土地改革是一項綜合性改革，待到財稅制度、戶籍制度、投融資制度、金融體制以及干部考核制度各項改革取得成效，土地制度改革的最重要的一步就有條件推出，那時征地制度改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場改革等，也就順理成章。當前，我國在快速城市化的大背景下，城市更新方興未艾，本文試圖就城市更新與土地制度改革談談粗淺看法。 

一、關(guān)鍵是如何對待農(nóng)村、農(nóng)民的土地

城市更新的提法，源自中國臺灣的都市更新，臺灣又是源自德國、日本。臺灣都市更新的主要措施，是市地重劃。其要點：

1、可以公辦，即由政府發(fā)起，改造范圍內(nèi)的土地所有者參與；也可以自辦，即土地所有者發(fā)起，政府支持、協(xié)助。

2、政府和社會共同制定舊城改造（有時也會包括一些新擴展面積）規(guī)劃，規(guī)劃的主要內(nèi)容是土地利用。

3、規(guī)劃為道路、廣場、學校、醫(yī)院等的公益用地面積，由原地主們分攤。

4、基礎(chǔ)、公益設(shè)施由政府或社會組織籌資先期建設(shè)。所投的資金，由地主們按改造前各自地價所占的比例分攤，以相應面積的土地折抵，是謂“抵價地”?？梢?，公益建設(shè)最終還是由地主們出資。如果是政府先期投入，則政府獲得的“抵價地”必須以公開拍賣方式出售給個人，并不得從中盈利。

5、原地主們獲得的改造后的建設(shè)用地面積，相當于原土地面積減公益用地分攤面積和“抵價地”面積，大體上為原土地面積的55%—70%。盡管面積縮小了，但改造后的土地增值，使原地主的經(jīng)濟利益有不同程度的增加。 

6、原地主、抵價地（包括從政府手中買得）的新地主，在所獲建設(shè)用地上，按規(guī)劃要求進行建設(shè)。

臺灣實行土地私有制，市地重劃是在土地私有的框架下，既保護了原土地權(quán)利人的權(quán)益，又兼顧社會各方的訴求，重新分配了土地和土地增值收益。多年來，臺灣的市地重劃也存在一些問題，社會上時有反思和改革的呼吁。但總的看，市地重劃促進了都市更新，其經(jīng)驗還是值得重視。

我國大陸地區(qū)改革開放以后，城市快速發(fā)展，特別是近一、二十年，普遍走的是外延擴張的路子?，F(xiàn)在，已經(jīng)沒有多少再向外擴的余地了。例如深圳，土地開發(fā)強度已近50%，超過香港一倍。再如上海，土地開發(fā)強度也已超過40%。與這種情況相對應，城市的建成區(qū)里面，粗放低效利用甚至根本就是無效利用的土地，比比皆是，再利用再開發(fā)的潛力很大。于是，舊城改造即城市更新，成了今后城市發(fā)展的主要方向。

與臺灣不同，我國大陸實行國有和集體所有兩種土地公有制。按照1982年憲法的規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。但改革開放的實踐，大大突破了法律規(guī)定。例如，東莞的建成區(qū)1978年只有5平方公里，現(xiàn)在已達600平方公里，其中70%以上仍然屬于集體所有?？梢哉f，東莞是一個在集體土地上成長起來的特大城市。珠三角、長三角的不少城市，也都大體如此或存在類似情況。這些城市的形成和發(fā)展，有一個大的歷史背景，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，解放了農(nóng)村剩余勞動力并積累了一定的資金，于是農(nóng)村、農(nóng)民在自己的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，就成了不可阻擋的趨勢，也得到黨和政府的高度重視和大力支持。而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚，又導致城市的形成和發(fā)展。對這樣的自然歷史過程，當初制定有關(guān)法律時是始料未及的。現(xiàn)在如果嚴格執(zhí)行法律，應當把這些土地都征為國有，但實在難以想象該如何操作及其可能產(chǎn)生什么樣的社會后果。必須承認，我們在計劃經(jīng)濟時期制定的相關(guān)法律，已經(jīng)不能適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展了。問題是，我們后來還沿著舊邏輯，陸續(xù)出臺了諸如不允許集體建設(shè)用地進入市場等法律規(guī)定，這比當初在計劃經(jīng)濟體制下還鼓勵發(fā)展社隊企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，反而是后退了一大步，結(jié)果必然激化與老百姓的矛盾。 

城市更新能否順利推進，一個關(guān)鍵問題是如何對待城市里大量存在的集體所有的土地。例如，北京市“攤大餅”，六環(huán)、七環(huán)已經(jīng)攤到河北，再也攤不下去了?；剡^頭來看，城市范圍里還有約700平方公里集體建設(shè)用地（不含宅基地），或者閑置或者低效利用。再如，深圳雖然宣布土地國有了，但全市900平方公里仍有約400平方公里還在原集體經(jīng)濟組織即農(nóng)民手中。國家沒辦征用手續(xù)，那就還是人家的財產(chǎn)。在經(jīng)濟利益和各種商機驅(qū)動下，原集體組織和農(nóng)民搞了五花八門的建設(shè)，普遍是低水平、臟亂差。顯然，城市更新，必須對這些大量存在的集體土地再規(guī)劃、再利用，因此如何對待農(nóng)民的土地財產(chǎn)，就成為回避不了的問題。

二、解決農(nóng)村、農(nóng)民土地問題的兩條思路

第一條思路，是遵循計劃經(jīng)濟時期形成，后來一路沿革下來的制度和法律規(guī)定，把農(nóng)民集體所有的土地征為國有，政府負責基礎(chǔ)性開發(fā)，然后把土地出讓或劃撥出去。農(nóng)民則從生產(chǎn)資料與勞動力直接結(jié)合的小有產(chǎn)者變?yōu)闊o產(chǎn)者了，只能主要靠出賣勞動力謀生。第二條思路，是承認、保護農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，允許他們在自己的土地上發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在政府和社會引導、監(jiān)管下，自主地參與工業(yè)化、城市化進程。在此進程中，原來的農(nóng)民依然既是勞動者又是小有產(chǎn)者，不僅可以獲得勞動報酬，還可以有一定的財產(chǎn)性收入。

第一條思路最大的問題，是政府的行政管理部門負責經(jīng)營土地，意味著政府成了市場主體，即所謂“運動員”。運動場上的規(guī)律是要爭、要搶、要拼，政府在爭的同時又是“裁判員”，負責吹哨，裁定其他運動員們違規(guī)還是不違規(guī)。盡管中央三令五申要保護人民群眾的合法利益，但合法不合法很難有統(tǒng)一的量化規(guī)定，最終還是由各級政府說了算。在這種情況下，有誰能爭得過政府？另外，政府搞建設(shè)實行項目制，項目有期限，過期就可能被叫停，經(jīng)費就可能被上級財政凍結(jié)或收走，影響出政績，這也必然導致決策的盲目性和任務執(zhí)行過程中的強迫命令、大拆大建、鋪張浪費。政府角色如何定位，本質(zhì)上是發(fā)展方式問題。計劃經(jīng)濟時期，各項建設(shè)主要靠政府，是在當時歷史條件下形成的，有其必然性、合理性。改革開放以后，政府逐步退出。目前在一般生產(chǎn)領(lǐng)域、流通和服務領(lǐng)域等，政府的直接參與已大為減少，甚至完全退出，但在城市建設(shè)領(lǐng)域還是政府投資為主。最近20年間，我們以這樣的方式發(fā)展，雖然取得了不少成績，但由于越來越不能適應市場經(jīng)濟的要求，也積累了許多矛盾。在各種矛盾中，政府都成了重要的當事方，市場經(jīng)濟秩序因而難以規(guī)范，也妨礙政府更好地發(fā)揮管理監(jiān)督作用。

其次的問題是損害人民群眾的利益。站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：1、在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；2、進城打工；3、國家建設(shè)征用土地。前2條路是主動參與城市化進程之路，第3條則是“被城市化”之路。過去，這3條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第1條路可以依托既有的經(jīng)濟基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動力資源的優(yōu)勢，是一條比較順暢的道路。但是1998年修訂的土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)槎败嚨馈?，“交通”自然擁堵。剩下?個“車道”又都不太順暢：農(nóng)民進城打工，住房、社會保障、子女教育等問題不解決，就不能成為真正的市民，真實的身份還是農(nóng)民，城市里的社會矛盾因而日益凸顯；國家征地，有關(guān)法規(guī)仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的補償辦法，不能妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，農(nóng)村地區(qū)的社會矛盾更是越來越激化。

城市里普通市民的利益也受到損害。即使符合規(guī)劃，也不允許集體建設(shè)用開發(fā)房地產(chǎn)，使開發(fā)商處于自然壟斷地位。在投機、投資需求拉動和政府拍賣土地的推動下，房價虛高，大大超出了中、低收入人群的支付能力，自住性需求根本無法滿足。老百姓為了買房而節(jié)衣縮食，是普遍的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生嚴重的民生和社會問題。盡管近年來政府加大了保障性住房的建設(shè)力度，但恐怕也難以扭轉(zhuǎn)局面。因為保障性住房使用的土地，依然要依靠征地；建設(shè)所需的資金，相當部分還是政府賣地的收入。其結(jié)果，反而會加劇原本已經(jīng)存在的矛盾。

再次的問題，孕育政府信用危機和財政、金融風險。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應。因此，政府用土地財政收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當?shù)慕鹑陲L險。

政府用土地向金融機構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，近年來越來越流行。這種所謂土地金融，則是政府直接負債經(jīng)營，用未來收益逐步償還，本質(zhì)上也是“寅吃卯糧”。目前土地金融的規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了土地財政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。其規(guī)模2009年已達11萬億元，為當年地方本級財政收入的3倍。2013年又升至近20萬億元。有的一屆政府的負債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能夠償還，于是靠借新債償舊債來拖延。這種局面孕育著相當大的債務、金融風險。有人說土地問題的本質(zhì)是金融問題，此之謂也。

第四個問題，是保護耕地的國策和集約利用存量土地的方針不可能得到落實。這個問題前文已述及，后文也將有闡述，這里就不展開了。

總之，沿著第一條思路繼續(xù)走下去，最終會搞得天怒人怨，現(xiàn)在業(yè)已是難以為繼了。

顯然，第二條思路才是未來我們工業(yè)化、城市化的發(fā)展方向。說到底，這條思路并不是什么人坐在房子里憑空想出來的，而是從基層廣大干部和人民群眾的實踐中總結(jié)提煉出來的。

三、億萬中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造和廣大干部群眾的改革探索

首先，如前所述，改革開放以后，東莞和“珠三角”、“長三角”許多城市的發(fā)展，在很大程度上是農(nóng)村集體和農(nóng)民自主參與工業(yè)化、城市化進程的結(jié)果，也是集體建設(shè)用地進入市場的結(jié)果。即使在改革開放以前，陳云同志曾經(jīng)概括我國計劃經(jīng)濟的特點，是計劃調(diào)節(jié)為主，市場調(diào)節(jié)為輔。當時，國家大力支持農(nóng)村開辦社隊企業(yè)。而社隊企業(yè)在國家計劃里沒有戶頭，包括土地在內(nèi)的資源配置，完全靠市場調(diào)節(jié)。盡管當時并沒有土地市場的概念，但實質(zhì)上農(nóng)村集體土地已經(jīng)進入市場了。毛澤東曾經(jīng)認為社隊企業(yè)是我們偉大、光明、燦爛的希望，鄧小平也高度評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，因此我們完全有理由認為，集體建設(shè)用地進入市場，是億萬中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

其次，盡管1998年修訂、1999年實施的土地管理法，作出了不允許集體建設(shè)用地進入市場的規(guī)定，但從進入21世紀以后，幾乎每一年都有中央文件或國務院文件提出，要對征地制度進行改革，要探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的辦法。在中央精神指引下，各地紛紛開展土地使用制度改革試驗，有的對現(xiàn)行土地制度進行完善，有的則不同程度突破了現(xiàn)行制度。2005年6月，廣東省政府頒布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》，這是我國第一個允許集體建設(shè)用地直接入市交易的省級地方性法規(guī)，實際上是把全省納入試點。這樣一來，廣東大量原本合法存在，但因98年土地管理法實施，突然變得“妾身不明”的集體土地市場，就又由半地下轉(zhuǎn)到地上面來了，解除了各類企業(yè)發(fā)展的后顧之憂，也減輕了基層地方政府的政治壓力。這是廣東省委、省政府的一大擔當。廣東之后，安徽、江蘇、浙江、江西的省政府也都出臺了類似規(guī)定。特別應當指出的是，2008年黨的十七屆三中全會決定，進一步明確提出了要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，極大地開闊了基層地方黨委和政府改革的眼界和思路,增強了他們尋求制度突破的信心和勇氣。各地聞風而動，掀起新一輪土地制度改革試驗和探索的熱潮。這些年來媒體宣傳比較多的如，重慶的“地票”制度，廣東的“三舊”改造，北京的“城中村”改造，成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗、嘉興的“兩分兩換”等等，都是在十七屆三中全會精神指引下，地方政府探索集體建設(shè)用地進入市場的具體做法。

這里，著重談談廣東的“三舊改造”。三舊，是指舊城區(qū)、舊村莊、舊廠房，改造的難點和關(guān)鍵點是如何對待集體和農(nóng)民的土地。廣東的基本做法是在堅持土地公有制的前提下，承認并保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，同時與農(nóng)民充分協(xié)商，合理分攤基礎(chǔ)性、公益性用地，合理分配改造后的土地增值收益。對于基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)，主要也不是政府投資，而是大力吸引社會資金，保證合理利潤。這些做法，與臺灣的市地重劃可謂異曲同工。二者之間的主要區(qū)別在于：1.市地重劃不觸動臺灣的土地私有制，也不根本改變土地使用制度，因而不屬于重大的改革措施，至多算是土地管理的創(chuàng)新?！叭f改造”則承認了城市里存在集體土地的既成事實，突破了現(xiàn)行的有關(guān)法律；承認了農(nóng)村、農(nóng)民對其土地財產(chǎn)擁有市場主體地位，改變了不允許集體土地進入市場的有關(guān)規(guī)定，這顯然是對大陸土地使用制度和土地管理制度做出的重大改革。2.臺灣的市地重劃有一套相對固定的操作程序，分攤地和抵價地的比例也有相應的規(guī)定。廣東“三舊改造”的具體操作則更加靈活：可以保留集體組織對土地的所有權(quán)，但要提供基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)所需用地；可以把土地轉(zhuǎn)為國有，但把改造后的經(jīng)營性用地的使用權(quán)交給原集體組織和農(nóng)民，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)；也可以部分轉(zhuǎn)為國有，部分仍然保留集體所有，等等。究竟采用什么方式，集體和農(nóng)民可以與政府協(xié)商選擇。土地和土地增值收益的重新分配，也是兼顧各方利益和訴求，充分開展社會協(xié)商加以確定，而不是完全由政府或哪一家說了算。政府的主要角色是制定規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方，監(jiān)督規(guī)劃實施，監(jiān)管市場秩序等，不再把主要精力放在具體建設(shè)項目上，比較好地發(fā)揮了“裁判員”的作用。由于充分調(diào)動了各個方面的積極性，“三舊改造”進展順利，城市更新效果顯著。

廣東“三舊改造”的核心經(jīng)驗，是通過深化土地使用制度改革，大大促進了城市更新和經(jīng)濟社會的發(fā)展。一個時期以來，社會各界對“三舊改造”的總結(jié)、宣傳，可謂不少，但真正能夠抓住土地使用制度改革這個要害的，似乎并不太多。有的甚至刻意回避這一點，僅在節(jié)約、集約用地等問題上作文章，這其實是本末倒置。我國土地管理部門早在上世紀90年代就響亮提出要節(jié)約集約用地，調(diào)研、總結(jié)、表彰、推廣、宣傳……，可以說是苦心孤詣、不遺余力地倡導了20多年。但土地利用粗放浪費的趨勢卻不僅不能逆轉(zhuǎn)，反而是愈演愈烈。其根本原因，就在于現(xiàn)行土地制度導致我們的各級政府，過分依賴外延擴張的發(fā)展方式。歷史事實明明白白地告訴我們，不對現(xiàn)行土地使用制度進行重大改革，節(jié)約集約用地，只能是一個根本實現(xiàn)不了的美好愿望。

綜上所述，計劃經(jīng)濟時期，集體建設(shè)用地就已自發(fā)地進入市場，充分發(fā)揮了彌補國家計劃之不足的作用；改革開放以后，集體土地入市的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，更促進了國家工業(yè)化、城市化快速發(fā)展；后來，雖然法律禁止了，但在黨中央、國務院支持引導下，基層政府和廣大干部群眾，探索集體建設(shè)用地入市改革的努力，始終沒有停止過。

四、十八屆三中全會《決定》的新邏輯
對于今后的發(fā)展究竟應該走什么樣的道路，黨的十八屆三中全會決定已經(jīng)做出了明確的回答。例如，《決定》指出：“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題?！薄氨仨毞e極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置”。（第一部分《全面深化改革的重大意義和指導思想》中的第3條）“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟?！保ǖ诙糠帧秷猿趾屯晟苹窘?jīng)濟制度》中的第5條）“建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域?！保ǖ谌糠帧都涌焱晟片F(xiàn)代市場體系》中的第9條）“全面正確履行政府職能。進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”（第四部分《加快轉(zhuǎn)變政府職能》中的第15條）“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！保ǖ诹糠帧督∪青l(xiāng)發(fā)展一體化體制機制》的開頭語）

《決定》的這些論述，為我們構(gòu)建起一個全新的發(fā)展邏輯。這個邏輯，延伸貫通到包括土地管理在內(nèi)的，經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域。例如，《決定》第三部分《加快完善現(xiàn)代市場體系》中的第11條提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。”這就明確否定了，不允許集體建設(shè)用地進入市場的有關(guān)制度和法律規(guī)定。

尤為重要的是，《決定》第十四部分《加快生態(tài)文明制度建設(shè)》明確了土地屬于自然資源，而土地資產(chǎn)則是自然資源資產(chǎn)的組成部分。其中第51條提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責?！绷暯娇倳浽谌腥珪蠈ｉT對此作了說明：“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。”他簡要概括這方面改革的總的思路，是“所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理”。顯然，這一改革思路從根本上否定了允許政府行政管理部門經(jīng)營土地，既是“裁判員”又是“運動員”的有關(guān)制度規(guī)定。

總之，十八屆三中全會《決定》從市場和政府等多個角度，明確提出了今后土地制度改革的新思路和新方向。毫無疑問，中央的精神和決策來源于實踐，深深地根植于億萬中國農(nóng)民數(shù)十年間的偉大創(chuàng)造，廣泛地提煉自無數(shù)基層干部群眾長期的艱辛探索。

作者系中國土地學會副理事長、土地評估中心原主任、中國土地勘測規(guī)劃院原院長、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會委員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市化》

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