提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，對(duì)改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，縮小城鄉(xiāng)差距，全面建成小康社會(huì)有重要作用。近年來(lái)，地方進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村治理探索，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，總結(jié)這些地方探索及其對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的主要問(wèn)題

通過(guò)不斷加大投入，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)有了長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)保障水平不斷提高，教育、醫(yī)療條件不斷改善。但是，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在一些問(wèn)題，和滿足農(nóng)村居民的多元化、多層次需求還有一定差距。存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）大部分村莊供給主體單一

村級(jí)公益事業(yè)是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分?！蛾P(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)責(zé)任進(jìn)行了劃分，跨村以及村以上范圍的公益事業(yè)由各級(jí)政府負(fù)責(zé)，村內(nèi)的水利、道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等公共服務(wù)建設(shè)主要通過(guò)“一事一議”籌資籌勞和集體經(jīng)濟(jì)組織投入解決。實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，不同村莊的公共服務(wù)供給主體有一些差異。有些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，主要由集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)；一些有大型私人企業(yè)的村莊，企業(yè)會(huì)提供一些資金幫助村莊修建道路、整治環(huán)境衛(wèi)生等；一些民間組織發(fā)育較好的村莊，民間組織會(huì)參與公共服務(wù)供給；還有為數(shù)不少的村莊，稅費(fèi)改革以后，由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱，又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，公共服務(wù)供給主要依靠政府財(cái)政投入。供給主體單一是大部分村莊公共服務(wù)供給不足的重要原因。

（二）政府投入不足

政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主要責(zé)任包括制定和完善農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展政策、承擔(dān)公共服務(wù)支出責(zé)任、引導(dǎo)和監(jiān)管其他農(nóng)村公共服務(wù)供給主體等。政府可以直接提供農(nóng)村公共服務(wù)，也可以向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)。2013年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，政府要把直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，政府承擔(dān)的公共服務(wù)供給責(zé)任并沒(méi)有發(fā)生改變，只是改變了承當(dāng)責(zé)任的方式。同時(shí)，由更專業(yè)的機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)，服務(wù)水平和質(zhì)量會(huì)得到很大提升。

雖然政府不斷加大財(cái)政投入力度，但由于村莊數(shù)量眾多，每個(gè)村莊的平均投入仍然很有限。而且，村莊獲取財(cái)政支持的狀況千差萬(wàn)別。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村公共服務(wù)研究”項(xiàng)目組的調(diào)查，被調(diào)查的46個(gè)村自2006年以來(lái)的5年里上級(jí)政府下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金合計(jì)23661.43萬(wàn)元，平均每個(gè)村514.38萬(wàn)元，但其中有8個(gè)村在5年里沒(méi)有分配到任何專項(xiàng)資金，有6個(gè)村僅得到1－10萬(wàn)元，有12個(gè)村分配到了10.5－100萬(wàn)元；超過(guò)平均值的只有7個(gè)村莊，其中4個(gè)村得到的專項(xiàng)資金多于2000 萬(wàn)，最高者達(dá)8560萬(wàn)。村莊獲得財(cái)政支持狀況常常取決于村干部的個(gè)人能力。由于財(cái)政支持差異大，村莊發(fā)展失衡現(xiàn)象普遍存在。

（三）農(nóng)村居民參與積極性不足

農(nóng)村公共服務(wù)供給需要農(nóng)村居民的積極參與。例如，對(duì)于村內(nèi)道路建設(shè)，需要農(nóng)村居民參與籌資籌勞；對(duì)于村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，需要農(nóng)村居民對(duì)家里垃圾進(jìn)行分類，并把垃圾投放到垃圾桶或其他固定投放點(diǎn)。從目前情況看，農(nóng)村居民參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性還有待提高。這可能有幾個(gè)方面的原因。一是行政村內(nèi)不同自然村（村民小組）存在不同的利益訴求，在公共物品供給上很難達(dá)成一致意見(jiàn)。二是行政村范圍較大，單個(gè)農(nóng)村居民對(duì)公共物品供給的影響容易被忽略，都認(rèn)為自己對(duì)整體沒(méi)有影響或影響不大，最后導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。三是政府提供的公共服務(wù)和農(nóng)村居民的需求可能有一定差距。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，農(nóng)村主要公共服務(wù)項(xiàng)目根據(jù)農(nóng)村居民的需求強(qiáng)度從高到低排序依次為合作醫(yī)療、修路、安全飲水、水利設(shè)施、就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)技服務(wù)、義務(wù)教育、文化活動(dòng)場(chǎng)所、農(nóng)村低保、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)治安、法律服務(wù)、污水處理、垃圾處理、廁所改建、建沼氣、防災(zāi)減災(zāi)（黨國(guó)英等，2013）。如果不根據(jù)農(nóng)村居民的需求來(lái)提供公共服務(wù)，農(nóng)村居民的參與積極性就會(huì)受到影響。

（四）供給效率低

農(nóng)村社會(huì)管理和行政服務(wù)也是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分，供給效率有待進(jìn)一步提高。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有些村的村務(wù)公開沒(méi)落實(shí)好，辦理事項(xiàng)和辦理流程沒(méi)有向農(nóng)村居民公開，農(nóng)村居民不知道何時(shí)可以辦理，如何辦理；二是農(nóng)村居民辦理事項(xiàng)常常涉及縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)不同部門，跑很多次、很多部門也不一定能辦成；三是有些村干部由于沒(méi)有接受過(guò)相關(guān)教育和培訓(xùn)，不熟悉業(yè)務(wù)，辦事效率比較低。如何提高農(nóng)村社會(huì)管理和行政服務(wù)效率也是有待解決的問(wèn)題。

鄉(xiāng)村治理探索及其對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響

近年來(lái)，地方進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村治理探索，這些探索在解決農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一、政府投入不足、農(nóng)村居民參與積極性不高、供給效率低等問(wèn)題方面發(fā)揮了積極作用。

（一）引導(dǎo)民間組織發(fā)育增強(qiáng)供給力量

農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求多元化，單一的供給主體很難滿足需求，引導(dǎo)民間組織發(fā)育增加供給主體可以增強(qiáng)供給力量。一些地區(qū)進(jìn)行了探索，例如，廣東省佛山市三水區(qū)白坭鎮(zhèn)2012年開始組建鄉(xiāng)賢慈善會(huì)和家鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等社會(huì)組織。該鎮(zhèn)的祠巷村成功組建首個(gè)鄉(xiāng)賢慈善會(huì)，籌得善款900多萬(wàn)元；西岸村成立首個(gè)家鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，根據(jù)成員的特長(zhǎng)、社會(huì)資源等分工成立了籌款、規(guī)劃建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督等幾個(gè)工作小組，為村莊建設(shè)出謀劃策、出錢出力；鳳果村和崗頭村也通過(guò)這兩個(gè)平臺(tái)分別籌集到400多萬(wàn)和300萬(wàn)元資金開展村級(jí)文化活動(dòng)中心建設(shè)及進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)提升工程。民間組織在推動(dòng)和支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。

（二）設(shè)立專項(xiàng)資金穩(wěn)定公共服務(wù)供給

村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行，以及一些公共文化娛樂(lè)活動(dòng)的開展都需要經(jīng)費(fèi)支持。政府財(cái)政支持是農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供給的關(guān)鍵，也是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的重要舉措。2009年，成都設(shè)立“村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金”，當(dāng)年對(duì)于每個(gè)行政村和涉農(nóng)社區(qū)，村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金的額度都是至少20萬(wàn)元。到2015年，成都市縣兩級(jí)投入村級(jí)專項(xiàng)資金近58億元，實(shí)施了123805個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目；融資5.8億元，實(shí)施435個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大大提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)屯（村落）自治提高農(nóng)村居民積極性

搭建適用不同范圍農(nóng)村居民的自治平臺(tái)，加強(qiáng)屯（村落）自治，有助于提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效果。首先，由于屯（村落）內(nèi)農(nóng)村居民具有更為相近的文化和利益訴求，在公共服務(wù)供給決策中比較容易達(dá)成一致意見(jiàn)，更容易推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的開展。其次，由于屯（村落）范圍內(nèi)農(nóng)村居民人數(shù)相對(duì)較少，每個(gè)村民的影響會(huì)更突出，可以增強(qiáng)農(nóng)村居民的責(zé)任感。

廣西宜州、湖北秭歸的一些探索取得了一定成效。廣西宜州以屯為單位，通過(guò)屯級(jí)群眾大會(huì)選出威望高、有奉獻(xiàn)精神、處事能力強(qiáng)的1到2名農(nóng)村黨員代表、4到5名群眾骨干代表組成屯級(jí)黨群理事會(huì)，負(fù)責(zé)商議確定屯里經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大事務(wù)。屯級(jí)黨群理事會(huì)的建立對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共服務(wù)供給發(fā)揮了積極作用。例如，宜州市安馬鄉(xiāng)長(zhǎng)期存在養(yǎng)蠶污染的問(wèn)題，建立“屯級(jí)黨群理事會(huì)”后，經(jīng)過(guò)理事會(huì)成員挨家挨戶做工作后，建起了蠶沙房，解決了養(yǎng)蠶污染的問(wèn)題（王軍偉，2013）。湖北省秭歸縣從2012年以來(lái)開展“幸福村落”創(chuàng)建工作，村務(wù)管理實(shí)行“村民委員會(huì)－村民小組－村落”三級(jí)構(gòu)架，社會(huì)治理實(shí)行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會(huì)-社區(qū)理事會(huì)-村落理事會(huì)”三級(jí)構(gòu)架。村莊內(nèi)不同性質(zhì)、不同利益范圍的公共事務(wù)，分別在建制村、社區(qū)（村民小組）、村落層面解決。由于充分考慮了利益、文化、血緣等各種因素，調(diào)動(dòng)了農(nóng)村居民的積極性，公共服務(wù)供給效果得到提高。

（四）設(shè)立公共服務(wù)中心（站）提高供給效率

由公共服務(wù)中心（站）集中在固定時(shí)間向農(nóng)村居民提供社會(huì)管理和行政服務(wù)，可以提高服務(wù)質(zhì)量。在具體操作上有多種模式。

一些地區(qū)在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)－行政村－村小組”治理模式下，通過(guò)單獨(dú)或合并建立村級(jí)服務(wù)中心，推進(jìn)公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)。

例如，浙江寧波在保留原有行政村體制不變的前提下，根據(jù)實(shí)際情況在若干行政村的范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的服務(wù)中心，為轄區(qū)內(nèi)的村民提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化教育、科技法律在內(nèi)的各種服務(wù)（王一，2013）。一些地區(qū)在合并行政村的基礎(chǔ)上建立公共服務(wù)中心來(lái)提供服務(wù)。例如，山東德州于2008年開始部署新型農(nóng)村建設(shè)，把條件適合的若干個(gè)村合并成一個(gè)農(nóng)村社區(qū)，建立社區(qū)服務(wù)中心，為轄區(qū)內(nèi)村民提供醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等多方面的服務(wù)。還有一些地區(qū)下移村民自治組織，在村小組（自然村）一級(jí)建立村民委員會(huì)，在行政村一級(jí)建立公共服務(wù)站。例如，廣東清遠(yuǎn)在行政村一級(jí)全面建立了片區(qū)社會(huì)綜合服務(wù)站，把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）設(shè)在農(nóng)村的服務(wù)管理平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)承接上級(jí)政府部門延伸到村級(jí)的黨政工作和社會(huì)管理事務(wù)。這些地方探索通過(guò)建立公共服務(wù)中心（站）集中提供服務(wù)提高了供給效率。

一些建議

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在供給主體單一、政府投入不足、農(nóng)村居民參與積極性不高、供給效率低等問(wèn)題。一些地方進(jìn)行了鄉(xiāng)村治理探索，通過(guò)引導(dǎo)民間組織發(fā)育、設(shè)立專項(xiàng)資金、加強(qiáng)屯（村落）自治、設(shè)立公共服務(wù)中心（站）提高了農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量。

政府要鼓勵(lì)地方在遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行鄉(xiāng)村治理探索，探索中要重點(diǎn)關(guān)注幾個(gè)問(wèn)題。

一是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，由黨組織引導(dǎo)搭建適用于不同范圍農(nóng)村居民的自治平臺(tái)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性。

二是要協(xié)調(diào)好民間組織和自治組織的關(guān)系，對(duì)民間組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的范圍進(jìn)行規(guī)范和限定。

三是要建立相關(guān)機(jī)制確保農(nóng)村公共服務(wù)中心（站）正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

四是要?jiǎng)?chuàng)建有效機(jī)制確保根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際需求來(lái)確定政府農(nóng)村公共服務(wù)專項(xiàng)資金用途，并探索簡(jiǎn)單有效的方式對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員,研究方向:農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)發(fā)展觀察》2016年第20期

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