中央與地方的權(quán)力分割，是國(guó)家治理中的千古難題。中央權(quán)力過大，地方權(quán)力過小，政治學(xué)界一般稱之為強(qiáng)干弱枝；中央權(quán)力過小，地方權(quán)力過大，容易導(dǎo)致離心效應(yīng)，甚至引發(fā)內(nèi)亂?；谘氲貦?quán)力分割的不同，產(chǎn)生了單一制和聯(lián)邦制兩種不同體制，二者各有何特點(diǎn)？有何優(yōu)劣？傳統(tǒng)中國(guó)的歷朝歷代，集權(quán)和分權(quán)是如何處理的？中國(guó)該從聯(lián)邦制里吸取哪些經(jīng)驗(yàn)？帶著這些問題，鳳凰評(píng)論《高見》近日專訪了任劍濤。訪談分為上中下三篇，此為中篇，上篇為《任劍濤：大國(guó)更適合聯(lián)邦制》，下篇為《任劍濤：官官矛盾才是官民矛盾的根源》。

周代毀于中央和地方的爭(zhēng)權(quán)

鳳凰評(píng)論《高見》：在中國(guó)歷史上，周代的封建制度造成地方過于強(qiáng)大，中央越來越弱。但是，周代延續(xù)了八百年，比后面的歷朝歷代都長(zhǎng)。周代的政治體制，似乎有點(diǎn)類似于“聯(lián)邦制”的形式。你怎么看？

任劍濤：如果要回到中國(guó)的傳統(tǒng)，應(yīng)該說是非常復(fù)雜的。西周是有穩(wěn)定政治秩序的一個(gè)階段，它歷時(shí)275年，可以傲視后期王朝。到了東周，周代的制度運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)風(fēng)雨飄搖。因?yàn)闁|周的時(shí)候，基本上就是“挾天子以令諸侯”了。封建制已經(jīng)被新興起來的諸侯采納的各種制度類型，競(jìng)爭(zhēng)性地取代。但是周代為什么能夠維持到秦，才正式宣告“挾天子以令諸侯”這種制度的終結(jié)呢？這里面有幾個(gè)因素要考慮。

首先，它是剛剛告別初民社會(huì)，建立的第一個(gè)重要的政治體。我們一般說夏商周三代，說二里頭文化是夏文化晚期的重要標(biāo)志，但是直到今天，通過考古還無法完整地勾勒出夏文化。它的物質(zhì)文化可能看的比較清楚，社會(huì)文化也比較清楚，但它的政治建構(gòu)主要出于傳說。殷商通過挖掘，也有了一些了解，但是真正可以全盤復(fù)原的是始于周。

對(duì)周代來說，它確確實(shí)實(shí)把初民社會(huì)的血緣控制機(jī)制，變?yōu)檎紊鐣?huì)的人為控制機(jī)制，這是一個(gè)偉大的發(fā)明。所謂分封，有一句話說得很清楚，大宗套小宗。通過宗族的自然結(jié)構(gòu)，擴(kuò)張為一個(gè)政治社會(huì)的結(jié)構(gòu)，我們最熟悉的家國(guó)同構(gòu)就來自于周。這個(gè)自然秩序的擴(kuò)展，是一種血緣控制體系，它運(yùn)用是自然血緣不可變更的力量，把它改編為一種高度穩(wěn)定的政治力量。

第二點(diǎn)，周代建國(guó)的國(guó)父?jìng)儭奈渫鹾椭芄?，承繼了中國(guó)原初社會(huì)的禪讓制度，堯舜禹選賢任能，而不是直接的私相授受。文王本來可以當(dāng)政，結(jié)果他沒當(dāng)政，他開創(chuàng)了以崇高的道德威望和先祖輩分為依據(jù)的齒序結(jié)構(gòu)安排。這種政治控制機(jī)制使得道德變得非常重要，這屬于高度穩(wěn)定的機(jī)制，它意味著當(dāng)權(quán)者必須站在道德高位，以免爭(zhēng)權(quán)奪位。加之這種制度逐漸形成了一種嫡長(zhǎng)子繼承制，所以周代的政治非常穩(wěn)定。

第三，周公開辟了叫做“敬德保民”的政治傳統(tǒng)，掌權(quán)者不會(huì)極其惡劣地表現(xiàn)貪欲，起碼在表面上是民為貴，社稷次之，君為輕。在行政秩序上把君王放得很輕，民眾就不會(huì)造反。依靠這些，才延續(xù)了八百年。

秦始皇本來建構(gòu)郡縣制，它又想在中央權(quán)力上延續(xù)封建制，所以他開萬世之基業(yè)，但二世而亡。原因就在于，他的中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)是錯(cuò)位的，中央機(jī)構(gòu)就是我一世，二世，三世乃至萬萬世，地方是通過選拔，通過郡縣制的安排來治理。大多數(shù)人看到秦這個(gè)制度安排，于是就認(rèn)為秦創(chuàng)造了很偉大的現(xiàn)代國(guó)家，福山就是一個(gè)典范，這給我們中國(guó)人以巨大的鼓舞。但是，這是個(gè)巨大的誤會(huì)。分析制度結(jié)構(gòu)就會(huì)看出來，它其實(shí)是錯(cuò)位的：它的中央政權(quán)是分封制，地方政權(quán)是郡縣制，是一個(gè)怪胎。

鳳凰評(píng)論《高見》：周秦之變是中國(guó)歷史學(xué)家關(guān)注的重點(diǎn)，從政治治理的角度來說，它衰敗的原因是什么？

任劍濤：周秦之變，經(jīng)過了四百來年的運(yùn)行，彼此征戰(zhàn)，尸橫遍野，為什么造成這樣的結(jié)果？說到底，那就是面對(duì)中央權(quán)力和地方權(quán)力爭(zhēng)權(quán)的局面，周的體制已經(jīng)運(yùn)行不下去了。今天我們大陸新儒家的朋友們，把周代的制度說的是花朵一樣美麗，美輪美奐，感嘆周秦之變的糟糕，說周秦之變是第一次敗壞了儒家文化。要搞清楚，周秦之變晚期，儒家文化才出現(xiàn)，儒家文化就是要去挽救周秦之變而產(chǎn)生的新型秩序。

統(tǒng)一政治體往往面臨三大行政矛盾

鳳凰評(píng)論《高見》：周的體制運(yùn)行不下去，具體體現(xiàn)在哪些方面？

孔子強(qiáng)調(diào)，時(shí)也命也，他絕對(duì)不是捍衛(wèi)周的制度，為什么？孔子也看到了，周的制度面臨的問題，就是人類統(tǒng)一政治體的政治難題——三大行政矛盾：

第一，中央權(quán)力和地方權(quán)力考慮的統(tǒng)治對(duì)象，范圍，結(jié)果，訴求和最后的評(píng)價(jià)大不一樣。中央權(quán)力是通盤的，它把所有臣民當(dāng)做一個(gè)整體。中央政府視野開闊，登高望遠(yuǎn)，而越是基層，越要腳踏實(shí)地。民眾交了多少稅收，地方政府想要更多，保持手頭寬裕。如果地方政府財(cái)政困難，就必然搜刮民眾，民眾就會(huì)罵地方政府官員，中國(guó)自古至今就是如此。但是向中央繳了重稅，中央給的財(cái)稅分成又不夠，地方政府怎么運(yùn)轉(zhuǎn)？沒辦法就只能訛詐，什一稅的規(guī)定是規(guī)定，文明的官員收十之二三，不文明的官員收十之七八，再野蠻的官員收十之八九，最野蠻的官員把明年的稅收提前給收了。中央官員和地方官員，它的權(quán)力大小范圍幅度的劃分，使得他們考慮問題的角度完全不同。

第二就是人民難題。大家可能對(duì)統(tǒng)一的國(guó)家，統(tǒng)一的政府有統(tǒng)一的感受，但是，在實(shí)際的生活處境中，我在山東或者四川，我在江南和在晉城，那反應(yīng)完全不一樣。所以具體的地方民情或中央統(tǒng)一下抽象的人民，是不一樣的。對(duì)于抽象的人民，中央政府可以站在道德高位，稱自己就是堅(jiān)持民為貴。地方政府是中央的派出機(jī)構(gòu)，要是民為貴就很困難了，它一定要社稷為貴，代表皇權(quán)來維持地方運(yùn)轉(zhuǎn)。

皇帝盡可以講民為貴，地方政府要守衛(wèi)社稷，而更關(guān)鍵的是，地方政府的權(quán)力是中央政府授予、派出的.尤其是科舉制正式成熟以后，官員大都是通過科舉考試，是皇帝給授權(quán)的。因此，從權(quán)力來源上來說，官員第一個(gè)要感謝的是皇帝，因而在地方政府行政權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)上，民眾變得最微不足道，因?yàn)楣賳T的權(quán)力來源于誰，它就對(duì)誰負(fù)責(zé)。因此就變成了名義上的君為輕，實(shí)際上的君為貴，所以這個(gè)行政統(tǒng)治秩序的第二個(gè)難題里就出來了。

中央政府的排序，展現(xiàn)的是一種道德姿態(tài)，因?yàn)榈胤骄唧w課稅，然后上交。中央政府吃的是間接稅，在道德上可以很高尚，而地方政府越到基層越要負(fù)責(zé)實(shí)際征稅，比如七品芝麻官，是最低級(jí)的官員，他必須和鄉(xiāng)紳打交道，鄉(xiāng)紳好就是良紳，不好就是劣紳，一群惡霸去收稅，民眾就會(huì)很反感，但是地方官員為了皇權(quán)不得不這樣去統(tǒng)治。所以，第二重難題也就使得皇帝、社稷和民眾產(chǎn)生了行政上的排序分離和嚴(yán)重錯(cuò)位。

第三，權(quán)力運(yùn)作所體現(xiàn)的行政倫理，中央權(quán)力和地方權(quán)力也大不一樣。行政權(quán)力越往基層走，沖突越尖銳。談民為貴，在地方的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中基本上不可能。他必須對(duì)民眾征稅，于是他的道德高位就在基層權(quán)力上徹底喪失，由此導(dǎo)致第三層問題出現(xiàn)。陶淵明掛冠，千古以來被視為文人典范，其實(shí)陶淵明作為縣太爺想升知府升不了，他就辭職，是被迫的。行政權(quán)力必須要從低位到高位，如果不能，那就沒有按照行政邏輯來發(fā)展，官員就沒有動(dòng)力。而一旦有行政動(dòng)力，要取得上峰甚至皇帝的欣賞，就一定要通過權(quán)力運(yùn)作的績(jī)效表現(xiàn)出來，而很高的績(jī)效往往意味著權(quán)力訛詐，于是權(quán)力應(yīng)用的悖論也就出來了。

周代的崩潰，其實(shí)就是分封諸王跟中央王權(quán)沖突矛盾的結(jié)果，分封諸王想自己的權(quán)力大一點(diǎn)，還想有一點(diǎn)話事權(quán)。這個(gè)邏輯我們今天應(yīng)該熟悉，比如說廣東的順德是一個(gè)縣級(jí)建制，給它的是地級(jí)市的權(quán)力。為什么？因?yàn)樗X得縣權(quán)力不足，比如它想搞一個(gè)大型投資，要市里批，等批下來菜都涼了。古今都要講行政效率，地方諸侯想有更多的權(quán)力，中央不愿意讓權(quán)，于是東周的崩潰是必然的。

單一制下，基層官員容易被污名化

鳳凰評(píng)論《高見》：你剛才說到的情況跟美國(guó)正好相反，基層官員因?yàn)橐獙?duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，一直被污名化，一直都不受人待見，但是在美國(guó)，地方政府在民眾的心目中的威信更高，越往上走，民眾反而沒什么感情。

任劍濤：這當(dāng)然是不同的政治傳統(tǒng)所致。美國(guó)開國(guó)前就有強(qiáng)大的自治傳統(tǒng)，地方不需要中央政府干預(yù)，它已經(jīng)通過互助運(yùn)行得很有序了。在他們看來，干預(yù)就要征收聯(lián)邦稅，要加重稅收負(fù)擔(dān)，所以美國(guó)就形成了對(duì)中央權(quán)力警惕和懷疑的強(qiáng)大傳統(tǒng)。一直到今天，聯(lián)邦政府可為的事情不多。

美國(guó)國(guó)父?jìng)冊(cè)谠O(shè)計(jì)政體的時(shí)候，唯獨(dú)在外交和對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)上，留給總統(tǒng)極大的自我決定權(quán)，其他權(quán)力包括聯(lián)邦的征稅權(quán)，都已經(jīng)限定在國(guó)會(huì)和最高法院以及總統(tǒng)的三權(quán)分立格局里，總統(tǒng)只能對(duì)外有緊急權(quán)力進(jìn)行宣戰(zhàn)，綁架國(guó)會(huì)，支付戰(zhàn)爭(zhēng)撥款?？偨y(tǒng)對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)權(quán)力非常小。比如美國(guó)哪個(gè)州遭遇到颶風(fēng)，災(zāi)情嚴(yán)重，聯(lián)邦政府說我來救災(zāi)，給你派軍隊(duì)，這個(gè)州說我不要你派軍隊(duì)，因?yàn)槟阌袨?zāi)的時(shí)候你派軍隊(duì)來，你認(rèn)為有正當(dāng)理由，假如州在跟聯(lián)邦政府沖突的時(shí)候，你認(rèn)為也可以派軍隊(duì)來，那就危險(xiǎn)了。所以，在能夠自救的情況下，州不需要聯(lián)邦政府出面。

鳳凰評(píng)論《高見》：這跟單一制國(guó)家很不一樣。

任劍濤：我們更仰賴高一級(jí)的政府。地方一旦遭了災(zāi)，中央政府不管派什么，基層都會(huì)歡迎，因?yàn)樗鼛Ш锰巵砹?。所以我們不能指望中?guó)民眾像瑞士聯(lián)邦那樣，公民全民投票拒絕每個(gè)月發(fā)福利，那在中國(guó)人看來簡(jiǎn)直是傻瓜。為什么？因?yàn)橹袊?guó)是單一制國(guó)家，單一制政體里頭，地方會(huì)依賴中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

中國(guó)從秦以來就是強(qiáng)干弱枝，中央政府權(quán)力大，中央一聲令下諸侯聞風(fēng)而動(dòng)。然后到了現(xiàn)代，我們最熟悉的說法就是，政令出不出中南海。這不能一味的視作行政效率低，關(guān)鍵得看是什么政令，如果是事關(guān)國(guó)家全局、國(guó)家統(tǒng)一、國(guó)家主權(quán)的，政令不出來那就是國(guó)家危機(jī)了。如果中央事無巨細(xì)都發(fā)指令，地級(jí)或市級(jí)政府和實(shí)際管理的省級(jí)政府權(quán)力都被抽空，政令不出中南海的話反而是好事。

鳳凰評(píng)論《高見》：單一制下這種政令的上下級(jí)銜接方面，會(huì)有什么潛在的隱患？

任劍濤：單一制情況下最大的危機(jī)就是地方權(quán)力掛空，無法決策。但地方又得在第一線去領(lǐng)導(dǎo)民眾，民眾會(huì)以為權(quán)力就是它的，結(jié)果它的所有指令要等待中央政府發(fā)布，這種掛空會(huì)產(chǎn)生一種雙重效應(yīng)。第一，它沒有前線決策權(quán)，在等決策權(quán)的過程當(dāng)中會(huì)延誤時(shí)機(jī)，因?yàn)榍熬€的決策權(quán)必須是當(dāng)下、及時(shí)的?？h級(jí)政府請(qǐng)示市委（地委），市委請(qǐng)示省委，省委請(qǐng)示中央，等決策下來菜都涼了。

第二就是資源動(dòng)員。地方政府的資源被上級(jí)和中央收走了，在應(yīng)應(yīng)對(duì)緊急狀況的時(shí)候，地方政府手里資源非常稀缺，以至于必須中央權(quán)力調(diào)配分割。地方官員沒有決策權(quán)，又沒有資源動(dòng)員能力，在民眾面前就容易招罵，也就成了委過的對(duì)象，地方官員因此容易被污名化。

但是在聯(lián)邦體制下，地方有自治傳統(tǒng)，首先會(huì)強(qiáng)調(diào)公民之間通過互助解決問題，解決不了找地方政府。地方政府得來，因?yàn)楣駥?duì)地方政府直接繳稅，所以公民首先不是盼望中央政府，如果地方的資源、地方的權(quán)力確實(shí)已經(jīng)無法應(yīng)付這個(gè)緊急事件，那中央政府就必須出面，因?yàn)楣窠涣寺?lián)邦稅收。

鳳凰評(píng)論《高見》：由此可見，納稅人意識(shí)的養(yǎng)成很重要。但中國(guó)民眾在這方面，的確有所欠缺。

任劍濤：我們?cè)跔I(yíng)業(yè)稅改增值稅之前，基本的消費(fèi)稅都不打入發(fā)票和小票，一般人連稅收意識(shí)都沒有，他不知道自己是納稅人。我在幾個(gè)名牌大學(xué)任過教，學(xué)生說不要講納稅人，我們現(xiàn)在還沒工作沒納稅呢。我說開玩笑，你任何一筆消費(fèi)都在繳稅。在美國(guó)，商品本身的售價(jià)、稅收是多少，標(biāo)得清清楚楚，每個(gè)人都很清楚，自己是給地方政府、中央政府交了稅的。于是，真正成熟的納稅人意識(shí)才有了。

納稅人意識(shí)不只是解決納稅人跟政府的關(guān)系，最關(guān)鍵是解決地方政府、中央政府能夠?yàn)樯鐣?huì)自治做什么事情的問題。納稅人不知道納稅了，政府的權(quán)力很大，又對(duì)民眾承諾民為貴，民眾會(huì)覺得政府是全能的，飯來張口衣來伸手都應(yīng)該。無所不能的萬能政府把權(quán)力捆得死死的，因?yàn)榇蠹铱梢詫?duì)它提出無限的要求。

所以，在中國(guó)這種單一制國(guó)家，政府的層級(jí)越往上，大家對(duì)它的要求和期待也就越高，甚至產(chǎn)生一種道德虛幻的自我安慰。但是越到基層，大家的要求越具體，基層政府因權(quán)力和資源的匱乏而無法成事，民眾會(huì)罵得狗血淋頭，基層政府就被污名化。這樣的污名化，導(dǎo)致低層權(quán)力承擔(dān)道德罪過和實(shí)際罪過，高層權(quán)力享受虛幻的道德滿足感，權(quán)力之間產(chǎn)生了事實(shí)上的分裂。

作者間介：任劍濤,清華大學(xué)政治學(xué)系教授,研究領(lǐng)域:政治哲學(xué)、西方政治思想史、中國(guó)政治以及當(dāng)代中國(guó)政府與政治研究,著有《從自在到自覺——中國(guó)國(guó)民性研究》等；訪談員:張弘 鳳凰網(wǎng)主筆

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鳳凰《高見》2016年9月13日 第84期

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