提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量,對(duì)改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件,縮小城鄉(xiāng)差距,全面建成小康社會(huì)有重要作用。近年來(lái),地方進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村治理探索,對(duì)促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用,總結(jié)這些地方探索及其對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的主要問(wèn)題
通過(guò)不斷加大投入,當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)有了長(zhǎng)足發(fā)展,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷加強(qiáng),農(nóng)村社會(huì)保障水平不斷提高,教育、醫(yī)療條件不斷改善。但是,當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給還存在一些問(wèn)題,和滿足農(nóng)村居民的多元化、多層次需求還有一定差距。存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
(一)大部分村莊供給主體單一
村級(jí)公益事業(yè)是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分?!蛾P(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)責(zé)任進(jìn)行了劃分,跨村以及村以上范圍的公益事業(yè)由各級(jí)政府負(fù)責(zé),村內(nèi)的水利、道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等公共服務(wù)建設(shè)主要通過(guò)“一事一議”籌資籌勞和集體經(jīng)濟(jì)組織投入解決。實(shí)踐中,由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同,不同村莊的公共服務(wù)供給主體有一些差異。有些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊,主要由集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù);一些有大型私人企業(yè)的村莊,企業(yè)會(huì)提供一些資金幫助村莊修建道路、整治環(huán)境衛(wèi)生等;一些民間組織發(fā)育較好的村莊,民間組織會(huì)參與公共服務(wù)供給;還有為數(shù)不少的村莊,稅費(fèi)改革以后,由于集體經(jīng)濟(jì)薄弱,又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源,公共服務(wù)供給主要依靠政府財(cái)政投入。供給主體單一是大部分村莊公共服務(wù)供給不足的重要原因。
(二)政府投入不足
政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的主要責(zé)任包括制定和完善農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展政策、承擔(dān)公共服務(wù)支出責(zé)任、引導(dǎo)和監(jiān)管其他農(nóng)村公共服務(wù)供給主體等。政府可以直接提供農(nóng)村公共服務(wù),也可以向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)。2013年,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出,政府要把直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng),交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān),并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù),政府承擔(dān)的公共服務(wù)供給責(zé)任并沒(méi)有發(fā)生改變,只是改變了承當(dāng)責(zé)任的方式。同時(shí),由更專業(yè)的機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù),服務(wù)水平和質(zhì)量會(huì)得到很大提升。
雖然政府不斷加大財(cái)政投入力度,但由于村莊數(shù)量眾多,每個(gè)村莊的平均投入仍然很有限。而且,村莊獲取財(cái)政支持的狀況千差萬(wàn)別。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村公共服務(wù)研究”項(xiàng)目組的調(diào)查,被調(diào)查的46個(gè)村自2006年以來(lái)的5年里上級(jí)政府下?lián)艿膶m?xiàng)資金合計(jì)23661.43萬(wàn)元,平均每個(gè)村514.38萬(wàn)元,但其中有8個(gè)村在5年里沒(méi)有分配到任何專項(xiàng)資金,有6個(gè)村僅得到1-10萬(wàn)元,有12個(gè)村分配到了10.5-100萬(wàn)元;超過(guò)平均值的只有7個(gè)村莊,其中4個(gè)村得到的專項(xiàng)資金多于2000 萬(wàn),最高者達(dá)8560萬(wàn)。村莊獲得財(cái)政支持狀況常常取決于村干部的個(gè)人能力。由于財(cái)政支持差異大,村莊發(fā)展失衡現(xiàn)象普遍存在。
(三)農(nóng)村居民參與積極性不足
農(nóng)村公共服務(wù)供給需要農(nóng)村居民的積極參與。例如,對(duì)于村內(nèi)道路建設(shè),需要農(nóng)村居民參與籌資籌勞;對(duì)于村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目,需要農(nóng)村居民對(duì)家里垃圾進(jìn)行分類,并把垃圾投放到垃圾桶或其他固定投放點(diǎn)。從目前情況看,農(nóng)村居民參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性還有待提高。這可能有幾個(gè)方面的原因。一是行政村內(nèi)不同自然村(村民小組)存在不同的利益訴求,在公共物品供給上很難達(dá)成一致意見(jiàn)。二是行政村范圍較大,單個(gè)農(nóng)村居民對(duì)公共物品供給的影響容易被忽略,都認(rèn)為自己對(duì)整體沒(méi)有影響或影響不大,最后導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。三是政府提供的公共服務(wù)和農(nóng)村居民的需求可能有一定差距。根據(jù)相關(guān)調(diào)查,農(nóng)村主要公共服務(wù)項(xiàng)目根據(jù)農(nóng)村居民的需求強(qiáng)度從高到低排序依次為合作醫(yī)療、修路、安全飲水、水利設(shè)施、就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)技服務(wù)、義務(wù)教育、文化活動(dòng)場(chǎng)所、農(nóng)村低保、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)治安、法律服務(wù)、污水處理、垃圾處理、廁所改建、建沼氣、防災(zāi)減災(zāi)(黨國(guó)英等,2013)。如果不根據(jù)農(nóng)村居民的需求來(lái)提供公共服務(wù),農(nóng)村居民的參與積極性就會(huì)受到影響。
(四)供給效率低
農(nóng)村社會(huì)管理和行政服務(wù)也是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分,供給效率有待進(jìn)一步提高。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是有些村的村務(wù)公開沒(méi)落實(shí)好,辦理事項(xiàng)和辦理流程沒(méi)有向農(nóng)村居民公開,農(nóng)村居民不知道何時(shí)可以辦理,如何辦理;二是農(nóng)村居民辦理事項(xiàng)常常涉及縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)不同部門,跑很多次、很多部門也不一定能辦成;三是有些村干部由于沒(méi)有接受過(guò)相關(guān)教育和培訓(xùn),不熟悉業(yè)務(wù),辦事效率比較低。如何提高農(nóng)村社會(huì)管理和行政服務(wù)效率也是有待解決的問(wèn)題。
鄉(xiāng)村治理探索及其對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的影響
近年來(lái),地方進(jìn)行了一些鄉(xiāng)村治理探索,這些探索在解決農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一、政府投入不足、農(nóng)村居民參與積極性不高、供給效率低等問(wèn)題方面發(fā)揮了積極作用。
(一)引導(dǎo)民間組織發(fā)育增強(qiáng)供給力量
農(nóng)村居民的公共服務(wù)需求多元化,單一的供給主體很難滿足需求,引導(dǎo)民間組織發(fā)育增加供給主體可以增強(qiáng)供給力量。一些地區(qū)進(jìn)行了探索,例如,廣東省佛山市三水區(qū)白坭鎮(zhèn)2012年開始組建鄉(xiāng)賢慈善會(huì)和家鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等社會(huì)組織。該鎮(zhèn)的祠巷村成功組建首個(gè)鄉(xiāng)賢慈善會(huì),籌得善款900多萬(wàn)元;西岸村成立首個(gè)家鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì),根據(jù)成員的特長(zhǎng)、社會(huì)資源等分工成立了籌款、規(guī)劃建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)督等幾個(gè)工作小組,為村莊建設(shè)出謀劃策、出錢出力;鳳果村和崗頭村也通過(guò)這兩個(gè)平臺(tái)分別籌集到400多萬(wàn)和300萬(wàn)元資金開展村級(jí)文化活動(dòng)中心建設(shè)及進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)提升工程。民間組織在推動(dòng)和支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。
(二)設(shè)立專項(xiàng)資金穩(wěn)定公共服務(wù)供給
村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行,以及一些公共文化娛樂(lè)活動(dòng)的開展都需要經(jīng)費(fèi)支持。政府財(cái)政支持是農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供給的關(guān)鍵,也是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距的重要舉措。2009年,成都設(shè)立“村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金”,當(dāng)年對(duì)于每個(gè)行政村和涉農(nóng)社區(qū),村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理專項(xiàng)資金的額度都是至少20萬(wàn)元。到2015年,成都市縣兩級(jí)投入村級(jí)專項(xiàng)資金近58億元,實(shí)施了123805個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目;融資5.8億元,實(shí)施435個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,大大提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平和質(zhì)量。
(三)加強(qiáng)屯(村落)自治提高農(nóng)村居民積極性
搭建適用不同范圍農(nóng)村居民的自治平臺(tái),加強(qiáng)屯(村落)自治,有助于提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效果。首先,由于屯(村落)內(nèi)農(nóng)村居民具有更為相近的文化和利益訴求,在公共服務(wù)供給決策中比較容易達(dá)成一致意見(jiàn),更容易推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的開展。其次,由于屯(村落)范圍內(nèi)農(nóng)村居民人數(shù)相對(duì)較少,每個(gè)村民的影響會(huì)更突出,可以增強(qiáng)農(nóng)村居民的責(zé)任感。
廣西宜州、湖北秭歸的一些探索取得了一定成效。廣西宜州以屯為單位,通過(guò)屯級(jí)群眾大會(huì)選出威望高、有奉獻(xiàn)精神、處事能力強(qiáng)的1到2名農(nóng)村黨員代表、4到5名群眾骨干代表組成屯級(jí)黨群理事會(huì),負(fù)責(zé)商議確定屯里經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大事務(wù)。屯級(jí)黨群理事會(huì)的建立對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共服務(wù)供給發(fā)揮了積極作用。例如,宜州市安馬鄉(xiāng)長(zhǎng)期存在養(yǎng)蠶污染的問(wèn)題,建立“屯級(jí)黨群理事會(huì)”后,經(jīng)過(guò)理事會(huì)成員挨家挨戶做工作后,建起了蠶沙房,解決了養(yǎng)蠶污染的問(wèn)題(王軍偉,2013)。湖北省秭歸縣從2012年以來(lái)開展“幸福村落”創(chuàng)建工作,村務(wù)管理實(shí)行“村民委員會(huì)-村民小組-村落”三級(jí)構(gòu)架,社會(huì)治理實(shí)行“村‘幸福村落’創(chuàng)建工作指導(dǎo)委員會(huì)-社區(qū)理事會(huì)-村落理事會(huì)”三級(jí)構(gòu)架。村莊內(nèi)不同性質(zhì)、不同利益范圍的公共事務(wù),分別在建制村、社區(qū)(村民小組)、村落層面解決。由于充分考慮了利益、文化、血緣等各種因素,調(diào)動(dòng)了農(nóng)村居民的積極性,公共服務(wù)供給效果得到提高。
(四)設(shè)立公共服務(wù)中心(站)提高供給效率
由公共服務(wù)中心(站)集中在固定時(shí)間向農(nóng)村居民提供社會(huì)管理和行政服務(wù),可以提高服務(wù)質(zhì)量。在具體操作上有多種模式。
一些地區(qū)在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村-村小組”治理模式下,通過(guò)單獨(dú)或合并建立村級(jí)服務(wù)中心,推進(jìn)公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)。
例如,浙江寧波在保留原有行政村體制不變的前提下,根據(jù)實(shí)際情況在若干行政村的范圍內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的服務(wù)中心,為轄區(qū)內(nèi)的村民提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化教育、科技法律在內(nèi)的各種服務(wù)(王一,2013)。一些地區(qū)在合并行政村的基礎(chǔ)上建立公共服務(wù)中心來(lái)提供服務(wù)。例如,山東德州于2008年開始部署新型農(nóng)村建設(shè),把條件適合的若干個(gè)村合并成一個(gè)農(nóng)村社區(qū),建立社區(qū)服務(wù)中心,為轄區(qū)內(nèi)村民提供醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等多方面的服務(wù)。還有一些地區(qū)下移村民自治組織,在村小組(自然村)一級(jí)建立村民委員會(huì),在行政村一級(jí)建立公共服務(wù)站。例如,廣東清遠(yuǎn)在行政村一級(jí)全面建立了片區(qū)社會(huì)綜合服務(wù)站,把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)設(shè)在農(nóng)村的服務(wù)管理平臺(tái),主要負(fù)責(zé)承接上級(jí)政府部門延伸到村級(jí)的黨政工作和社會(huì)管理事務(wù)。這些地方探索通過(guò)建立公共服務(wù)中心(站)集中提供服務(wù)提高了供給效率。
一些建議
當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給存在供給主體單一、政府投入不足、農(nóng)村居民參與積極性不高、供給效率低等問(wèn)題。一些地方進(jìn)行了鄉(xiāng)村治理探索,通過(guò)引導(dǎo)民間組織發(fā)育、設(shè)立專項(xiàng)資金、加強(qiáng)屯(村落)自治、設(shè)立公共服務(wù)中心(站)提高了農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量。
政府要鼓勵(lì)地方在遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下,根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行鄉(xiāng)村治理探索,探索中要重點(diǎn)關(guān)注幾個(gè)問(wèn)題。
一是要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),由黨組織引導(dǎo)搭建適用于不同范圍農(nóng)村居民的自治平臺(tái),調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民參與鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村公共服務(wù)供給的積極性。
二是要協(xié)調(diào)好民間組織和自治組織的關(guān)系,對(duì)民間組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的范圍進(jìn)行規(guī)范和限定。
三是要建立相關(guān)機(jī)制確保農(nóng)村公共服務(wù)中心(站)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
四是要?jiǎng)?chuàng)建有效機(jī)制確保根據(jù)農(nóng)村居民的實(shí)際需求來(lái)確定政府農(nóng)村公共服務(wù)專項(xiàng)資金用途,并探索簡(jiǎn)單有效的方式對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員,研究方向:農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)發(fā)展觀察》2016年第20期

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