一、問題的提出

中國的改革開放戰(zhàn)略是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變革開啟和策動的。自20世紀(jì)70年代末期開始，我國農(nóng)村在沖破人民公社制度約束的基礎(chǔ)上，快速構(gòu)建起農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶承包的新型產(chǎn)權(quán)制度，并由此確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一土地制度變遷和組織經(jīng)營方式創(chuàng)新不僅極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對后續(xù)我國全面展開市場化改革和對外開放提供了基礎(chǔ)作用，發(fā)揮了示范作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任是改革開放之后貫穿我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度安排，然而，伴隨著時間的推移以及經(jīng)濟(jì)社會格局的轉(zhuǎn)變，我國在不同時期針對農(nóng)村土地承包關(guān)系的展開方式卻進(jìn)行了持續(xù)調(diào)整，這種調(diào)整可以通過觀察政策文本的表述來進(jìn)行梳理和展示。1984年1月我國發(fā)布的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出延長土地承包期，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1993年11月我國發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》則提出“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。2008年10月中央十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。顯而易見，在改革開放以來的不同時期，我國對農(nóng)村土地承包關(guān)系的思想認(rèn)識和政策實(shí)施既有時序意義的連續(xù)性、又有不同時段的差異性，土地承包關(guān)系長久不變是我國對農(nóng)村土地承包關(guān)系的最新界定以及政策依據(jù)。

問題在于，自2008年農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變這一命題提出之后，我國在思想認(rèn)識層次存在著明顯的分歧，不同學(xué)者針對這一命題給出了多種極具差別的解釋。例如：劉守英(2014)認(rèn)為土地承包關(guān)系長久不變的制度安排，實(shí)際上意味著從有期限的土地制度變成沒有期限的土地制度。這種看法能夠得到其他文獻(xiàn)的支持，例如劉福海、朱啟臻(2009)將長包制視為土地承包關(guān)系永久不變的實(shí)現(xiàn)形式，主張農(nóng)民土地使用權(quán)由土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)等構(gòu)成，土地長包制即將這些權(quán)利的行使時期從30年變?yōu)椴辉O(shè)時間的長久期限。高圣平、嚴(yán)之(2009)也指出：土地承包關(guān)系長久不變意味著土地承包經(jīng)營權(quán)沒有存續(xù)期間的限制，即土地承包經(jīng)營權(quán)的永佃化。與上述思路相區(qū)別，胡昕宇、韓偉(2010)認(rèn)為土地承包關(guān)系長久不變的實(shí)質(zhì)是土地承包“長期化”，該承包期限應(yīng)超過現(xiàn)行的30年，同時考慮到農(nóng)民的態(tài)度則不應(yīng)超過70年。楊久棟、蘇強(qiáng)(2015)認(rèn)為，從法律創(chuàng)新及其實(shí)現(xiàn)的角度看，可將耕地、草地、林地以及“四荒”地的承包期一律延長至70年，該期限的起點(diǎn)應(yīng)從本輪承包期滿時再重新計算下一輪承包期。上述認(rèn)識層面的分歧，很容易引致土地承包關(guān)系長久不變在實(shí)踐操作中的混亂，本文試圖從制度、機(jī)制和操作三個層面闡述土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵，進(jìn)而立足于期限和起點(diǎn)兩個維度解析土地承包關(guān)系長久不變的外延，最后從土地承包關(guān)系長久不變有效執(zhí)行的角度分析其實(shí)施條件。本文的研究工作體現(xiàn)了對現(xiàn)階段我國土地產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營組織方式完善的回應(yīng)，對于中國提高城鄉(xiāng)要素配置效率并化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要的實(shí)踐價值。

二、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的三重內(nèi)涵

土地制度是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度以及經(jīng)營組織方式選擇的基礎(chǔ)。新中國成立以來，我國土地制度經(jīng)歷了土地改革時期農(nóng)民擁有所有權(quán)和使用權(quán)、人民公社時期集體擁有所有權(quán)和使用權(quán)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體擁有所有權(quán)而農(nóng)戶擁有使用權(quán)的多次變遷。這種土地制度變遷歷程體現(xiàn)了對不同時期我國發(fā)展戰(zhàn)略與稟賦條件的回應(yīng)。改革開放之后，我國基于農(nóng)村生產(chǎn)力提升的訴求確立了集體所有、農(nóng)戶承包的土地產(chǎn)權(quán)制度，伴隨著時間的推移和經(jīng)濟(jì)社會格局的轉(zhuǎn)變，這一制度安排在實(shí)踐中面臨著如下情況變化：一是伴隨著本輪土地承包期限的逐步逼近，對土地承包關(guān)系、尤其是土地承包權(quán)利期限和范圍的界定將直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的預(yù)期，進(jìn)而也關(guān)系到農(nóng)民對土地的投入力度以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；二是在農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、且土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，土地承包關(guān)系、尤其是土地承包權(quán)限和范圍的界定將直接影響土地承包經(jīng)營權(quán)的再配置，進(jìn)而對土地利用效率以及農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)也具有極大影響；三是在城鄉(xiāng)土地二元所有制以及農(nóng)村土地征收的情形下，農(nóng)民在土地征收程序以及增值收益分配中的權(quán)益往往受損，這引致了對農(nóng)村土地集體所有制合理性的重新討論。在這方面，何煉成、何林(2005)強(qiáng)調(diào)應(yīng)重新構(gòu)建我國農(nóng)村土地制度，將土地集體所有制變革為土地國有制；文貫中(2014)指出農(nóng)地私有化使農(nóng)民有所有權(quán)分享因土地升值而帶來的巨額財富，因而能夠緩解城鄉(xiāng)收入差距的惡性發(fā)展；簡新華(2013)則認(rèn)為中國農(nóng)村不能實(shí)行土地私有制，深化農(nóng)村改革應(yīng)完善農(nóng)地集體所有制和經(jīng)營方式。上述格局意味著：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及相應(yīng)的土地制度安排面臨新的階段性特征，因此就具有基于這些新特征而進(jìn)行完善的必要。土地承包關(guān)系長久不變正是基于上述多重背景而提出的，作為對上述實(shí)踐背景的回應(yīng)方式，土地承包關(guān)系長久不變自然也就具有多個維度的內(nèi)涵：

首先，在制度層面，土地承包關(guān)系長久不變是指集體擁有土地所有權(quán)，集體成員依托這種土地所有權(quán)并依法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這種集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的制度安排“長久不變”。改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度的基本特征是集體擁有所有權(quán)而農(nóng)戶擁有使用權(quán)，這種“兩權(quán)分離”是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種經(jīng)營組織方式展開的邏輯起點(diǎn)。與人民公社制相比，上述土地制度的特征是將土地使用權(quán)交付給農(nóng)民，與土地私有制相比，上述土地制度的特征是土地所有權(quán)屬于若干農(nóng)戶組成的集體。當(dāng)前我國強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長久不變，首先是指以“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)制度是適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的。之所以如此界定，是因?yàn)椋阂约彝プ鳛檗r(nóng)業(yè)經(jīng)營基本單位可以有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的監(jiān)督成本，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的激勵內(nèi)化，國際經(jīng)驗(yàn)顯示：美國和日本等主要發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)基本組織形式是家庭或農(nóng)戶(高帆，2015)。此外，中國土地產(chǎn)權(quán)安排面臨著制度約束，即土地制度公有制——城鎮(zhèn)土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制是被鎖定的(劉守英，2014)，在此背景下，農(nóng)村土地制度完善的基本線索就是探尋所有權(quán)和使用權(quán)分離，以及使用權(quán)的具體權(quán)限和實(shí)現(xiàn)方式。更重要的是，在城鄉(xiāng)社會保障供給二元化的條件下，農(nóng)村土地事實(shí)上還承擔(dān)著為農(nóng)民提供基本養(yǎng)老和醫(yī)療等保障功能，這種社會保障功能在中部和西部等地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。從這種保障功能出發(fā)，土地就不能被視為單純的經(jīng)濟(jì)要素而按照產(chǎn)權(quán)私有化邏輯進(jìn)行配置，而在地方政府壟斷農(nóng)村土地征收和城市用地供給的前提下，土地私有化未必會根本改變農(nóng)民在城鄉(xiāng)土地再配置中的劣勢地位。除此而外，農(nóng)村土地國有化則面臨著土地國有化實(shí)現(xiàn)方式、農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭激勵機(jī)制重建，以及土地制度安排和法律關(guān)系銜接等諸多問題。由此可見，我國農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶使用的“兩權(quán)分離”模式盡管存在著缺陷，但它是在現(xiàn)有社會制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下的次優(yōu)選擇，土地國有制和私有制均不是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度的變革方向，土地承包關(guān)系長久不變首先體現(xiàn)了對上述土地制度變革方向的明確界定。

其次，在機(jī)制層面，土地承包關(guān)系長久不變的重要目標(biāo)是：在市場化改革進(jìn)程中最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，由此農(nóng)戶在獲取土地承包經(jīng)營權(quán)之后，其對土地承包經(jīng)營權(quán)的配置方式是獨(dú)立的，是基于自我經(jīng)濟(jì)權(quán)衡而做出的，這是在土地制度層面農(nóng)民實(shí)現(xiàn)利益最大化的核心機(jī)制。作為特定農(nóng)村集體組織的成員，農(nóng)戶可以同時行使土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即自己承包土地后直接使用土地，也可以保留承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，即自己承包土地并將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或組織，土地承包關(guān)系長久不變即指農(nóng)戶依靠土地承包經(jīng)營權(quán)有效配置獲取收益的指向是長久不變的，農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)配置的自我選擇性質(zhì)是長久不變的。改革開放以來，我國農(nóng)村勞動力和人口出現(xiàn)了持續(xù)化、大規(guī)模的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，統(tǒng)計資料顯示：2014年年底我國農(nóng)民工的數(shù)量為2.74億，其中本地流轉(zhuǎn)農(nóng)民工數(shù)量為1.06億，而外出流轉(zhuǎn)農(nóng)民工數(shù)量為1.68億。城鄉(xiāng)之間勞動力和人口的再配置意味著農(nóng)村土地—勞動力—人口之間相對關(guān)系的變動，改革開放初期，我國農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)之后是自我從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，這與城鄉(xiāng)勞動力和人口的低流動性緊密相關(guān)。然而，當(dāng)前農(nóng)村勞動力和人口的持續(xù)性、大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)出現(xiàn)了分化：有些農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)之后仍自我從事經(jīng)營，有些農(nóng)戶則擁有土地承包權(quán)之后將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給他人。上述兩種情形均依賴于農(nóng)戶對土地承包關(guān)系的穩(wěn)定預(yù)期，尤其是，土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)派生于集體—農(nóng)戶之間的土地承包關(guān)系，在土地承包關(guān)系頻繁變動的情形下，農(nóng)戶和其他組織對土地經(jīng)營權(quán)的利用也必定是不充分的。為此，我國現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，并賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以流轉(zhuǎn)、抵押等更為寬泛的權(quán)利，其本質(zhì)是在土地價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制層面，肯定并保護(hù)農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)再配置的自我選擇屬性。

最后，在操作層面，土地承包關(guān)系長久不變是針對農(nóng)戶從集體獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)期限而言的。就財產(chǎn)權(quán)利的特征而言，期限是構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以及土地權(quán)利價值的一個重要部分。如不考慮其他條件，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)期限越長，則越能激勵其對土地進(jìn)行長期投資或與其他經(jīng)營者簽訂長期契約。現(xiàn)階段我國強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長久不變即是指：農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)期限足以使其對未來形成穩(wěn)定預(yù)期，這種穩(wěn)定預(yù)期既可防范集體或其他組織對自身土地權(quán)利的侵犯，又足以激勵農(nóng)戶在自我經(jīng)營背景下對土地進(jìn)行充分投資、或在土地經(jīng)營權(quán)流出背景下與流入方簽訂長期合約。顯然，這是從權(quán)利期限的角度出發(fā)，對農(nóng)民土地投資激勵、土地權(quán)益維護(hù)以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等新格局的回應(yīng)。改革開放以來，我國在農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基本制度安排下，圍繞農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限進(jìn)行了多次調(diào)整，這種調(diào)整經(jīng)歷了土地承包期15年或以上、第一輪承包期滿后再延長30年、土地承包經(jīng)營關(guān)系長期不變等不同階段，而上述階段變動的基本趨勢是：延長農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限，固化農(nóng)民與土地有效配置的關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期、提高土地資源的配置效率和產(chǎn)出水平。2008年以來，我國圍繞農(nóng)村土地制度提出土地承包關(guān)系長久不變，這延續(xù)了此前土地承包經(jīng)營權(quán)期限的界定思路：即通過土地承包經(jīng)營權(quán)期限在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的不斷延長，來擴(kuò)展土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍和經(jīng)濟(jì)價值，進(jìn)而為新時期農(nóng)村土地資源的有效配置，以及土地與其他要素的組合效率提高創(chuàng)造有利條件。

綜上所述，土地承包關(guān)系長久不變是我國在新時期針對農(nóng)村土地制度提出的重要論斷，這一論斷既體現(xiàn)了對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及土地所有權(quán)—使用權(quán)分離的延續(xù)，也體現(xiàn)了對農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及土地征收利益分配等新格局的回應(yīng)。就本質(zhì)而言，土地承包關(guān)系長久不變具有制度、機(jī)制和操作等三個層面的內(nèi)涵，這三個層面的內(nèi)涵相互關(guān)聯(lián)并互為補(bǔ)充，制度和機(jī)制層面的內(nèi)涵需要操作層面的期限設(shè)定加以體現(xiàn)，而操作層面的期限設(shè)定是服務(wù)于制度和機(jī)制層面的內(nèi)涵界定。當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界和政策制定領(lǐng)域往往關(guān)注如何界定土地承包經(jīng)營權(quán)期限，即關(guān)注土地承包關(guān)系長久不變的第三個層面的內(nèi)涵。事實(shí)上，土地承包期限是一個重要問題，但它與其他兩個層面的內(nèi)涵界定是關(guān)聯(lián)的，因此對土地承包關(guān)系長久不變的考察必須將上述三者結(jié)合起來，尤其是在探究土地承包經(jīng)營權(quán)期限時，應(yīng)將其放在制度和機(jī)制層面的界定中才能得到更為深入的認(rèn)識。

三、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的期限和起點(diǎn)

農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵探究是理解其外延的前置條件，尤其是在法律和實(shí)踐層面，當(dāng)前亟待解答的問題是：從制度和機(jī)制層面出發(fā)，如何有效界定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，進(jìn)而體現(xiàn)土地承包關(guān)系長久不變這一制度和政策選擇的方向。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)期限是在一系列前置條件下做出的，探究農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的外延必須體現(xiàn)、而不是否定這些條件。具體地說，這些前置條件包括：首先，土地所有權(quán)，即農(nóng)村土地集體所有制不能被土地國有制或土地私有制所取代，就此而言，在土地集體所有制不可改變的前提下，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的期限界定就不應(yīng)是無期限，無期限的土地承包經(jīng)營權(quán)在操作層面很容易被農(nóng)戶理解為實(shí)施土地私有制。其次，橫向的土地使用權(quán)期限比較，我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制和城鎮(zhèn)土地國有制的二元土地產(chǎn)權(quán)制度，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)期限構(gòu)成了理解農(nóng)村土地使用權(quán)期限的一個“參照系”。我國1990年5月19日通過并實(shí)施的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓最高年限是“居住用地70年，工業(yè)用地50年”。再次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限的演變趨勢，即改革開放以來，我國對土地承包經(jīng)營權(quán)的期限界定整體上呈現(xiàn)出不斷延長的態(tài)勢，同時，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍也在不斷擴(kuò)展，期限和權(quán)利范圍的變革目的均在于充實(shí)、細(xì)化土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而提高農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)組合空間和土地配置效率。最后，與現(xiàn)行法律文本之間的銜接，我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》和《土地承包法》等明確規(guī)定：耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年，現(xiàn)有法律文本對土地使用權(quán)期限按照其用途做了不同規(guī)定，在這些規(guī)定中70年是農(nóng)民擁有土地使用權(quán)(林地)的最高限度。

從上述前置條件出發(fā)，并考慮土地承包關(guān)系長久不變的制度和機(jī)制內(nèi)涵，土地承包經(jīng)營權(quán)的期限可被界定為70年，其起點(diǎn)應(yīng)從《土地管理法》(1998年版)開始實(shí)施的1999年開始，這一起點(diǎn)也是本輪農(nóng)村土地承包實(shí)施的起始年份。之所以將土地承包關(guān)系長久不變背景下的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，是因?yàn)椋核窃诓桓淖兺恋丶w所有制背景下的有期限的長久不變，這對于確保制度層面的土地所有制和農(nóng)戶承包經(jīng)營這種關(guān)系是重要的，且這種安排不至于在實(shí)踐中使人們將土地制度完善誤解為實(shí)行土地私有化。更重要的是，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，要比現(xiàn)行的30年土地承包期在時段上更長，它延續(xù)了改革開放以來我國農(nóng)村土地承包期伴隨著時間轉(zhuǎn)移而逐步延長的思路。如將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且起點(diǎn)始于1999年，則農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)將延伸至2069年，即使在本輪承包期30年到期(2029年)之后，農(nóng)民仍以家庭為單位擁有后續(xù)40年的土地承包經(jīng)營權(quán)。如從當(dāng)年(2015年)開始則這種土地承包關(guān)系將延續(xù)至54年。上述期限延長體現(xiàn)了土地承包關(guān)系從“長期不變”轉(zhuǎn)向“長久不變”的思想基礎(chǔ)，對于穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期，以及推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式創(chuàng)新是有積極作用的。

將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，且將起始點(diǎn)界定為1999年，原因還在于：從現(xiàn)行的土地法規(guī)變動軌跡來看，我國1986年通過的《土地管理法》并未涉及農(nóng)村土地承包期限，而1998年修訂通過的《土地管理法》則在第14條明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”，且該法規(guī)自1999年1月1日起實(shí)施。2004年通過的《土地管理法》主要修訂了國家土地征收或征用的條款，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限以及法規(guī)實(shí)施時間仍延續(xù)了1998年版本的規(guī)定。上述情形意味著：在法律層面1999年是我國劃定土地承包經(jīng)營權(quán)期限的重要起始點(diǎn)，且本輪農(nóng)民的土地承包期也起始于1999年，農(nóng)村集體和農(nóng)戶之間的土地承包合同可以在尊重農(nóng)戶選擇權(quán)利的基礎(chǔ)上予以延續(xù)。另外，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，且將起始點(diǎn)界定為1999年還著眼于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的同一化，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元土地制度除了表征為土地所有制不同之外，也表現(xiàn)為土地使用權(quán)期限的差別，即農(nóng)村土地承包期30年而城鎮(zhèn)居住土地使用最高年限70年。1998年6月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房改革加快住房建設(shè)的通知》，這標(biāo)志著城鎮(zhèn)的福利住房體系開始轉(zhuǎn)向商品化、市場化住房模式，在此背景下城鎮(zhèn)居住用地使用權(quán)70年開始大規(guī)模體現(xiàn)并實(shí)施。由此可見，以1999年為起點(diǎn)并將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，有助于為我國在2070年左右形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地使用權(quán)格局提供有利條件。

在城鄉(xiāng)勞動和土地資源再配置的條件下，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且將起始點(diǎn)界定為1999年還具有提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入等方面的重要意義。土地承包期期限不僅關(guān)系到農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的預(yù)期和投入，而且關(guān)系到農(nóng)戶讓渡土地使用權(quán)時的定價方式和經(jīng)濟(jì)收益。我國1986年通過的《土地管理法》規(guī)定：土地征用時用地單位支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不超過土地被征用前平均年產(chǎn)值的20倍，1998年修訂通過的《土地管理法》則將這一限額提升至30倍，上述土地征收或征用中的補(bǔ)償依據(jù)與農(nóng)民土地承包期限有著緊密關(guān)聯(lián)。如果將土地承包期視為農(nóng)民讓渡土地使用權(quán)的“影子價格”，那么在土地承包關(guān)系長久不變的情形下，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且將起始點(diǎn)界定為1999年有助于提高土地征收時農(nóng)民的土地增值收益。按照70年的期限計算，在本輪承包期滿之后農(nóng)民還擁有40年的土地承包經(jīng)營權(quán)，從2015年開始則農(nóng)民還擁有54年的土地承包經(jīng)營權(quán)，依照上述影子價格，農(nóng)民在土地出讓時所獲得土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)將提升至土地年產(chǎn)值的40～54倍，這相對于此前30倍的土地使用權(quán)讓渡收益而言是一個較為顯著的增長。除此而外，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且將起始點(diǎn)界定為1999年還是因?yàn)檫@種界定可與我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)程相耦合，可以預(yù)期：從現(xiàn)在開始直至2069年，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化進(jìn)程將持續(xù)推進(jìn)，在這些結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的條件下，農(nóng)村勞動力在就業(yè)人數(shù)中的占比、農(nóng)村人口在總?cè)丝跀?shù)中的占比將會持續(xù)下降，而政府在基本公共服務(wù)均等化的思路下將不斷縮減城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品落差，其結(jié)果是相對于現(xiàn)在農(nóng)村人地之間的緊張關(guān)系將會下降，土地承擔(dān)的社會保障功能也將隨之降低甚至消除，這樣我國農(nóng)村土地就可更充分地表征為經(jīng)濟(jì)要素并按照市場化邏輯進(jìn)行優(yōu)化配置。

四、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的實(shí)施條件

土地承包關(guān)系長久不變是我國在新時期針對農(nóng)村土地要素配置所做出的重要制度安排，這一安排既體現(xiàn)了對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地集體所有制的延續(xù)，也體現(xiàn)了對農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等新格局的回應(yīng)。問題在于，土地承包關(guān)系是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)之間一系列制度安排下生成與演變的，土地承包關(guān)系長久不變不可能在真空中推進(jìn)，其有效實(shí)施必然與其他制度安排的變化和改進(jìn)相關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)階段我國要有效推進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，就需要充分考慮如下實(shí)施條件：

首先，農(nóng)村土地集體所有制是土地承包關(guān)系的形成基礎(chǔ)，也是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)以及其他細(xì)分權(quán)利的展開依據(jù)。在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度演變中，土地集體所有制的集體通常被理解為“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，但這種界定并未清晰地確定“集體”與“成員”之間的土地權(quán)責(zé)邊界，由此很容易產(chǎn)生如下追問：土地集體所有制中的集體是現(xiàn)有農(nóng)村集體組織、還是農(nóng)民以其成員權(quán)而形成的自發(fā)經(jīng)濟(jì)組織?農(nóng)村集體組織所擁有的土地所有權(quán)究竟包括哪些權(quán)利，集體組織是如何來行使和執(zhí)行這些權(quán)利的?當(dāng)現(xiàn)行農(nóng)村集體行使土地所有權(quán)出現(xiàn)程序不當(dāng)或損害成員權(quán)益時，農(nóng)民或農(nóng)戶應(yīng)如何約束農(nóng)村集體組織?單個農(nóng)戶作為特定農(nóng)村社區(qū)的成員，能否依照其成員權(quán)退出集體組織并由此獲得相應(yīng)的“土地所有權(quán)”份額?上述追問的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是：我國有些地區(qū)農(nóng)村的集體負(fù)責(zé)人在土地征用過程中往往具有很大話語權(quán)并容易成為最大的利益獲取者，此種情形對集體—農(nóng)戶之間的穩(wěn)定承包關(guān)系構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)?；诖?，我國要有效實(shí)施土地承包關(guān)系長久不變，就需要在法律層面對集體所有制的“集體”及“所有權(quán)”進(jìn)行明確界定，并對單個農(nóng)戶與農(nóng)戶組織而成的“集體”兩者的關(guān)系進(jìn)行明確闡述。長遠(yuǎn)來看，集體所有制的“集體”應(yīng)更多體現(xiàn)為農(nóng)戶基于經(jīng)濟(jì)考慮而形成的自發(fā)性經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶作為組織成員依靠其退出權(quán)而形成對集體權(quán)利使用的有效約束。當(dāng)前我國土地集體所有制的“集體”往往被視為兼具行政功能和經(jīng)濟(jì)功能的基層組織(例如村委會)，據(jù)此，在土地承包關(guān)系中就需要明確基層組織行駛土地所有權(quán)的程序、邊界以及利益分配方案，避免基層組織依靠行政功能而對土地配置這一經(jīng)濟(jì)功能形成侵犯，這是現(xiàn)階段有效實(shí)施土地承包關(guān)系長久不變的重要制度保障。

其次，土地承包關(guān)系長久不變在機(jī)制層面意味著農(nóng)民自我選擇空間的擴(kuò)大，這種擴(kuò)大導(dǎo)源于土地承包期的延長以及土地承包經(jīng)營權(quán)的不斷細(xì)分，由此，土地承包關(guān)系長久不變需要對土地承包經(jīng)營權(quán)的分化以及重新組合予以高度關(guān)注。從實(shí)踐來看，改革開放之后我國針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度形成了集體所有—農(nóng)戶使用的基本格局，但在農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的背景下，許多農(nóng)戶傾向于將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或組織，由此就出現(xiàn)了農(nóng)戶承包權(quán)(即與集體簽訂承包合同并取得某期限內(nèi)土地承包權(quán)利)與經(jīng)營權(quán)(即與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同并取得某期限內(nèi)土地使用權(quán)利)之間的分離，當(dāng)然，農(nóng)戶取得承包權(quán)之后是自我行使經(jīng)營權(quán)還是讓渡給他人實(shí)行經(jīng)營權(quán)，這是農(nóng)戶基于勞動力流轉(zhuǎn)以及自身經(jīng)濟(jì)收益權(quán)衡之后的結(jié)果。然而上述選擇的結(jié)果是農(nóng)村出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”格局。土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是依次派生出來的，在土地集體所有制給定的條件下，如何清晰界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界及其組合方式就至關(guān)重要。從理論上說土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)衍生而來，其期限和權(quán)利范圍應(yīng)小于或等于承包權(quán)?；诖?，人們就需要追問：我國允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，那么土地承包權(quán)是否可以抵押?如可以抵押，那么如何解決土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者均可抵押的組合關(guān)系?如果不可抵押，那么由土地承包權(quán)衍生的經(jīng)營權(quán)為何被允許抵押?事實(shí)上，在土地承包關(guān)系長久不變的思路下，最有效的權(quán)利安排應(yīng)是允許土地承包權(quán)可以抵押，而土地承包戶和土地流入方在簽訂流轉(zhuǎn)合同時可對土地使用權(quán)抵押的讓渡及其補(bǔ)償進(jìn)行自行約定，土地承包戶可以將抵押權(quán)讓渡給土地流入方，也可以不讓渡給土地流入方，而這兩種情形下的土地流轉(zhuǎn)的租金水平是有區(qū)別的。將抵押權(quán)的配置方式交付給土地承包戶，這對于農(nóng)民土地權(quán)利的維護(hù)以及土地資源的有效配置是至關(guān)重要的。

最后，土地承包關(guān)系長久不變其根本立足點(diǎn)是穩(wěn)定農(nóng)民對土地承包的預(yù)期，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營投入并促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)合同長期化。值得強(qiáng)調(diào)的是，土地承包期限延長是產(chǎn)權(quán)制度安排的重要組成部分，但期限延長是否必定會穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期、并促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，這在理論上和經(jīng)驗(yàn)中均是不確定的。這里的關(guān)鍵在于：農(nóng)戶的經(jīng)營預(yù)期以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到多種因素的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)期限延長只有和其他制度安排相配套才能取得預(yù)期效果，就此而言，土地承包關(guān)系長久不變的有效實(shí)施必須關(guān)注“制度互補(bǔ)”問題。在實(shí)踐中，人們往往認(rèn)為對土地產(chǎn)權(quán)的確定(確權(quán))有助于更好地發(fā)揮土地配置效率提高的功能(賦能)，然而郭曉鳴、廖祖君(2013)揭示了土地制度“確權(quán)”和“賦能”之間的差異，確權(quán)頒證后的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)和林權(quán)并沒有如預(yù)期的那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。這種情形意味著：延長農(nóng)村土地承包期并擴(kuò)大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)范圍只有與其他因素相結(jié)合才能產(chǎn)生良好的績效，這些組合因素包括：農(nóng)村內(nèi)部金融資源獲取的成本以及便捷性、農(nóng)村內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系、農(nóng)村土地在實(shí)質(zhì)上承擔(dān)社會保障功能的程度、農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)能否融入城鎮(zhèn)部門、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民獲取各類公共產(chǎn)品的均等化程度等等。在這個意義上，當(dāng)前深化戶籍制度改革、賦予城鄉(xiāng)居民相對均等的基本公共產(chǎn)品、發(fā)育農(nóng)村多樣化的金融供給方式、強(qiáng)化農(nóng)村人力資本投入等應(yīng)與土地產(chǎn)權(quán)制度完善相配套，在“制度互補(bǔ)”而不是“政策割裂”的背景下去推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，則農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變才可能達(dá)成有效維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益、不斷提高土地配置效率的預(yù)期目標(biāo)。

五、結(jié)論和政策含義

改革開放以來，在堅持集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶擁有使用權(quán)的前提下，我國農(nóng)村土地制度和經(jīng)營組織方式出現(xiàn)了多次適應(yīng)性調(diào)整，而土地承包關(guān)系長久不變成為現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度和經(jīng)營組織方式的展開基礎(chǔ)。本文強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系長久不變具有制度、機(jī)制和操作三個層面的內(nèi)涵，其制度內(nèi)涵是指農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶使用的制度安排長久不變，機(jī)制內(nèi)涵是指農(nóng)戶依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的自發(fā)配置來增加其經(jīng)濟(jì)收益的特征長久不變，操作內(nèi)涵是指應(yīng)在繼續(xù)延長土地承包期的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更為穩(wěn)定的土地經(jīng)營預(yù)期?；诖?，本文指出對土地承包經(jīng)營權(quán)期限的探究必須體現(xiàn)制度和機(jī)制層面的要求，我國提出的土地承包關(guān)系長久不變的本質(zhì)是有期限的長久不變，立足于多個維度的前置條件，我國將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，而將期限起點(diǎn)界定為1999年是合適的?？紤]到土地產(chǎn)權(quán)制度完善是一連串的事件，土地承包關(guān)系長久不變必然連帶到其他制度維度的變革，據(jù)此，本文從土地集體所有制“集體”和“所有權(quán)”的界定、土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的組合，以及土地產(chǎn)權(quán)制度完善之后的交易條件等視角，探究了土地承包關(guān)系長久不變的實(shí)施條件，指出在“制度互補(bǔ)”的基礎(chǔ)上這一制度和政策指向才可能取得預(yù)期的績效。

土地制度在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，本文對土地承包關(guān)系長久不變的探究對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及形成城鄉(xiāng)一體化新格局具有重要價值。本文的研究顯示：土地承包關(guān)系長久不變不是要否定或變革土地集體所有制，而是使土地集體所有—農(nóng)戶使用的權(quán)利結(jié)構(gòu)更能適應(yīng)變動的經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐，土地私有制和國有制不是當(dāng)前我國土地制度完善的根本方向，這意味著我國土地制度的變革主線仍是對土地使用權(quán)的延長、細(xì)分、充實(shí)和重新組合。其次，在考慮到多種前置條件之后，土地承包關(guān)系長久不變在承包期限上可被延長為70年，其起點(diǎn)應(yīng)被界定為1999年，在操作中必須關(guān)注本輪承包期間內(nèi)農(nóng)村人口和土地結(jié)構(gòu)的變化，本輪承包期內(nèi)因人口變動引起的土地調(diào)整壓力可通過“大穩(wěn)定、小調(diào)整”方式分散解決，也可通過集體經(jīng)濟(jì)形成的收益進(jìn)行貨幣化補(bǔ)償，或通過農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所派生的崗位進(jìn)行就業(yè)轉(zhuǎn)換。與此同時，更要明確土地承包關(guān)系長久不變不是要將承包戶“鎖定”于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)是在穩(wěn)定預(yù)期的基礎(chǔ)上將是否直接從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的選擇權(quán)賦予農(nóng)戶，農(nóng)民在獲得穩(wěn)定承包關(guān)系后是否讓渡土地經(jīng)營權(quán)是其自發(fā)選擇的結(jié)果，其他組織不能對農(nóng)戶的自發(fā)選擇行為進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)。最后，土地承包關(guān)系長久不變是農(nóng)村和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)政策安排的重要組成部分，但此項(xiàng)制度安排的有效實(shí)施依賴于其他制度的完善與配套，戶籍制度改革的深化、農(nóng)村金融體制的發(fā)育以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化對土地產(chǎn)權(quán)制度完善具有重要推動作用，因此也就成為土地承包關(guān)系長久不變的實(shí)施條件?，F(xiàn)階段我國必須在綜合性、系統(tǒng)化背景下探究農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的有效方案，希冀通過單向度的土地產(chǎn)權(quán)制度改革來承載城鄉(xiāng)一體化新格局是難以奏效的。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京社會科學(xué)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)