近年來，在推進“四化”同步發(fā)展的進程中，農(nóng)村社會也在悄然發(fā)生變化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需求，迫切需要根據(jù)新形式的要求不斷創(chuàng)新。各地積極探索鄉(xiāng)村治理的方式，浙江省平湖市作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，率先在農(nóng)村地區(qū)采用網(wǎng)格化管理的方式，大大提高了鄉(xiāng)村治理的效率和公共服務(wù)水平，已經(jīng)形成了較為成熟的運行機制。為此，筆者赴浙江省平湖市開展了實地調(diào)研，先后在姚浜村、野馬村、虹橋社區(qū)、魚圻塘村等地與村民和村干部等進行了座談交流，對平湖市開展農(nóng)村網(wǎng)格化管理的做法有了深入了解。
開展農(nóng)村網(wǎng)格化管理的背景
平湖市地處浙江省東北部杭嘉湖平原腹地，全市537平方公里，海域面積1086平方公里，戶籍人口49.1萬，常住人口68.4萬。平湖市從1999年起逐漸撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前，全市只有86個村。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，村域面積越來越大，平均每村的村民達3392人。村內(nèi)人員多、居住分散，給平湖市的鄉(xiāng)村治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。
網(wǎng)格化管理是社會治理的一種創(chuàng)新方式，它將管理區(qū)域劃分為若干個網(wǎng)格，以網(wǎng)格為管理單位，利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，把政府的服務(wù)更加高效和優(yōu)質(zhì)地提供給網(wǎng)格里的居民，這種方式多用于城市社區(qū)的管理當(dāng)中。網(wǎng)格化管理在農(nóng)村的應(yīng)用是指把轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村及其他特殊單位(大型企業(yè)或?qū)W校等)，劃分成塊狀單元區(qū)域，在網(wǎng)格內(nèi)指定專兼職人員負責(zé)網(wǎng)格管理和信息采集，依托網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，及時反映網(wǎng)格動態(tài)，解決農(nóng)村出現(xiàn)的問題，提供村民需要的服務(wù)。平湖市為了破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后帶來的鄉(xiāng)村治理難題，引入了網(wǎng)格化管理模式。
平湖市從2012年起在轄區(qū)內(nèi)全面推行網(wǎng)格化管理，通過市綜合治理辦公室統(tǒng)一把農(nóng)村劃分成若干網(wǎng)格單元，并整合個別部門、行業(yè)在村社區(qū)以下自行劃分的各類網(wǎng)格，納入了全省統(tǒng)一的網(wǎng)格管理系統(tǒng)。2014年，平湖市打破原有的村級黨組織設(shè)置模式，創(chuàng)新以網(wǎng)格為基礎(chǔ)，在網(wǎng)格上建立農(nóng)村黨員先鋒站，將黨建與網(wǎng)格建設(shè)結(jié)合，發(fā)揮了農(nóng)村黨組織在基層治理中的作用。2016年，平湖市實現(xiàn)基層黨建網(wǎng)、民生服務(wù)網(wǎng)、平安建設(shè)網(wǎng)三張網(wǎng)在農(nóng)村網(wǎng)格中的有效融合，形成“三網(wǎng)融合”的基層管理網(wǎng)格，基本實現(xiàn)了對農(nóng)村“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”。
農(nóng)村網(wǎng)格化管理的實踐
平湖市基于尊重傳統(tǒng)、著眼發(fā)展、便于管理、全面覆蓋的要求，堅持關(guān)聯(lián)性、整體性、實用性的原則，把全市基層劃分為756個網(wǎng)格。平湖市農(nóng)村的網(wǎng)格分為兩種：一是村網(wǎng)格，即以自然村落、農(nóng)民新村、片組、黨員先鋒站等為網(wǎng)格劃分單元，每個網(wǎng)格內(nèi)村民戶數(shù)控制在100戶左右。二是專屬網(wǎng)格，即相對獨立的各類工業(yè)園區(qū)、流動人口集中居住地、較大規(guī)模的企業(yè)、學(xué)校等特定區(qū)域單獨劃分網(wǎng)格。
網(wǎng)格內(nèi)發(fā)動并培養(yǎng)了877名網(wǎng)格員作為網(wǎng)格的管理人員，農(nóng)村網(wǎng)格員一般由村干部擔(dān)任。一般在網(wǎng)格員之下，有若干名網(wǎng)格信息員，這些人一般是網(wǎng)格中原有的村民小組長，或是工作有熱心、群眾基礎(chǔ)好、溝通能力強、善于組織協(xié)調(diào)的聯(lián)村干部、婦女聯(lián)絡(luò)員、新居民協(xié)管員、消防志愿者和網(wǎng)格中情況熟、責(zé)任心強的老黨員、老干部、老軍人、老教師、農(nóng)村放水員、保潔員、志愿者等。通過劃分網(wǎng)格和落實人員，平湖市建起了基層社會治理的大網(wǎng)。
明確網(wǎng)格管理人員職責(zé)。網(wǎng)格管理人員的基本職責(zé)是做好村內(nèi)網(wǎng)格信息的收集和傳遞。具體職責(zé)包括：第一，熟悉自己負責(zé)的網(wǎng)格區(qū)域范圍、實有人口、幫扶管控人員、社會組織等基礎(chǔ)信息;第二，排查掌握并及時上報各類矛盾糾紛信息;第三，排查掌握并及時上報各類公共安全隱患信息;第四，排查掌握并及時上報各類重點人員的動向信息，如治安可疑人員、信訪上訪人員、易肇事肇禍精神病人及閑散青少年等;第五，排查收集并及時上報違法違章占地搭建、違法違章生產(chǎn)經(jīng)營、違法違規(guī)種植養(yǎng)殖、違法違規(guī)排污捕撈和其他違法違章行為等方面信息;第六，力所能及或者配合有關(guān)部門就地制止違法違規(guī)行為、調(diào)處矛盾糾紛、整改公共安全隱患、幫教穩(wěn)控有危害社會治安和社會穩(wěn)定各類人員，做好生活困難人員幫助關(guān)愛工作和網(wǎng)格內(nèi)的其他民生服務(wù)事項;第七，在網(wǎng)格內(nèi)開展政策、法律法規(guī)、防范常識和平安建設(shè)等方面的宣傳，就這些方面為網(wǎng)格內(nèi)的村民釋疑解惑;第八，做好準入網(wǎng)格其他部門交辦的相關(guān)事項，如2015年環(huán)境保護納入網(wǎng)格化管理后，網(wǎng)格員需收集環(huán)境保護方面的信息，2016年增添輸油氣管道安全隱患巡查進網(wǎng)格，網(wǎng)格管理人員需幫助收集上報各類管道周邊的信息。
規(guī)范服務(wù)程序。網(wǎng)格信息員作為網(wǎng)格員的助手，分擔(dān)著同樣的職責(zé)。座談會中，姚浜村有一位70多歲的網(wǎng)格信息員既是一位老黨員，又在村里德高望重，他有時會直接去調(diào)解周圍的矛盾糾紛。
網(wǎng)格員在各村民家門口亮身份、亮聯(lián)戶。筆者在姚浜村內(nèi)調(diào)研走訪時，看到農(nóng)戶家門口的電表上貼著農(nóng)戶所屬的網(wǎng)格、本網(wǎng)格的管理員、網(wǎng)格服務(wù)組的成員(分別是電工、自來水管理員、有線電視管理員)的名字及聯(lián)系方式，并附村辦公室的電話，這些信息能方便農(nóng)戶及時反映情況和聯(lián)系服務(wù)組成員解決生活服務(wù)需求。例如，在村里的紅白喜事上，網(wǎng)格員負責(zé)上報食品安全信息，哪家要辦事，需要把廚師的聯(lián)系方式、辦事期限等信息報給網(wǎng)格員，網(wǎng)格員及時聯(lián)系廚師，檢查相關(guān)資質(zhì)和餐具消毒情況，確保食品安全。在網(wǎng)格管理中，采取“網(wǎng)格雙聯(lián)”、“星級走訪”、干部量化考核等手段，管理效果納入網(wǎng)格員的考核中，如果出現(xiàn)了未上報的問題或者不達標(biāo)的情況，網(wǎng)格員要承擔(dān)一定的責(zé)任。
建立信息報送平臺。平湖市網(wǎng)格化管理依托“平安建設(shè)信息系統(tǒng)”這個信息報送的平臺，促進社會治理的信息化。這個系統(tǒng)包含了轄區(qū)管理、線索管理、實有人口、實有房屋、組織場所、日常辦公、事件處理、研判分析、報表統(tǒng)計、數(shù)據(jù)管理等模塊。平安建設(shè)信息系統(tǒng)通過PC電腦端、平安通或平安浙江APP，對全市上報的各類社會治理信息進行受理研判、交辦督辦，實現(xiàn)社會治理信息在這個平臺上達到“一網(wǎng)”受理、交辦、反饋。
平安通是網(wǎng)格員上報信息的主要工具，由鎮(zhèn)(街道)綜合治理辦公室統(tǒng)一辦理配發(fā)，給專兼職網(wǎng)格員和鎮(zhèn)街道綜合指揮平臺管理員，專人專用。平安通的配備有兩種方式，一是利用個人原有的智能手機及號碼，下載“平安通”APP，每月支付25元流量費;二是由電信、移動、聯(lián)通三家運營商提供合約手機，以套餐的形式支付費用，平均每月60元左右。平安通的費用由平湖市鎮(zhèn)兩級財政支付。
平湖市圍繞平安通使用率、均臺上報信息數(shù)、有效信息率、流轉(zhuǎn)信息數(shù)幾個指標(biāo)，定期排名，年終列入平安綜合治理考核。在平湖市的“村村爭五星”考核中，根據(jù)市綜合治理辦對每個村的檢查通報，未達到每臺平安通5條/月上報信息數(shù)量要求的，就會扣分。綜合分數(shù)被評為兩星以下的村將會扣減村干部的獎金，并約談村班子成員。嚴重的，將會免除村支書黨內(nèi)職務(wù)。
建立聯(lián)動工作機制。平湖市網(wǎng)格信息處理的主管部門分為市、鎮(zhèn)、村三級：市綜合治理指揮中心負責(zé)市級層面事件受理、分析研判、分流處理、調(diào)度指揮、督辦反饋等工作;鎮(zhèn)(街道)依托社會服務(wù)管理中心，由鎮(zhèn)(街道)分管副書記負責(zé)鎮(zhèn)級層面信息研判、交辦督辦等工作;村社區(qū)通過綜合治理工作站處理信息，分派村里的相關(guān)網(wǎng)格服務(wù)團隊上門辦理。
網(wǎng)格信息處理工作流程具體來說，網(wǎng)格員將信息錄入平安信息系統(tǒng)后，村社區(qū)能處理的，由村社區(qū)辦結(jié)，不能處理的，通過信息系統(tǒng)上報鎮(zhèn)(街道)社會服務(wù)管理中心。鎮(zhèn)(街道)社會服務(wù)管理中心收到村社區(qū)上報的信息后，經(jīng)過研判，如能處置，由鎮(zhèn)(街道)分管副書記簽發(fā)至相關(guān)部門處置辦結(jié)，不能處理的，通過信息系統(tǒng)上報給市級中心，由市級中心牽頭辦理或交辦到相關(guān)部門辦理。辦理網(wǎng)格上報的事項有一定的時限，緊急事項限3天內(nèi)辦結(jié)，一般事項限30天內(nèi)辦結(jié)。辦理責(zé)任單位負責(zé)跟蹤相關(guān)問題的整改過程，將整改信息及時錄入平安信息系統(tǒng)，并告知相應(yīng)的網(wǎng)格員。網(wǎng)格員同辦理責(zé)任單位共同做好持續(xù)監(jiān)管、信息上報等工作，確保整改的效果不反彈。整個網(wǎng)格信息處理流程形成了市鎮(zhèn)村三級事件處置、網(wǎng)上網(wǎng)下一體聯(lián)動的工作機制。
以獎代補的激勵機制。平湖市為激發(fā)廣大群眾參與社會治理的積極性，鼓勵基層上報高質(zhì)量的社會治理信息，專門發(fā)了《關(guān)于印發(fā)平湖市社會治理信息采集上報以獎代補實施辦法(試行)的通知》，采取以獎代補的方式對在“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”中提供有效信息的專兼職網(wǎng)格員、網(wǎng)格信息員和其他社會群眾提供獎勵。網(wǎng)格員將各類口頭、電話或者短信、微信、書面等信息轉(zhuǎn)化為文字，錄入平安建設(shè)信息系統(tǒng)，同一信息不重復(fù)獎勵，主要獎勵最先上報人。獎勵分為四類：第一類是一般信息，指具有低風(fēng)險，能夠在村社區(qū)或是鎮(zhèn)街道層面及時聯(lián)動處置的隱患信息，每條獎勵20元;第二類是較大信息，指具有中等風(fēng)險，需經(jīng)信息系統(tǒng)報送市級相關(guān)主管部門處置的隱患信息，每條獎勵50元;第三類是重大信息，指具有較高風(fēng)險，需報送市級網(wǎng)絡(luò)中心進行協(xié)調(diào)處置化解的隱患信息，每條獎勵100元;第四類是高風(fēng)險信息，如果不及時掌握、處置，有可能造成重大事件事故的各種隱患信息，每條獎勵500~2000元。
2016年以來，平湖市財政共落實以獎代補經(jīng)費45000余元，大大激發(fā)了基層人員上報安全隱患信息的積極性，有效保障了農(nóng)村的安全穩(wěn)定。
服務(wù)人員組團駐村。平湖市在推進農(nóng)村網(wǎng)格化管理的同時，還組織了多個服務(wù)團隊駐村，盡可能滿足農(nóng)民群眾的生活需求。平湖市每個村社區(qū)都設(shè)有便民服務(wù)中心，推行“一站式服務(wù)”。魚圻塘村投資2萬多元，在村委會大樓一層修建了“一站式”服務(wù)大廳，組織4名村干部坐班，解決民政、計劃生育、社會保障等村民日常會遇到的問題，為村民提供信息咨詢、權(quán)益援助、實事辦理等便民服務(wù)。
我們看到姚浜村村委會辦公樓里設(shè)置了矛盾調(diào)解室、婚姻咨詢室，村民有什么調(diào)解不開的事情會到這里來求助。趙霞是一位年輕的村干部，她承擔(dān)著這兩個服務(wù)室的調(diào)解咨詢工作。她專門為此去考了社會工作者從業(yè)證書和心理咨詢師證書，提升咨詢的專業(yè)性。
在姚浜村內(nèi)入駐著公共衛(wèi)生服務(wù)團隊，由鎮(zhèn)衛(wèi)生院常年派出編制內(nèi)的2名醫(yī)生和1名護士在村里服務(wù)，由鎮(zhèn)財政支持，村提供場地。村衛(wèi)生室是醫(yī)保定點單位，方便村民就診，村民一般的醫(yī)療問題不出村就可以得到解決。
姚浜村衛(wèi)生室旁設(shè)有居家養(yǎng)老照料服務(wù)中心，村民可以到這里喝茶聊天、寫字畫畫、玩棋牌、打乒乓球等。
平湖市的每個村內(nèi)都建有文化禮堂，設(shè)置了圖書室、村史展廳、道德講堂。姚浜村還設(shè)有“春泥計劃輔導(dǎo)站”，由民間藝術(shù)家于照法老師給村內(nèi)的兒童提供公益教學(xué)，在2015年開了為期兩周的暑期培訓(xùn)班，村里的兒童在這里學(xué)習(xí)畫畫、剪紙、書法，豐富了暑期生活。
農(nóng)村網(wǎng)格化管理的效果
村莊管理有序，減少了治安盲區(qū)。平湖市農(nóng)村實行網(wǎng)格化管理后，有效地解決了村莊合并后人口多，居住分散帶來的管理問題。在網(wǎng)格化管理的運行中，村委擔(dān)任網(wǎng)格員，發(fā)動村民參與擔(dān)任網(wǎng)格信息員，把村莊原有的區(qū)域分成網(wǎng)格，相當(dāng)于一塊“責(zé)任田”，讓負責(zé)人統(tǒng)計基本信息，排查矛盾糾紛和安全隱患。信息通過統(tǒng)一的平臺上報后，上級部門能夠通過網(wǎng)格掌握地域、人口、重點人員動向等問題，這樣能更好服務(wù)村民，也能有效地防范不穩(wěn)定、不安全的因素，村莊的管理更加有序，減少了治安盲區(qū)。
網(wǎng)格中嵌入組團服務(wù)，豐富了村民生活體驗。在調(diào)研中，筆者看到平湖市在農(nóng)村中提供的集中組團式服務(wù)模式，農(nóng)村社會服務(wù)集中在一處，不僅方便村民辦理日常事務(wù)，而且涉及了養(yǎng)老、醫(yī)療、心理疏導(dǎo)、文化教育等方面，村民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學(xué)有所教。在這樣的環(huán)境下，村民能夠在自己的村莊里滿足多種生活服務(wù)需求，豐富了生活體驗。
財政大力投入，引導(dǎo)了村民參與網(wǎng)格服務(wù)。平湖市財政在農(nóng)村環(huán)境整治、村路硬化、村莊綠化等方面均有大力投入，如平湖市設(shè)立5000萬元專項資金整治河道，嚴抓五水共治，即治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。為引導(dǎo)村民參與農(nóng)村環(huán)境整治，平湖市在網(wǎng)格中組建“美麗鄉(xiāng)村服務(wù)隊”，專門負責(zé)全村河道保潔、垃圾收集、綠化美化等工作，參與服務(wù)隊的村民每人每月可以領(lǐng)取2000元勞務(wù)費。這一舉措激發(fā)了部分村民加入美麗鄉(xiāng)村服務(wù)隊的積極性，提升了村民的環(huán)境保護意識，也為整治農(nóng)村環(huán)境的后續(xù)工作提供了保障，不僅改善了村民的生活環(huán)境，還培養(yǎng)了一批農(nóng)村網(wǎng)格中的環(huán)保服務(wù)人員。
農(nóng)村網(wǎng)格化管理的啟示
平湖市農(nóng)村網(wǎng)格化管理模式運行當(dāng)中，既有值得借鑒的閃光點，也呈現(xiàn)出了一些值得反思的問題。
網(wǎng)格要將傳統(tǒng)內(nèi)涵與創(chuàng)新模式相融合。平湖市在農(nóng)村地區(qū)引入網(wǎng)格化管理模式，是鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新，但是并沒有因為管理的創(chuàng)新而引起村民的不滿。這是由于平湖市在網(wǎng)格的劃分和管理上尊重了既有的村莊傳統(tǒng)、人員秩序和村民感情，在村委和村民小組長以及村內(nèi)有威望的人中任用管理人員，保證了管理人員的連續(xù)性，村民依然可以找到熟悉的辦事人。在網(wǎng)格機制的作用下，管理人員辦事效率比從前大大提高，幫助村民的積極性也大大增強，得到了村民的認可。
平湖市逐漸將平安建設(shè)、民生服務(wù)、基層黨建融合到一張網(wǎng)中，網(wǎng)格內(nèi)融入的新需求落實到每個網(wǎng)格的管理人員身上，既能確保需求落地，又節(jié)省了人力，集約了資源，有效地保障了農(nóng)村的安定、村民的生活服務(wù)以及黨組織在基層的建設(shè)。
剛性管理需尋找合理方式“柔化”。網(wǎng)格化管理的運行采用政府主導(dǎo)、由上至下推動的鄉(xiāng)村治理邏輯，存在明顯的行政剛性約束。這種剛性的弊端在平湖市農(nóng)村地區(qū)拆違建、減生豬量時體現(xiàn)得尤為明顯，行政硬性拆除并且由網(wǎng)格員排查監(jiān)督避免反彈，在推行過程中，網(wǎng)格管理者和村民遇到尷尬的困境。平湖市意識到了這一點，將社會組織作為第三方引入農(nóng)村治理，作為柔化管理方式的一種探索。市財政購買服務(wù)，由社工入駐村里做活動和工作，增進了村民對政策的理解和支持，彌補了行政管理的空缺。
激勵措施需激活村民參與的積極性。平湖市采取“以獎代補”的方式激發(fā)基層上報有效維穩(wěn)信息的熱情，能夠使政府及時掌握并處理基層的隱患，在當(dāng)下有一定的積極作用。但是長遠看來，現(xiàn)金激勵會帶來財政負擔(dān)，且使村民在思想上認為保持村莊的和諧穩(wěn)定是在為政府辦事，這意味著村民的主體性未被真正激活。在網(wǎng)格化管理中，需要找到能真正調(diào)動起村民凝聚力和集體感的方式，激發(fā)村民的主人翁意識，激活村民參與社會治理的積極性，自覺付出心力維護共同的家園，培養(yǎng)起農(nóng)村內(nèi)生的活力，這是使鄉(xiāng)村治理行之有效并能適應(yīng)變化的長久之道。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國農(nóng)村網(wǎng)
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