性無疑大大提高，超出了現(xiàn)有城市治理體系的應(yīng)對能力。

這些問題集中體現(xiàn)為三個不同步：土地城市化與人的城市化不同步；地面的城市化與地下的城市化不同步；空間的城市化與治理的城市化不同步。這些不同步交織在一起，相互影響，既產(chǎn)生了大量新問題，也延續(xù)和激活了一些老問題。理論界和實踐者對于這些不同步及其產(chǎn)生的負(fù)面影響和帶來的風(fēng)險基本達(dá)成共識。［9］

三、提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的治理效力

2013年中共十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，對城市規(guī)劃提出了新的要求，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化會議明確提出城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。一系列具體的改革措施顯示出，城市規(guī)劃要在城市化和城市治理過程中發(fā)揮更全面的規(guī)范引導(dǎo)作用，尤其要實現(xiàn)對城市空間的更有效的改造、整合和優(yōu)化。

要更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的治理功能，應(yīng)該從以下幾個方面入手：

第一，要從國家治理現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃是現(xiàn)代的產(chǎn)物，體現(xiàn)了一個國家治理現(xiàn)代化的水平，也為現(xiàn)代國家治理提供了新的手段和工具。在中國，城鄉(xiāng)規(guī)劃體制也是國家行政管理制度的重要組成部分，并深受行政體制改革的影響。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市將成為當(dāng)代中國國家治理的主要空間單位，城市內(nèi)部關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系更加復(fù)雜，更需要有效的調(diào)節(jié)。同時，改革的全面深入，大大提高了頂層設(shè)計的緊迫性和重要性，城鄉(xiāng)規(guī)劃對于國家以及地方的發(fā)展具有頂層設(shè)計的意義，其影響已經(jīng)超出了物質(zhì)規(guī)劃和平面規(guī)劃，帶有強(qiáng)烈的調(diào)整、重構(gòu)治理空間的傾向。因此，應(yīng)該更加重視城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)揮其相對于其他規(guī)劃周期長、空間性強(qiáng)的優(yōu)勢，改進(jìn)與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

第二，要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律約束力。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的保障。一旦不同層級的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過法定程序通過實施，就應(yīng)該嚴(yán)格遵循，不能虛空擱置，更不容隨意修改和觸犯。導(dǎo)致各級城鄉(xiāng)規(guī)劃法律約束力不足有多種原因，而執(zhí)法方式內(nèi)部化和懲罰力度低是重要的原因。應(yīng)該探索更有效的執(zhí)法方式，重點約束地方政府和投資商這兩類最容易破壞城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體，增強(qiáng)執(zhí)法力度，提高違法成本，使城鄉(xiāng)規(guī)劃真正成為地方治理、城市治理的合法依據(jù)。

第三，要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)水平。城鄉(xiāng)規(guī)劃是專業(yè)性規(guī)劃，科學(xué)性意味著權(quán)威性和公信力。中國社會的急劇復(fù)雜變革，對任何一種規(guī)劃都提出了挑戰(zhàn)。要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)水平，除了要充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用、遵循相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是在規(guī)劃編制過程中，統(tǒng)籌好與相關(guān)部門、相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)規(guī)劃等之間的關(guān)系，確保規(guī)劃的綜合性、前瞻性和可調(diào)控性?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出要加強(qiáng)統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制改革，統(tǒng)籌實施城市群規(guī)劃，推進(jìn)城市群一體化等措施，目的就是為城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌編制創(chuàng)造更好的體制環(huán)境。在落實和推進(jìn)這些舉措的過程中，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的數(shù)據(jù)共享、平臺共建以及日?；印６青l(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)單位和主管部門也要加強(qiáng)對規(guī)劃區(qū)域的深入研究，掌握更為詳盡的數(shù)據(jù)，做好科學(xué)研判，形成符合當(dāng)?shù)刈匀粴v史條件和發(fā)展前景要求的規(guī)劃藍(lán)圖。

第四，要增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的民主化水平。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個地方的重要決策，除了要有科學(xué)性外，也要提高民主化水平。隨著社會利益和社會觀念的多元化，這個任務(wù)顯得更加迫切。發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗表明，增強(qiáng)規(guī)劃的公共參與，有助于吸收各種意見建議，發(fā)揮規(guī)劃的社會關(guān)系調(diào)節(jié)作用。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于如何提高規(guī)劃編制的公開性、透明性，擴(kuò)大公眾參與，有明確的規(guī)定。各地在這方面也進(jìn)行了探索，取得了許多經(jīng)驗。應(yīng)該重視對這些經(jīng)驗的總結(jié)提升，形成制度化做法。

第五，要更好地發(fā)揮縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的作用。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位將更為重要。而就整個國家治理體系來說，縣域治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。目前，縣級政府只編制政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，而縣域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃分屬各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，這雖然符合憲法和地方政府組織法對各級政府職責(zé)的規(guī)定，但是并不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，因為隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃需要對接統(tǒng)籌，相鄰縣之間的規(guī)劃也需要協(xié)調(diào)配合。因此，應(yīng)該發(fā)揮縣級政府的統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，并且加強(qiáng)對縣城所在地和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃，避免新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)各自為政、到處建樓的無序局面。

［作者簡介］陳曉彤，北京建筑大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院副教授，博士；何泰然，北京建筑大學(xué)建筑與城市規(guī)劃碩士研究生；李澤妤，北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院教授；楊雪冬，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，博士。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國家行政學(xué)院學(xué)報

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