“國(guó)家政治與權(quán)力不是空的，它的真正實(shí)現(xiàn)，最終還是要落實(shí)到鄉(xiāng)村庶民社會(huì)?！盵1]正因?yàn)槿绱?，鄉(xiāng)村社會(huì)自古以來(lái)都是立國(guó)之本、政權(quán)之基。幾千年來(lái)，鄉(xiāng)村治理的根本目的有兩個(gè)：維持政權(quán)和索取資源。其中，維持政權(quán)是第一位的，索取資源是為維持政權(quán)服務(wù)的，但索取資源必須在農(nóng)民可以容忍的限度之內(nèi)，否則就會(huì)引起農(nóng)民抵制甚至推翻政權(quán)?！安徽撊魏谓y(tǒng)治如果要加以維持，即使得不到人民積極的擁護(hù)，也必須得到人民消極的容忍。”[2]鄉(xiāng)村治理的核心是圍繞土地制度、賦稅制度與戶(hù)籍制度等基本制度來(lái)規(guī)制國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，并據(jù)此構(gòu)建基層組織體系，為鄉(xiāng)村治理目的的實(shí)現(xiàn)提供組織保障。自2006年中國(guó)取消了農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村治理的目的和功能發(fā)生了根本性變化。由此，新形勢(shì)下如何創(chuàng)新農(nóng)村基層組織體系，就成為一個(gè)亟待研究解決的學(xué)術(shù)話(huà)題和實(shí)踐議題。

新中國(guó)建立初期仍大體保留了民國(guó)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理體制，甚至一些舊的鄉(xiāng)村精英仍被繼續(xù)留用。為了清除國(guó)民黨政權(quán)統(tǒng)治遺留、穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、鞏固新生政權(quán)，政務(wù)院迅速推進(jìn)了政權(quán)下鄉(xiāng)工作，先后發(fā)布了《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》(1950)、《(行政村)人民政府組織通則》(1950)和《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》(1951)等一系列法規(guī)政策，并據(jù)此構(gòu)建了兩種類(lèi)型的農(nóng)村基層政權(quán)組織體制：一是區(qū)村制，即在縣以下設(shè)立區(qū)、村兩級(jí)政權(quán)組織；二是區(qū)鄉(xiāng)制，即在縣以下設(shè)立派出機(jī)構(gòu)——區(qū)公所，在區(qū)公所之下設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，不再設(shè)立村級(jí)政權(quán)。在這兩種情形下，“村”和“鄉(xiāng)”分別是不同地區(qū)的農(nóng)村基層政權(quán)組織形式。然而，當(dāng)時(shí)仍面臨兩個(gè)突出問(wèn)題：(1)村鄉(xiāng)制仍是建立在土地等生產(chǎn)資料個(gè)體所有制或私有制基礎(chǔ)之上的，社會(huì)主義基本制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚未建立。為此，1951年12月中央開(kāi)始在農(nóng)村推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造(農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng))，變生產(chǎn)資料私有制為公有制。(2)僅僅靠鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織的少數(shù)干部來(lái)組織農(nóng)民是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。《中共中央關(guān)于第二次全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議的報(bào)告》(1954)指出：新區(qū)約有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村沒(méi)有中共黨員的支部，這種鄉(xiāng)及黨員過(guò)少的鄉(xiāng)，均應(yīng)在社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)中積極發(fā)展黨員，建立支部。[3]由此，政黨下鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中也同步加速推進(jìn)。

如果說(shuō)這一時(shí)期農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的首要目的是穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、鞏固新生政權(quán)，那么隨著1953年6月過(guò)渡時(shí)期“一化三改造”總路線(xiàn)的提出，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)則又增加了一項(xiàng)更重要的經(jīng)濟(jì)目的，即反哺社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)。在此背景下，隨著集體化進(jìn)程的深入推進(jìn)，中央廢止了村鄉(xiāng)制，于1958年正式建立起人民公社體制。它有兩個(gè)典型特征。一是三級(jí)制，即建立起公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政權(quán)組織體系，土地等生產(chǎn)資料集體所有，生產(chǎn)隊(duì)以自然村為基本單元，是三級(jí)制中最基本的產(chǎn)權(quán)單位、生產(chǎn)單位、核算單位和組織單元。二是集權(quán)化，即建立了以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心、黨政經(jīng)合為一體的高度集權(quán)體制?！肮缭O(shè)立黨委，生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)立黨支部，生產(chǎn)小隊(duì)設(shè)立黨小組，由此形成完善的黨的組織網(wǎng)絡(luò)。黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織高度重合，黨的書(shū)記全面負(fù)責(zé)并處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，公社和大隊(duì)管委會(huì)等組織處于‘虛置狀態(tài)’。只有在作為直接生產(chǎn)和核算單位的生產(chǎn)小隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)的影響力更大一些?！盵4]此外，出于緩解農(nóng)村人口涌入城市而帶來(lái)的壓力以及反哺城市工業(yè)化的戰(zhàn)略考慮，1958年《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》頒布實(shí)施，由此城鄉(xiāng)二元分割制度化、法制化，農(nóng)民被固著在農(nóng)村和土地。

客觀地看，人民公社是一個(gè)高度集權(quán)的、無(wú)所不包的組織體制，在當(dāng)時(shí)取得了良好的治理績(jī)效，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是政權(quán)建設(shè)。國(guó)家人民公社體制和城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度將農(nóng)民固著在土地和農(nóng)村，同時(shí)輔之以高度一體化的意識(shí)形態(tài)?！肮餐庾R(shí)的基本重要性在于它給予公共行政高度的權(quán)威?！盵5]由此，不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)秩序和國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，還提高了農(nóng)民的政權(quán)認(rèn)同度和遵從度。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，人民公社將分散的農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)整合為集體化規(guī)模生產(chǎn)，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民生活水平?！暗?980年代分田到戶(hù)時(shí)，中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民的生活水準(zhǔn)較建國(guó)前都已改善很多。從人均糧食，到人均壽命和人均受教育年限，都已是建國(guó)前的一倍到數(shù)倍?！盵6]另一方面，國(guó)家通過(guò)人民公社體制成功地實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余的“掠奪式”索取，有力地支援了城市工業(yè)化建設(shè)。三是公共服務(wù)。人民公社通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大的動(dòng)員能力，有效地履行著教育、醫(yī)療、農(nóng)田水利、植樹(shù)造林、社會(huì)治安、糾紛調(diào)解等多項(xiàng)職能，做到了“農(nóng)民自己的事情自己辦”。

然而，隨著時(shí)間的推移，人民公社體制的問(wèn)題也日漸凸顯。一是規(guī)模效率遞減。在人民公社早期，通過(guò)將分散的農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w化的規(guī)模生產(chǎn)，顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效率。但由于缺乏新技術(shù)、新設(shè)備的投入，農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)的規(guī)模效率出現(xiàn)了天花板效應(yīng)。二是農(nóng)民主體性地位缺失。人民公社體制的一個(gè)重要目的是索取資源反哺城市工業(yè)化建設(shè)，除了維持集體運(yùn)作和農(nóng)民基本生活需求外，全部剩余上交國(guó)家，農(nóng)民主體性地位缺失，農(nóng)民的勞動(dòng)付出與回報(bào)失衡，勞動(dòng)積極性日漸下降，集體生產(chǎn)中磨洋工、偷懶現(xiàn)象普遍。與此同時(shí)，國(guó)家工業(yè)化建設(shè)取得了巨大成績(jī)，對(duì)農(nóng)村資源索取的依賴(lài)性越來(lái)越小?！暗?980年代初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已由建國(guó)初期農(nóng)業(yè)占60%以上而現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)值僅占3%，變成農(nóng)業(yè)只占國(guó)民生產(chǎn)總值的不足30%，現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)值超過(guò)50%，中國(guó)已經(jīng)初步由一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)變成了工業(yè)國(guó)?！盵6]由此可見(jiàn)，成功運(yùn)行20多年后，人民公社體制已基本上完成了其歷史使命，走到了改革的歷史關(guān)口。

1978年11月安徽小崗村村民自發(fā)開(kāi)啟了土地承包責(zé)任制的改革探索，1980年5月鄧小平肯定了小崗村的做法。由此，以土地承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開(kāi)，從根本上瓦解了人民公社體制。一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)瓦解。農(nóng)戶(hù)通過(guò)承包責(zé)任制獲得了土地等生產(chǎn)資料的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，甚至部分集體資產(chǎn)和資源(如林地、湖泊、草原)也通過(guò)折價(jià)拍賣(mài)給農(nóng)民，人民公社的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在。二是組織網(wǎng)絡(luò)瓦解。土地等生產(chǎn)資料的承包經(jīng)營(yíng)、分田到戶(hù)，瓦解了生產(chǎn)隊(duì)這一人民公社體制中最基本的組織單元，公社—大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)制組織網(wǎng)絡(luò)瞬間坍塌。三是職能瓦解。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和組織體系瓦解的直接后果是，人民公社傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)制裁和強(qiáng)制手段失效，既無(wú)法有效組織生產(chǎn)和分配，也沒(méi)有能力提供公共物品和服務(wù)。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性的增大，人民公社的政治統(tǒng)合和意識(shí)形態(tài)教化功能日漸式微。此時(shí)，農(nóng)村治理出現(xiàn)組織真空，急需構(gòu)建新的組織形態(tài)來(lái)替代人民公社的功能。在此背景下，1983年10月中央印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知》，標(biāo)志著人民公社體制正式退出歷史舞臺(tái)。1987年11月通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法(試行)》明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織……鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！庇纱?，“鄉(xiāng)政村治”體制正式確立。從理論上說(shuō)，與人民公社體制相比，鄉(xiāng)政村治體制有兩個(gè)根本性的變化。一是，“鄉(xiāng)政村治”體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是分散的、以農(nóng)戶(hù)為基礎(chǔ)的土地承包制。由此引起了賦稅制度的深刻變化，即國(guó)家不再依賴(lài)行政手段強(qiáng)制性地從村集體進(jìn)行“掠奪式”資源索取，而是寄希望于農(nóng)戶(hù)在提高自身收益的同時(shí)，能夠自覺(jué)完成自上而下的各種稅費(fèi)任務(wù)，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。二是，“鄉(xiāng)政村治”體制的組織基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和村民委員會(huì)等自治組織，但兩者之間不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是全新的支持、指導(dǎo)、幫助與協(xié)助關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)村民自治，填補(bǔ)國(guó)家權(quán)力退出后的鄉(xiāng)村治理真空。

隨著“鄉(xiāng)政村治”體制的推進(jìn)，預(yù)期中村民自治的良好局面并沒(méi)有出現(xiàn)，反而引發(fā)了一系列問(wèn)題。(1)村委會(huì)功能式微。雖然《村民委員會(huì)組織法》賦予了村委會(huì)諸多自治功能，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)弱小甚至解體、意識(shí)形態(tài)功能式微，村委會(huì)號(hào)召和動(dòng)員能力下降，公共物品供給嚴(yán)重不足甚至停滯。如農(nóng)田水利年久失修、傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療解體等。(2)鄉(xiāng)村共謀。以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收為例，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收是國(guó)家自上而下的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成。人民公社時(shí)期國(guó)家是向集體征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，具有很強(qiáng)的隱蔽性，農(nóng)民并沒(méi)有明顯的“剝奪感”。人民公社解體后，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不得不直接向農(nóng)戶(hù)征收，這在農(nóng)民看來(lái)就成了“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，加之農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，農(nóng)民開(kāi)始有抵觸情緒；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身不可能單獨(dú)完成這一任務(wù)，唯一可行的選擇是借助村委會(huì)的力量。但由于村委會(huì)功能式微，既不愿意也無(wú)能力協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成此項(xiàng)任務(wù)。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不賦予村委會(huì)各種“特殊權(quán)力”、給村干部各種“好處”，甚至放任村干部的私自加碼；而村干部在利益誘惑下，就通過(guò)各種軟硬兼施的方式方法，“動(dòng)員”農(nóng)民上交各種稅費(fèi)，鄉(xiāng)村共謀格局由此形成。鄉(xiāng)村共謀的實(shí)質(zhì)是將村民自治組織“準(zhǔn)行政化”，直接后果是國(guó)家正式權(quán)力的非正式化運(yùn)作，鄉(xiāng)村干部腐敗嚴(yán)重、干群關(guān)系緊張、政權(quán)認(rèn)同降低，嚴(yán)重威脅著國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定。(3)社會(huì)組織發(fā)展停滯。一方面，村干部只關(guān)心來(lái)自各級(jí)政府的好處、無(wú)心積極介入村中公共事務(wù)治理；另一方面，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇外出務(wù)工，農(nóng)村精英流失嚴(yán)重。外出務(wù)工的農(nóng)民不僅帶回了財(cái)富，也帶回了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益觀念，不斷沖擊著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)。在此情況下，傳統(tǒng)群團(tuán)組織有名無(wú)實(shí)，更無(wú)人牽頭組建新的社會(huì)組織，村民無(wú)心參與、也不知如何參與村中公共事務(wù)。

為了解決日益惡化的干群關(guān)系，提高政權(quán)認(rèn)同，2003年國(guó)家開(kāi)始探索以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為核心的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，2005年12月29日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于廢止中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例的決定》，標(biāo)志著擁有2600多年歷史的農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺(tái)。不僅如此，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入的迅速提高，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施反哺農(nóng)村的一系列惠農(nóng)政策。中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)事業(yè)保障力度不斷加大，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出由2003年的2144.2億元增加到2014年的12287億元，年均增長(zhǎng)22%。至此，國(guó)家鄉(xiāng)村治理的功能和手段發(fā)生了根本性變化：如果說(shuō)農(nóng)業(yè)稅取消之前，國(guó)家鄉(xiāng)村治理的目的是索取資源以支持工業(yè)化建設(shè)和維持政權(quán)運(yùn)行，并通過(guò)意識(shí)形態(tài)教化提升農(nóng)民的政權(quán)認(rèn)同；那么，農(nóng)業(yè)稅取消以后，國(guó)家不但不從農(nóng)村索取資源，反而還通過(guò)一系列惠農(nóng)政策提高農(nóng)民政權(quán)認(rèn)同。事實(shí)上，惠農(nóng)政策也確實(shí)達(dá)到了改善干群關(guān)系、提升政權(quán)認(rèn)同的目的，農(nóng)民對(duì)國(guó)家、對(duì)中央產(chǎn)生了空前的感激之情。

然而，隨著農(nóng)業(yè)稅取消和全面放開(kāi)二孩政策實(shí)施，當(dāng)前農(nóng)村基層組織運(yùn)行中出現(xiàn)了新的問(wèn)題。一是干群關(guān)系疏離。征收農(nóng)業(yè)稅和執(zhí)行計(jì)劃生育政策曾經(jīng)是村委會(huì)兩項(xiàng)最主要的任務(wù)，為了完成上級(jí)委托的任務(wù)，也為了獲得來(lái)自上級(jí)的各種利益，村干部不得不與農(nóng)民打交道、甚至必須為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活服務(wù)(如灌溉、低保)。然而，隨著這兩項(xiàng)政策的終結(jié)，村干部不需再與農(nóng)民打交道，也不再積極介入農(nóng)民關(guān)心的事務(wù)，農(nóng)村基層組織與農(nóng)民關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)。二是形式化。與取消農(nóng)業(yè)稅和全面放開(kāi)二孩政策相伴隨的是，壓力型體制下各種惠農(nóng)政策的“軟件”考核任務(wù)(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生)不斷增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的考核出現(xiàn)了“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”。為了加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部實(shí)行坐班制管理、為村干部發(fā)放財(cái)政工資、要求村級(jí)組織工作文檔化，村級(jí)組織官僚化、形式化特征日益明顯，對(duì)上(鄉(xiāng)鎮(zhèn))負(fù)責(zé)、對(duì)下(村民)不負(fù)責(zé)?！半S著稅費(fèi)的取消，村級(jí)組織的治理方式由原來(lái)半正式或非正式治理方式向形式化治理方式轉(zhuǎn)型，村級(jí)組織越來(lái)越像一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，卻因此成為脫離群眾和鄉(xiāng)土社會(huì)的‘懸浮型’組織?！盵7]由此，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系不是變得更加緊密，而是變得越來(lái)越?jīng)]有關(guān)系。在此背景下，全國(guó)各地結(jié)合自身實(shí)際，開(kāi)展了各具特色的農(nóng)村基層組織創(chuàng)新探索，大體上有兩種做法。

(一)重構(gòu)農(nóng)村基層組織體系的行政化模式，典型代表是廣東清遠(yuǎn)

2012年清遠(yuǎn)開(kāi)始試點(diǎn)將原“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)黨政公共服務(wù)站—自然村”的改革探索。具體做法是：在整合原行政村的基礎(chǔ)上設(shè)立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)；原行政村干部按自愿原則，轉(zhuǎn)為片區(qū)黨政公共服務(wù)站工作人員，身份屬性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聘用制雇員；片區(qū)黨政公共服務(wù)站的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)來(lái)源于各級(jí)政府對(duì)原村級(jí)組織的財(cái)政補(bǔ)貼；在片區(qū)以下以一個(gè)或多個(gè)自然村為單位，設(shè)立村委會(huì)、實(shí)行村民自治。新設(shè)立的村委會(huì)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)自籌解決，原行政村集體經(jīng)濟(jì)給予象征性補(bǔ)貼。這種模式設(shè)置主要基于兩方面考慮：一是原行政村干部待遇低、沒(méi)有正式身份，落實(shí)上級(jí)政策不積極；二是原行政村規(guī)模過(guò)大，開(kāi)展村民自治難度大。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些考慮不無(wú)道理，但主要問(wèn)題有三：一是設(shè)立片區(qū)黨政公共服務(wù)站，作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的派出機(jī)構(gòu)，與憲法、地方人民政府組織法等法律規(guī)定不符；二是縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，且官僚機(jī)構(gòu)有自我膨脹的內(nèi)在動(dòng)力，“設(shè)計(jì)官僚機(jī)構(gòu)本是用來(lái)解決已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，但官僚機(jī)構(gòu)本身往往成為更大的問(wèn)題”[8]；三是原行政村公共事務(wù)不再是村民自治事項(xiàng)，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槠瑓^(qū)黨政公共服務(wù)站的職責(zé)范圍，且村民自治范圍縮小到自然村，限制了村民民主的層次和范圍。這些都與現(xiàn)行法律的規(guī)定和精神相違背，很難得到解決。

(二)完善農(nóng)村基層組織體系的自治化模式

這種類(lèi)型的探索比較多，代表性的有：廣州番禺試點(diǎn)“村兩委+村民代表議事制+村民小組”；廣西貴港市“一組兩會(huì)”，即在自然村試點(diǎn)“黨小組+戶(hù)主(代)會(huì)+理事會(huì)”；江西九江市試點(diǎn)“行政村兩委+自然村村民事務(wù)理事會(huì)”。廣州番禺、廣西貴港、江西九江等地試點(diǎn)的共同特點(diǎn)是：遵守《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律的規(guī)定和精神，以村民自治為前提，在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—自然村”的框架內(nèi)，結(jié)合各地實(shí)際，或是加強(qiáng)對(duì)行政村兩委的監(jiān)督與制衡，或是做實(shí)自然村自治組織，創(chuàng)新村民自治的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。自治化模式的優(yōu)點(diǎn)是：不存在法律障礙，且實(shí)施成本低、公民參與度高，比較容易推廣實(shí)施。

新形勢(shì)下，如何更好地將國(guó)家惠農(nóng)政策落實(shí)到農(nóng)村，讓農(nóng)民有更高的獲得感；如何調(diào)動(dòng)農(nóng)村內(nèi)部力量，讓農(nóng)民更好地組織起來(lái)開(kāi)展自治，是農(nóng)村基層組織創(chuàng)新的目標(biāo)指向和價(jià)值歸依?；诖?，我們認(rèn)為農(nóng)村基層組織創(chuàng)新的重點(diǎn)應(yīng)集中在四個(gè)方面。

(一)切實(shí)理順鄉(xiāng)村關(guān)系

理順鄉(xiāng)村關(guān)系是農(nóng)村基層組織有效運(yùn)行的前提，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)做好三方面工作。一是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)村角色定位。農(nóng)業(yè)稅廢止和全面放開(kāi)二孩政策實(shí)施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加速?gòu)墓苤菩拖蚍?wù)型轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新服務(wù)“三農(nóng)”的方式方法。村委會(huì)是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)村委會(huì)依法開(kāi)展工作。二是科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事項(xiàng)目錄、村委會(huì)公共服務(wù)事項(xiàng)目錄以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要村委會(huì)協(xié)助事項(xiàng)目錄，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托村委會(huì)事項(xiàng)協(xié)商制度，進(jìn)一步明確和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)各自的職能范圍和權(quán)責(zé)邊界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得隨意將屬于自己的職責(zé)任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給村委會(huì)。三是逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的各種“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”考核制度，探索建立村委會(huì)和村民民主評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作制度、村級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的反向監(jiān)督和制約機(jī)制。

(二)加強(qiáng)以自然村為基礎(chǔ)的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

重點(diǎn)有二。一是加強(qiáng)自然村自治組織建設(shè)?，F(xiàn)今看來(lái)，當(dāng)年人民公社體制之所以能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，除去政治權(quán)威和意識(shí)形態(tài)的作用外，其中一個(gè)重要原因是它建立在以自然村為基礎(chǔ)的生產(chǎn)隊(duì)之上。自然村村民大多是同宗同祖，有著直接的血緣、親緣關(guān)系，因此非常容易動(dòng)員、組織起來(lái)，這是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的最大特點(diǎn)，也是鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該利用的最重要資源。然而，自人民公社體制解體后，自然村在鄉(xiāng)村治理中的重要性被行政村遮掩，自然村自治組織建設(shè)一直沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。為此，當(dāng)前應(yīng)在總結(jié)各地自然村自治組織創(chuàng)新有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)自然村自治組織建設(shè)。二是加強(qiáng)行政村組織建設(shè)。在憲法和村民自治法沒(méi)有發(fā)生重大變化的情況下，行政村組織創(chuàng)新步伐不應(yīng)邁得太大(如將行政村徹底行政化)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)行政村兩委的規(guī)范化、透明化建設(shè)(如黨務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi))；建立健全村民代表議事會(huì)等形式的監(jiān)督組織，形成對(duì)行政村兩委的有效監(jiān)督和制衡。

(三)做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))不僅能夠?yàn)檗r(nóng)村公共事務(wù)治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且能夠增強(qiáng)村級(jí)組織在村民中的凝聚力，更好地動(dòng)員、組織村民參與公共事務(wù)治理。然而，自實(shí)行以土地等生產(chǎn)資料承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村改革以來(lái)，一方面，村集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織長(zhǎng)期處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，村干部無(wú)力作為；另一方面，由于缺乏集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))，導(dǎo)致村干部在公共物品供給上無(wú)錢(qián)作為，唯一的出路是爭(zhēng)取各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金，這反過(guò)來(lái)導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)增大。為此，政府應(yīng)通過(guò)政策扶持、項(xiàng)目引入、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和技術(shù)下鄉(xiāng)等途徑，幫助行政村做大做強(qiáng)具有自身特色的集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織，由“輸血式”惠農(nóng)轉(zhuǎn)向“造血式”惠農(nóng)。同時(shí)，要實(shí)行黨經(jīng)分離、政經(jīng)分離，避免政府和行政村兩委對(duì)集體經(jīng)濟(jì)(合作經(jīng)濟(jì))組織的過(guò)度干預(yù)。

(四)做多做實(shí)社會(huì)組織

中國(guó)有著幾千年的專(zhuān)制傳統(tǒng)，人們習(xí)慣于依靠政府和官員，自主參與的意識(shí)和能力不高?！拔覀冏尮倭胖髁x者控制了公共服務(wù)，那些愿意提供幫助的人反而沒(méi)有機(jī)會(huì)……我們這樣做就損害了我們的公民和社區(qū)的信心和能力。我們?cè)斐闪艘蕾?lài)性。”[9]我們必須認(rèn)識(shí)到農(nóng)村事務(wù)繁雜，僅僅依賴(lài)少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)村干部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過(guò)建立健全各種各樣的社會(huì)組織，有效地動(dòng)員、組織村民參與村中公共事務(wù)治理。近年來(lái)，政府對(duì)發(fā)展社會(huì)組織的態(tài)度逐漸從限制轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)，農(nóng)村社會(huì)組織也因之迅猛發(fā)展。但我們調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)組織由于各種原因，大多數(shù)有名無(wú)實(shí)甚至走向解體。目前，農(nóng)村社會(huì)組織主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是嵌入式社會(huì)組織，多是由現(xiàn)任干部或退休干部擔(dān)任負(fù)責(zé)人，有很強(qiáng)的附屬性，村民參與積極性不高，自然很難有效發(fā)揮作用；另一類(lèi)是自主性社會(huì)組織，多是由熱心公益事業(yè)、有威望的村民擔(dān)任負(fù)責(zé)人，其自治性強(qiáng)、群眾參與積極性高，但由于不善于與基層政府、兩委溝通，發(fā)揮作用的空間不大。陶郁、劉明興的研究發(fā)現(xiàn)：“兼具嵌入性和自主性的社團(tuán)，更能反映群眾意見(jiàn)，也更能得到基層政府信任，其意見(jiàn)和建議也更容易得到重視和采納?！盵10]這就啟示我們?cè)诖罅Πl(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織過(guò)程中，一要保證社會(huì)組織的自主性，這是社會(huì)組織發(fā)生作用的前提和基礎(chǔ)；二要通過(guò)恰當(dāng)?shù)姆绞竭m度嵌入社會(huì)組織，以形成政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)；三要政府通過(guò)榮譽(yù)表彰、資金補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，讓社會(huì)組織好做事、做好事、事好做，充分發(fā)揮社會(huì)組織在農(nóng)村社會(huì)治理中的積極作用。

標(biāo)題注釋?zhuān)簭V東省“理論粵軍”重大招標(biāo)項(xiàng)目“廣東縣域社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(LLYJ1309)；廣東省高等院校人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“基于社會(huì)質(zhì)量的廣東縣域社會(huì)管理創(chuàng)新研究——以陽(yáng)東縣為樣本”(2013WYXM0028)；華南理工大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)滾動(dòng)項(xiàng)目“社會(huì)建設(shè)背景下社會(huì)質(zhì)量評(píng)價(jià)研究——以廣東社會(huì)管理綜合創(chuàng)新試點(diǎn)縣為例”(D214291W)；廣東省“十二五”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“廣東非公有制經(jīng)濟(jì)人士代際支持比較研究”(GD15CZZ01)。

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中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版》2016年02期

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