回顧歷史，城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施過程中發(fā)揮了巨大作用（陳為邦，2008），是實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略、統(tǒng)籌各項(xiàng)資源的重要手段。好的規(guī)劃是空間財(cái)富，美的城鄉(xiāng)是人類遺產(chǎn)，科學(xué)規(guī)劃是生產(chǎn)力。2015年底召開的中央城市工作會(huì)議精神（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議》） 以及2016年年初中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），給我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。在十三五開局之際，結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)實(shí)和存在問題，筆者集中做了一些不很成熟的思考，試與同仁共勉之。

1、《會(huì)議》和《意見》客觀要求城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

《會(huì)議》和《意見》在肯定城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)取得巨大成就基礎(chǔ)上，同時(shí)也清醒地看到了城市規(guī)劃建設(shè)管理中存在一些突出問題。針對(duì)問題，中央明確提出了貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。筆者認(rèn)為本次《會(huì)議》和《意見》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展客觀要求實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：

1.1  工作任務(wù)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變：從項(xiàng)目落位規(guī)劃轉(zhuǎn)向“五位一體”規(guī)劃

改革開放前第一、二次全國(guó)城市工作會(huì)議確立了以工業(yè)項(xiàng)目為中心的城市規(guī)劃體制，改革開放初期的第三次全國(guó)城市工作會(huì)議確立了以城市經(jīng)濟(jì)為中心的城市規(guī)劃體制（中央城市工作會(huì)議解讀，2016）。2015年年底的中央城市工作會(huì)議，既面對(duì)改革開放經(jīng)濟(jì)建設(shè)37年的成果積累和新常態(tài)下不斷發(fā)展的機(jī)遇，更面臨“五位一體”建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展問題（張庭偉，2014）。按照中央城市會(huì)議精神，筆者認(rèn)為，以城市為發(fā)動(dòng)機(jī)和主要載體實(shí)現(xiàn)以人為本兼顧公平效率，核心是通過以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平協(xié)調(diào)發(fā)展。與前三次全國(guó)城市工作會(huì)議相比，第四次全國(guó)城市工作會(huì)議確立了以城鄉(xiāng)五位一體為中心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制改革創(chuàng)新要求。

1.2  技術(shù)目標(biāo)方向的轉(zhuǎn)變：從經(jīng)濟(jì)主題轉(zhuǎn)向綠色主題

很顯然，前三次城市會(huì)議是在農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過渡時(shí)期召開的，而本次會(huì)議是工業(yè)文明向生態(tài)文明過渡時(shí)期召開的（張兵，2015）。本次城市會(huì)議主題重點(diǎn)突出生態(tài)文明，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展、幸福發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)涵。筆者認(rèn)為未來城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新的目標(biāo)方向是：依法治城、彈性管理、規(guī)劃先行——建設(shè)人與自然和諧共生的幸福家園。從具體內(nèi)涵來說，轉(zhuǎn)變重?cái)U(kuò)張性的增量規(guī)劃、重自上而下的目標(biāo)導(dǎo)向的傳統(tǒng)技術(shù)路線，突出生態(tài)文明、綠色文化、地域特色的主題，構(gòu)建重精細(xì)化的存量規(guī)劃、重自下而上問題導(dǎo)向的新型技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)中國(guó)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)文明轉(zhuǎn)型。

1.3  實(shí)施管理體制的轉(zhuǎn)變：從建設(shè)審批轉(zhuǎn)向空間治理

到目前為止，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施仍然沿襲項(xiàng)目審批管理體制，核心是保障建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施。然而，按照本次會(huì)議對(duì)城市定位的要求，筆者認(rèn)為城市不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)器和產(chǎn)業(yè)聚集地，也是市民多姿多彩幸福生活的美麗家園，更是促進(jìn)城鄉(xiāng)公平、匯集人類文明尤其是現(xiàn)代生態(tài)文明的匯萃地和治理樞紐（孫施文，俞濱洋，等，2016）。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理體制也要從傳統(tǒng)重權(quán)限分化、部門分治的建設(shè)審批轉(zhuǎn)向重多規(guī)融合、上下協(xié)同的城鄉(xiāng)空間治理，核心是保障生態(tài)文明建設(shè)的有序?qū)嵤▽O施文，俞濱洋，等，2015）。

1.4  進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃歷史責(zé)任和艱巨任務(wù)

城市發(fā)展是一個(gè)自然的歷史演化過程，有其自身規(guī)律。在城市區(qū)域化、區(qū)域城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃并非簡(jiǎn)單劃邊界，而是要在四個(gè)尊重的基礎(chǔ)上，突出信息化時(shí)代、“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的創(chuàng)造性解決優(yōu)化生存環(huán)境和優(yōu)化發(fā)展條件問題！

為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃是科學(xué)引導(dǎo)和調(diào)控我國(guó)新型城鎮(zhèn)化最重要的宏偉藍(lán)圖，更是規(guī)劃建設(shè)美麗城鄉(xiāng)、幸福家園的終極目標(biāo)。形成具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃理論和方法，構(gòu)建適應(yīng)中央執(zhí)政理念和發(fā)展要求的，激發(fā)城市新使命的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新格局迫在眉睫。

一方面，要堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃在落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)各項(xiàng)工作中處于統(tǒng)覽全局、重中之重的關(guān)鍵地位不可動(dòng)搖！在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)、建成全面小康社會(huì)目標(biāo)中創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)宜居環(huán)境的龍頭地位不可動(dòng)搖！一是城鄉(xiāng)規(guī)劃是落實(shí)“國(guó)家戰(zhàn)略”的最重要調(diào)控手段?？梢哉J(rèn)為，在兩個(gè)100年的中國(guó)夢(mèng)、全面建成小康社會(huì)、全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革、全面依法治國(guó)，尤其是在推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”，以及新型城鎮(zhèn)化“三個(gè)一億人”工程等目標(biāo)下，新時(shí)期城鄉(xiāng)建設(shè)必須尊重、服從城鄉(xiāng)規(guī)劃，全方位依規(guī)辦事實(shí)施建設(shè)管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政，上承國(guó)家戰(zhàn)略下接民生、市場(chǎng)地氣，通過“三區(qū)四線”強(qiáng)制性內(nèi)容管制，促進(jìn)公共空間優(yōu)化、促進(jìn)市場(chǎng)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)空間資源稀缺性的最佳功效。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃是保障民生的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，呈現(xiàn)新常態(tài)，未來幾十年空前巨大的建設(shè)量如何優(yōu)化組合，能塑造什么功能和形象，不僅僅是十幾億人安居樂業(yè)問題，而且關(guān)系到千家萬戶子孫后代、國(guó)家發(fā)展后勁、國(guó)家利益民族自尊等大問題，搞得好留下一大筆優(yōu)秀遺產(chǎn)，搞不好留下重大遺憾。三是城鄉(xiāng)規(guī)劃是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。堅(jiān)持依法行政，加大治違力度和城鄉(xiāng)規(guī)劃督察力度，不僅是保證城鄉(xiāng)公共利益促進(jìn)各地協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要，而且是維護(hù)國(guó)家利益、加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分（陳政高，2016）。

另一方面，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)體系和工作重點(diǎn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃是“一張藍(lán)圖干到底”的主要手段，也是“美麗城鄉(xiāng)幸福家園”建設(shè)的重要平臺(tái)，更是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”戰(zhàn)略的重要途徑。城鄉(xiāng)規(guī)劃既管當(dāng)前又管長(zhǎng)遠(yuǎn)，不僅要強(qiáng)調(diào)不斷增加規(guī)劃工作的科技含量、文化含量、美學(xué)含量、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)含量、舒適度含量、法制含量，而且現(xiàn)在還要增加健康含量、快樂含量、幸福含量。

2、當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨的核心問題

在十八大以來“五位一體”總體布局、“兩個(gè)一百年”、“四個(gè)全面”等一系列事關(guān)國(guó)家和民族命運(yùn)的大政方針下，面對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的大城市人口膨脹、交通堵塞、環(huán)境污染、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用難、千樓一面、千城一面等較為嚴(yán)重的城市病，當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨以下三個(gè)必須應(yīng)對(duì)的突出問題。

2.1  城鄉(xiāng)規(guī)劃工作被動(dòng)格局亟待扭轉(zhuǎn)

從城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)體系看，一方面，內(nèi)容豐富但缺乏關(guān)鍵概念主題提煉，與規(guī)劃治理體系不匹配難落實(shí)，更難評(píng)斷比較；另一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃治理體系在時(shí)間（年度、近期、遠(yuǎn)期、遠(yuǎn)景），空間（國(guó)家、省、市、鎮(zhèn)在事權(quán)分工上不盡明確），以及有關(guān)專業(yè)（如國(guó)土、環(huán)保、發(fā)改、人口、交通等）上銜接不到位（張捷等，2015），這種被動(dòng)局面亟待扭轉(zhuǎn)！

從城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施督察看，雖說依法行政步入正軌，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政存在比較普遍的“控改總”和突破“三區(qū)四線”強(qiáng)制性內(nèi)容等問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)時(shí)有發(fā)生，各地私建濫建十分普遍，屢禁不止，城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可操作性亟待加強(qiáng)（孫施文，1999）。

2.2  城鄉(xiāng)規(guī)劃自身存在問題亟待改善

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重點(diǎn)與當(dāng)前國(guó)家發(fā)展的總體要求不適應(yīng)的現(xiàn)象還依然存在。在技術(shù)體系方面，重城市輕鄉(xiāng)村、重模仿輕創(chuàng)新、重地上輕地下、重表面輕內(nèi)涵、重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)社會(huì)；在管理體制方面，重程序輕效率、重編制輕管理、重開發(fā)項(xiàng)目輕公共設(shè)施配套、重技術(shù)輕政策、重審批輕服務(wù)輕監(jiān)督輕行業(yè)管控等（俞濱洋，2015）。當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)和管理都偏重為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，而為社會(huì)生態(tài)管控的內(nèi)容少，很顯然不適應(yīng)當(dāng)前國(guó)家執(zhí)政總體戰(zhàn)略部署，深層次看必須力挽狂瀾，否則不可持續(xù)！因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)研究和創(chuàng)新，不斷提升應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展復(fù)雜情況的調(diào)控力度迫在眉睫！

2.3  城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)理念和價(jià)值觀亟待變革

從目前現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顟B(tài)來看，城市無序擴(kuò)張，各類新區(qū)琳瑯滿目，規(guī)劃采用統(tǒng)一范式，建筑采用統(tǒng)一模板，城市文化建設(shè)趨同，千篇一律，文化地標(biāo)內(nèi)涵模糊，特色文化趨于淡化（張錦秋，2016），本質(zhì)上重規(guī)模輕品質(zhì)（商業(yè)上俗稱“走量”）、重物輕人！技術(shù)上重形象輕空間，重個(gè)體輕系統(tǒng)！“大、洋、怪”建筑與公眾認(rèn)知中的城鄉(xiāng)景觀、大地景觀、人文景觀等應(yīng)有的美感和秩序不一致，給城鄉(xiāng)整體景觀結(jié)構(gòu)造成了不協(xié)調(diào)、給地方政府造成了不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、給建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)行業(yè)造成了重大的負(fù)面影響。為此，城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)理念和價(jià)值觀變革須加快推進(jìn)。

可見，當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然取得了較大成果，但成果龐雜，缺乏整合，難以形成合力，已難以適應(yīng)城市發(fā)展新的歷史使命，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行（課題組，2014）！必須下決心加快城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新，不僅關(guān)系到國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展和世界形象，而且影響美麗中國(guó)戰(zhàn)略的有效實(shí)施和中華民族的偉大復(fù)興。

2.4  進(jìn)一步解放思想，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃

“一中心、三嚴(yán)兩轉(zhuǎn)”工作的開展基于上述分析判斷，要貫徹落實(shí)《會(huì)議》、《意見》精神，適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)要求，應(yīng)及時(shí)科學(xué)謀劃加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃健康發(fā)展、主動(dòng)有為的新思路和新方略。

首先要確定城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中心，即一張法治藍(lán)圖繪到底，建設(shè)美麗城鄉(xiāng)幸福家園。緊緊圍繞服務(wù)“兩個(gè)一百年”的中國(guó)夢(mèng)，結(jié)合國(guó)家更加關(guān)注國(guó)家利益空間、省級(jí)更加關(guān)注區(qū)域利益空間、城市更加關(guān)注地方利益空間的事權(quán)結(jié)構(gòu)要求，按照轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、完善城市治理體系、提高城市治理能力、著力解決城市病等突出問題的要求，科學(xué)繪制人與自然和諧共生的綠色生態(tài)發(fā)展藍(lán)圖，規(guī)劃建設(shè)美麗城鄉(xiāng)幸福家園！這是新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的中心。

其次要明確城鄉(xiāng)規(guī)劃“三嚴(yán)兩轉(zhuǎn)”的工作主線，即突出嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃、嚴(yán)格實(shí)施、嚴(yán)肅監(jiān)督的“三嚴(yán)”規(guī)劃先行工作主線，實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)規(guī)制、公共政策轉(zhuǎn)變（俞濱洋，2008）。按照《會(huì)議》“一規(guī)律、五統(tǒng)籌”的精神要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要從計(jì)劃導(dǎo)向到市場(chǎng)規(guī)制轉(zhuǎn)變（倪虹，2016）；從規(guī)劃技術(shù)到公共政策的轉(zhuǎn)變；規(guī)劃改革既要體現(xiàn)戰(zhàn)略性和科學(xué)性，也要體現(xiàn)政策性尤其是合法性。具體要求如下：一是由為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的傳統(tǒng)發(fā)展觀，向以人為本，進(jìn)一步向尊重人、自然、歷史文化、法治，為城鄉(xiāng)居民更好生活和就業(yè)提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境的科學(xué)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。二是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用向著起決定作用轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步由粗放向集約、由龐大專業(yè)技術(shù)向配套實(shí)用技術(shù)和公共政策轉(zhuǎn)變。三是留足優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，由就城市論城市就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村向構(gòu)筑城鄉(xiāng)空間一流的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)境、特色風(fēng)貌體系轉(zhuǎn)變，構(gòu)建綠色生態(tài)、功能聯(lián)動(dòng)、資源共享的城鄉(xiāng)一體化。四是由主城區(qū)物質(zhì)空間規(guī)劃向不斷增加科技、文化、法制、智慧、綠色、人文、幸福、健康含量的覆蓋城鄉(xiāng)的全域規(guī)劃、政策規(guī)劃轉(zhuǎn)變。五是由定性為主的傳統(tǒng)規(guī)劃向面向復(fù)雜系統(tǒng)以大數(shù)據(jù)為依據(jù)的規(guī)劃分析、預(yù)測(cè)目標(biāo)、實(shí)施評(píng)估、適時(shí)調(diào)整全過程的定性與定量綜合集成規(guī)劃轉(zhuǎn)變。六是發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，由部門分治向兩圖合一的規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變！

3、加強(qiáng)新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作新舉措

按照《會(huì)議》和《意見》有關(guān)精神，針對(duì)當(dāng)前加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨的核心問題，筆者提出四個(gè)方面的若干改革創(chuàng)新舉措。

3.1  加快適應(yīng)生態(tài)文明和空間治理的城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新

制定“一張法治藍(lán)圖干到底”的技術(shù)體制框架。以啟動(dòng)2030年城市總體規(guī)劃修編工作為基礎(chǔ)，“一張法治藍(lán)圖”繪到底要縱橫擰成一股繩，要縱向到底、橫向到邊全覆蓋，即縱向從上到下，將全國(guó)建成小康和遠(yuǎn)景實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的“美麗城鄉(xiāng)幸福家園”的建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)量，全口徑納入全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃--省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃--市、縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃--鄉(xiāng)村規(guī)劃，以及城市設(shè)計(jì)層層落實(shí)，并與風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、生態(tài)園林城市規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃、綜合管廊規(guī)劃、海綿城市規(guī)劃、智慧城市規(guī)劃、保障安居工程規(guī)劃、節(jié)能綠色建筑規(guī)劃等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)擰成一股繩形成合力整合到一盤棋中，構(gòu)建形態(tài)功能美、人文建筑美、生態(tài)氣質(zhì)美的空間體系；橫向從南到北從東到西優(yōu)化布局這些項(xiàng)目和建設(shè)量，使其在在中心城（老城區(qū)）、規(guī)劃新城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)等城鄉(xiāng)一體化格局中各得其所，從而達(dá)到可預(yù)測(cè)、可約束、可實(shí)施、可參與、可評(píng)估、可監(jiān)督、可調(diào)控。

推進(jìn)“多方協(xié)同、多規(guī)合一”的規(guī)劃技術(shù)理念和規(guī)劃組織方法。主體功能區(qū)規(guī)劃是基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是立體化空間建設(shè)布局的統(tǒng)領(lǐng)。城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)從面向世界、面向?qū)嶋H、面向未來“三個(gè)面向”維度，重點(diǎn)做好定性、定量、定位、定形、定景、定施（政策）“六定”方面的基本內(nèi)容，深入研究縱向宏觀、中觀、微觀和橫向城鄉(xiāng)、城市和區(qū)域全覆蓋，科學(xué)處理好技術(shù)層面的剛性與彈性、近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)、保護(hù)與利用、繼承與發(fā)展、平面與立體等關(guān)系；管治層面的政府與市場(chǎng)、管理與服務(wù)、城規(guī)與多規(guī)等關(guān)系，積極探索運(yùn)用城市設(shè)計(jì)、生態(tài)城市等規(guī)劃方法，改變傳統(tǒng)的“格式化”的空間技術(shù)處理方法，尊重自然的原生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人與自然共生共榮的規(guī)劃目標(biāo)。由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門牽頭，各專業(yè)規(guī)劃部門配合，以城市緊湊度、舒適度、方便度、幸福度等為衡量目標(biāo)，構(gòu)建適應(yīng)“一張圖干到底”的不同深度、不同層次的“多規(guī)合一”的指標(biāo)管控體系。

以“顯山露水、透綠見藍(lán)、綠色宜居”為目標(biāo)實(shí)施“雙管雙控”的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)“美麗城鄉(xiāng)幸福家園”，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行雙管雙控。一方面針對(duì)人多地少的國(guó)情特點(diǎn)，用生態(tài)環(huán)境容量尤其是人均規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)約束城市規(guī)模和邊界（張遠(yuǎn)景，俞濱洋，2016），將“三區(qū)四線”、城市空間增長(zhǎng)邊界控制線作為編制城市總體規(guī)劃、修訂城市總體規(guī)劃、核定不同時(shí)期城市人口規(guī)模和城市建設(shè)用地規(guī)模的重要依據(jù)和剛性約束紅線，合理確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)比例關(guān)系，同時(shí)生產(chǎn)生活用地總量可分別隨綠色GDP、常住人口增長(zhǎng)情況適當(dāng)動(dòng)態(tài)控制，完善當(dāng)前城市規(guī)模對(duì)城市規(guī)模發(fā)展預(yù)測(cè)不足的問題；另一方面，按照生態(tài)城市、美麗鄉(xiāng)村、天人合一的理念，將城市總體布局與城市所在地的山水林田路和歷史文化街區(qū)相容相敬共榮共生，任何一個(gè)城市都應(yīng)該圍繞公共利用和公共安全留足優(yōu)化公共空間，從城市中心到近郊遠(yuǎn)郊都應(yīng)規(guī)劃辟建頗具規(guī)模的步行街區(qū)、中心公園、足球場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、濱水綠帶、郊野公園，一并疊加調(diào)控。

健全體現(xiàn)歷史記憶、地域特色、人文特點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。首先，要建立城市設(shè)計(jì)多維輔助分析決策系統(tǒng)，為多方案比選優(yōu)中選優(yōu)提供技術(shù)支撐；要堅(jiān)持“城市要發(fā)展，特色不能丟”（任震英，1997）；貫徹落實(shí)“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的新方針，體現(xiàn)城市地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌，體現(xiàn)中國(guó)特色建筑風(fēng)格。其次，要加快城市更新和城市修補(bǔ)、國(guó)家歷史建筑和遺跡等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

3.2  完善適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的管理體制改革

完善樹立城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)?quán)威性、推進(jìn)管理精細(xì)化的各項(xiàng)法律細(xì)則，依法依規(guī)審批規(guī)劃。譬如圍繞會(huì)議主題，出臺(tái)一份有關(guān)城市工作“規(guī)劃第一或者規(guī)劃先行”的綱領(lǐng)性文件和國(guó)策！依據(jù)此文件成立國(guó)家和省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)，牽頭城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政、抓大放小、優(yōu)質(zhì)服務(wù)等工作，減少個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)、重點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理和實(shí)施的干預(yù)，強(qiáng)化市場(chǎng)、公眾、生態(tài)等要素在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理環(huán)節(jié)中的重要作用。譬如，繼續(xù)推進(jìn)“地下空間規(guī)劃建設(shè)管理”的試點(diǎn)工作，建立地上地下規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)一管理的“立體”許可制度，出臺(tái)將城市設(shè)計(jì)成果與“一書兩證”制度有機(jī)銜接的規(guī)定。明確城市總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的對(duì)接程序和發(fā)生“控改總”事項(xiàng)后的調(diào)整程序等。規(guī)劃組織方面要強(qiáng)調(diào)官、產(chǎn)、學(xué)、研、管、民的共同參與，健全適應(yīng)“人民城市為人民”的依法決策的體制機(jī)制（俞濱洋，等，2015）。

構(gòu)建以生態(tài)容量為基礎(chǔ)、建設(shè)總量為主線的規(guī)劃管理改革框架，完善與事權(quán)結(jié)構(gòu)相匹配的可考核指標(biāo)管理體系，積極開展“綠色生態(tài)城區(qū)”等試點(diǎn)工作。改變傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批制度，建立以生態(tài)容量為基礎(chǔ)、建設(shè)總量為主線的區(qū)域調(diào)控制度，生態(tài)容量與建設(shè)總量在大尺度剛性匹配，小尺度彈性調(diào)節(jié)。對(duì)于生產(chǎn)、生活功能空間的開發(fā)建設(shè)，主要以全域規(guī)劃確定的建設(shè)總量為主。建設(shè)總量管控可根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際能力、市場(chǎng)變化特點(diǎn)和政府作為，可采取恩威并重的管控體制，突出彈性管理的特點(diǎn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理要與五位一體總體布局和發(fā)展綠色GDP等國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)相對(duì)應(yīng)，與領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核、問責(zé)制度相掛鉤，算好兩增兩筆大帳，一增是通過美麗城鄉(xiāng)幸福家園規(guī)劃實(shí)施，不斷增加對(duì)拉動(dòng)綠色GDP 的百分比；另一增是通過綠色、節(jié)能、低碳環(huán)保生態(tài)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施，不斷加大節(jié)能減排的貢獻(xiàn)百分比。

制定差異化的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度，強(qiáng)化省級(jí)管控，因地制宜接地氣。提高城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政效能。根據(jù)我國(guó)東、中、西的差異，要積極促進(jìn)當(dāng)前地方偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視社會(huì)生態(tài)發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度的改革，從生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略高度制定相關(guān)制度引導(dǎo)不同地區(qū)、不同類型、不同層次的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革。譬如，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度較大，重點(diǎn)是城鄉(xiāng)用地的優(yōu)化調(diào)整，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民的幸?？臻g感；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，重點(diǎn)是“多規(guī)合一”下的城鄉(xiāng)空間功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障大尺度的生態(tài)安全格局。

試點(diǎn)探索城鄉(xiāng)規(guī)劃主導(dǎo)的國(guó)家空間規(guī)劃實(shí)施管控制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不是專業(yè)或者專項(xiàng)規(guī)劃，而是最為重要的統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展與布局、基礎(chǔ)設(shè)施的空間規(guī)劃，以及不可或缺的綜合規(guī)劃。所以要整合現(xiàn)有技術(shù)力量和管理手段，加快國(guó)家層面的“一帶一路”、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域性城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制工作，推進(jìn)區(qū)域?qū)用娴氖∮蚩臻g規(guī)劃、重點(diǎn)縣城規(guī)劃試點(diǎn)工作，積極探索加強(qiáng)區(qū)域空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施管控制度，保障美麗中國(guó)、美麗城鄉(xiāng)建設(shè)有序推進(jìn)。

加強(qiáng)城市風(fēng)貌和設(shè)計(jì)工作的管理。黨中央、國(guó)務(wù)院近期盡快制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)管理工作的通知》，遠(yuǎn)期在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修訂時(shí)將其納入，并專設(shè)城市設(shè)計(jì)篇章。另外，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修訂時(shí)要加強(qiáng)設(shè)計(jì)行業(yè)管理方面的規(guī)定。要加強(qiáng)現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)的試點(diǎn)工作，遵循《意見》的建筑方針，采取“四增四減”（增加公共安全空間、公共交通等設(shè)施空間、綠色生態(tài)空間、現(xiàn)代公共服務(wù)空間，減少安全隱患、開發(fā)強(qiáng)度、污染排放、對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的負(fù)面影響等）措施，推動(dòng)城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù)工作有序開展，實(shí)現(xiàn)城市更新和城市復(fù)興（俞濱洋，2016）。

3.3  強(qiáng)化在科學(xué)評(píng)估和依規(guī)執(zhí)法下的監(jiān)督體制改革創(chuàng)新

構(gòu)建部-省-市聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃督察垂直管理體制，制定科學(xué)評(píng)估的程序機(jī)制，共同研判規(guī)劃執(zhí)行執(zhí)法情況。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督體制改革創(chuàng)新，從項(xiàng)目督察轉(zhuǎn)型到全方位、全域統(tǒng)籌的督察。進(jìn)一步完善部-省-市聯(lián)動(dòng)的規(guī)劃督察體制，強(qiáng)化督察參與規(guī)劃全過程，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；督察要積極參與實(shí)施評(píng)估，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)后實(shí)施效果的評(píng)估機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作的客觀性和公正性，以指導(dǎo)和提升后續(xù)規(guī)劃編制的科學(xué)性。以“圖斑核查”為切入點(diǎn)，按照“一張藍(lán)圖干到底”的法律依據(jù)，盡快研究制定規(guī)劃違法的問責(zé)制度體系，真正樹立規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

加快完善城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督體制，依法依規(guī)監(jiān)督實(shí)施規(guī)劃。依據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等法定規(guī)劃，加大城鄉(xiāng)規(guī)劃督察力度，增加社會(huì)化監(jiān)督體系，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃員督察局（部）、省、市城鄉(xiāng)規(guī)劃督察網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃總督察；盡快出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃督察條例》等，嚴(yán)格依規(guī)執(zhí)法。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)專項(xiàng)工作的常態(tài)化檢查。以生態(tài)、宜居、文明等為重點(diǎn)目標(biāo)，配合全國(guó)人大開展城鄉(xiāng)規(guī)劃法專項(xiàng)檢查，尤其是針對(duì)“三生”空間優(yōu)化、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、保障房規(guī)劃、控改總、新城新區(qū)建設(shè)及“三區(qū)四線”和“樓怪怪”等專項(xiàng)檢查。成立拆違領(lǐng)導(dǎo)小組，加大對(duì)拆違等工作的監(jiān)督力度。對(duì)違規(guī)違法行為不改正的，可實(shí)行規(guī)劃建設(shè)審批的“一票否決制”和市政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。

3.4  健全城鄉(xiāng)規(guī)劃工作保障體制

健全以生態(tài)文明為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)優(yōu)工作保障制度，推進(jìn)優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)師的培養(yǎng)。譬如，規(guī)劃社團(tuán)機(jī)構(gòu)可配合爭(zhēng)創(chuàng)中國(guó)人居獎(jiǎng)和聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)開展年度、五年的建設(shè)美麗城鄉(xiāng)幸福家園規(guī)劃設(shè)計(jì)“十個(gè)一”最佳實(shí)踐獎(jiǎng)和城鄉(xiāng)規(guī)劃創(chuàng)意、創(chuàng)新、質(zhì)量獎(jiǎng)、公眾參與獎(jiǎng)和國(guó)際合作最佳范例獎(jiǎng)評(píng)選，比如“十個(gè)一”是一個(gè)低碳環(huán)保綠色配套的保障房住區(qū)、一個(gè)歷史文化街區(qū)保護(hù)更新、一段地下空間綜合管廊、一個(gè)綠色村莊規(guī)劃、一個(gè)綠色宜人特色公園、一個(gè)特色市場(chǎng)、一條特色街、一個(gè)城市雕塑、一個(gè)出城口、一段濱水空間，一條綠道…。在全國(guó)城市開展市徽、市雕、市花、市樹、市歌創(chuàng)優(yōu)活動(dòng)。

建立城鄉(xiāng)規(guī)劃宣傳教育基地，大力搞好規(guī)劃宣傳培訓(xùn)，加強(qiáng)規(guī)劃人員培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)。一方面，要?jiǎng)?chuàng)建中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃展館，以展示中國(guó)名城名鎮(zhèn)名村風(fēng)彩，展示世界各國(guó)名城沙盤，展示中外經(jīng)典建筑模型。舉辦城鄉(xiāng)規(guī)劃書記、市長(zhǎng)培訓(xùn)班，集中培訓(xùn)各級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人；另一方面，要在中央電視臺(tái)設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃大講臺(tái)；拍攝城鄉(xiāng)規(guī)劃故事片、專題片；請(qǐng)作家寫城鄉(xiāng)規(guī)劃三部曲，出版中外系列城鄉(xiāng)規(guī)劃圖叢書；從幼兒園、中小學(xué)、大學(xué)開設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃課程，重視城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的教育和規(guī)劃價(jià)值觀的培育，改革目前城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)的知識(shí)教育結(jié)構(gòu)和教師人才結(jié)構(gòu)，搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃科普工作；開辟中外城市規(guī)劃建筑觀光游覽旅游專線，舉辦城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)全國(guó)競(jìng)賽，舉辦美麗城鄉(xiāng)幸福家園攝影大賽等。設(shè)立中國(guó)城市規(guī)劃日，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃知識(shí)科普力度，提高市民規(guī)劃意識(shí)。營(yíng)造良好的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察輿論氛圍，大力表彰城鄉(xiāng)規(guī)劃在生態(tài)城市、綠色發(fā)展、人文特色等方面遵紀(jì)守法的典型；在國(guó)內(nèi)影響大的媒體上設(shè)專欄公開曝光嚴(yán)重違法的典型。

充分利用大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的信息化建設(shè)。加強(qiáng)調(diào)查研究、開展首次全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃普查，加強(qiáng)總結(jié)、統(tǒng)計(jì)分析、評(píng)估。建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)的年度統(tǒng)計(jì)制度、國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃地理數(shù)據(jù)信息（衛(wèi)星遙感系統(tǒng)）與統(tǒng)計(jì)分析評(píng)估系統(tǒng)、國(guó)家規(guī)劃管理調(diào)控信息平臺(tái)、城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)技術(shù)中心和網(wǎng)絡(luò)。

嚴(yán)格制定規(guī)劃先行的十大原則要求和細(xì)化措施。即先規(guī)劃后建設(shè)工程、先地下后地上工程、先整體后局部工程、規(guī)劃先規(guī)劃綠地工程、規(guī)劃留足優(yōu)化公共空間工程、規(guī)劃親民解疑工程、規(guī)劃管幫結(jié)合工程、規(guī)劃綠色通道工程、規(guī)劃審批提速工程、規(guī)劃天眼工程等。

城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的巨系統(tǒng)工程，涉及到建筑、規(guī)劃、地理、生態(tài)、社會(huì)、政策、法律、景觀等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，也牽連到發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、財(cái)政、住建、能源、交通、文體、傳媒、教育等多個(gè)政府部門。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新難在綜合貴在協(xié)作！任務(wù)十分艱巨，應(yīng)該加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、擴(kuò)大協(xié)作和推進(jìn)創(chuàng)新！貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，通過改革創(chuàng)新努力爭(zhēng)創(chuàng)精品佳作和空間遺產(chǎn)，不斷優(yōu)化升級(jí)功能好、交通暢、環(huán)境優(yōu)、形象美的幸福家園！

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《城市規(guī)劃學(xué)刊》2016年第4期

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