自上世紀(jì)五六十年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制實(shí)行已有60多年。其間，隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立，在集體所有制基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)分離。當(dāng)前，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，農(nóng)村土地制度又處在了重大變革時(shí)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行作為重大理論創(chuàng)新被提出。其中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自屬性及相互關(guān)系，成為厘清農(nóng)村土地權(quán)利的關(guān)鍵。

土地承包權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

“兩權(quán)分離”時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵清晰，本無(wú)疑義，但“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的提出，使理論界對(duì)三者的內(nèi)涵及相互關(guān)系產(chǎn)生了不同的理解。有一種流行的觀點(diǎn)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單地理解為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的加總，即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)=土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”(其預(yù)設(shè)前提是三者皆為物權(quán)，如果經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán)，債權(quán)的相對(duì)性決定它是談不上從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)上作出分割的)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)后，承包農(nóng)戶只享有抽象意義上承包土地的權(quán)利，即土地承包權(quán)；經(jīng)營(yíng)主體享有具體意義上使用土地的權(quán)利，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

如果他們的看法是正確的，那么承包權(quán)就成為一種承包土地的資格，只體現(xiàn)在土地承包這個(gè)時(shí)點(diǎn)上，實(shí)質(zhì)上喪失了物權(quán)是對(duì)物的支配這一核心內(nèi)涵。從實(shí)踐看，流轉(zhuǎn)土地的承包農(nóng)戶不會(huì)認(rèn)可自己?jiǎn)适Я藢?duì)土地進(jìn)行支配的權(quán)利——物權(quán)，他們認(rèn)為流轉(zhuǎn)土地正是自己行使土地承包權(quán)并獲取收益的表現(xiàn)，而不是對(duì)自身權(quán)利的削弱。其實(shí)，所謂“承包土地的權(quán)利”的內(nèi)涵，正是農(nóng)村土地承包制度下集體成員行使社員權(quán)（也可稱為成員權(quán)）的具體表現(xiàn)。社員權(quán)是團(tuán)體成員依其在團(tuán)體中的地位產(chǎn)生的對(duì)于團(tuán)體的權(quán)利，是一種基于身份而享有的權(quán)益，集體成員的社員權(quán)涵蓋了包括承包土地、分配集體收益等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容，與作為物權(quán)的土地承包權(quán)不是同一層次的概念。

既然如此，究竟應(yīng)如何理解“三權(quán)分置”下的承包權(quán)？筆者認(rèn)為，其前提是先明確以下三點(diǎn)。第一，“三權(quán)分置”是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完整論述，未來(lái)農(nóng)村土地上的權(quán)利是三權(quán)，而不是四權(quán)，也不是二權(quán)。第二，“三權(quán)分置”的前提是，承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地現(xiàn)有的權(quán)利不被削弱。第三，實(shí)行“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)，是要給越來(lái)越多流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體以某種土地上的必要權(quán)利。從這些約束來(lái)看，“三權(quán)分置”提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)應(yīng)的正是農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地所享有的權(quán)利。此處的承包權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)完全覆蓋現(xiàn)行法律中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)土地占有、使用、收益等權(quán)利內(nèi)涵，也即“土地承包權(quán)=土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。按照“三權(quán)分置”要求，未來(lái)可以取消土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，直接以土地承包權(quán)來(lái)指稱承包農(nóng)戶對(duì)承包地所享有的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

土地承包權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

如果土地承包權(quán)是承包農(nóng)戶對(duì)承包地所享有的占有、使用、收益等權(quán)利，那么它與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)不會(huì)有內(nèi)容上的沖突呢？筆者認(rèn)為，二者是不會(huì)有沖突的，因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包權(quán)派生而來(lái)，即承包農(nóng)戶可以在自己的承包地上為經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一設(shè)定本身正是承包農(nóng)戶行使土地承包權(quán)的表現(xiàn)。

土地承包權(quán)可設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，雖然會(huì)帶來(lái)法律關(guān)系的復(fù)雜化，但因?yàn)槲餀?quán)之間具有排他效力，因此在法理上是行得通的。物權(quán)的排他效力是指在同一標(biāo)的物上，不能同時(shí)成立二個(gè)以上內(nèi)容互不相容的物權(quán)，同時(shí)不妨礙成立二個(gè)以上可以相容的物權(quán)，這些物權(quán)之間并不是分割關(guān)系，而是物權(quán)排他效力之下的相容關(guān)系。制度上和實(shí)踐中，一個(gè)物上成立多個(gè)相容物權(quán)的情況很多，例如經(jīng)由家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)村土地集體所有權(quán)可為承包農(nóng)戶設(shè)定土地承包（經(jīng)營(yíng)）權(quán)，此時(shí)所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容不發(fā)生任何變化，只是因土地承包（經(jīng)營(yíng)）權(quán)受法律明確認(rèn)可和保護(hù)的原因，所有權(quán)受到客觀限制而無(wú)法展示對(duì)土地占有使用的表象。

將這一理論適用到承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)上，具體表現(xiàn)為：土地承包權(quán)設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地承包權(quán)的權(quán)能仍是法律規(guī)定的那些權(quán)能，其權(quán)能內(nèi)容未因設(shè)權(quán)行為而有分毫破損或被分割；同時(shí)，基于物權(quán)的排他效力，土地承包權(quán)設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后不能妨礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使，從而客觀上造成承包權(quán)受到約束，但是一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，這種約束也就立即消失了。因此，正確落實(shí)“三權(quán)分置”要求，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由土地承包權(quán)派生而來(lái)，并且設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是行使土地承包權(quán)處分權(quán)能的具體表現(xiàn)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)化的債權(quán)

實(shí)踐中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)或債權(quán)，可以不予爭(zhēng)辯，并不實(shí)質(zhì)影響其暢通運(yùn)行。但正如下文表明的，考慮當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，理論上分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性仍是必要的。這一分析的基礎(chǔ)在于物權(quán)制度和債權(quán)制度對(duì)于不同階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度安排的適應(yīng)性。

債權(quán)制度上的“債”，是特定當(dāng)事人之間得請(qǐng)求一定給付的法律關(guān)系，又稱債之關(guān)系。得請(qǐng)求給付的一方當(dāng)事人，享有債權(quán)，稱為債權(quán)人；負(fù)有給付義務(wù)的一方當(dāng)事人，負(fù)擔(dān)債務(wù)，稱為債務(wù)人。這一制度的特質(zhì)在于當(dāng)事人意思自治和法律關(guān)系的相對(duì)性，即債權(quán)債務(wù)的內(nèi)容由當(dāng)事人在不違法的前提下自由議定，具有無(wú)限豐富性；同時(shí)這種自由議定的債權(quán)債務(wù)只對(duì)雙方當(dāng)事人有約束力，具有相對(duì)性。可見(jiàn)，這一制度的功能在于對(duì)相對(duì)人之間的特定自由意志的保護(hù)。至于物權(quán)制度，其本質(zhì)是法律將特定物歸屬于某權(quán)利主體，由其直接支配，享受其利益，并排除他人對(duì)此支配領(lǐng)域的侵害或干預(yù)。因此，物權(quán)制度要求權(quán)利主體對(duì)物所享有的權(quán)利內(nèi)涵是明確的，物上不同權(quán)利的界限是清晰的，以達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康摹Ｎ餀?quán)制度的功能，在于對(duì)物權(quán)人自由意志的絕對(duì)保護(hù)，對(duì)所有人都構(gòu)成約束。比較來(lái)看，債權(quán)制度適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)生活的豐富性，具有靈活便利的特點(diǎn)，所以債權(quán)債務(wù)只能在特定人之間生效；物權(quán)制度的保護(hù)非常絕對(duì)，所以必須遵循物權(quán)法定原則，經(jīng)由長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐，通過(guò)對(duì)特定權(quán)利進(jìn)行提煉歸納而形成法定物權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)逐步明確為物權(quán)的過(guò)程，就是物權(quán)法定的一個(gè)典型例證。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地享有的某種權(quán)利。在土地承包經(jīng)營(yíng)制度的完善過(guò)程中，債權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就已同時(shí)產(chǎn)生?！吨泄仓醒腙P(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，在承包期內(nèi)，經(jīng)集體同意，轉(zhuǎn)出方可以在不改變?cè)邪贤瑑?nèi)容的條件下轉(zhuǎn)包土地，與轉(zhuǎn)入方自由商定轉(zhuǎn)包條件。這實(shí)際上已是一種新的債之關(guān)系的形成。因?yàn)?，政策明確原來(lái)的承包合同不得改變，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還作為債權(quán)的當(dāng)時(shí)，這意味著土地發(fā)包方與承包方之間債之關(guān)系沒(méi)有任何變化，而轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方自由商定的轉(zhuǎn)包條件就是新的債之關(guān)系。隨著農(nóng)村改革的深入，土地流轉(zhuǎn)方式多樣化，2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，在承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變前提下，進(jìn)一步確認(rèn)了轉(zhuǎn)包、出租方式形成的債之關(guān)系。所以，土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對(duì)土地的權(quán)利，就是這種債權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容。

如果立法要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行專門規(guī)定，實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)入了明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性，或者至少是進(jìn)行物權(quán)化保護(hù)的通道。因?yàn)?，債?quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由當(dāng)事人自由議定，內(nèi)容不統(tǒng)一，法律無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。但是對(duì)照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)政策和法律的演變歷史來(lái)看，目前直接規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)的條件還不成熟。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)情形的豐富性、復(fù)雜性，如土地流轉(zhuǎn)的年限、形式大相徑庭，致使制度上還無(wú)法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般性權(quán)能進(jìn)行全面系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納?？墒峭恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)成為物權(quán)，也能產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)預(yù)期、穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期的積極作用。兩相權(quán)衡，實(shí)事求是的做法應(yīng)當(dāng)是對(duì)這一債權(quán)中的關(guān)鍵內(nèi)容予以物權(quán)化保護(hù)，以促進(jìn)農(nóng)地資源的有效利用，使相對(duì)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在某些特定領(lǐng)域具有對(duì)抗一般人的效力。具體而言，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)化保護(hù)，就是要對(duì)合理經(jīng)營(yíng)農(nóng)地而不被違約收回、相對(duì)確定的經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)承包權(quán)人同意抵押土地等權(quán)利內(nèi)容予以物權(quán)化保護(hù)，以強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的保障，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2016年11月08日

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